Köf.5.007/2025/9. számú határozat

A Kúria
Önkormányzati Tanácsának
határozata

Az ügy száma: Köf.5.007/2025/9.

A tanács tagjai:

Dr. Hajnal Péter a tanács elnöke
Dr. Dobó Viola előadó bíró
Dr. Balogh Zsolt bíró
Dr. Kalas Tibor bíró
Dr. Kiss Árpád Lajos bíró

Az indítványozó: Budapest Főváros Kormányhivatala
                             (Cím1)

Az indítványozó képviselője: Dr. Szász Imola kamarai jogtanácsos
                                               (Cím2)

Az érintett önkormányzat: Budapest Főváros Önkormányzata
                                            (Cím3)

Az érintett önkormányzat képviselője: Dr. Lesch Katalin Edit kamarai jogtanácsos 
                                                                (Cím3)

Az ügy tárgya: önkormányzati rendelet más jogszabályba ütközésének vizsgálata

Rendelkező rész

A Kúria Önkormányzati Tanácsa

  • megállapítja, hogy Budapest Főváros Önkormányzata Közgyűlésének a Budapest Főváros Önkormányzata 2025. évi összevont költségvetéséről szóló 29/2024. (XII. 31.) önkormányzati rendeletének 1. számú melléklete Fővárosi Önkormányzatra vonatkozó 25. fejezetének 846001 címkódú sorának, szolidaritási hozzájárulás címén, a működési kiadás oszlopban szereplő „37 924 189 769” Ft összeg, valamint a 1. § (1) bekezdésének h) pontjában meghatározott „434 694 876 826 Ft-ban” szövegrész más jogszabályba ütközik, ezért azokat 2025. július 1. napjával megsemmisíti;
  • elrendeli határozatának a Magyar Közlönyben való közzétételét;
  • elrendeli, hogy a határozat közzétételére – a kézbesítést követő 8 napon belül – az önkormányzati rendeletek kihirdetésével azonos módon az érintett önkormányzat is tegye közzé.

A határozat ellen jogorvoslatnak nincs helye.

Indokolás

Az indítvány alapjául szolgáló tényállás

  1. Budapest Főváros Önkormányzata Közgyűlése (a továbbiakban: önkormányzat) 2024. december 18. napján elfogadta a Budapest Főváros Önkormányzata 2025. évi összevont költségvetéséről szóló 29/2024. (XII. 31.) önkormányzati rendeletét (a továbbiakban: Ör.).
  2. Az önkormányzat a szolidaritási hozzájárulás várható összegét a kiadások között, az Ör. 1. számú melléklete 25. fejezetének 846001 címkódú sorában, a működési kiadás oszlopában 37.924.189 769 forintban, s így az Ör. 1. § (1) bekezdésének h) pontjában meghatározott kiadási főösszeget pedig 434.694.876.826 forintban állapította meg.
  3. Budapest Főváros Kormányhivatala (a továbbiakban: indítványozó) a Magyarország helyi önkormányzatairól szóló 2011. évi CLXXXIX. törvény (a továbbiakban: Mötv.) 132. § (1) bekezdés a) pontjában biztosított törvényességi felügyeleti jogkörében, az Mötv. 132. § (3) bekezdésének b) pontja alapján vizsgálta az Ör. mint költségvetési rendelet jogszerűségét, a magasabb szintű jogszabályokkal való összhangját.
  4. Az indítványozó 2025. február 12. napján törvényességi felhívást bocsátott ki az önkormányzat részére arra tekintettel, hogy álláspontja szerint az Ör. szolidaritási hozzájárulással kapcsolatos tervszáma a Magyarország 2025. évi központi költségvetéséről szóló 2024. évi XC. törvény (a továbbiakban: 2025. évi Kvtv.), valamint a települési önkormányzatok által 2025. évben teljesítendő önkormányzati szolidaritási hozzájárulás összegéről szóló 1/2025. (II.11.) NGM rendelet (a továbbiakban: NGM rendelet) szabályaiba ütközik, s felhívta az önkormányzatot, hogy a jogszabálysértő helyzetet szüntesse meg.
  5. A törvényességi felhívást az önkormányzat a 2025. február 26-ai ülésén a főpolgármester előterjesztése alapján megtárgyalta és annak elutasításáról döntött. Erről a főpolgármester elektronikus levélben tájékoztatta az indítványozót 2025. március 6 napján.
  6. Figyelemmel arra, hogy az önkormányzat nem értett egyet a törvényességi felhívásban foglaltakkal, az erről szóló tájékoztatást követően a Kormányhivatal 2025. március 6. napján a törvényességi felhívás eredménytelenségét állapította meg.

Az indítvány és az Önkormányzat védirata

  1. A fenti előzmények után az indítványozó az Mötv. 136. § (2) bekezdésében biztosított jogkörével élve, a 2025. március 13. napján kelt indítványával kezdeményezte a Kúria Önkormányzati Tanácsánál az Ör. más jogszabállyal való összhangjának vizsgálatát és annak a jövőre nézve (pro futuro) történő megsemmisítését.
  2. Az indítványozó szerint az Ör. a szolidaritási hozzájárulás összegének alul tervezése miatt a 2025. évi Kvtv. 43. § (4) bekezdésébe, 2. melléklete 62. pontja 62.1., 62.2. és 62.5. alpontjaiba; az NGM rendelet 1. melléklete 2. pontjába; az Alaptörvény 32. cikk (1) bekezdés a) pontjába és (3) bekezdésébe; a jogalkotásról szóló 2010. évi CXXX. törvény (a továbbiakban: Jat.) 2. § (4) bekezdés a) és b) pontjába; az államháztartásról szóló 2011. évi CXCV. törvény (a továbbiakban: Áht.) 6. § (5) bekezdés e) pontjába, valamint az Mötv. 9. §-a, 111. § (4) bekezdésébe és 115. § (1) bekezdésébe ütközik.
  3. Az indítványozó – a törvényességi felhívásban foglaltakkal megegyezőleg – azt állította, hogy a 2025. február 12. napjától hatályos NGM rendelet 1. mellékletének „A települési önkormányzatok által 2025. évben teljesítendő önkormányzati szolidaritási hozzájárulás önkormányzatonkénti összege” táblázat 2. pontja szerint az önkormányzat 2025. évben 89.114.500.995 Ft szolidaritási hozzájárulás fizetésére kötelezett, így azt az Ör.-ben 51.190.311.226 Ft-tal alul tervezte.
  4. Az indítvány kiemelte, hogy a 2025. évi Ktvt. 43. § (4) bekezdése szerint a helyi önkormányzatok e törvény 2. melléklet 62. pontja alapján kötelesek szolidaritási hozzájárulást fizetni, mely rendelkezés alpontjai valamennyi érintett önkormányzat esetében a hozzájárulás összegszerűségét meghatározhatóvá teszik. A szolidaritási hozzájárulásnak a 2025. évi Kvtv. szerint meghatározható önkormányzatonkénti összegét a 78. § (4) bekezdésében kapott felhatalmazás alapján az államháztartásért felelős miniszter teszi közzé rendeletében. A 2025. február 12. napjától hatályos NGM rendelet ezen felhatalmazáson alapul. Ugyanakkor – álláspontja szerint – ezzel ellentétesen az Ör. 1. számú mellékletének 25. fejezetében a szolidaritási hozzájárulást összegét 37.924.189 769 forintban, míg az Ör. 1. § (1) bekezdésében a bevételi és kiadási főösszeget 434.694.876.826 forintban állapította meg az önkormányzat.
  5. Az indítványozó hangsúlyozta, hogy az Ör.-hez készült előterjesztés bemutatta azt, hogy az önkormányzat miért kívánta negligálni az akkor már az Országgyűlés előtt lévő 2025. évi Kvtv. tervezetének a szolidaritási hozzájárulás fizetését előíró és az összegszerűség meghatározásának módját is megadó rendelkezéseit. Az előterjesztés szerint az önkormányzat „szuverenitási küzdelmet” hirdetett, és az önkormányzattól elvárt pénzeket csak abban a mértékben fizeti meg, amennyiben az nem veszélyezteti a város működését. Így a helyi jogalkotó a szolidaritási hozzájárulás be nem tervezett részének nagyságrendjével is tisztában volt az Ör. megalkotásakor.
  6. Az indítványozó hangsúlyozta, hogy az Ör.-nek, mint alacsonyabb szintű jogszabálynak mindenképpen összhangban kell lennie a mindenkori Kvtv.-el és az NGM rendelet szabályozásával, azoktól nem térhet el. Ehhez kapcsolódóan hangsúlyozta, hogy a Jat. 2. § (4) bekezdésének a)-b) pontjai előírják, hogy a jogszabályoknak, így az önkormányzati rendeleteknek is meg kell felelniük az Alaptörvényből eredő tartalmi követelményeknek, továbbá illeszkedniük kell a jogrendszer egységébe is.
  7. A Kúria Önkormányzati Tanácsának Köf.5.067/2012/4. számú határozatára hivatkozással kiemelte, hogy az önkormányzati rendszer hatályos szabályainak a mindenkor hatályos törvényekkel és más jogszabályokkal összhangban kell állnia. Az Alkotmánybíróság 3264/2021. (VII. 7.) AB határozata kapcsán pedig azt hangsúlyozta, hogy az önkormányzat folyamatosan vizsgálni köteles, hogy a megalkotott önkormányzati rendelet szinkronban van-e a magasabb szintű jogszabályokkal, az Alaptörvény 32. cikk (3) bekezdése értelmében ugyanis az önkormányzati rendelet más jogszabállyal nem lehet ellentétes. A Köf.5.017/2022/4. számú és a Köf.5.003/2024/5. számú határozatából kiemelte, hogy ha az önkormányzati rendelet utóbb megalkotott és hatályba lépő más, magasabb szintű jogszabállyal ellentétessé válik, akkor az önkormányzatnak módosítania kell rendeletét.
  8. Felidézte, hogy az Alkotmánybíróság a 18/2024. (XI. 11.) AB határozatában (a továbbiakban: Abh.) a szolidaritási hozzájárulás kivetését, mértékét mindenben jogszerűnek, alkotmányosnak, Magyarország nemzetközi szerződésben vállalt kötelezettségeivel összeegyeztethetőnek találta. Utalt továbbá a Helyi Önkormányzatok Európai Chartájáról (a továbbiakban: Charta) szóló, 1985. október 15-én, Strasbourgban kelt egyezmény kihirdetéséről szóló 1997. évi XV. törvény szabályaira, valamint az Alkotmánybíróság ezzel kapcsolatos gyakorlatára is. E körből kiemelte, hogy az Alkotmánybíróság azt sem tartotta alkotmányellenesnek, hogy a Fővárosi Önkormányzat a 2023. évi szolidaritási hozzájárulás teljesítése miatt a központi költségvetés nettó befizetőjévé vált.
  9. Mindezek alapján az indítványozó kiemelte, hogy a szolidaritási hozzájárulás Ör.-ben való alul tervezésének jogszerű indokaként nem fogadható el az az előterjesztői álláspont, hogy a Fővárosi önkormányzat nem válhat a költségvetés nettó befizetőjévé. Az indítványozó szerint a jogellenes helyzet fennállásán nem változtat az a tény sem, hogy a Budapest Főváros Önkormányzata 2025. évi összevont költségvetésének ütemezett felülvizsgálatáról szóló 30/2024. (XII. 31.) önkormányzati rendelet 1. §-a szerint az önkormányzat az Ör.-t legkésőbb 2025. június 30-ig felülvizsgálja, és szükség esetén módosítja, illetve, hogy az Ör. 2025. július 1-jén, amennyiben a költségvetés felülvizsgálati rendelet ezt előíró 2. §-a nem módosul, hatályát veszti.
  10. Az Mötv. 111. § (4) bekezdése kapcsán az indítványozó kiemelte, hogy egyértelmű feltételként rögzíti a szabály, hogy a költségvetési rendeletben működési hiány nem tervezhető. A helyi önkormányzatok az Áht. 6. § (5) bekezdés e) pontja alapján kötelesek a működési kiadások között, a fenntartható költségvetési gazdálkodás elvéből következően valós összeggel szerepeltetni az államháztartáson belülre ellenérték nélküli kifizetésből származó kiadásokat, így a szolidaritási hozzájárulást is. Utalt arra is az indítványozó, hogy az önkormányzat a 2025. március havi nettó finanszírozás során a teljes rá eső szolidaritási hozzájárulás 28%-át, majd havonta 8%-át köteles megfizetni. Így állítása szerint bár az önkormányzat formálisan nem tervez működési hiányt, az mégis előállhat a Magyar Államkincstár által végzett inkasszálás következtében.
  11. Hivatkozott továbbá az Mötv. 9. §-ában foglalt együttműködési kötelezettség elvére is, melyet az Ör. megalkotásával az önkormányzat figyelmen kívül hagyott. Végezetül az indítványozó álláspontja szerint az Ör. sérti a stabilitás és kiszámíthatóság elvét, ezzel veszélyezteti a gazdálkodás biztonságát, amelyért a Fővárosi Közgyűlés felel az Mötv. 115. § (1) bekezdése alapján, továbbá felveti a Főpolgármester, mint az Mötv. 115. § (1) bekezdése értelmében a gazdálkodás szabályszerűségéért felelős vezető felelősségét is. Utalt arra is, hogy az Állami Számvevőszék 24015. sorszámú jelentésében felhívta a figyelmet a tervezési hiányosságok körében arra, hogy az önkormányzat a 2023. évi költségvetésben a szolidaritási hozzájárulás előirányzatát nem a jogszabályokban meghatározott érték alapulvételével tervezte meg.
  12. A Kúria Önkormányzati Tanácsa a közigazgatási perrendtartásról szóló 2017. évi I. törvény (a továbbiakban: Kp.) 140. § (1) bekezdése folytán alkalmazandó 42. § (1) bekezdése alapján az érintett önkormányzatot felhívta az indítványra vonatkozó nyilatkozata megtételére.
  13. Az önkormányzat 2025. április 4. napján kelt védiratában az indítvány elutasítását kérte.
  14. A védiratban mindenekelőtt kiemelte, hogy az önkormányzat 2024. december 18-i ülésén fogadta el az Ör.-t, míg az Országgyűlés csak 2024. december 20. napján fogadta el a Kvtv.-t, és 2024. december 30. napján hirdették ki. A 2025. évi Kvtv. 43. § (4) bekezdése és 2. melléklet 62. pontja pedig csak 2025. február 1. napján lépett hatályba, míg a részletszabályokat tartalmazó NGM rendelet pedig csak 2025. február 11. napján került kihirdetésre. Emiatt álláspontja szerint – az elfogadott és kihirdetett Kvtv. és az NGM rendelet hiányában – az Ör. előkészítése és elfogadása során a szolidaritási hozzájárulás fizetésére vonatkozó törvényi szabályok tényét, de különösen annak összegszerűségét nem lehetett figyelembe venni.  Sőt, az Áht. 4. § (2) bekezdésében meghatározott valódiság elvének érvényesülését biztosította az önkormányzat. Mindezek alapján az indítványozó nem is tudott olyan, az Ör. elfogadásakor hatályban volt tételes jogszabályi rendelkezésre hivatkozni, amelyet annak elfogadásakor az önkormányzat megsértett volna.
  15. Az Ör. elfogadását követően hatályba lépett magasabb szintű jogszabályi rendelkezésekkel összefüggésben a védirat a következőket emelte ki. Álláspontja szerint nem megalapozott az az indítványozói érvelés, hogy az Alaptörvény, az Áht. és az NGM rendelet alapján az indítványozottnak forintra pontosan szerepeltetnie kell a költségvetésében az NGM rendelet szerinti, a 2025. évre vonatkozó szolidaritási hozzájárulási összeget.
  16. A szolidaritási hozzájárulás ugyanis a Kvtv. 43. § (4) bekezdése szerint az Áht. 83. §-a szerinti nettó finanszírozás tárgya, így az adott évben szolidaritási hozzájárulás címén pénzforgalmilag teljesítendő összeget minden további aktus nélkül csökkenteni kell azzal az összeggel is, amelyet az előző években jogalap nélkül szedett be a Magyar Államkincstár szolidaritási hozzájárulás vagy más, az államháztartás központi alrendszere számára teljesítendő befizetés címen. E körben az indítvány több jogerős bíróság ítéletre és folyamatban lévő perre is utalt, melyek – mint hangsúlyozta – kívül esnek jelen normakontroll eljáráson.
  17. Az Abh. kapcsán kiemelte, hogy az Alkotmánybíróság szerint is a szolidaritási hozzájárulás fizetési kötelezettség nem a közteherviselési kötelezettségből fakad és adónak nem minősíthető. Ebből következik, hogy nincs olyasfajta közvetlen összefüggés a költségvetési kiadások és a szolidaritási hozzájárulás indítványozó által hivatkozott szabályai között, amely alapján az indítványozottnak az indítványozó által meghatározott összegben kellett volna azt kiadásként beterveznie.
  18. Kiemelte, hogy a valódiság elve biztosítja, hogy a költségvetésben szereplő bevételek és kiadások megalapozottak és reálisak legyenek, ezt az elvárást az Áht. részben rögzíti a 4.  § (2) bekezdésében. Az Alaptörvény 38. cikk (1) bekezdése tartalmazza a nemzeti vagyon védelmének és a közérdek szolgálatának kötelezettségét. Nyilvánvaló, hogy a felelős gazdálkodás követelményének kizárólag az a gazdálkodás felel meg, amely egyébként jogszerűen történik. Így az Áht. 4. § (2) bekezdésében megfogalmazott követelmény kizárólag olyan kiadás és bevétel megtervezésére szolgálhat, amelynek teljesítése vagy beszedése megfelelő, létező és jogszerű jogalapból történik. A szolidaritási hozzájárulás Budapest Főváros Önkormányzatát érintő részének teljesítésére pedig jelenleg, meghozott konkrét döntés hiányában nincs megfelelő jogalap.
  19. Az Áht. költségvetési tervezéssel kapcsolatos előírásai körében a védirat kiemelte, hogy azok [így különösen a 6. § (5) bekezdés e) pontja és 23. §] nem tartalmaznak olyan előírást, hogy az indítványozott még ki nem vetett, végrehajtható dokumentummal, vagy közvetlenül és kötelezően alkalmazandó magatartási szabállyal nem rendelkező fizetési kötelezettséget a költségvetési rendeletébe betervezzen.
  20. Az önkormányzat hivatkozása szerint az indítványozó valójában két törvényi rendelkezésre sincs figyelemmel, amikor a szolidaritási hozzájárulásnak az NGM rendelet szerinti teljes összegét kéri kiadási oldalon betervezni a költségvetési rendeletben. Az egyik az Mötv. 111. § (4) bekezdése, amely szerint az Ör.-be működési hiány nem tervezhető. Ebből következik, hogy az indítvány csak akkor lenne teljesíthető, ha az Ör-be az abban megjelölt összegű többletbevétel vagy kiadáscsökkentés lenne tervezve. Az indítványozó nem jelölte meg, hogy e törvényi rendelkezés megtartása miként lenne biztosítható, ezzel egyértelmű törvényi kötelezettségek érvényesítésének követelményét figyelmen kívül hagyva. Másfelől hivatkozott az Mötv. 13. § (3) bekezdésére, illetve a helyi adókról szóló 1990. évi C. törvény (a továbbiakban: Htv.) 36/A. §-ára is. Ugyanis e szabályok alapján az önkormányzatnak a helyi iparűzési adóból származó bevételét elsődlegesen a közösségi közlekedés finanszírozására kell fordítania, és csak a bevételei ezt követően fennmaradó részét fordíthatja más közfeladataira, ezek között elsődlegesen a hatáskörébe tartozó szociális ellátások finanszírozására. A szolidaritási hozzájárulás miatti nettó befizetői pozíció szükségszerűen azzal a hatással járna, hogy az önkormányzatnak a saját iparűzési adó bevételét a szolidaritási hozzájárulás megfizetésére, nem pedig közfeladatai ellátására kellene fordítania.
  21. A védiratban hivatkozott továbbá arra is, hogy központi költségvetés szintjén is gyakori az akár 20 százalékot meghaladó eltérés a ténylegesen teljesült és tervezett költségvetési főösszegek között.
  22. Mindezek alapján álláspontja szerint az Ör. az Áht. rendelkezéseiből fakadó követelményeket teljesíti, az indítványozó által elvárt kötelezettség vonatkozásában pedig nincs tervezési kötelezettsége.
  23. A tisztességes eljárás követelményével összefüggésben kiemelte a védiratában, hogy bár a  2025. évi Kvtv. szerint a szolidaritási hozzájárulás megállapítására és levonására nem kell alkalmazni az általános közigazgatási rendtartásról szóló 2016. évi CL. törvény szabályait, az nem szünteti meg az Alaptörvény XXIV. cikk (1) bekezdésében meghatározott tisztességes hatósági eljáráshoz, és XXVIII. cikk (1) bekezdésében foglalt tisztességes eljáráshoz való jogát. Márpedig ilyen garanciális szabályok mentén zajló eljárást nem folytattak le az önkormányzattal szemben a hozzájárulás megállapítása körében.
  24. A védiratban állította, hogy az NGM rendelet meghatározza a szolidaritási hozzájárulás összegét, azonban az így meghatározott összeg közvetlenül nem végrehajtható egy olyan eljárás közbeiktatása nélkül, amely eljárásban egyébként ennek vitatására az önkormányzatnak lehetősége lenne. Csak egy ilyen eljárásban lehetne az Abh.-ban foglalt, valamint a 2025. évi Kvtv.-én és az NGM rendeleten túli szempontok érdemi vizsgálatára lehetőség. Ha az NGM rendeletet önmagában olyannak kellene tekinteni, mint amely alapot adhatna az abban foglaltaknak az önkormányzat költségvetési rendeletben való rögzítésére, akkor az valójában egy Alaptörvény-ellenes szabályozás megalkotására kötelezné az önkormányzatot.
  25. Végezetül az önkormányzat – részletes jogi indokolás mellett – kérte, hogy a Kúria kezdeményezze az Alkotmánybíróság előtt a szolidaritási hozzájárulást meghatározó jogszabályi rendelkezés alaptörvény-ellenességének megállapítására, továbbá jogszabály nemzetközi szerződésbe ütközésének megállapítására irányuló eljárást, egyúttal függessze fel a jelen eljárást és az Alkotmánybíróság döntésének függvényében hozzon határozatot az indítvány tárgyában.
  26. Az önkormányzat 2025. május 19-én kelt nyilatkozatában a védiratában foglaltakat kiegészítette. Kérte annak figyelembevételét, hogy az önkormányzat éves költségvetésének tartalma nem kezelhető kizárólag jogszerűségi kérdésként. Ennek alátámasztásaként hivatkozott a Kúria Kfv.III.37.792/2024/5. számú határozatára és az Állami Számvevőszék által folytatott ellenőrzési eljárásra.

Az Önkormányzati Tanács döntésének indokai

  1. Az indítvány az alábbiak szerint megalapozott.
  2. A Kúria Önkormányzati Tanácsának az indítványban foglaltak alapján abban a kérdésben kellett állást foglalnia, hogy az Ör. mint költségvetési rendelet szolidaritási hozzájárulásra vonatkozó számadata és kiadási főösszege magasabb jogszabályba ütközik-e.

I.

  1. Az Ör indítvánnyal érintett, 2025. január 1. napjától hatályos szövegének releváns részei a következők:
    1. § (1) Budapest Főváros Önkormányzatának Közgyűlése (a továbbiakban: Közgyűlés) a Budapest Főváros Önkormányzata 2025. évi összevont költségvetésének (a továbbiakban: költségvetés)
    […]
    g) bevételi főösszegét 434 694 876 826 Ft-ban,
    h) kiadási főösszegét 434 694 876 826 Ft-ban
    állapítja meg.

Az Ör. 1. mellékletének a Budapest Főváros Önkormányzata 2025. évi előirányzatainak bemutatásáról szóló 25. Fejezete szerint:

Feladat besorolás szám Címkód Címkód megnevezése Kiemelt ei Engedélyokirat vagy célokmány állapota Feladat besorolás név Ügyletkód Feladat megnevezése Kiemelt előirányzat neve Működési kiadás
01 846001 Szolidaritási hozzájárulás K5         Egyéb működési célú kiadások 37 924 189 769
  1. A 2025. február 12. napjától hatályos NGM rendelet „A települési önkormányzatok által 2025. évben teljesítendő önkormányzati szolidaritási hozzájárulás önkormányzatonkénti összege” címet viselő 1. számú melléklete szerint:
 

A

B

C
1 Vármegye Önkormányzat Önkormányzati szolidaritási hozzájárulás összege forintban
2 Budapest Budapest

89 144 500 995

 
  1. A Jat. 2. § (4) bekezdése szerint: „A jogszabályok megalkotásakor biztosítani kell, hogy a jogszabály:
    […]
    b) illeszkedjen a jogrendszer egységébe,
    d) megfeleljen a jogalkotás szakmai követelményeinek.”
  2. A Kúria Önkormányzati Tanácsa mindenekelőtt kiemeli, hogy a helyi költségvetés – gazdálkodási terv – kialakítása és elfogadása a tartalom-meghatározás autonómiája mellett egyben rendeletalkotási kötelezettség is a települési önkormányzat számára. E kötelezettség abból is következik, hogy az Áht. 3. § (3) bekezdése értelmében az államháztartás önkormányzati alrendszerének egyik eleme a helyi önkormányzat, amely ekként központi költségvetési források felhasználója. Az Áht. által alapelvi szinten megfogalmazott, az átlátható működés biztosításának egyik feltétele pedig az, hogy a helyi önkormányzat a központi költségvetésből származó forrásokat normatív módon rögzítse (Köm.5016/2017/4., Köm.5012/2018/3., Köm.5019/2019/4., Köm.5.012/2024/3., Köm.5.013/2024/4.). Az Áht. 6/C. § (1) bekezdés első mondata értelmében a helyi önkormányzat bevételeit és kiadásait a helyi önkormányzat költségvetése tartalmazza.
  3. A Kúria Önkormányzati Tanácsa a Köm.5.023/2023/5. számú határozatában részletesen kifejtette, s jelen ügy kapcsán is hangsúlyozza, hogy a helyi költségvetési rendelet az adott költségvetési évre várható teljesítendő bevételeket és a jóváhagyott teljesíthető kiadásokat határozza meg tervszámok formájában. A költségvetési gazdálkodás velejárója, hogy a tervszámok évközben változhatnak és változnak is. A saját bevételek, így például a helyi adókból származó bevételek a beszedést követően válnak véglegessé, ahogy a központi költségvetési támogatások végső összegét is számos előre nem látható tényező befolyásolja, nem beszélve az esetlegesen évközben elnyert pályázati forrásokról. A költségvetés kiadási oldalát tekintve ugyanez a helyzet, a helyi közügyek, közfeladatok biztonságos ellátása érdekében olykor az előirányzathoz képest többletforrásra lehet szükség, vagy épp dönteni kell a fel nem használt előirányzatok átcsoportosításáról.
  4. Az Országgyűlés a 2025. évi Kvtv.-t 2024. december 20. napján fogadta el és 2025. január 1. napján lépett hatályba, míg az NGM rendeletet 2025. február 11. napján fogadta el a nemzetgazdasági miniszter és 2025. február 25. napján lépett hatályba. Bár maga a 2025. évi Kvtv. is tartalmazza a szolidaritási hozzájárulás összegének meghatározásához kapcsolódó számítási módszert és képletet, így az önkormányzatnak 2025. január 1. napjától, de legkésőbb 2025. február 12. napjától már biztos tudomása kellett, hogy legyen a 2025. évi szolidaritási hozzájárulás pontos összegéről.
  5. Az indítványozó által hivatkozott Áht. 6. § (1) bekezdése előírja, hogy „A tervezés, gazdálkodás, beszámolás során a bevételi előirányzatokat és a kiadási előirányzatokat azok közgazdasági jellege szerinti közgazdasági és felmerülési helyük szerinti adminisztratív, a bevételeket és kiadásokat közgazdasági, adminisztratív és a kormányzati funkciók szerinti funkcionális osztályozás szerint kell nyilvántartani és bemutatni.” Az Áht. 6. § (5) bekezdése pedig a működési kiadások – és azok kiemelt előirányzatai – közgazdasági jellege szerinti csoportjait sorolja fel. E körbe tartozik a szolidaritási hozzájárulás is. Ugyanakkor ezen rendelkezés csupán a költségvetési rendeletben szerepeltetendő tételek osztályozását határozza meg, mely osztályozásnak az Ör. támadott rendelkezése megfelel.

II.

  1. A 2025. évi Kvtv. 43. § (4) bekezdése és 2. melléklet 62. pontja és az Ör. vitatott rendelkezésének összefüggése kapcsán a Kúria Önkormányzati Tanácsa az alábbiakat állapította meg. A Kvtv. 43. § (4) bekezdése úgy rendelkezik, hogy: „Az önkormányzat a 2. melléklet 62. pontja szerinti önkormányzati szolidaritási hozzájárulás fizetési kötelezettségének beszámítása a települési önkormányzat számára folyósítandó támogatás havi összegéből a nettó finanszírozás keretében történik. Ennek összegét a IX. Helyi önkormányzatok támogatásai fejezet, 4. Önkormányzati szolidaritási hozzájárulás címen kell elszámolni.” E rendelkezés egyfelől technikai jellegű elszámolási szabály, valamint magára a költségvetési törvényben elfoglalt helyére utal, konkrét kötelezettséget nem állapít meg az önkormányzatok számára. Erre figyelemmel a megjelölt rendelkezésből nem következik az indítványozó által megjelölt jogszabálysértés.
  2. A Kvtv. 2. mellékletének 62.1. pontja szerint: „A 25 000 forint feletti egy lakosra jutó iparűzési adóerő-képességgel rendelkező önkormányzat az egy lakosra jutó iparűzési adóerő-képességétől függő mértékű szolidaritási hozzájárulást teljesít a központi költségvetésnek. A szolidaritási hozzájárulás alapja az önkormányzat 1.3. pont szerinti iparűzési adóerő-képességet meghatározó adóalapja (a továbbiakban: a szolidaritási hozzájárulás alapja). A szolidaritási hozzájárulás központi költségvetés felé történő teljesítése a nettó finanszírozás keretében történik.” E rendelkezés lényegében a szolidaritási hozzájárulás fizetésének kötelezettségét írja elő. Majd a 62.2. pontja tartalmazza a szolidaritási hozzájárulás számításakor alkalmazandó paramétertáblát iparűzési-adóerőképesség szerint. A 62.5. pontja pedig azt állapítja meg, hogy az államháztartásért felelős miniszter az önkormányzati szolidaritási hozzájárulás e pont szerint számított önkormányzatonkénti összegét rendeletben teszi közzé.
  3. A 2025. évi Kvtv. fenti rendelkezéseiből az a következtetés vonható le, hogy bár a fizetési kötelezettség előírását, továbbá a 62.2 pont a paramétertáblát is tartalmazza, az ahhoz szükséges egyéb adatokat, így például az egy lakosra jutó iparűzési adóerő-képesség konkrét település szerinti összegét nem határozza meg, a hozzájárulás alapjánál pedig minimum és maximum százalékértékeket tüntet fel. Ebből a hozzájárulás mértéke ugyan az önkormányzatok számára hozzávetőlegesen tervezhetővé válik, nem véletlenül rendelkezik maga a jogalkotó arról a 62.5. pontban, hogy ezen számítás alapján a hozzájárulás önkormányzatonkénti összegét rendeletben teszi közzé az államháztartásért felelős miniszter.
  4. A 2025. február 12. napjától hatályos NGM rendeletnek „A települési önkormányzatok által 2025. évben teljesítendő önkormányzati szolidaritási hozzájárulás önkormányzatonkénti összege” címet viselő 1. számú melléklete már egyértelműen előírja, hogy az indítványozott önkormányzatnak 89 114 500 995 forint fizetési kötelezettsége keletkezik a 2025-ös költségvetési év vonatkozásában. Ezen időponttól kezdődően az Ör. által meghatározott összeg az NGM rendelet által meghatározott összeghez képest alultervezetté vált.
  5. A Jat. fentebb idézett 2. § (4) bekezdésének b) pontja alapján az önkormányzati rendeletek megalkotásakor biztosítani kell, hogy a jogszabály illeszkedjen a jogrendszer egységébe, d) pontja szerint pedig azt, hogy az megfeleljen a jogalkotás szakmai követelményeinek.  A Kúria Köf.5017/2022/4. és Köf.5003/2024/5. számú határozataiban foglaltak szerint „az Alaptörvény és a Jat. hivatkozott rendelkezései alapján megállapítható, hogy ha az önkormányzati rendelet utóbb megalkotott és hatályba lépő más, magasabb szintű jogszabállyal ellentétessé válik, akkor az önkormányzatnak módosítania kell rendeletét. A Kúria efelett őrködik az Alaptörvény 25. cikk (2) bekezdésén és a Kp. 12. § (2) bekezdés b) pontján alapulóan, miként arra a Köf.5.010/2019/5. számú határozat [17] pontjában hivatkozik”.
  6. Mindezek alapján a Kúria Önkormányzat Tanácsa megállapította, hogy az önkormányzat kötelezettsége lett volna az Ör. szabályozását az időközben hatályba lépő NGM rendelethez igazítani, ennek hiányából adódóan az Ör. 1. számú melléklete Fővárosi Önkormányzatra vonatkozó 25. fejezete 846001 címkódú sorának, szolidaritási hozzájárulás címén, a működési kiadás oszlopban szereplő „37 924 189 769” Ft összeg, valamint ebből következően az ezen összeget is magába foglaló kiadási főösszeg, az Ör. 1. § (1) bekezdésének h) pontjában meghatározott „434 694 876 826 Ft-ban” szövegrésze az NGM rendelet 1. számú mellékletébe ütközik.
  7. A Kúria Önkormányzati Tanácsa nyomatékosan hangsúlyozza, hogy önmagában nem az NGM rendeletben meghatározott összeg Ör.-rel való összhangba hozatala keletkezteti a konkrét fizetési kötelezettséget az önkormányzat számára. Tehát attól, hogy az Ör.-ben szerepeltetni szükséges minden várható kiadást, nem jelenti azt, hogy a nettó finanszírozás szabályaira is tekintettel valójában akkora fizetési kötelezettsége keletkezik a tárgyév során, mint amit betervezett, ahogyan ez bármely kiadási vagy bevételi előirányzatnál is előfordulhat. Az önkormányzat indítványában maga hivatkozik arra, hogy ezek a tervszámok a folyamatban lévő peres eljárások eredményére tekintettel változhatnak. Így tehát az NGM rendelet szerinti összeg Ör.-ben való szerepeltetése nem jelent konkrét fizetési kötelezettséget, ugyanakkor az azzal való tervezés elengedhetetlen a helyi közpénzekkel való kiszámítható gazdálkodás érdekében. Ezen jövőbeli lehetőségek nem mentesítik az önkormányzatot azon kötelezettsége alól, hogy az Ör. szabályozását a mindenkor hatályos magasabb szintű jogszabályokkal összhangba hozza.
  8. Mindezek mellett az önkormányzatnak arra is figyelnie kell, hogy az Mötv. 111. § (4) bekezdése szerint működési hiány nem tervezhető a költségvetési rendeletbe. Az Áht. 23. § (4) bekezdése úgy rendelkezik, hogy az „Mötv. 111. § (4) bekezdésének alkalmazásában működési hiányon a (2) bekezdés e) pontja szerinti külső finanszírozású működési célú költségvetési hiányt kell érteni”. Az Alaptörvény 32. cikk (1) bekezdés f) pontja szerint a helyi önkormányzat a helyi közügyek intézése körében törvény keretei között meghatározza költségvetését, annak alapján önállóan gazdálkodik. Hangsúlyozandó, hogy az önkormányzat feladata, hogy a költségvetés egyensúlyának fenntartása érdekében a bevételek és a kiadásokat egyensúlyba hozza. Sem a Kúria Önkormányzati Tanácsának, sem az indítványozónak nem feladata, hogy a kiadási tétel szükséges fedezeti forrásait meghatározza, mert az már az önkormányzati pénzügyi autonómiába történő beavatkozás lenne, ha e jogkört elvonná az önkormányzat közgyűlésétől.

III.

  1. Az indítvány az Mötv. 111. § (4) bekezdése kapcsán arra is hivatkozott, hogy az Ör. magasabb szintű jogszabályoknak való megfelelését követően akár működési hiányos állapotba kerülhet. A Kúria Önkormányzati Tanácsa a kormányhivatali kezdeményezés esetében az elbíráláskor hatályos önkormányzati rendeletet vizsgálja (Köf.5024/2014/11.), s nem bocsátkozhat feltételezésekbe, esetleges jövőbeli módosítások hatását nem értékelheti. Az Ör. hatályos állapota szerint működési hiány nem áll fent. Megjegyzendő, hogy az Mötv. ezen szabálya a tervezésre vonatkozóan fogalmaz meg elvárást, az önkormányzatok évközi gazdálkodása során felmerülhetnek ideiglenesen likviditási nehézségek, amikor a költségvetés egyenlege kibillen (például amikor a bevételek alul, vagy a kiadások a tervezetthez képest felül teljesülnek), s ezt kezelni szükséges a hatályos szabályoknak megfelelően, nem ennek kapcsán vizsgálandó.

IV.

  1. Az önkormányzat kérte a szolidaritási hozzájárulást meghatározó jogszabályi rendelkezés alaptörvény-ellenességének megállapítására, továbbá jogszabály nemzetközi szerződésbe ütközésének megállapítására irányuló eljárás kezdeményezését az Alkotmánybíróság előtt. A Kúria Önkormányzati Tanácsa az Abh.-ban foglaltakra figyelemmel nem találta indokoltnak ezen eljárás kezdeményezésére vonatkozó kérelmet. Ugyanis az Alkotmánybíróság már egyértelműen állást foglalt a szolidaritási hozzájárulás természetéről akként: „[63] Ezekből az következik, hogy a Kvtv. sérelmezett szabályaiban foglalt szolidaritási hozzájárulás egy olyan, alkotmányjogi értelemben adónak nem minősülő, ám kötelező és ellenszolgáltatás nélküli közjogi fizetési kötelezettség az államháztartás helyi alrendszeréből az államháztartás központi alrendszerébe, amelyet a törvényalkotó a helyi önkormányzatok finanszírozási rendszerébe ágyazott, hiszen a települési önkormányzatok általános működésének és ágazati feladatainak támogatásával összefonva szabályozta. A helyi önkormányzatok finanszírozási rendszerében a szolidaritási hozzájárulás a fizetésére kötelezett települési önkormányzat forrásait csökkenti. A pénzforgalmi egyenleg szintjén az önkormányzat a szolidaritási hozzájárulással csökkentett általános működésre és ágazati feladatokra járó támogatások összegét élvezi a költségvetési évben.” A határozat [81] pontja pedig megállapította, hogy „Mindezek alapján az Alkotmánybíróság a határozat rendelkező részének 1. pontja szerint elutasította azt az indítványt, miszerint a Kvtv. sérelmezett szabályai ellentétesek a Charta – mint nemzetközi szerződés – 9. cikk 1., 2. és 4. pontjával.”

V.

  1. Az önkormányzat tisztességes eljárás követelményével kapcsolatos érvelésével összefüggésben a Kúria Önkormányzat Tanácsa arra mutat rá, hogy a Kp. szabályai szerint az absztrakt normakontroll eljárásban, azaz a kormányhivatal vagy az alapvető jogok biztosa kezdeményezésére csak hatályos önkormányzati rendeletet vizsgálhat (Köf.5027/2019/9.), így a magasabb jogszabályok által szabályozott egyéb eljárások vagy azok hiányából adódó tisztességes eljárás követelményének sérelmének kérdésében nem foglalhat állást.
  2. A Kúria Önkormányzati Tanácsa az indítványban megjelölt részek vonatkozásában a már kifejtettek szerint megállapította, hogy az Ör. 1. számú melléklete Fővárosi Önkormányzatra vonatkozó 25. fejezet 846001 címkódú sorának, szolidaritási hozzájárulás címén, a működési kiadás oszlopban szereplő „37 924 189 769” Ft összeg, valamint az ezen összeget is magába foglaló kiadási főösszeg, az Ör. 1. § (1) bekezdésének h) pontjában meghatározott „434 694 876 826 Ft-ban” szövegrész más jogszabályba ütközik, ezért azokat a Kp. 146. § (1) bekezdés a) pontja alapján megsemmisítette.
    A Kúria a megsemmisített rendelkezés hatályvesztésének időpontját a Kp. 146. § (4) bekezdése alkalmazásával – a jogbiztonság védelmében – a jövőre nézve (pro futuro), 2025. július 1-ei hatállyal állapította meg. A megsemmisítés hatályának meghatározásakor a Kúria Önkormányzati Tanácsa figyelemmel volt a Budapest Főváros Önkormányzata 2025. évi összevont költségvetésének ütemezett felülvizsgálatáról szóló 30/2024. (XII. 31.) önkormányzati rendeletre, amelynek 1. §-a értelmében „A Fővárosi Közgyűlés a Budapest Főváros Önkormányzata 2025. évi összevont költségvetéséről szóló 29/2024. (XII. 31.) önkormányzati rendeletét – a folyamatban levő, a szolidaritási hozzájárulással kapcsolatos perek eredményére, illetve a kormányzattal folytatott tárgyalásokra figyelemmel – legkésőbb 2025. június 30-ig felülvizsgálja, és szükség esetén módosítja.”

A döntés elvi tartalma

  1. Ha az önkormányzati rendelet utóbb megalkotott és hatályba lépő más, magasabb szintű jogszabállyal ellentétessé válik, akkor az önkormányzatnak módosítania kell rendeletét.
  2. A helyi költségvetési rendeletnek valamennyi, az adott költségvetési évben várható teljesítendő bevételeket és a jóváhagyott teljesíthető kiadásokat tartalmaznia kell a magasabb szintű jogszabályok által előírtak szerint.

Záró rész

  1. A Kúria Önkormányzati Tanácsa az indítványt a Kp. 141. § (2) bekezdése szerint tárgyaláson kívül bírálta el.
  2. A Magyar Közlönyben történő közzététel a Kp. 146. § (2) bekezdésén, a helyben történő közzététel a Kp. 142. § (3) bekezdésén alapul.
  3. Jelen eljárásban a Kp. 141. § (4) bekezdése alapján a feleket teljes költségmentesség illeti meg és saját költségeiket maguk viselik.
  4. A határozat elleni jogorvoslatot a Kp. 116. § d) pontja és a 146. § (5) bekezdése zárja ki.

Budapest, 2025. május 20.

Dr. Hajnal Péter s.k. a tanács elnöke
Dr. Dobó Viola s.k. előadó bíró
Dr. Balogh Zsolt s.k. bíró
Dr. Kalas Tibor s.k. bíró
Dr. Kiss Árpád Lajos s.k. bíró