Köf.5.005/2025/4. számú határozat

A Kúria
Önkormányzati Tanácsának
határozata

Az ügy száma: Köf.5.005/2025/4.

A tanács tagjai:

Dr. Kalas Tibor a tanács elnöke,
Dr. Demjén Péter előadó bíró,
Dr. Balogh Zsolt bíró,
Dr. Dobó Viola bíró,
Dr. Hajnal Péter bíró

Az indítványozó: Pest Vármegyei Kormányhivatal (Cím1)

Az indítványozó képviselője: Dr. Danka Ferenc kamarai jogtanácsos

Az érintett önkormányzat: Kerepes Város Önkormányzata (Cím2)

Az érintett önkormányzat képviselője: Dr. Nagy Richárd Zsolt Ügyvédi Iroda (eljár: Dr. Nagy Richárd Zsolt ügyvéd, Cím3)

Az ügy tárgya: önkormányzati rendelet más jogszabályba ütközésének vizsgálata

Rendelkező rész

A Kúria Önkormányzati Tanácsa

  • Kerepes Város Önkormányzata Képviselőtestületének a 2024. évi költségvetésről szóló 4/2024. (III.5.) számú önkormányzati rendeletének módosítására alkotott 15/2024. (XI. 5.) számú önkormányzati rendelete, valamint Kerepes Város Önkormányzata Képviselő-testületének szervezeti és működési szabályzatáról szóló 17/2024. (X. 31.) számú önkormányzati rendelete más jogszabályba ütközése megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt elutasítja,
  • elrendeli, hogy határozatát – a kézbesítést követő nyolc napon belül – az önkormányzati rendelet kihirdetésével azonos módon az érintett önkormányzat is tegye közzé.

A határozat ellen jogorvoslatnak nincs helye.

Indokolás

Az indítvány alapjául szolgáló tényállás

  1. Kerepes Város Önkormányzata (a továbbiakban: Önkormányzat) tekintetében a helyi önkormányzati képviselők és polgármesterek választásáról szóló 2010. évi L. törvény (a továbbiakban Övjt.) 5. § (2) bekezdés a) pontja alapján 8 egyéni választókerületi és 3 kompenzációs, azaz összesen 11 mandátum került kiosztásra, azzal, hogy a választásokon győztes polgármester egyéni választókerületben is mandátumot nyert.
  2. Az Önkormányzat 2024. október 31. napján tartott ülésén alkotta meg Kerepes Város Önkormányzata 2024. évi költségvetésről szóló 4/2024. (III.5.) rendelet módosítására alkotott 15/2024. (XI.5.) rendeletét (a továbbiakban: Rendelet1), valamint Kerepes Város Önkormányzata Képviselő-testületének szervezeti és működési szabályzatáról szóló 17/2024. (X. 31.) számú önkormányzati rendeletét (a továbbiakban: Rendelet2). Magyarország helyi önkormányzatairól szóló 2011. évi CLXXXIX. törvény (a továbbiakban Mötv.) 50. §-a alapján a rendeletalkotáshoz minősített többség szükséges. A rendeletek elfogadásakor a képviselő-testület 11 tagjából 10 volt jelen, a Rendelet1 és a Rendelet2 megalkotása 6 igen szavazattal történt.
  3. A Pest Vármegyei Kormányhivatal (a továbbiakban: Indítványozó) a Rendelet1-el és Rendelet2-vel szemben 2025. január 16. napján kelt PE/030/00150-1/2025. ügyiratszámon törvényességi felhívást bocsátott ki,  amelyben kifejtette, hogy a támadott rendeletek elfogadása során az Önkormányzat nem vette figyelembe az Mötv. 43. § (3) bekezdés, 47. § (1) és (2) bekezdés, valamint az 50. § rendelkezéseit. Kifejtette, hogy a minősített többségű szavazatszám megállapítása során a határozatképességet és a minősített többséget igénylő döntésekhez szükséges szavazatszámot a képviselő-testület valamennyi képviselői helye és a polgármester együttes létszáma (11+1 fő) alapján kell meghatározni. Vagyis az Önkormányzat Képviselő-testülete esetében a minősített többség „számítási alapját” 12 fő képezi, ebből következően a minősített többséghez 7 fő igen szavazatára van szükség. Az Indítványozó ezért felhívta az Önkormányzatot, hogy a törvénysértést a Rendelet1 és a Rendelet2 hatályon kívül helyezésével szüntesse meg.
  4. A polgármester a 2025. február 13. napján kelt KPH/522-7/2025. ügyiratszámú levelében tájékoztatta az Indítványozót, hogy a képviselő-testület a törvényességi felhívásban foglaltakkal nem értett egyet.

Az indítvány és az önkormányzat védirata

  1. Az Indítványozó a fentieket követően a Közigazgatási Perendtartásról szóló 2017. évi I. törvény (a továbbiakban: Kp.) 143. § (1) bekezdése alapján a 2025. február 27. napján kelt PE/030/00150-5/2025. ügyiratszámú indítványával kezdeményezte a Kúria Önkormányzati Tanácsánál a Rendelet1 és a Rendelet2 Kp. 146. § (1) bekezdése alapján történő megsemmisítését.
  2. Indítványában arra hivatkozott, hogy az Övjt. a 10.000-nél több lakosú településeken lehetővé teszi, hogy ha ugyanazon személy polgármesteri és egyéni választókerületi mandátumot is nyer, akkor mindkét státuszát megtarthassa.
  3. Az Mötv. 66. §-ára hivatkozva kifejtette, hogy a polgármester tagja a képviselő-testületnek, a képviselő-testület határozatképessége, döntéshozatala, működése szempontjából önkormányzati képviselőnek tekintendő. Álláspontja szerint a polgármester személyének figyelembe vétele sajátosan alakul a képviselő-testület határozatképessége megállapításakor és a döntéshozatalnál. Mivel az Mötv. 47. § (2) bekezdése szerint a határozatképesség megállapításakor még a betöltetlen képviselői helyet is betöltöttnek kell tekinteni, ezért a polgármester Mötv. 66. §-a szerinti képviselői minőségéből, valamint az egyéni választókerületi képviselőségéből eredő mandátumát egy-egy képviselői mandátumként kell számításba venni, azaz az Övjt.-ben megállapított képviselői létszámhoz – ettől eltérő, kifejezett jogszabályi rendelkezés hiányában – hozzá kell számítani. Ebből következően a képviselő-testület létszáma: valamennyi képviselői hely + a polgármester. Jelen esetben tehát a minősített többség „számítási alapját” 12 fő (a képviselő-testület valamennyi képviselői helye és a polgármester együttes létszáma: 11+1 fő) képezi, azaz a minősített többséghez 7 fő „igen” szavazatára van szükség.
  4. Hangsúlyozta, hogy a szavazás során érvényesül az Mötv.-nek azon rendező elve, hogy a képviselők jogai és kötelezettségei azonosak, amelyre tekintettel minden képviselőnek egy szavazata van. Így a gyakorlatban a polgármesternek is egy, a polgármesteri tisztségéhez kötődő (az Mötv. 66. § szerinti quasi képviselői) szavazata van, míg az egyéni választókerületi képviselői mandátumához kötődő szavazati joga gyakorlatilag elvész, azt nem gyakorolhatja.
  5. Előadta, hogy önkormányzati rendelet érvényesen akkor jön létre, ha azt az előírt eljárási rend szerint alkották meg. Az előírt eljárási rend részét képezi a megfelelő szavazataránnyal történő elfogadás. A rendeletalkotási eljárás garanciális szabályainak sérelme miatti közjogi érvénytelenséggel összefüggésben a 29/1997. (IV.29.) AB határozatra, valmint a Kúria Önkormányzati Tanácsa Köf.5.026/2019/9. számú határozatában foglaltakra hivatkozott.
  6. Utalt arra, hogy az indítványában kifejtett szakmai álláspontja a Közigazgatási és Területfejlesztési Minisztérium Területi Közigazgatásért Felelős Államtitkárának azonos tárgyban kelt állásfoglalásában foglaltakon alapul.
  7. Az Önkormányzati Tanács a Kp. 140. § (1) bekezdése alapján alkalmazandó 42. § (1) bekezdése alapján az érintett önkormányzatot felhívta az indítványra vonatkozó nyilatkozata megtételére.
  8. Az Önkormányzat védiratában az indítvány Kp. 142. § (2) bekezdése alapján történő elutasítását kérte.
  9. Az Mötv. 47. § (2) bekezdésében fogaltakkal összefüggésben előadta, hogy amennyiben a polgármester-, illetve a képviselő-választás eredményes volt, és az egyéni választókerületi mandátumok betöltésre kerültek, akkor nincs betöltetlen önkormányzati képviselői hely. Betöltetlen képviselői hely akkor sem keletkezik, ha a megválasztott polgármester és az egyik egyéni választókerületben megválasztott képviselő személye egybeesik.
  10. Álláspontja szerint az Mötv. 66. §-a abban az esetben alkalmazandó, amennyiben a polgármester képviselői mandátumot nem nyert, hiszen a képviselő-testületi tagsága nem automatikusan keletkezik. Az egyéni választókerületben képviselői mandátumot is elnyert polgármester viszont képviselői minőségéből következően külön előírás nélkül is tagja a képviselő- testületnek, így esetében az Mötv. 66. §-a nem bír relevanciával.
  11. Kifejtette, hogy az a tény, miszerint a megválasztott polgármester egyéni választókerületben is mandátumot nyert, a képviselő-testület létszámát nem befolyásolja, vagyis a 11 fős képviselő-testület létszáma ezáltal nem növekszik, a polgármester személye így nem vehető kétszer figyelembe.
  12. Hivatkozott továbbá  az Indítványozó által 2015. január 21. napján kiadott jogi állásfoglalásra, melynek tartalma – változatlan jogszabályi környezet mellett – a jelen indítvánnyal ellentétes, éppen a védiratban foglalt jogi érvelésnek feleltethető meg.

A Kúria Önkormányzati Tanácsa döntésének indoka

  1. Az indítvány nem megalapozott.
  2. A Rendelet1 vonatkozásában a Kúria Önkormányzati Tanácsa megjegyzi, hogy bár a rendelet a kihirdetését követő napon (2024. XI. 7.) hatályát vesztette, rendelkezései azonban beépültek   Kerepes Város Önkormányzata Képviselőtestületének a 2024. évi költségvetésről szóló 4/2024. (III.5.) rendeletébe. Minthogy az indítvány a Rendelet1 vonatkozásában a rendeletalkotási eljárás jogszerűségét vitatta, ezért ez állt a Kúria vizsgálata középpontjában.
  3. Utal a Kúria arra is, hogy az indítványban a Rendelet1 15/2024 (X.31.) önkormányzati rendelet néven szerepel, azonban a kihirdetés időpontjára tekintettel a Nemzeti Jogszabálytárban feltüntetett hivatalos elnevezése: 15/2024. (XI.5.) önkormányzati rendelet.
  4. A Kúria előre bocsátja, hogy a jelen eljárással azonos tényállású ügyben hozott Köf.5006/2025/3. számú határozatában foglataktól nem kíván eltérni, így e hivatkozott döntését az alábbiak szerint foglalja össze.
  5. Az Önkormányzat esetében – a lakosság számára figyelemmel - az Övjt. 5. § (2) bekezdés a) pontja alapján 8 egyéni választókerületi és 3 kompenzációs mandátum, azaz összesen 11 képviselői mandátum osztható ki.
  6. Az Övjt. 8. § (4) bekezdés a) pontja értelmében a vegyes választási rendszerben a polgármesterjelölt egyidejűleg egy egyéni választókerületi, egy kompenzációs és egy vármegyei listás jelöltséget is elfogadhat. Az Öjvt. ezzel összefüggésben szabályozza azt a helyzetet, ha az egyéni, vagy a kompenzációs lista jelöltjét polgármesternek megválasztották. Ilyenkor az Övjt. 13. § (3) bekezdése, illetve a 16. § (2) bekezdése szerint a megválasztott polgármestert az adott listáról törölni kell, és helyébe a következő (egyéni lista esetében a következő legtöbb szavazatot elért) jelölt lép. Ilyen esetben tehát a megválasztott polgármester helyett a kiosztható képviselői mandátumot más személy fogja betölteni.
  7. Az egyéni választókerületre ilyen kisegítő szabályt az Övjt. nem tartalmaz, a 14. § szerint az a jelölt lesz képviselő, aki a legtöbb érvényes szavazatot kapta.
  8. Az Övjt. 12. § (1) bekezdése szerint a polgármestert a települések választópolgárai közvetlenül választják, a (2) bekezdés alapján polgármester az a jelölt lesz, aki a legtöbb érvényes szavazatot kapta.
  9. Megállapítható tehát, hogy aki egyéni választókerületben és polgármester-választáson is a legtöbb szavazatot kapja, az egyben polgármester és képviselő is lesz.
  10. Az Mötv. 66. §-a kimondja, hogy a polgármester tagja a képviselő-testületnek, a képviselő-testület határozatképessége, döntéshozatala, működése szempontjából önkormányzati képviselőnek tekintendő.
  11. Az Mötv. 47. § (1) bekezdése szerint a képviselő-testület akkor határozatképes, ha az ülésen az önkormányzati képviselőknek több mint a fele jelen van. A (2) bekezdés értelmében pedig a javaslat elfogadásához az egyszerű többséget igénylő javaslat esetén a jelen levő önkormányzati képviselők, minősített többséget igénylő javaslat esetén az önkormányzati képviselők több mint a felének igen szavazata szükséges. A betöltetlen önkormányzati képviselői helyet a határozatképesség szempontjából betöltöttnek kell tekinteni.
  12. A Kúria Önkormányzati Tanácsa megállapította, hogy sem az Mötv. – sem más jogszabály – nem különbözteti meg a „ténylegesen” betöltetlen önkormányzati képviselői helyet a „határozatképesség”, vagy „döntéshozatal szempontjából” betöltetlen önkormányzati képviselői helytől. A kifejtettek szerint egyéni választókerületben az Övjt. 14. §-a szerint az a jelölt lesz képviselő, aki a legtöbb érvényes szavazatot kapta, a mandátuma ezzel – az önkormányzati képviselői megbízatásának megszűnéséig – betöltött lesz.
  13. Az Mötv. 28. § (1) bekezdése rögzíti, hogy a képviselő jogai és kötelezettségei megválasztásával keletkeznek és a megbízatás megszűnésével szűnnek meg. A 29. § (1) bekezdése ennek megfelelően taxatív módon meghatározza azon eseteket, amikor az önkormányzati képviselő megbízatása megszűnik. Ezek között nem szerepel az az eset, amikor az egyéni ​választókerületben a legtöbb érvényes szavazatot elnyerő jelölt polgármesterré választása a képviselői mandátuma megszűnését eredményezné.
  14. Nem lehet az Mötv. 66. §-ából sem arra a következtetésre jutni, hogy a polgármester a képviselő-testület határozatképessége, szavazataránya szempontjából – külön – önkormányzati képviselőnek lenne tekinthető. Az Mötv. 66. § arra a helyzetre vonatkozóan tartalmaz szabályozást, ha a polgármester külön képviselői mandátummal nem rendelkezik. Az Mötv. 66. §-a szerint a polgármestert ebben az esetben (azaz, ha külön képviselői mandátummal nem rendelkezik) is a képviselő-testület tagjának kell tekinteni.
  15. A Kúria Önkormányzati Tanácsa hangsúlyozza, hogy annak elfogadása, hogy a polgármester egyéni választókerületben szerzett képviselői helyét betöltetlennek kellene tekinteni, azzal járna, hogy a polgármesternek is megválasztott személy egyéni választókerületben szerzett megbízatása a polgármesterré választásával megszűnne, így az Övjt. 20. § (5) bekezdése alapján arra időközi választást kellene kitűzni. Ezzel szemben a választás eredményéhez kapcsolódóan az Övjt. csupán azt a rendelkezést tartalmazza, hogy időközi választást akkor kell kitűzni, ha az egyéni választókerületben a legtöbb szavazatot két vagy több jelölt egyenlő számú szavazattal érte el [Övjt. 20. § (2) bekezdés].
  16. A Kúria álláspontja szerint az Mötv. 47. § (1) bekezdése akként értelmezendő, hogy a képviselő-testület határozatképességének számításakor, ugyanígy a (2) bekezdés esetében a minősített többség számításakor minden képviselői mandátum, így a polgármesternek is megválasztott egyéni képviselő mandátuma is egy mandátumnak tekintendő, az önkormányzati képviselők számának meghatározásakor azt a személyt, aki a képviselő-testületnek több jogcímen is tagja, nem jogcímenként, hanem egy képviselőként kell számításba venni. Ebből következően az Önkormányzat képviselő-testülete 11 képviselőből áll, a határozatképesség és a minősített többség számításakor annak „több mint a fele” 6 fő, így a Rendelet1 és a Rendelet2 megalkotása nem ütközött az Mötv. 43. § (3) bekezdés, 47. § (2) bekezdés és az 50. § rendelkezéseibe.
  17. Az indítványozó utalt a Közigazgatási és Területfejlesztési Minisztérium Területi Közigazgatásért Felelős Államtitkárának azonos tárgyban meghozott állásfoglalására. A Kúria Önkormányzati Tanácsa ezzel összefüggésben rögzíti, hogy az Alaptörvény 25. cikk (2) bekezdése értelmében a bíróság dönt az önkormányzati rendelet más jogszabályba ütközéséről és megsemmisítéséről. Az államtitkári állásfoglalás a jogalkotásról szóló 2010. évi CXXX. törvény alapján nem minősül sem jogszabálynak, sem közjogi szervezetszabályozó eszköznek. Az Alkotmánybíróság már a 60/1992. (XI. 17.) AB határozatában rögzítette, hogy az informális jogértelmezésekhez – így a minisztériumi állásfoglalásokhoz - joghatás nem fűződik, annak semmiféle jogi kötelező ereje nincs. Ezért a Kúria a fenti állásfoglalást nem vette figyelembe eljárása során. Ugyanakkor a Kúria megjegyzi, hogy az Indítványozó 2015. január 21-én PEB/030/127-1/2015. számú – a védiratban is hivatkozott – állásfoglalásában a Kúria által fentiekben kifejtettekkel érdemben azonos tartalmú tájékoztatást nyújtott.
  18. Mindezekre tekintettel a Kúria Önkormányzati Tanácsa az indítványt a Kp. 142. § (2) bekezdése alapján elutasította.

A döntés elvi tartalma

  1. A polgármesternek is megválasztott egyéni önkormányzati képviselő mindkét mandátumot egy személyben tölti be. Ő sem a képviselő-testület határozatképességének, sem a minősített többség meghatározásának során nem minősül több képviselőnek, személyét egy képviselőként kell számításba venni.

Záró rész

  1. Az Önkormányzati Tanács az indítványt a Kp. 141. § (2) bekezdése szerint tárgyaláson kívül bírálta el.
  2. A helyben történő közzététel a Kp. 142. § (3) bekezdésén alapul.
  3. Jelen eljárásban a Kp. 141. § (4) bekezdése alapján az önkormányzati rendelet törvényellenességének vizsgálatára irányuló eljárásban a feleket teljes költségmentesség illeti meg és saját költségeiket maguk viselik.
  4. A határozat elleni jogorvoslatot a Kp. 116. § d) pontja és a 146. § (5) bekezdései zárják ki.

Budapest, 2025. május 20.

Dr. Kalas Tibor s.k. a tanács elnöke 
Dr. Demjén Péter s.k. előadó bíró
Dr. Balogh Zsolt s.k. bíró
Dr. Dobó Viola s.k. bíró
Dr. Hajnal Péter s.k. bíró