A Kúria
Önkormányzati Tanácsának
határozata
Az ügy száma: Köf.5.009/2024/4.
A tanács tagjai: Dr. Hajnal Péter a tanács elnöke, Dr. Dobó Viola előadó bíró, Dr. Balogh Zsolt bíró, Dr. Kalas Tibor bíró, Dr. Kiss Árpád Lajos bíró
Az indítványozó: Budapest Főváros Kormányhivatala (cím1)
Az indítványozó képviselője: Dr. Szász Imola kamarai jogtanácsos
Az érintett önkormányzat: Budapest Főváros Önkormányzata (cím2)
Az érintett önkormányzat képviselője: dr. Debreczy Zoltán Balázs kamarai jogtanácsos (cím2)
Az ügy tárgya: önkormányzati rendelet törvényességének vizsgálata
Rendelkező rész
A Kúria Önkormányzati Tanácsa
- megállapítja, hogy Budapest Főváros Önkormányzata Közgyűlésének a Budapest főváros közigazgatási területén a teherforgalom közlekedésének szabályozásáról szóló 92/2011. (XII. 30.) önkormányzati rendeletének 5. § (6) bekezdése, 7. § (3) bekezdése, 9. § (12) bekezdésének első mondata, 13. § (2)-(3) bekezdése, 15. § (1)-(2) és (4)-(5) bekezdése és 6. számú melléklete más jogszabályba ütközik, ezért azokat 2024. december 31. napjával megsemmisíti;
- elrendeli határozatának a Magyar Közlönyben való közzétételét;
- elrendeli, hogy a határozat közzétételére – a kézbesítést követő 8 napon belül – az önkormányzati rendeletek kihirdetésével azonos az érintett önkormányzat is tegye közzé.
A határozat ellen jogorvoslatnak nincs helye.
Indokolás
Az indítvány alapjául szolgáló tényállás
- Budapest Főváros Kormányhivatala (a továbbiakban: Kormányhivatal/Indítványozó) a Magyarország helyi önkormányzatairól szóló 2011. évi CLXXXIX. törvény (a továbbiakban: Mötv.) 132. § (1) bekezdésének a) pontjában biztosított törvényességi felügyeleti jogkörében megvizsgálta Budapest Főváros Önkormányzata Közgyűlésének a Budapest főváros közigazgatási területén a teherforgalom közlekedésének szabályozásáról szóló 92/2011. (XII. 30.) önkormányzati rendelet (a továbbiakban: Főv. Kgy. rendelet) – behajtási hozzájárulási díj megfizetésének kötelezettségét előíró – 9. § (12) bekezdésének első mondata, 15. § (1) bekezdésének, valamint – a behajtási hozzájárulás költségtérítésére, továbbá a regisztrációs költségekre vonatkozó – 5. § (6) bekezdésének, 7. § (3) bekezdésének és 13. § (2)-(3) bekezdéseinek magasabb szintű jogszabályi előírásokkal, illetve az irányadó bírói gyakorlattal való összhangját. A vizsgálat alapján 2023. november 17-én BP/2800/00622-1/2023. számon törvényességi felhívást bocsátott ki, melyben felhívta a Fővárosi Közgyűlést, hogy a vizsgált jogszabályhelyek hatályon kívül helyezésével vagy megfelelő módosításával 30 napon belül szüntesse meg a jelzett jogszabálysértéseket.
- A törvényességi felhívást az önkormányzat 2023. november 20-án vette át, a felhívásban foglaltak teljesítésére, valamint az annak alapján tett intézkedésről vagy egyet nem értésről szóló tájékoztatás közlésére biztosított határidő (2023. december 20.) eredménytelenül eltelt.
- A Fővárosi Közgyűlés a törvényességi felhívásban foglaltakat a határidő lejártát követően tárgyalta meg és azt a 16/2024. (I. 31.) számú. Főv. Kgy. határozatával elutasította, erről a főpolgármester 2024. február 12-én kelt levelében a Kormányhivatalt tájékoztatta. A Kormányhivatal a tájékoztatást február 13-án vette át.
- A Kormányhivatal 2024. február 20. napján BP/2800/00234-5/2024. számon a helyi önkormányzatok törvényességi felügyeletének részletes szabályairól szóló 119/2012. (VI. 26.) Korm. rendelet (továbbiakban: Korm. rendelet) 2. § (7) bekezdésére figyelemmel – ugyanazon jogi indokok alapján – ismételt törvényességi felhívással fordult a Fővárosi Közgyűléshez, melyben kifejtette, hogy mivel a Fővárosi Közgyűlés nem szüntette meg a törvényességi felhívásban megjelölt határidő alatt a jogszabálysértő helyzetet, így az továbbra is fennáll.
- Figyelemmel arra, hogy az ismételt törvényességi felhívásban biztosított határidő 2024. március 21. napján lejárt és ezen időpontig a Főpolgármester a jogszabálysértés megszüntetése érdekében intézkedést nem tett, az ismételt törvényességi felhívás is eredménytelennek bizonyult, az Indítványozó a közigazgatási perrendtartásról szóló 2017. évi I. törvény (a továbbiakban: Kp.) 140. §-a és a Korm. rendelet 2. § (6) bekezdés a) alapján a Kúriánál indítványt terjesztett elő.
A kormányhivatal indítványa és az önkormányzat védirata
- A Kormányhivatal a 2024. április 4. napján kelt és a Kúriához április 5. napján érkezett indítványában a közúti közlekedésről szóló 1988. évi I. törvény (a továbbiakban: Kkt.) 33. § (1) bekezdés b) pontjának bb) alpontjára, illetve 8. § (1) bekezdés a) pontjára, valamint a Kúria Önkormányzati Tanácsának Köf.5.014/2021/8. számú határozatára hivatkozva kifejtette, hogy a Fővárosi Önkormányzat, mint közútkezelő jogosult a fővárosi közutak használatát behajtási engedélyhez kötni, ezt azonban a helyi közút fenntartási és üzemeltetői feladatok ellátása körében és nem díjfizetéshez kötött forgalomszabályozási intézkedésként teheti meg.
- A Kúria Köf. 5050/2021/4. és Köf. 5035/2021/5. számú határozatában foglaltakra hivatkozva előadta, hogy a közútfenntartást az önkormányzatok közfeladatoként látják el, a feladatellátás alapja ugyanis közjogi felhatalmazás. A Kúria összes e tárgyban született határozata a Magyarország gazdasági stabilitásáról szóló 2011. évi CXCIV. törvény (a továbbiakban: Stv.) 29. § (1) bekezdésének első mondatán alapul, amely szerint fizetési kötelezettséget előírni kizárólag törvényben, vagy törvény felhatalmazása alapján önkormányzati rendeletben lehet. Szintén a Kúria joggyakorlata alapján utalt arra, hogy a közhatalom birtokában folytatott eljárásért fizetendő igazgatásszolgáltatási díjat csak központi jogforrásoknak az Stv.-ben meghatározott jogszabályi formák keretei között lehet megállapítani, de ilyen – az önkormányzati alrendszerre vonatkozó – rendelkezés nem található a Kkt-ben.
- Figyelemmel tehát az Stv. 29. § (1) bekezdésében rögzített követelményére, a Fővárosi Közgyűlésnek, mint helyi jogalkotónak nincs törvényi felhatalmazása úthasználati díj megállapítására, valamit nem jogosult a hozzájárulások kiadásával kapcsolatban sem költségtérítés, sem regisztrációs díj megfizetését előírni.
- Mindezek alapján Indítványozó kérte a Kgy. rendelet jelölt jogszabályhelyeinek megsemmisítését, mert azok az Alaptörvény 32. cikk (2) és (3) bekezdésébe és az Stv. 29. § (1) bekezdésébe ütköznek.
- A Kúria Önkormányzati Tanácsa a Kp. 140. § (1) bekezdése alapján alkalmazandó 42. § (1) bekezdése alapján az érintett Önkormányzatot felhívta az indítványra vonatkozó nyilatkozata megtételére.
- Az Önkormányzat védiratában elsődlegesen a Kp. 48. § (1) bekezdés i) pontjára hivatkozással az indítvány visszautasítását, másodlagosan a Kp. 142. § (2) bekezdése alapján történő elutasítását, harmadlagosan – amennyiben a Kúria az indítványnak helyt adna – a támadott rendelkezések pro futuro megsemmisítését kérte.
- Védiratában kifejtette, hogy az indítvány (kereset) előterjesztésére mind a Kp., mind a Korm. rendelet 30 napos határidőt állapít meg, amelynek garanciális jelentősége van. Indítványozó legkorábban 2023. december 20-án értesült arról, hogy az eredeti törvényességi felhívása eredménytelen volt, de legkésőbb a 2023. január 31-én meghozott, 16/2024. (I. 31.) Kgy. határozat elfogadását, illetve annak megküldését (kézhezvétel időpontja: 2024. február 13.), illetve a jegyzőkönyv feltöltését követően (2024. február 15.) biztosan tudomást szerzett. A Kp. 39. § (1) bekezdése szerinti keresetindítási határidőt ekkortól kell számítani, azaz annak legkésőbbi benyújtási határideje – ha a válaszadásra rendelkezésre álló határidő eredménytelen leteltét tekintjük tudomásszerzésnek – 2024. január 29-én, vagy – ha a tényleges választ tartalmazó közgyűlési döntésről való legkorábbi hivatalos értesítést tekintjük tudomásszerzésnek – 2024. március 14-án lejárt. Az Önkormányzat álláspontja szerint a második, 2024. április 5-én kelt – újabb jogi érveket nem tartalmazó – törvényességi felhívás előterjesztésének egyetlen, tényleges célzott hatása, hogy a Kormányhivatal számára megnyissa azt a Kp. szerinti keresetindítási határidőt, amelyet az első törvényességi felhívása után a Kormányhivatal elmulasztott.
- Az ügy érdemében előadta, hogy a Kgy. rendelet szerinti teherforgalmi behajtási hozzájárulási díj szabályozása olyan, Budapest Főváros közlekedésszervezési és forgalomszabályozási sajátosságaihoz igazodó, kiegészítő jellegű normaalkotás, amelyre az Fővárosi Önkormányzat eredeti jogalkotói hatásköre akkor is kiterjed, ha más jellegű településeken esetlegesen az nem minősül kiegészítő szabályozásnak. A szabályozott terület nagysága, városszerkezeti jellemzői és az érintett teherforgalomban részt vevő járművek kiemelkedő száma és folyamatos forgalma miatt a megfelelő forgalomszabályozási intézkedések hatékony érvényesítése más típusú ösztönzők és intézkedések révén nem – még jelentős költség- és erőforrásráfordítás mellett sem – biztosítható. Éppen ezért az alkotmánybírósági és kúriai gyakorlatra is figyelemmel a Fővárosi Önkormányzat kifejezett törvényi felhatalmazás nélkül is jogosult volt, illetve jogosult a szabályozás megalkotására (amit egyébként az elmúlt tizenöt évben nem ért kifogás).
- Kifejtette, hogy a Kgy. rendelet szerinti teherforgalmi behajtási hozzájárulási díj a Stv. 28. § (1) bekezdésében foglalt „fizetési kötelezettség” definíciónak nem felel meg. Egyfelől a díj megfizetéséhez közvetlen ellenszolgáltatás (tehergépjárművel behajtási jogosultság szerzése az egyébként védett övezetbe) kapcsolódik, másfelől pedig a behajtásra jogosító közútkezelői hozzájárulás kiadásával a közút kezelője nem állami közhatalmat gyakorol, hanem részben az önkormányzati tulajdonban és fővárosi önkormányzati kezelésben lévő helyi közutak forgalmi rendjét határozza meg, illetve gondoskodik arról, hogy a kezelésében lévő helyi közút biztonságos közlekedésre alkalmas legyen. Ennek megfelelően a Kgy. rendelet szerinti teherforgalmi behajtási hozzájárulási díj előírására nem vonatkozik az Stv. 29. § (1) bekezdése, vagyis a konkrét esetben megjelenő díjat nem csak törvény kifejezett felhatalmazása alapján vezethette be a Fővárosi Önkormányzat, ezért a szabályozás nem sérti az Stv. 29. § (1) bekezdését.
- A Kúria Köf.5.014/2012/8. és a Köf.5.024/2014/11. számú határozatára hivatkozva utalt arra is, hogy a helyi önkormányzat eredeti jogalkotói hatáskörében is alkothat rendeletet helyi közügyben, amelynek során a helyi sajátosságokhoz illeszkedő, a központi jogszabályokkal nem ellentétes, kiegészítő szabályok alkotására kifejezett törvényi felhatalmazás nélkül is jogosult.
- Kiemelte továbbá, hogy a Kgy. rendelet egésze, illetve annak díjfizetési szabályai a meghatározott össztömeget, tengelyterhelést, tengelycsoport-terhelést és méretet meghaladó járművek közlekedéséről szóló 36/2017. (IX. 18.) NFM rendelet (a továbbiakban: NFM rendelet) előírásainak megfelelően lettek kialakítva. A Kgy. rendeletben szereplő költségtérítés és regisztrációs költség az NFM rendelet szerinti közútkezelői hozzájárulás kiadásának költségeivel arányban álló, az NFM rendelet 8. § (4) bekezdése szerint a közútkezelői hozzájárulás kiadására jogosult útkezelő részére fizetendő eljárási díjnak felel meg. A behajtási díj az NFM rendelet szerinti túlsúlydíjnak felel meg, az NFM rendelet vonatkozó 10. § (1) bekezdésében előírtakkal összhangban alapvetően közlekedésszakmai okokból került megállapításra.
- Hivatkozott arra is, hogy a nehézgépjárművek után forgalomszabályozási céllal fizetendő díjról a központi kormányzaton belüli jogalkotási folyamat már korábban megkezdődött, a kormányzat is felismerte, hogy ez a társadalmi viszony egyértelmű törvényi szabályozást kíván. Amennyiben a Kúria az indítványnak helyt adna, egy ex nunc hatályú megsemmisítés a belterületi közúti forgalmat olyan mértékben növelné, amely már az egészséges környezethez való jog sérelmét is felvetheti. Egy pro futuro hatályú megsemmisítés ugyanakkor lehetőséget adna arra, hogy a Fővárosi Közgyűlés rendeletét egy átfogó törvényi szabályozás megszületése után alkossa meg.
A Kúria Önkormányzati Tanácsa döntésének indokolása
- Az indítvány megalapozott.
- Magyarország Alaptörvénye (a továbbiakban: Alaptörvény) 32. cikk (2) bekezdése alapján feladatkörében eljárva a helyi önkormányzat törvény által nem szabályozott helyi társadalmi viszonyok rendezésére, illetve törvényben kapott felhatalmazás alapján önkormányzati rendeletet alkot.
- Az Alaptörvény 32. cikk (3) bekezdése értelmében az önkormányzati rendelet más jogszabállyal nem lehet ellentétes.
- Az Kgy. rendelet indítvánnyal érintett rendelkezései a következők.
4. § (1) A korlátozott forgalmú övezetbe a megengedett legnagyobb össztömeget meghaladó tehergépkocsi, vontató, mezőgazdasági vontató és lassú jármű - a (3) bekezdésben meghatározott kivételekkel - csak behajtási hozzájárulással hajthat be.
5. § (6) A korlátozott forgalmú övezetbe érvényes behajtási hozzájárulás és kombinált behajtási hozzájárulás kiadásának feltétele a költségtérítés, a 2012. február 1. után regisztrált tehergépkocsi, vontató, mezőgazdasági vontató és lassú jármű esetén a regisztrációs költség egyszeri és a behajtási díj megfizetése.
7. § (3) A korlátozott forgalmú közútra érvényes behajtási hozzájárulás kiadásának feltétele a költségtérítés és a 2012. február 1. után regisztrált tehergépkocsi, vontató, mezőgazdasági vontató és lassú jármű esetén a regisztrációs költség egyszeri megfizetése.
13. § (2) Jelen rendeletben meghatározott hozzájárulások költségtérítése normál ügyintézés esetén 2000 forint, sürgősségi ügyintézés esetén pedig 3000 forint.
(3) A regisztrációs költség összege
a) online regisztráció esetén 2000 forint,
b) egyéb esetben (személyes, fax, elektronikus úton) 3000 forint
9. § (12) bek. ... Hozzájárulást a kiadó szerv a behajtási díj maradéktalan megfizetésével egyidejűleg kiadja, elektronikus úton érvényesíti.
15. § (1) A korlátozott forgalmú övezetbe érvényes behajtási hozzájárulás éves behajtási díját jelen rendelet 6. számú melléklete tartalmazza, megkezdett tonnánkénti bontásban, melyből az igényelt időszakra eső díj az alábbiak szerint számítandó:
a) 1-7 napos időszakra az éves díj 300-ad része naponta,
b) 8-30 napos időszakra az a) pontban megjelölt maximális díjon felül az éves díj 350-ed része az időszakra eső napok számával szorozva,
c) 31-90 napos időszakra az a) és b) pontban megjelölt maximális díjon felül az éves díj 360-ad része az időszakra eső napok számával szorozva,
d) 91-250 napos időszakra az a), b) és c) pontban megjelölt maximális díjon felül az éves díj 415-öd része az időszakra eső napok számával szorozva,
e) 251-365 napos időszakra az a), b), c) és d) pontban megjelölt maximális díjon felül az éves díj 730-ad része az időszakra eső napok számával szorozva.
I.
- A Kúria Önkormányzati Tanácsának először abban a kérdésben kellett állást foglalni, hogy a Kormányhivatal ugyanabban az ügyben az első eredménytelen törvényességi felhívást követően kibocsáthat-e újabb törvényességi felhívást.
- Az Mötv. rendelkezései viszonylag széles mozgásteret biztosítanak a törvénysértés megszüntetése érdekében. Az Mötv. 134. § (2) bekezdése a törvényességi felügyeleti eljárás egyéb eszközeinek mérlegelési jogkörben történő alkalmazásáról szól abban az esetben, ha a törvényességi felhívás nem vezetett eredményre. Ilyenkor a kormányhivatal azt mérlegeli, hogy a törvénysértés megszüntetésének – a törvény keretei között – mi a leghatékonyabb módja. A Kp. 141. § (3) bekezdése pedig kimondja, hogy a Kúria Önkormányzati Tanácsa az indítvány beérkezésétől számított – főszabály szerint – 90 napon belül hozza meg határozatát. A jogi szabályozás célja a törvényellenesség mihamarabbi kiküszöbölése. Ez azonban nem jelenti azt, hogy a kormányhivatal az Mötv. 132. § (2) bekezdése alapján ne élhetne ismételt törvényességi felhívással, ha úgy mérlegeli, hogy ez a leghatékonyabb eszköz.
- Az önkormányzati rendelet törvényességéhez közérdek – az objektív jogrend védelme – fűződik, és figyelembe kell venni azt is, hogy a Kúria eljárását önkormányzati rendelet vizsgálatára nem kezdeményezheti bárki. A Kúria a Köf.5.055/2013/9.szám ügyben elvi éllel mutatott rá, hogy az Mötv. rendelkezéseiből is következően a kormányhivatal ismételt törvényességi felhívást bocsáthat ki önkormányzati rendelet törvényellenességének megszüntetésére, ha a korábbi felhívás nem vezetett eredményre, s e felhívást követően a kormányhivatal határidőben nem kezdeményezte a Kúria normakontroll eljárását. Ilyenkor az önkormányzati rendelet vizsgálatára irányuló eljárás kezdeményezése az Mötv. 134. § (2) bekezdése és 136. § (2) bekezdése alapján az ismételt felhívást követően újra megnyílik. Az indítványban hivatkozott Korm. rendelet 2. § (7) bekezdése - mely szerint amennyiben a fővárosi és vármegyei kormányhivatal elmulasztja a törvényességi felügyeleti eszköz határidőben történő alkalmazását, ismételten törvényességi felhívást bocsát ki – kifejezetten előírja a felügyeleti szerv ezirányú intézkedési kötelezettségét.
- Az Mötv. fenti értelmezését erősítik a Korm. rendelet vonatkozó rendelkezései is. A 2. § (1) bekezdése alapján „Amennyiben a fővárosi és vármegyei kormányhivatal egy önkormányzati intézkedéssel összefüggésben egy vagy több jogszabálysértést észlel, vagy az Mötv. 132. § (2) bekezdése szerinti érintett (a továbbiakban: érintett) nem tesz eleget a fővárosi és vármegyei kormányhivatal információkérésre irányuló megkeresésének, a fővárosi és vármegyei kormányhivatal haladéktalanul megkezdi a törvényességi felügyeleti eszközök alkalmazását. E § (4) bekezdése pedig úgy rendelkezik, hogy amennyiben a törvényességi felhívás nem vezet eredményre, a fővárosi és vármegyei kormányhivatal a jogszabálysértés megszüntetése érdekében más törvényességi felügyeleti eszközt alkalmaz. Ebben az esetben a fővárosi és vármegyei kormányhivatal a jogszabálysértés mielőbbi megszüntetése érdekében egyidejűleg több törvényességi felügyeleti eszközt is alkalmazhat, ha az alkalmazni kívánt törvényességi felügyeleti eszközök jellege azok egyidejű alkalmazását lehetővé teszi.
- Mindezek alapján jelen ügyben sem kifogásolható alappal az ismételt törvényességi felhívás kibocsátása. A Kúria korábbi gyakorlata is ennek megfelelően alakult, a Köf.5.013/2013/7. és a Köf.5.030/2013/4. számú határozatokban a Kúria Önkormányzati Tanácsa érdemben elbírálta azokat a kormányhivatali kezdeményezéseket, amelyeket a megismételt törvényességi észrevételeket követően nyújtott be. A védiratban hivatkozott Köf.5.013/2020/4. határozattal összefüggésben a Kúria mindössze megjegyzi, hogy az egyrészt bírói indítvány alapján indult normakontroll eljárásban került kiadásra, másrészt az abban kifejtett álláspontot az Önkormányzati Tanács nem tartotta fenn. (Köf.5.006/2024/7., Köf.5.008/2024/5.)
II.
- Ezt követően a Kúria a Kgy. rendelet vitatott rendelkezéseit érdemben vizsgálta, ennek során megállapította, hogy az azonos tényállás és jogi szabályozás mellett hozott (Köf. 5.029/2021/4., Köf. 5.033/2021/3., Köf. 5.032/2021/3. számú) határozataitól nem kíván eltérni, így az ezekben a döntésekben foglaltakat a jelen ügyben is irányadónak tekinti az alábbiak szerint.
- Az Mötv. 13. § (1) bekezdésének 2. pontja a helyi közügyek, valamint a helyben biztosítható közfeladatok körében ellátandó helyi önkormányzati feladatnak minősíti a településüzemeltetést, ezen belül a helyi közutak és tartozékainak kialakítását és fenntartását.
- A Kkt. 33. § (1) bekezdés b) pontjának bb) alpontja értelmében az út kezelője helyi közutak, a lakott területen lévő járda tekintetében a helyi önkormányzat vagy a fenntartásra, a fejlesztésre és a fejlesztéssel összefüggő üzemeltetésre alapított költségvetési szerv, vagy olyan gazdálkodó szervezet, amelyben a helyi önkormányzat 100%-os tulajdoni részesedéssel rendelkezik.
- A közút kezelőjének a közúti közlekedéssel kapcsolatos feladatait a Kkt. 8. § (1) bekezdésének a) pontja szabályozza az önkormányzatokra is kiterjedő hatállyal. E rendelkezés szerint a feladatok közé tartozik 1. a közúti közlekedés tervezése, fejlesztése, szabályozása és ellenőrzése; 2. a közúti közlekedés szervezeti és működési feltételeinek meghatározása; 3. a közúthálózat fejlesztése, fenntartása, üzemeltetése. Mivel a helyi közút közlekedési célú használatának biztosítása közszolgáltatás, amelynek tartalmát a Kkt. határozza meg, az önkormányzati jogalkotó ezen törvényi keretek között alkothat szabályokat (Köf.5.014/2012/8.).
- A Kúria Önkormányzati Tanácsa jelen eljárásában is a Köf.5.014/2012/8. számú határozattal egyezően állapította meg, hogy az érintett önkormányzat a törvényi keretek között, a helyi közút fenntartása és üzemeltetése körében kötheti a közút használatát engedélyhez, de csak származékos jogkörben, a Kkt. keretei között.
- Az IRM rendelet 54. § (1) bekezdése értelmében „[a] nem eredeti jogalkotói hatáskörben megalkotni tervezett rendelet bevezető részében egyértelműen meg kell jelölni a jogszabály egyes rendelkezéseinek a megalkotásához szükséges valamennyi olyan felhatalmazó rendelkezést megállapító jogszabályi rendelkezést, amely alapján a rendeletet kiadják.” Az 55. § (5) bekezdése értelmében önkormányzati rendelet bevezető részének a megszövegezésekor az önkormányzat feladatköreként az Alaptörvény 32. cikk (1) bekezdés megfelelő pontját, a helyi önkormányzatokról szóló törvénynek a feladatkört megállapító rendelkezését vagy más törvénynek a feladatkört megállapító rendelkezését kell feltüntetni.
- A Kgy. rendelet bevezető része a Kgy. rendelet elfogadásakor hatályos a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény 16. § (1) bekezdésére mint felhatalmazásra utal, de valójában – ahogy azt a védirat is rögzíti – a hivatkozott rendelkezés „nem formális jogalkotásra irányuló felhatalmazó rendelkezés”, hanem általában rögzíti (rögzítette) a helyi önkormányzatok eredeti és származékos jogalkotói hatáskörét. A Kgy. rendelet tehát e vonatkozásban hiányos, nem tartalmaz a közút használatához szükséges helyi rendelet megalkotásához szükséges felhatalmazó rendelkezést. Az Önkormányzat maga is elismerte a bevezető rész pontatlanságát a védiratában, melyben jelezte, hogy ennek orvoslása érdekében a Fővárosi Közgyűlés dönteni fog a bevezető rész módosításáról.
- A Kúria Önkormányzati Tanácsa több döntésben, így a Köf.5.031/2014/3. számú határozatában megállapította: a Kúria megítélése szerint a felhatalmazó rendelkezések önkormányzati rendelet bevezetőjében való pontos megjelölése az önkormányzati rendeletalkotás fontos garanciája, mert ez alapján lehet eldönteni, hogy az önkormányzati rendelet igazodik-e a felhatalmazó jogszabály által elérendő célhoz, tárgyhoz és keretekhez. A Köf.5.021/2013/4. számú határozat szerint „a végrehajtási jelleggel megalkotott önkormányzati rendelet esetében azonban a felhatalmazó jogszabály megjelölése érvényességi kellék, mert az önkormányzat csak annak közbejöttével válik normaalkotóvá. Önálló cél hiányában igazodik a felhatalmazó jogszabály által elérendő célhoz, tárgyhoz és keretekhez.” A felhatalmazó jogszabály pontos megjelölése az IRM rendelet 52. § (2) bekezdés a) pontja szerint is a jogszabály megalkotáshoz szükséges érvényességi kellék. (Köf. 5.044/2015/3.)
- A bevezetőben jelölt felhatalmazó rendelkezések fontosságát hangsúlyozza továbbá a jogalkotásról szóló 2010. évi CXXX. törvény (a továbbiakban: Jat.) 8. § (2) bekezdése, amikor kimondja, hogy nem lehet módosítani a rendelet bevezető részét.
III.
- Indítványozó sérelmezte a Kgy. rendelet behajtási hozzájárulás díjfizetés ellenében történő kiadására vonatkozó rendelkezését is. Az Önkormányzat védiratban foglalt álláspontja szerint az Ör. szerinti teherforgalmi behajtási hozzájárulási díj az Stv. 28. § (1) bekezdésében foglalt „fizetési kötelezettség” definíciónak nem felel meg.
- A Kúria a Köf.5.055/2021/5. számú határozatában vizsgálta a „fizetési kötelezettség” törvényi fogalmának tartalmát és a következőt állapította meg. Az Stv. 28. § (1) bekezdése szerint Magyarországon minden természetes személy, jogi személy és más jogalany
a) adó, járulék, hozzájárulás, vagyonszerzési illeték, pótlék vagy más hasonló - az állam közvetlen ellenszolgáltatása nélküli - rendszeres vagy rendkívüli fizetési kötelezettség, tovább
b) az állami közhatalom birtokában nyújtható szolgáltatásért, eljárásért fizetendő felügyeleti díj, eljárási és felügyeleti illeték, igazgatási szolgáltatási díj, pótdíj
[az a) és b) pont a továbbiakban együtt: fizetési kötelezettség] teljesítésével járul hozzá a közös szükségletek fedezetéhez
- A fizetési kötelezettség tehát a közterhekre alkalmazott olyan gyűjtőfogalom az Stv.-ben, ami annak típusa szerint az állam közvetlen ellenszolgáltatása nélküli kötelezettségként (a), illetve az állami közhatalom birtokában nyújtható szolgáltatása, eljárása ellenében (b) fizetendő.
- Az Kgy. rendeletben a behajtási hozzájárulás kiadásának feltételeként szabályozott költségtérítés, illetve regisztrációs költség az engedély kiadásának ellenértéke, vagyis közhatalom birtokában folytatott eljárásért fizetendő fizetési kötelezettség. Ezzel összefüggésben a következőkre kell figyelemmel lenni.
- Az Stv. 29. § (1) bekezdése szerint fizetési kötelezettséget előírni, a fizetésre kötelezettek körét, a fizetési kötelezettség mértékét, a kedvezmények, mentességek körét és mértékét megállapítani kizárólag törvényben, vagy törvény felhatalmazása alapján önkormányzati rendeletben lehet, kivéve, ha az Európai Unió kötelező jogi aktusa vagy nemzetközi szerződés eltérően rendelkezik. A (2) bekezdés szerint az (1) bekezdéstől eltérően – törvény felhatalmazása alapján – a Kormány rendeletben állapíthatja meg a pótlék mértékét. Igazgatási szolgáltatási díjat, pótdíjat – törvény vagy eredeti jogalkotói hatáskörben kiadott kormányrendelet felhatalmazása alapján – a miniszter az adópolitikáért felelős miniszter egyetértésével kiadott rendeletben állapíthat meg.
- A fizetési kötelezettségek körébe tartozó, az értelemszerűen közhatalom birtokában folytatott eljárásért fizetendő igazgatási szolgáltatási díjat tehát eszerint is csak központi jogforrásoknak az Stv.-ben meghatározott jogszabályi formáinak keretei között lehet megállapítani. Az Stv. kifejezett törvényi felhatalmazás meglétét követeli meg a fizetési kötelezettség helyi önkormányzat általi bevezetéséhez, ráadásul ezzel egyidejűleg az ilyen felhatalmazó törvénynek az Stv. 31. § (1) bekezdése szerint azt is tartalmaznia kellene, hogy az államháztartás melyik alrendszerének bevételét képezi ez a közteher. Ilyen, az önkormányzati alrendszerre vonatkozó rendelkezés sem található a Kkt.-ban, hiszen az nem is ad felhatalmazást a helyi közutak használatával összefüggő fizetési kötelezettség (közteher) előírására.
- A fizetési kötelezettségek elnevezése az Stv.-ben is eltérő lehet aszerint, hogy az közvetlen ellenszolgáltatás nélküli vagy valamilyen ellenszolgáltatáshoz, eljáráshoz kapcsolódó közteher, de a fizetési kötelezettség nevének önkormányzat általi megváltoztatása, a Kkt.-ban szereplő díj helyett – jelen esetben – költségtérítésnek, regisztrációs díjnak történő elnevezése a fizetési kötelezettségnek a helyi közutakkal összefüggő jellegét nem szünteti meg és ezáltal azt nem is vonhatja ki a Kkt. hatálya alól, mely – amint azt a Kúria számos határozatában megállapította már – nem ad felhatalmazást a helyi önkormányzatoknak a bevezetésükre. (Köf.5.055/2021/5.)
- A költségtérítés és regisztrációs költség a Kgy. rendelet 5. § (6) bekezdés, 7. § (3) bekezdése és a 13. § (2)-(3) bekezdése szerinti fogalma alapján a behajtási hozzájárulás kiadásának igazgatásszolgáltatási díja, mely vonatkozásában sem az Stv., sem a Kkt. nem ad törvényi felhatalmazást a központitól eltérő szabályozásra.
- Mindezek alapján megállapítható, hogy az Stv. szerinti „fizetési kötelezettség” fogalmának Önkormányzat szerinti értelmezése egyrészt téves. Másrészt pedig az Önkormányzatnak a Kúria Köf.5.055/2021/5. számú határozatában kifejtettek alapján nincs törvényi felhatalmazása a közhatalom birtokában kiadott behajtási hozzájárulás ellenében költségtérítés vagy regisztrációs díj megállapítására sem.
- Az Önkormányzat a védiratában arra is hivatkozott, hogy a Kgy. rendelet szabályozása leképezi az NFM rendelet 8. § (4) és 10. § (1) bekezdését. Felhatalmazás hiányában nem releváns az Önkormányzat védiratban előadott ezen érve sem, mivel a Kgy. rendelet az NFM rendeletben nem szabályozott, a helyi közutak vonatkozásában, a helyi sajátosságoknak megfelelő további szabályokat állapít meg (Köf.5.005/2022/4.), másrészt az NFM rendeletben sem található arra vonatkozó szabály, hogy saját maga is díjat (szolgáltatási/használati) állapíthatna meg.
- Az Önkormányzat eredeti jogalkotói hatáskörre hivatkozását a védiratban jelzett Köf.5.024/2014/11. határozat sem támasztja alá. A behajtási díj ugyanis nem tekinthető más jogszabály által nem szabályozott társadalmi viszonynak, az önkormányzat e tárgyban csak akkor szabályozhat, ha arra felhatalmazással rendelkezik. Ilyen felhatalmazást az önkormányzat nem kapott. Kiegészítő szabályozás csak a forgalomszervezés terén lehetséges a helyi sajátosságokra figyelemmel, de ez közteher bevezetésére nem terjeszthető ki.
- Mindezek alapján a Kúria Önkormányzati Tanácsa megállapította, hogy az érintett Önkormányzatnak nincs törvényi felhatalmazása behajtási hozzájárulási díj megállapítására és ennek kiadásáért költségtérítés, illetve regisztrációs díj megfizetésének kötelezésére, ezért a Kp. 146. § (1) bekezdése a) pontja alapján a Kgy. rendelet 5. § (6) bekezdését, 7. § (3) bekezdését, 9. § (12) bekezdésének első mondatát, 13. § (2)-(3) bekezdését, 15. § (1)-(2) és (4)-(5) bekezdését, továbbá a 6. számú mellékletét a Kp. 146. § (1) bekezdés a) pontja alapján megsemmisítette.
- A Kúria a megsemmisített rendelkezések hatályvesztésének időpontját a Kp. 146. § (4) bekezdése alkalmazásával – a jogbiztonság védelmében – a jövőre nézve (pro futuro), 2024. december 31-ei hatállyal állapította meg, ezzel kellő időt biztosítva a jogszabályokkal összhangban álló szabályozás megalkotására.
- A Kp. 143. § (3) bekezdése szerint a Kúria az önkormányzati rendelet vitatott rendelkezésével szoros összefüggésben álló rendelkezésének más jogszabályba ütközését is vizsgálhatja. Az Indítványozó a Kgy. rendelet 15. § (2) és (4)-(5) bekezdései, valamint a behajtási hozzájárulás éves díját tartalmazó 6. számú mellékletének megsemmisítését nem kérte, de a szoros összefüggés miatt az Önkormányzati Tanács a már kifejtett indokok alapján azok megsemmisítéséről is határozott.
A döntés elvi tartalma
- A Fővárosi Önkormányzat a törvényi keretek között, a helyi közút fenntartása és üzemeltetése körében kötheti a közút használatát engedélyhez. A Fővárosi Önkormányzatnak azonban nincs törvényi felhatalmazása a helyi közutak használatával összefüggő fizetési kötelezettség (közteher) előírására, így a közhatalom birtokában kiadott behajtási hozzájárulás ellenében költségtérítés vagy regisztrációs díj megállapítására.
Záró rész
- A Kúria Önkormányzati Tanácsa az indítványt a Kp. 141. § (2) bekezdése szerint tárgyaláson kívül bírálta el.
- A Magyar Közlönyben történő közzététel a Kp. 146. § (2) bekezdésén, a helyben történő közzététel a Kp. 142. § (3) bekezdésén alapul.
- Jelen eljárásban a Kp. 141. § (4) bekezdése alapján a feleket teljes költségmentesség illeti meg és saját költségeiket maguk viselik.
- A határozat elleni jogorvoslatot a Kp. 116. § d) pontja és a 146. § (5) bekezdése zárja ki.
Budapest, 2024. június 18.
Dr. Hajnal Péter s.k. a tanács elnöke
Dr. Dobó Viola s.k. előadó bíró
Dr. Balogh Zsolt s.k. bíró
Dr. Kalas Tibor s.k. bíró
Dr. Kiss Árpád Lajos s.k. bíró