Köf.5.012/2025/3. számú határozat

A Kúria
Önkormányzati Tanácsának
határozata

Az ügy száma: Köf.5.012/2025/3.

A tanács tagjai:

Dr. Sugár Tamás a tanács elnöke
Dr. Dobó Viola előadó bíró
Dr. Balogh Zsolt bíró
Dr. Bögös Fruzsina bíró
Dr. Kiss Árpád Lajos bíró

Az indítványozó: Győri Törvényszék

Az érintett önkormányzat: Vámosszabadi Község Önkormányzata
                                          (Cím1)

Az ügy tárgya: önkormányzati rendelet más jogszabályba ütközésének vizsgálata

Rendelkező rész

A Kúria Önkormányzati Tanácsa

  • megállapítja, hogy Vámosszabadi Község Önkormányzat Képviselő-testületének a Helyi Építési Szabályzatról szóló 12/2024. (IX. 13.) önkormányzati rendelete más jogszabályba ütközött, ezért az a Győri Törvényszék előtt 103.K.701.454/2024. számon folyamatban lévő perben, valamint valamennyi, a jelen határozat meghozatalának időpontjában valamely bíróság előtt folyamatban lévő egyedi ügyben nem alkalmazható;
  • elrendeli határozatának a Magyar Közlönyben való közzétételét;
  • elrendeli, hogy a határozat közzétételére – a Magyar Közlönyben való közzétételt követő 8 napon belül – az önkormányzati rendelet kihirdetésével azonos módon kerüljön sor.

A határozat ellen jogorvoslatnak nincs helye.

Indokolás

Az indítvány alapjául szolgáló tényállás

  1. A Győri Törvényszék (a továbbiakban: indítványozó bíróság) előtt 103.K.701.454/2024. számon indult közigazgatási per előzményi tényállása szerint a Vámosszabadi Község Önkormányzatának (a továbbiakban: Önkormányzat) Képviselő-testülete a 7/2022. (II. 18.) önkormányzati rendelettel módosította a Helyi Építési Szabályzatról szóló 16/2019. (XI. 30.) önkormányzati rendeletet (a továbbiakban: korábbi HÉSZ). A Győr-Moson-Sopron Megyei Kormányhivatal (a továbbiakban: alperes) indítványára a Kúria a Köf.5011/2022/4. számú határozatában megállapította, hogy a korábbi HÉSZ indítvánnyal támadott rendelkezései, valamint a mellékletet képező szabályozási tervlapok más jogszabályba ütköznek, ezért azokat megsemmisítette.
  2. Az alperes új helyi építési szabályzat megalkotásra vonatkozó törvényességi felhívására a képviselő-testület a korábbi HÉSZ egészét 2024. április 18. napjától hatályon kívül helyezte, majd a 2024. szeptember 12. napján tartott ülésén elfogadta Vámosszabadi Község Önkormányzat Képviselő-testületének a Helyi Építési Szabályzatról szóló 12/2024. (IX. 13.) rendeletét (a továbbiakban: HÉSZ).
  3. Az alperes – eredménytelen törvényességi felhívást követően – 2024. október 8-án újabb indítványt terjesztett elő, a HÉSZ más jogszabályba ütközésének megállapítását, és kihirdetése napjára visszamenőleges hatállyal történő megsemmisítését kérte a Kúria Önkormányzati Tanácsától. Arra hivatkozott, hogy a HÉSZ az épített környezet alakításáról és védelméről szóló 1997. évi LXXVII. törvény (a továbbiakban: Étv.) 8. §-ába, a településtervek tartalmáról, elkészítésének és elfogadásának rendjéről, valamint egyes településrendezési sajátos jogintézményekről szóló 419/2021. (VII.15.) Korm. rendelet (a továbbiakban: Korm. rendelet) 59. § (1) bekezdésébe, valamint 62-63. §-aiba ütközik. Sérelmezte továbbá, hogy a képviselő-testület a HÉSZ-t a Vámosszabadi Község Önkormányzat Képviselő-testületének a településterv, a településképi arculati kézikönyv és a településképi rendelete készítésével és módosításával összefüggő partnerségi egyeztetés helyi szabályairól szóló 7/2023. (III. 20.) önkormányzati rendelet (a továbbiakban: Partnerségi Ör.) szabályait figyelmen kívül hagyva, egyeztetési és véleményezési eljárás lefolytatása nélkül alkotta meg.
  4. Ezt követően az Önkormányzat a HÉSZ-t a 14/2024. (X.11.) önkormányzati rendeletével (a továbbiakban: Ör.) – a törvényességi felhívásban foglaltakkal egyetértve – hatályon kívül helyezte. Az alperes arra hivatkozva, hogy az Ör. csak 2024. október 16. napján lépett hatályba, ennélfogva a HÉSZ 2024. szeptember 17-től október 15-ig hatályban volt, az indítványát úgy változtatta meg, hogy a közigazgatási perrendtartásról szóló 2017. évi I. törvény (a továbbiakban: Kp.) 146. § (1) bekezdés b) pontjára hivatkozással az eljárás megindítását követően hatályon kívül helyezett önkormányzati rendelet más jogszabályba ütközésének, illetve közjogi érvénytelenségének (a kihirdetésre visszamenőleges hatályú) megállapítását kérte.
  5. A Kúria Önkormányzati Tanácsa a 2024. október 22-én kelt, Köf.5.027/2024/11. számú határozatával a Vámosszabadi Község Önkormányzata Képviselő-testületének a helyi építési szabályzatról szóló 12/2024. (IX.13.) önkormányzati rendelete (HÉSZ) más jogszabályba ütközésének vizsgálatára indult eljárást megszüntette. Határozatának indokolásában megállapította, hogy hatályon kívül helyezett önkormányzati rendelet vizsgálatát a Kp. 146. § b) pontjának és 144. §-ának együttes alkalmazásával csak a konkrét normakontroll, azaz a bírói kezdeményezés esetén teszi lehetővé a törvény (Kúria Köf.5027/2019/9.). Az absztrakt normakontroll eljárásban, azaz a kormányhivatal vagy az alapvető jogok biztosa kezdeményezésére csak hatályos önkormányzati rendeletet vizsgálhat a Kúria. Amennyiben absztrakt normakontroll hatáskörben az eljárás megindítását követően az önkormányzat hatályon kívül helyezi az önkormányzati rendeletet vagy annak rendelkezését, úgy az eljárás megszüntetésének van helye.
  6. A fenti előzmények után a folyamatban lévő per alperese, a Győr-Moson-Sopron Vármegyei Kormányhivatal az előtte, a felperes mint építtető 2024. szeptember 20-án benyújtott kérelmére a Vámosszabadi 1260/27 helyrajzi számú ingatlanon 57 lakásos lakóépület építésére vonatkozóan indult közigazgatási hatósági eljárást 2024. október 9-én – a Kúria Önkormányzati Tanácsa előtt folyamatban lévő, előzőekben részletezett eljárására figyelemmel – felfüggesztette.
  7. Az alperes a Kúria Önkormányzati Tanácsának a Köf.5027/2024/11. számú eljárást megszüntető végzése alapján 2024. október 24-én az eljárás felfüggesztésének megszüntetéséről és az eljárás folytatásáról döntött, majd a 2024. november 18-án kelt, GY/ETDR-1/5570-22/2024. iktatószámú határozatával az építési engedély iránti kérelmet elutasította. Határozatának indokolásában megállapította, hogy az eljárás folytatását követően megváltozott az irányadó anyagi jogi szabályozás, ugyanis a kérelem benyújtásakor hatályos HÉSZ-t az önkormányzat az eljárás felfüggesztésének ideje alatt – az alperes törvényességi felhívásában foglaltakkal egyetértve – hatályon kívül helyezte. Figyelemmel arra, hogy a kérelem elbírálásának időpontjában az önkormányzat nem rendelkezik hatályos helyi építési szabályzattal, ezért alperes megállapította, hogy az Étv.  veszélyhelyzet ideje alatt történő eltérő alkalmazásáról szóló 525/2022.(XII.16.) Korm. rendelet 3. §-a alapján az illeszkedés követelményeinek megfelelően kell a kérelmet elbírálni. A felperes az iratcsatolásra történő felhívásnak nem tett eleget, azonban nyilatkozatában kérte az alperest, hogy a kérelmét a HÉSZ alapján bírálja el. Az alperes a rendelkezésre álló adatok alapján maga végezte el az illeszkedés vizsgálatát, majd az építési engedély vonatkozásában a HÉSZ-nek való megfelelőség vizsgálatát is, és megállapította, hogy a HÉSZ alapján történő elbírálás esetén ugyancsak az építési engedély iránti kérelem elutasításának lenne helye.
  8. A felperes az elutasító határozattal szemben előterjesztett keresetében a határozat megsemmisítését és alperes új eljárásra kötelezését kérte. Álláspontja szerint az építési engedély iránti kérelmét a jogalkotásról szóló 2010. évi CXXX. törvény (a továbbiakban: Jat.) 15. § (1) bekezdése alapján az annak benyújtásakor hatályos jogszabály, azaz a HÉSZ alapján kellett volna elbírálni, a kérelem benyújtásakor ugyanis az önkormányzat rendelkezett hatályos HÉSZ-szel.
  9. Alperes védiratában felperes keresetének az elutasítását kérte, egyúttal indítványozta, hogy a bíróság a Kp. 144. §-a alapján kezdeményezze a HÉSZ más jogszabályba ütközésének vizsgálatára irányuló eljárást.

Az indítvány és az Önkormányzat védirata

  1. Az indítványozó bíróság a 2025. június 10-én kelt 103.K.701.454/2024/28. számú végzésével a Kp. 143-144. §-ai alapján a Kúria Önkormányzati Tanácsának eljárását kezdeményezte és egyidejűleg a per tárgyalását felfüggesztette.
  2. Megállapítása szerint a HÉSZ annak hatálybalépésétől, azaz 2024. szeptember 17-től egészen a hatályon kívül helyezéséig, azaz 2024. október 15-ig hatályban volt, ezért a felperes által 2024. szeptember 20-án benyújtott építési engedély iránti kérelem vonatkozásában a kérelem benyújtásakor hatályos HÉSZ alkalmazandó. Kifejtette, hogy az 525/2022. (XII.16.) Korm. rendelet 3. § (1) bekezdése csak abban az esetben írja elő az illeszkedés igazolását, amennyiben egy adott területre vonatkozóan nincs hatályban helyi építési szabályzat vagy az a kötelező tartalmi elemeket nem tartalmazza teljeskörűen.
  3. Az indítványozó megállapította, hogy az Önkormányzat a HÉSZ megalkotása során az Étv. 8. §-ában, a Korm. rendelet 59. § (1) bekezdésében, a 62. és 63. §-aiban foglaltakat megsértve, a Partnerségi Ör. szabályait figyelmen kívül hagyva, egyeztetési és véleményezési eljárás lefolytatása nélkül alkotta meg a HÉSZ-t, ezért a HÉSZ és annak megalkotására irányuló döntéshozatali eljárás jogszabálysértő volt. Hangsúlyozta, hogy a Kúria Önkormányzati Tanácsának következetes gyakorlata szerint a jogszabályalkotás – így az önkormányzati rendeletek megalkotásának is – elengedhetetlen feltétele az eljárási szabályok betartása.
  4. Mindezek alapján az indítványozó bíróság a HÉSZ-nek az Étv. 8. § (1) bekezdésébe, a 8. § (2d) bekezdésébe, a Korm. rendelet 59. § (1) bekezdésébe, a 62. § (1) bekezdésébe, a 63. § (1) bekezdésébe, továbbá a Partnerségi Ör.-be ütközésének megállapítását és a HÉSZ kihirdetése napjára visszamenőleges hatállyal történő megsemmisítését kérte a Kúria Önkormányzati Tanácsától.
  5. Az Önkormányzat védiratot nem terjesztett elő.

Az Önkormányzati Tanács döntésének indokai

  1. Az indítvány megalapozott.
  2. A Kp. 144. §-a értelmében, ha a bíróságnak az előtte folyamatban lévő eljárásban önkormányzati rendelet olyan rendelkezését kell alkalmaznia, amelynek más jogszabályba ütközését észleli, a bírósági eljárás felfüggesztése mellett a Kúriánál indítványozza az önkormányzati rendelet más jogszabályba ütközésének vizsgálatára irányuló eljárást.
  3. A bíró indítványozási jogosultságát a közigazgatási szerv által alkalmazott jogszabályok és a keresetlevélben megjelölt jogszabálysértések köre együttesen jelöli ki (Kúria Köf.5.001/2020/4.).
  4. A Kúria megállapította, hogy jelen esetben az önkormányzati rendelet más jogszabályba ütközésének vizsgálatára irányuló eljárásban a bírói indítvány benyújtásának a Kp. 144. §-a szerinti feltételei teljesültek. A bíróság az előtte folyamatban lévő ügyben a kérelem benyújtásakor hatályos HÉSZ-t tartja alkalmazandó jogszabálynak, melynek megalkotása során jogszabálysértést észlelt.
  5. A Kúria Önkormányzati Tanácsának az indítványban foglaltak alapján abban a kérdésben kellett állást foglalnia, hogy a HÉSZ megalkotására a hatályos jogszabályok betartása mellett került-e sor.
  6. A HÉSZ megalkotásakor hatályos Étv. 8. § (1) bekezdése értelmében a településtervet a területfejlesztési dokumentumokkal és a területrendezési tervekkel összhangban, az országos településrendezési és építési szakmai előírások figyelembevételével, továbbá azok elkészítéséről szóló, e törvény felhatalmazása alapján kiadott jogszabályokban meghatározottak szerint kell elkészíteni, országos digitális nyilvántartásra alkalmas módon.
  7. Az Étv. 8. § (2d) bekezdése előírta, hogy a településrendezési terv elfogadásakor a (2) bekezdés szerinti kormányrendelet alapján záró szakmai vélemény kibocsátására jogosultnak a jogszabályi követelmények érvényesülését biztosító záró szakmai véleményét figyelembe kell venni. A záró szakmai vélemény megküldésére a (2) bekezdés szerinti kormányrendeletben megállapított határidő lejártát követő 5. napon a településrendezési terv elfogadható.
  8. A Korm. rendelet 59. § (1) bekezdésében foglaltak szerint a településterv, kézikönyv és településképi rendelet

a) készítése és módosítása adatszolgáltatáson alapul,

b) véleményezése helyi partnerségi egyeztetés keretében is történik, ha az önkormányzat partnerségi rendeletében ezt előírja,

c) adatszolgáltatás figyelembevételével elkészült tervezetét egyeztetni kell olyan módon, hogy a településtervnél véleményezési és záró szakasz, a kézikönyv és a településképi rendeletnél csak véleményezési szakasz kerül lefolytatásra, és

d) elfogadása az egyeztetést követően történik, önkormányzati határozat vagy rendelet formájában.

  1. A Korm. rendelet 62. § (1) bekezdésében foglaltak alapján a településtervet, a kézikönyvet, a településképi rendeletet és azok módosításait a polgármester az elfogadás előtt az E–TÉR felületen egyeztetési eljárásban véleményezteti

a) a 11. melléklet szerinti érintett államigazgatási, önkormányzati és egyéb szervekkel (a továbbiakban együtt: véleményezésre jogosult szerv) és

b) a lakossággal, érdekképviseleti, civil és gazdálkodó szervezetekkel, vallási közösségekkel (a továbbiakban együtt: partnerek).

  1. A Korm. rendelet 63. § (1) bekezdés értelmében a településterv, a kézikönyv és a településképi rendelet

a) készítésének vagy módosításának egyeztetési eljárása a 66. és a 67. § szerinti általános szabályok vagy a 68–70. § szerinti speciális szabályok szerint történik, és

b) egyeztetési eljárása során a lefolytatandó egyeztetési szakaszoknak, a véleményezési és a záró szakaszban részt vevők körének és a véleményezés egyes eljárási szakaszai határidejének e rendeletben megállapított szabályaitól nem lehet eltérni.

  1. Az Önkormányzati Tanács következetes gyakorlata szerint az önkormányzati rendeletek megalkotásának elengedhetetlen feltétele az eljárási szabályok betartása. Csak a formalizált eljárás szabályainak betartásával keletkezhet érvényes jogszabály [11/1992. (III. 5.) AB határozat, ABH 1992. 85; 3001/2019. (I. 7.) AB határozat]. Ha a jogalkotás során a jogalkotási eljárás garanciális szabályai sérülnek, akkor az az adott jogszabály közjogi érvénytelenségét vonja maga után.
  2. A Kúria Önkormányzati Tanácsa a rendelkezésre álló adatok alapján megállapította, hogy Vámosszabadi Község Önkormányzatának Képviselő-testülete a HÉSZ megalkotása során az Étv. 8. §-ában, a Korm. rendelet 59. § (1) bekezdésében, a 62. és 63. §-aiban foglaltakat megsértve, a Partnerségi Ör. szabályait figyelmen kívül hagyva, egyeztetési és véleményezési eljárás lefolytatása nélkül alkotta meg a HÉSZ-t, ezért a HÉSZ és annak megalkotására irányuló döntéshozatali eljárás jogszabálysértő volt.
  3. Kiemelendő, hogy a HÉSZ fenti jogszabályhelyekbe történő ütközésével az Önkormányzat is tisztában volt, sőt az alperes törvényességi felhívásával egyetértett. A 2024. szeptember 12-i testületi ülésről készült jegyzőkönyv szerint a HÉSZ elfogadását megelőzően a jegyző részletesen tájékoztatta a képviselő-testületet, hogy a helyi építési szabályzatot a Korm. rendeletben meghatározott eljárásrend követésével lehet elfogadni. A jegyző jelezte, hogy „ebben az esetben a jogszabálynak megfelelő eljárás lefolytatása az előterjesztett tervezetet nem előzte meg, nem jogszerű.” A jegyző arra is utalt, hogy feltehetőleg a kormányhivatal (alperes) törvényességi felügyeleti eszközzel fog élni. A képviselő-testületet a jegyző tájékoztatását tudomásul vette (jegyzőkönyv 6. oldal).
  4. A 2024. október 10-én tartott (alakuló) ülésen a képviselő-testület úgy határozott, hogy a GY/04/1049-1/2024. számú törvényességi felhívás észrevételeivel egyetért, ezért a polgármester kezdeményezte a HÉSZ hatályon kívül helyezését. Ezt követően a képviselő-testület az Ör. elfogadásával a HÉSZ-t 2024. október 16-tól hatályon kívül helyezte (jegyzőkönyv 16. oldal, 17. napirendi pont). A HÉSZ hatályon kívül helyezése folytán annak általános időbeli hatálya megszűnt, így a Kúria Önkormányzati Tanácsa általi megsemmisítésére már nincs lehetőség, de az adott jogvitában való alkalmazási tilalma kimondható. (Köf.5.017/2018/3.)
  5. A Kúria Önkormányzati Tanácsa a fentiek alapján az indítványban foglaltakkal egyezően megállapította a HÉSZ más jogszabályba ütközését, ezért az – a Kp. 147. § (1) és (2) bekezdés alkalmazásával – a Győri Törvényszék előtt folyó 103.K.701.454/2024/28. számú perben, valamint a jelen határozat meghozatalának időpontjában valamely bíróság előtt folyamatban lévő egyedi ügyben nem alkalmazható. Ezen általános alkalmazási tilalom mellőzését a Kúria elrendelheti, ha azt (a mellőzést) a közérdek védelme, a jogbiztonság vagy a rendelet hatálya alá tartozó jogalanyok alapvető jogainak védelme indokolja, de jelen esetben ilyen körülmények nem álltak fenn.

A döntés elvi tartalma

  1. A helyi építési szabályzat megalkotására vonatkozó garanciális szabályok megsértése a rendelet közjogi érvénytelenségét eredményezi. Garanciális szabályoknak tekinthetők a vonatkozó egyeztetési és véleményezési eljárás kötelező lefolytatását előíró rendelkezések is.

Záró rész

  1. A Kúria Önkormányzati Tanácsa az indítványt a Kp. 141. § (2) bekezdése szerint tárgyaláson kívül bírálta el.
  2. A Kúria a törvényellenesség jogkövetkezményeit a Kp. 146. § (1) bekezdés b) pontja alapján állapította meg.
  3. A Magyar Közlönyben történő közzététel a Kp. 146. § (2) bekezdésén, a helyben történő közzététel a Kp. 142. § (3) bekezdésén alapul.
  4. A megsemmisített rendelkezésnek a folyamatban lévő ügyben és általános alkalmazási tilalmát a Kp. 147. § (1) bekezdése mondja ki.
  5. Jelen eljárásban a Kp. 141. § (4) bekezdése alapján a feleket teljes költségmentesség illeti meg és saját költségeiket maguk viselik.
  6. A határozat elleni jogorvoslatot a Kp. 116. § d) pontja és a 146. § (5) bekezdése zárja ki.

Budapest, 2025. szeptember 30.

Dr. Sugár Tamás s.k. a tanács elnöke
Dr. Dobó Viola s.k. előadó bíró
Dr. Balogh Zsolt s.k. bíró
Dr. Bögös Fruzsina s.k. bíró
Dr. Kiss Árpád Lajos s.k. bíró