A KÚRIA
Önkormányzati Tanácsának
h a t á r o z a t a
Az ügy száma: Köf.5012/2016/4.
A tanács tagja: Dr. Kozma György a tanács elnöke, Dr. Balogh Zsolt előadó bíró, Dr. Hörcherné Dr. Marosi Ildikó bíró
Az indítványozó: Budapest Környéki Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság
Az érintett önkormányzat: Szentendre Város Önkormányzata
Az ügy tárgya: építési szabályzat törvényességi vizsgálata
Rendelkező rész
A Kúria Önkormányzati Tanácsa
- megállapítja, hogy Szentendre Város Helyi Építési Szabályzat és Szabályozási Tervéről szóló – a 23/2009. (VI.15.) Önk. rendelettel módosított – 21/2002. (VIII.15.) Önk. rendelet 14. § (12/A) bekezdésében a „közterület” elnevezés törvényellenes volt, ezért a „közterület” szövegrész a Budapest Környéki Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság előtt folyamatban lévő 8.K.28.062/2014/19. számú ügyben nem alkalmazható;
– Szentendre Város Helyi Építési Szabályzat és Szabályozási Tervéről szóló – a 23/2009. (VI.15.) Önk. rendelettel módosított – 21/2002. (VIII.15.) Önk. rendelet 14. § (12/A) bekezdése törvényellenességének megállapítására és egyedi ügyben való alkalmazási tilalom elrendelésére irányuló indítványt egyebekben elutasítja.
A határozat ellen jogorvoslatnak nincs helye.
Indokolás
Az indítvány alapjául szolgáló tényállás
[1] A felperes tulajdonát képezi a szentendrei .../1 hrsz.-ú ingatlan. Az alperes 2014. június 2. napján kelt 10-45-2/2014. számú határozatával kötelezte a felperes jogelődjét, hogy az adott ingatlanon építési tevékenység tudomásul vétele nélkül létesített kerítésoszlopokat bontsa el.
[2] Az alperes határozatát a Szentendre Város Helyi Építési Szabályzat és Szabályozási Tervéről szóló – a 23/2009. (VI.15.) Önk. rendelettel módosított – 21/2002. (VIII.15.) Önk. rendelet (a továbbiakban: HÉSZ) 14. § (12/A) bekezdésében foglaltakra alapította. E szabály szerint a szentendrei .../1 hrsz.-ú ingatlan a beépítésre nem szánt közlekedési és közműterületek K* övezetbe tartozik.
[3] A felperes jogelődje keresetet terjesztett elő az alperes határozatának a felülvizsgálata iránt.
[4] Az alperes képviselő-testülete a HÉSZ 23/2009. (VI.15.) Önk. rendeletével történt módosítását követően a 14. § (12/A) bekezdésében úgy rendelkezett, hogy „a K* övezet területe a közlekedésre szánt területeken belül olyan zöldfelület kialakítására használható közterület, amely a 11. sz. főút Budakalászi út csomópontjának külön szintű csomóponti kialakításáig van érvényben. Erre a területre eső telkek kisajátítását az önkormányzat is kezdeményezheti a kisajátítási törvény alapján. Az itt kialakításra kerülő zöldfelületen csak gyep és cserje szintű növényállomány telepíthető”.
[5] A HÉSZ fentebb szabályát a kormányhivatal is kifogásolta törvényességi felügyeleti eljárás keretében. Ezt követően módosult a HÉSZ vitatott szabálya, törlésre került a 14. § (12/A) bekezdésből a közterület megnevezés. A HÉSZ 14. § (12/A) bekezdése a szentendrei .../1 hrsz.-ú ingatlanra történő építést kizárta.
Az indítvány és az érintett önkormányzat állásfoglalása
[6] A Budapest Környéki Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság a 8.K.28.062/2014/19. számú végzésével az előtte folyamatban lévő per tárgyalását felfüggesztette és a Kúria Önkormányzati Tanácsához fordult a HÉSZ 14. § (12/A) bekezdés törvényességi vizsgálatát kezdeményezve. A bíróság szerint a HÉSZ jelölt rendelkezése az épített környezet alakításáról és védelméről szóló 1997. évi LXXVIII. törvény (a továbbiakban: Étv.) HÉSZ módosításakor hatályban lévő 12. § (1) bekezdésébe, a 12. § (1) bekezdés b), c) és d) pontjába ütközik, továbbá a HÉSZ fenti rendelkezése az Étv. 2. § 26. pontban meghatározott telektömbre vonatkozó értelmező rendelkezésekkel, valamint az Étv. 9. § (1) bekezdésével és az országos településrendezési és építési követelményekről szóló 253/1997. (XI.20.) Korm. rendelet (a továbbiakban: OTÉK) 7. § (1) bekezdésével és 111. § (1) bekezdésével ellentétes.
[7] Az indítványozó a HÉSZ módosított rendelkezésével kapcsolatosan felvetette az Étv. 20. § (1) bekezdés b) pontjával, ba) alpontjával és (3) bekezdésével való összhang hiányát is. Az indítványozó álláspontja szerint az integrált településfejlesztési stratégiáról és a településrendezési eszközökről, valamint az egyes településrendezési sajátos jogintézményekről szóló 314/2012. (XI.9.) Korm. rendelet (a továbbiakban: Korm. rendelet) 45. § (2) bekezdés a) pontja értelmében a HÉSZ-nek az OTÉK 2012. augusztus 6. napján hatályos településrendezési tartalmi követelményeinek és jelmagyarázatainak kell megfelelni. Az OTÉK 7. § (1) bekezdése értelmében a 6. § (3) bekezdés szerinti területfelhasználási egységek területeit – a b) pont 1. alpontja kivételével – közterületekre és egyéb közterületnek nem minősülő területekre kell tagolni, továbbá ezeket beépítésre szánt területek esetén építési övezetekbe, beépítésre nem szánt területek esetén övezetekbe kell sorolni. A szentendrei .../1 hrsz.-ú ingatlan az ingatlan-nyilvántartás szerint nem minősül közterületnek, továbbá a K* övezetbe történő sorolása az Étv. 12. § (1) bekezdésével vált ellentétessé, mivel a szabályozási terv a település közigazgatási területére, vagy külön-külön annak egységes, legalább telektömb nagyságú területrészeire készülhet. A HÉSZ 14. § (12/A) bekezdése értelmében a K* övezet csak egy telket érint, amelyből eredően nem valósult meg az Étv. 12. § (1) bekezdésében foglalt telektömbre vonatkozó szabályozás, figyelemmel a 12. § (5) bekezdés b), c) és d) pontjára is.
[8] Mindezekre tekintettel az indítványozó kérte, hogy a Kúria a bíróságok szervezetéről és igazgatásáról szóló 2011. évi CLXI. törvény (a továbbiakban: Bszi.) 55. § (2) bekezdés b) pontja alapján állapítsa meg a módosított HÉSZ 14. § (12/A) bekezdésének az Étv. és az OTÉK rendelkezéseibe ütközését és mondja ki a konkrét esetben való alkalmazhatóság kizárását.
[9] A Kúria a Bszi. 52. §-a alapján megküldte az indítványt az érintett önkormányzatnak állásfoglalás beszerzése végett. Az érintett önkormányzat előadta, hogy a vizsgált terület egésze visszamenően 1984-ig mindig is közlekedési, vagy védelmi zöld terület részeként szerepelt a szabályozási tervekben. Az elmúlt 20 évben nem volt olyan szabályozás, amely a terület telkeit a magántulajdonú telkekre jellemző használatra jelölte volna, különösen nem beépíthető, vagy beépítésre szánt terület részeként. Álláspontjának alátámasztására az alperes becsatolta a vonatkozó szabályozási tervmódosítások ábráit. Előadta, hogy a HÉSZ vonatkozó rendelkezéseinek a módosítása következtében kikerült a támadott szabályból a közterület kifejezés, ebből fakadóan az övezet megnevezése „közlekedési terület”-re változott. Az érintett önkormányzat ismertette a kormányhivatal törvényességi felhívására vonatkozó észrevételeit, majd a Kúria felhívására a következőket adta elő.
[10] A K* jelű övezetre vonatkozó kifogások kifejezetten a közterületi szóhasználatra szorítkoznak, ezért annak elhagyása kielégítette a törvényességi felhívásban kifogásoltakat.
[11] A szabályozási terv területi lehatározásának minimális mérete a 2013. január 1-jét megelőző szabályozási tervek készítése során a telektömb volt. A tervmódosítás megfelelt a telektömb kritériumainak, hiszen a szabályozás terv határát képezte egy nyugatról a 11. sz. főút, északról a Dera-patak, keletről a Duna folyó medre, valamint délről a terület-használatban karakteresen eltérő területek határa, vagyis a mezőgazdasági és kereskedelmi gazdasági területek határa. A szabályozási terv nem csak a K* övezetre vonatkozik.
[12] A vitatott szabályozás az érintett területet közlekedési területek közé sorolja, annak egyik speciális – zöldfelületi szerepet betöltő – övezeteként. Nem ellentétes az OTÉK-ban rögzítettekkel a helyi szabályozáskor használatos fogalom és jelölés. Az OTÉK megengedi, hogy sajátos elemeket vezessenek be a helyi szabályzatok. Nem ellentétes az OTÉK-kal, ha egy közlekedési területen belül a helyi szabályozás zöldfelületi övezetet képez. A sajátos elemek az OTÉK kiegészítését jelentik, a jelkulcs bővítését.
[13] Nem tekinthető építési tilalomnak a jelölt övezeti besorolás, ha olyan telekre vonatkozik, melynek beépítése el sem képzelhető. Építési tilalmat csak olyan telekre lehet elrendelni, mely egyébként rendelkezne építési lehetőséggel. A per tárgyát képező ingatlannal kapcsolatosan a beépítés lehetősége soha nem merült fel.
[14] A szabályozási tervmódosítás, illetve a legutóbbi HÉSZ- és jelmagyarázat módosítás is a 2012. augusztus 6-ai állapotú OTÉK szabályainak figyelembe vétele mellett készült, de eljárásában megfelelt a Korm. rendeletben foglaltaknak is. Erre tekintettel az érintett önkormányzat kérte, hogy a Kúria az indítványt utasítsa el.
A Kúria Önkormányzati Tanácsa döntésének indokolása
[15] A Kúria Önkormányzati Tanácsa jelen ügyben elsőként az alkalmazandó jog kérdésében döntött.
[16] A Kúria a Köf.5.083/2012/4. számú határozatában az alábbiakra mutatott rá: „[a] bíró a peres eljárás időbeliségéhez képest korábban létrejött jogviszonyokból származó jogokról, kötelezettségekről dönt a jogviszony létrejöttekor hatályos jogszabályok alapján, ezért tevékenysége szükségképpen „visszaható” jellegű. Sok esetben a bíró alkotmányossági, törvényességi kezdeményezése olyan időben válik szükségessé, amikor az alkalmazandó jog – vagy annak viszonyítási jogszabályi alapja – már nincs hatályban. Mindez azonban nem változtat a bíró azon alaptörvényi kötelezettségén, hogy jogállami keretek között a jogokról és kötelezettségekről az Alaptörvénynek megfelelő, a demokratikus viszonyok között keletkezett és fennálló jogrend koherenciájába illeszkedő (jogszabály) önkormányzati rendelet alapján kell döntenie. A jog pedig akkor áll fenn, a kötelezettség akkor állapítható meg, ha a keletkezésükkor azt a jogállami körülmények között alkotott jogrend elismerte. (…) Az indítványozó bíró[i tanács] csak abban az esetben tud eleget tenni alkotmányos kötelezettségének, ha arra kap választ, hogy a perben alkalmazandó és a perbe vitt jogokat keletkeztető Ör. hatályossága idején megfelelt-e a hatályos jogrendnek...”
[17] A fentiekből következően az Önkormányzati Tanács bírói kezdeményezés esetén azt a jogot vizsgálja, amelyet a bírónak alkalmaznia kell. Így kerülhet sor hatályon kívül helyezett, vagy a későbbiekben módosult önkormányzati rendeletek vizsgálatára csakúgy, mint az abban az idősíkban hatályos magasabb jogszabályok figyelembe vételére. A Pp. 339/A. §-a értelmében „A bíróság a közigazgatási határozatot – jogszabály eltérő rendelkezése hiányában – a meghozatalakor alkalmazandó jogszabályok és fennálló tények alapján vizsgálja felül.”. A jelen ügy tárgyát képező bírói kezdeményezés Szentendre Város Önkormányzata alperes 2014. június 2-án meghozott 10-45-2/2014. számú határozatát érinti, tehát az idősík, amelyet figyelembe kell venni mind a HÉSZ alkalmazandó szövege, mind a magasabb jogszabály tekintetében, az 2014. június 2.
[18] Megállapítható, hogy a HÉSZ 14. § (12/A) bekezdését a 23/2009. (VI. 15.) Önk. sz. rendelettel (hatályos 2009. június 15-től), a 23/2013. (VII.2.) önkormányzati rendelettel (hatályos: 2013. július 3-tól) és a 36/2015. (XI.17.) önkormányzati rendelettel (hatályos: 2015. december 14-től) történő módosítás érintette. A jelen ügyben vizsgálandó – 2014. június 2-án hatályos – szöveg a következő: „A szabályozási terven „K*” jellel ellátott terület a közlekedési területeken belül olyan zöldfelület kialakítására használható közterület, amelyen gyep és cserje szintű növényállomány telepíthető.” (A jelenleg hatályos szövegben a „közterület” helyett az „övezet” kifejezés szerepel.)
[19] Az indítványozó a HÉSZ fenti 14. § (12/A) bekezdésének vizsgálatát az Étv. az OTÉK és a Korm. rendelettel való ellentét miatt kezdeményezte. Megállapítható, hogy az indítványozó elsődlegesen az Étv. 12. § (1) bekezdésével való ellentétet kifogásolta. [E szabály 2013. január 1-jéig hatályosan úgy szólt, hogy „[a] szabályozási terv a település közigazgatási területére vagy külön-külön annak egyes – legalább telektömb nagyságú – területrészeire készülhet.”]. Az Étv. 12. § egészét a korábbi alcímmel együtt hatályon kívül helyezte a 2012. évi CLVII. törvény 68. § 8. pontja 2013. január 1-jei hatállyal, így az 2014. június 2-án már nem volt hatályban. Ebből következően a Kúria Önkormányzati Tanácsa a törvényességi vizsgálat során a HÉSZ 14. § (12/A) bekezdését nem tudta az Étv. 12. §-ához mérni. Az indítványozó más jogszabályt e tekintetben pedig nem jelölt meg.
[20] Az Étv. indítványozó által jelölt, és 2014. június 2-án hatályos szövege szerint:
„2. § 26. Telektömb: a telkek olyan csoportja, amelyet minden oldalról közterület vagy részben más beépítésre nem szánt terület határol.”
„9. § A településfejlesztés feladata a településen élők számára a települési élet- és környezetminőség javítása, a környezetbiztonság erősítése, a települési erőforrásokra építő, az erőforrások fenntarthatóságát biztosító, hosszú és rövid távú fejlesztési irányok, célok és az azok elérését biztosító programok és eszközök meghatározása.”
„20. § (1) Az érintett területre
(...)
b) telekalakítási, illetve építési tilalom rendelhető el
ba) a településrendezési feladatok megvalósítása, végrehajtása, továbbá a természeti, környezeti veszélyeztetettség megelőzése,”
[21] A Kúria a fenti rendelkezéseket illetőn a következőket állapítja meg: Az indítvány az Étv. 2. § 26. pontját csak megjelöli, de nem valószínűsíti, hogy a HÉSZ 14. § (12/A) bekezdése által meghatározott területet olyan terület határolja amely nem felel meg az Étv. fenti rendelkezésének. Az érintett önkormányzat állásfoglalásában kifejtette az érintett ingatlan lehatárolását, e szerint a HÉSZ támadott szabálya a lehatárolás követelményeinek megfelel. Az Étv. 2. § 26. pontja a telektömb meghatározásánál a telkek csoportjáról beszél. Az Étv. korábban hatályos 12. §-a alkalmazhatóságának hiánya miatt az indítvány alapján önmagában az Étv. 2. § 26. pontjának sérelme nem állapítható meg, ezért a Kúria az indítványt e tekintetben elutasította.
[22] Az Étv. 2014. június 2-án hatályos 9. §-a a településfejlesztés feladatát fogalmazza meg, ebbe az általános feladat-meghatározásba önmagában nyilvánvaló, hogy nem ütközik az a szöveg, amely szerint a szabályozási terven K* jellel ellátott terület a közlekedési területeken belül olyan zöldfelület kialakítására használható közterület, amelyen gyep és cserje szintű növényállomány telepíthető.
[23] Az Étv. 20. § (1) bekezdése a telekalakítási és építési tilalomról szól. A HÉSZ 14. § (12/A) bekezdése telekalakítási-és építési tilalmat közvetlenül nem rendel el. A Kúria – mivel az indítványban ezzel ellentétes, kifejtett álláspont nem szerepelt – elfogadta az érintett önkormányzat azon véleményét, hogy az adott terület vonatkozásában nem beszélhetünk az Étv. szerinti telekalakítási vagy építési tilalomról, mivel az adott terület sem a korábbi, sem a vizsgált szabályozásban nem minősült beépíthető vagy beépítésre szánt területnek. Azzal, hogy a HÉSZ 14. § (12/A) bekezdése közlekedési területként definiálja a K* jellel ellátott területet, egyértelműen a beépítésre nem szánt területek kategóriájába sorolja. Az indítvány tehát e tekintetben sem alapos.
[24] Az indítványozó az OTÉK sérelmét és a Korm. rendelettel való összefüggést is felvetette. Az OTÉK 7. § (1) bekezdése a Korm. rendelet 45. § (2) bekezdés a) pontja alapján alkalmazható. Az OTÉK 7. § (1) bekezdése értelmében „[a] 6. § (3) bekezdése szerinti területfelhasználási egységek területeit közterületekre és egyéb (közterületnek nem minősülő) területekre kell tagolni. A beépítésre szánt területeket építési övezetekbe, a beépítésre nem szánt területeket övezetekbe kell sorolni.” Az OTÉK 6. § (3) bekezdés b) pontja szerint a beépítésre nem szánt területeket „1. közlekedési- és közmű-elhelyezési, hírközlési-, 2. zöld-,...” stb. területenként (területfelhasználási egységként) lehet megkülönböztetni. A Kúria megítélése szerint a HÉSZ 14. § (2) bekezdése azzal, hogy a K*-val jelölt területet közlekedési területeken belül zöldfelület kialakítására használható területként jelöli, nem került szembe az OTÉK 7. § (1) bekezdésével.
[25] Az indítványozó felvetette végül az OTÉK 111. § (1) bekezdése sérelmét. E szabály értelmében „[a]z e rendelet II-III. fejezetében meghatározott településrendezési követelményeknél szigorúbb követelményeket a helyi építési szabályzat megállapíthat.” Megállapítható, hogy az indítványozó az OTÉK 111. § (1) bekezdése puszta felhívásán túl nem valószínűsítette, hogy a HÉSZ 14. § (12/A) bekezdése miért áll vele ellentétben, így a vizsgálat iránya megjelölésének a hiánya miatt e tekintetben sem állapítható jogszabályellenesség.
[26] A fentiek alapján a Kúria az indítványt az OTÉK-kal való ellentét miatt sem tartotta megalapozottnak.
[27] A Kúria az eljárás során megállapította, hogy a probléma alapja az, hogy a HÉSZ 14. § (12/A) bekezdésének alkalmazáskori szövege közterületként definiálja az adott területet. Az Étv. 2. § 13. pontja értelmében „[k]özterület: közhasználatra szolgáló minden olyan állami vagy önkormányzati tulajdonban álló földterület, amelyet az ingatlan-nyilvántartás ekként tart nyilván.” Ennek a követelménynek a felperes Kft. tulajdonában álló terület nyilvánvalóan nem felel meg, így a HÉSZ 14. § (12/A) bekezdésében a köz(terület) kifejezés az Étv. 2. § 13. pontjával ellentétes, ezért az törvénysértő.
[28] Ugyanakkor a Kúria a HÉSZ 14. § (12/A) bekezdése egészének törvényellenességét – a fentiek szerint – nem állapította meg. A HÉSZ 14. § (12/A) bekezdésének „közterület” szövegrésze már nincs hatályban, az „övezetre” módosult, azonban az ügy alapjául szolgáló bírói eljárásban a HÉSZ 14. § (12/A) bekezdésének szövegét még a K* jellel ellátott terület esetén a közterületként definiált szöveggel kell alkalmazni.
[29] A HÉSZ bírósági kezdeményezésben alkalmazandó 14. § (12/A) bekezdése és az Étv. 2. § 13. pontja közötti kollízió elkerülése érdekében - mivel a HÉSZ 14. § (12/A) bekezdésében a (köz)terület elnevezés törvényellenes volt - a Kúria Önkormányzati Tanácsa a Bszi. 56. § (5) bekezdése alapján úgy rendelkezett, hogy az a Budapest Környéki Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság előtt folyamatban lévő 8.K.28.062/2014/19. számú ügyben a „közterület” szövegrész nem alkalmazható. A törvényellenesség megállapítása folytán a HÉSZ vitatott szövege a perben az alábbi szöveggel alkalmazandó: „A szabályozási terven „K*” jellel ellátott terület a közlekedési területeken belül olyan zöldfelület kialakítására használható terület, amelyen gyep és cserje szintű növényállomány telepíthető.”
A döntés elvi tartalma
[30] Helyi építési szabályzatban közterületként csak állami vagy önkormányzati tulajdonban álló földterület minősíthető
Alkalmazott jogszabályok
[31] 1997. évi LXXVIII. törvény 2. § 13. pontja, 26. pontja, 9. § (1) bekezdése, 20. § (1) bekezd b) pont ba) alpontja,
253/1997.(XI.20.) Korm. rendelet 7. § (1) bekezdése és 111. § (1) bekezdése
314/2012. (XI.9.) Korm. rendelet 45. § (2) bekezdés a) pontja
Záró rész
[32] A döntés elleni jogorvoslatot a Bszi. 49. §-a zárja ki.
Budapest, 2016. július 5.
Dr. Kozma György sk. a tanács elnöke,
Dr. Balogh Zsolt sk. előadó bíró,
Dr. Hörcherné Dr. Marosi Ildikó sk. bíró