Köf.5.004/2024/6. számú határozat

A KÚRIA
Önkormányzati Tanácsának
határozata

Az ügy száma: Köf.5.004/2024/6.

A tanács tagja: Dr. Kalas Tibor a tanács elnöke, Dr. Demjén Péter előadó bíró, Dr. Balogh Zsolt bíró, Dr. Dobó Viola bíró, Dr. Hajnal Péter bíró

Az indítványozó: Fővárosi Törvényszék

Az érintett önkormányzat: Budapest Főváros XVI. kerület Önkormányzat Képviselő-testülete (……..)

Az érintett önkormányzat képviselője: dr. Jakab János egyéni ügyvéd

(………)

Az ügy tárgya: önkormányzati rendelet más jogszabályba ütközésének vizsgálata

Rendelkező rész

A Kúria Önkormányzati Tanácsa

- a Budapest Főváros XVI. kerület Önkormányzat Képviselő-testületének a fásszárú növények védelméről, kivágásáról és pótlásáról szóló a fás szárú növények védelméről, kivágásáról és pótlásáról szóló 32/2022. (XII. 12.) önkormányzati rendelet 3. § 12. pontjának közterületi ingatlanokra vonatkozó fordulata más jogszabályba ütközésének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt elutasítja;

- elrendeli, hogy határozatának közzétételére – a kézbesítést követő nyolc napon belül – az önkormányzati rendelet kihirdetésével azonos módon kerüljön sor.

A határozat ellen jogorvoslatnak nincs helye.

Indokolás

Az indítvány alapjául szolgáló tényállás

  1. Az indítványozó előtt folyamatban lévő közigazgatási per felperese engedély nélkül levágta a …….. számú ingatlan előtti önkormányzati közterületen álló három japán akác koronáját. Budapest Főváros XVI. kerületi Önkormányzat polgármestere (a továbbiakban: elsőfokú közigazgatási szerv) a 2023. július 13. napján kelt 3/3067-12/2023. számú határozatával kötelezte a felperest 6 db előnevelt díszfa ültetésére, valamint 2.497.500 forint összegű kompenzáció megfizetésére Budapest XVI. Kerület Önkormányzata Képviselő-testületének a fásszárú növények védelméről, kivágásáról és pótlásáról szóló 32/2022. (XII. 12.) önkormányzati rendelete (a továbbiakban: Ör.) alapján.
  2. A döntés megállapította, hogy az alapügy felperese a fákat jelentős mértékben csonkította, és az Ör. 25. § (6) bekezdése alapján a fák jelentős csonkítása a fakivágással egy tekintet alá esik. Az elsőfokú közigazgatási hatóság eljárása és a faültetésre, valamint kompenzációra kötelezés az Ör. 25. § (8)-(10) bekezdésén alapult. Az Ör. 21. § (3) bekezdés első mondata írja elő a kivágott fák pótlásának kötelezettségét, az alapügy felperesének kötelezését pedig az Ör. 3. § 12. pontja tette lehetővé, mert bár az alapügy felperese az ingatlannak nem tulajdonosa, ám az a személy, aki a közterületen álló fát engedély nélkül kivágta.
  3. Az alapügy felperese fellebbezésére eljáró Budapest Főváros XVI. kerület Önkormányzat Képviselő-testülete, mint az alapügy alperese a 2023. szeptember 21. napján kelt, 240/2023. (XI.20.) számú határozatával az elsőfokú hatóság határozatát helybenhagyta.
  4. Az alapügy felperese keresetlevelet nyújtott be a Fővárosi Törvényszékhez, melyben a másodfokú határozatnak az elsőfokú közigazgatási határozatra is kiterjedő megsemmisítését kérte. A keresetlevelében hivatkozott többek közt arra, hogy az Ör. a környezet védelmének általános szabályairól szóló 1995. évi LIII. törvény (a továbbiakban: Kvt.) 102/A. § (2) bekezdésébe, valamint a 48. § (2) bekezdésébe ütközik. Előadta, hogy az Ör. a kompenzáció megállapítását első fokon a polgármester hatáskörébe utalja, ez azonban ellentétes a fás szárú növények védelméről szóló 346/2008. (XII. 30.) Korm. rendelet (a továbbiakban: Korm. rendelet) 8. § (4) bekezdésével. Mindez egyúttal az Alaptörvény 32. cikk (3) bekezdésének (jogszabályi hierarchia elve) és a B) cikk (1) bekezdésének (jogállamiság elve) a sérelmét is eredményezi. Kifogásolta még, hogy az Ör.-ben szereplő Kvt. 46. § (1) bekezdés c) pontja és Kvt. 48. § (2) bekezdése nem adnak szabályszerű felhatalmazást az önkormányzatnak a jogalkotásra. Mindezek alapján kérte, hogy a bíróság egyrészről kezdeményezzen eljárást az Alkotmánybíróság előtt, valamint a Kúria előtt is az Ör. más jogszabályba ütközése miatt. Az alapügy alperese a jogszerű határozatára hivatkozással a kereset elutasítását kérte.

Az indítvány és az Önkormányzat védirata

  1. Az indítványozó az előtte folyamatban lévő pert a 2024. február 12. napján kelt 4.K.703.825/2023/16. számú végzésével felfüggesztette és a közigazgatási perrendtartásról szóló 2017. évi I. törvény (a továbbiakban: Kp.) 144. §-a alapján kezdeményezte a Kúria Önkormányzati Tanácsánál az Ör. más jogszabályba ütközésének vizsgálatát. Indítványában annak a megállapítását kérte, hogy az Ör. 3. § 12. pontjának közterületi ingatlanokra vonatkozó fordulata jogszabálysértő, ezért az az előtte folyó perben nem alkalmazható.
  2. Az indítványozó szerint jelen esetben kiemelt jelentősége van annak, hogy a kompenzációra okot adó fakivágás, illetőleg az azzal egy tekintet alá eső csonkítás, közterületen történt. Ugyanis a közterületen történt fakivágást követő pótlási és kompenzáció fizetési kötelezettségről a Korm. rendelet 8. §-a rendelkezik. Ezen szabályok alapján a kötelezettség alanya a közterület használója, illetve a közműfektetés kivitelezője lehet.  A tárgyi ügyben a pótlásra és kompenzációra kötelezést nem ezen személlyel szemben alkalmazták, és a határozatok sem utaltak a kötelezett személy meghatározásakor a Korm. rendeletre. A felperes kötelezését az Ör. 3. § 12. pontjának második fordulata tette lehetővé, mely a fapótlásra kötelezett személy kategória alá sorolja a közterületi ingatlanon a fakivágási engedéllyel vagy fakivágási engedély nélkül fát kivágott személyt és szervezetet is.
  3. Az indítványozó kiemelte, hogy az Ör.-re a jogalkotási felhatalmazást a preambuluma szerint a Kvt. 46. § (1) bekezdés c) pontja, valamint 48. § (2) bekezdése adta meg. A Kvt. 48. § (2) bekezdése tulajdonjogot korlátozó rendelkezések megalkotására ad felhatalmazást. A fapótlási és kompenzációs kötelezettség egy, a mindenkori ingatlantulajdonosok használati részjogosultságát érintő korlátozás. A tulajdonjog részjogosítványainak közjogi korlátozása helyett, a tárgyi jogszabályi rendelkezés a közterület tulajdonos javát szolgáló, a mindenkori tulajdonosok terhére főszabályként előírt kötelezettségek alóli kivételszabály. Az adott esetben az önkormányzat a tárgyi jogszabályi előírással a saját tulajdoni tárgyait nem vonta bele az Ör.-ben szabályozott, kompenzációban és fapótlásban megnyilvánuló tulajdonosokat terhelő korlátozásokba, egyúttal olyan személyeket tett meg kötelezettnek, akik az ingatlannak nem tulajdonosai. Adott esetben amennyiben a Korm. rendelet alapján valamely kötelezettség terhelné is az alperesi önkormányzatot, a tárgyi jogszabályi rendelkezés alapján jogosult azt „továbbhárítani”. Mindezek alapján az indítványozó úgy vélte, hogy a tárgyi jogszabályi rendelkezéssel az alperes a környezetvédelemért való olyan felelősségi szabályt alkotott, melyre nem volt felhatalmazása. Nem teljesíti ugyanis a vitatott Ör. rendelkezés azon feltételt, hogy a tulajdonjogot korlátozná, jelen esetben pont, hogy a közterület tulajdonosának juttatott kedvezményről van szó.
  4. Az önkormányzat 2024. március 19. napján kelt védiratában az indítvány elutasítását kérte arra hivatkozással, hogy az Ör. vitatott rendelkezése nem ütközik magasabb jogszabályba.
  5. Az önkormányzat mindenekelőtt hivatkozott a Kúria EBH2015.K.8. számú döntésére (Köf.5019/2014/4. számú határozat), amely szerint a magasabb színtű jogi szabályozás nem akadálya annak, hogy az adott kérdéskört az önkormányzat rendeletben szabályozza.
  6. Ezt követően a Kvt. 1. § (1)-(2), valamint 101. §-át idézve hivatkozott az Ör. 1. § (1)-(2) bekezdésére, mely álláspontja szerint a Kvt. megjelölt céljaival összhangban áll. A zöldfelületi érték visszapótlását a fentiekből következően és összhangban a jogalkotói szándékkal a "környezetkárosítást" okozónak kell elvégezni. Álláspontja szerint az Ör. 3. § 12. pontja ugyanezen körben határozta meg a fapótlásra kötelezett személyét is, így az nem ütközik a Kvt. rendelkezéseibe.
  7. Továbbá az önkormányzat a Kvt. 48. § (2) bekezdését, 102/A. §-át idézte szó szerint, de annak Ör.-rel való kapcsolatát nem mutatta be. Valamint a védirat beidézte a Korm. rendelet felperes által hivatkozott 6. § (1) bekezdését ̶  amely szerint a közterületen lévő fás szárú növény kivágását a fás szárú növény helye szerint illetékes jegyző engedélyezi - a fakivágás engedélyeztetési folyamatáról, a jogkövető magatartás esetén alkalmazandó szabályokról. Álláspontja szerint az Ör. 25. §-a a közterületi ingatlanon lévő fás szárú növények engedély nélküli kivágása és pótlása esetén alkalmazandó szabályokat tartalmazza, vagyis a jogellenes magatartást tanúsítók ellen vezet be szankciós jellegű rendelkezéseket. Kiemelte, hogy eltérő természeténél fogva a két (a jogkövető és a jogellenes) magatartásra vonatkozó normatartalom, ezen belül pl. a kompenzációs intézkedés tartalma is ̶  a jogalkotó szándékának és a jogalkotás céljának megfelelően  ̶  eltér és elkülönül egymástól, azokat nem lehet oly módon összekeverni, ahogy azt az alapügy felperese a keresetlevélben megtette.
  8. Az önkormányzat kiemelte, hogy a Kúria Önkormányzati Tanácsa törvényességi szempontból korábban már vizsgálta a Köf.5.037/2018/4. számú határozatában Budapest Főváros XVI. kerületi Önkormányzat Képviselő-testületének a fás szárú növények védelméről, kivágásáról és pótlásáról szóló 20/2017. (IX. 26.) számú, korábban hatályban lévő önkormányzati rendeletét, amelynek keretében kifejezetten kitért a bevezető rendelkezésében foglaltakra is, mely lényegében megegyezik a jelen vitatott Ör.-ben is.
  9. Az önkormányzat továbbá azt is kiemelte, hogy egyébiránt számos más önkormányzat  ̶  így például Budapest Főváros területén a II., a IX., a X., XI., XIV. kerületi önkormányzat  ̶   is rendeletben szabályozza a vitatott törvényi felhatalmazások alapján az engedély nélküli fakivágás jogkövetkezményeit és vezet be a helyi sajátosságoknak megfelelő szankciókat. Álláspontja szerint, ha a Kvt. 46. § (1) bekezdés c) pontjára és a 48. § (2) bekezdésére vonatkozó felhatalmazás nem alkalmas az engedély nélküli fakivágás helyi szintű, önkormányzati rendeletben történő szabályozására, úgy a helyi önkormányzatok tömegének szabályozása is jogszabálysértőnek minősül.
  10. Végezetül az indítvány részletesen beidézi az Ör. egyéb rendelkezéseit is, mivel az önkormányzat álláspontja szerint az indítványozó csak az Ör. egyes részeit ragadja ki, ezért ismertetni kívánta a rendelet kapcsolódó szabályait is. Az önkormányzat álláspontja szerint a Környezetvédelmi Alapba történő, a fapótlás pénzben történő megváltásaként megállapított fizetési kötelezettség nem minősül szankciónak, ellentétben az Ör. 25. § (7) bekezdésére tekintettel a közösségi együttélés szabályainak megsértése miatt indult közösségi eljárásban kiszabott bírsággal.

A Kúria Önkormányzati Tanácsa döntésének indokai

  1. Az indítvány nem megalapozott.
  2. A Kúria Önkormányzati Tanácsának a bírói indítványban foglaltak alapján abban a kérdésben kellett állást foglalnia, hogy a közterületi ingatlanon engedély nélküli fakivágás, mint jogellenes cselekményt követő pótlási és kompenzáció fizetési kötelezettség kiszabására önkormányzati rendeletben van-e lehetőség, s ha igen akkor kivel szemben.
  3. Az Ör. vitatott 3. § 12. pontja a következő:

„fapótlásra kötelezett személy vagy szervezet: nem közterületi ingatlanon a fakivágással érintett ingatlan tulajdonosa vagy tulajdonosai, közterületi ingatlanon a fakivágási engedéllyel vagy fakivágási engedély nélkül fát kivágott személy vagy szervezet”

  1. A Kvt. 102/A. § (2) bekezdése szerint a környezethasználó köteles a külön jogszabályban meghatározott környezetkárosodást megelőző intézkedéseket megtenni, valamint környezetkárosodás esetén a helyreállítási intézkedések megtétele során:
    b) kiegészítő helyreállítási intézkedésként amennyiben az elsődleges helyreállítási intézkedés nem vezet eredményre, ba) a károsodott környezeti elemet erre alkalmas környezeti elemmel, illetve a környezeti elem által nyújtott szolgáltatást erre alkalmas környezeti elem által nyújtott szolgáltatással pótolni, bb) ha a ba) pontban meghatározott pótlás sem vezet eredményre, a környezeti elemet vagy a környezeti elem által nyújtott szolgáltatást – a károsodott környezeti elem vagy szolgáltatás becsült költségével megegyező –, erre alkalmas környezeti elemmel vagy környezeti elem által nyújtott szolgáltatással pótolni.
  2. A fás szárú növények védelméről szóló 346/2008. (XII. 30.) Korm. rendelet 8. § (1) bekezdése a közterületen lévő fák kivágása esetén szabályozza a pótlási kötelezettség teljesítését. A (4) bekezdése értelmében „amennyiben a fás szárú növény pótlása a földrészlet adottsága miatt nem vagy csak részben teljesíthető, a pótlást a jegyző által kijelölt más ingatlanon történő telepítéssel kell teljesíteni. Amennyiben ilyen ingatlan a település beépítettsége miatt nem jelölhető ki, a jegyző a használót a települési önkormányzat által rendeletben meghatározott kompenzációs intézkedés megtételére kötelezi.”
  3. A Kúria Önkormányzati Tanácsa a Köf.5.037/2018/4., Köf.5.001/2019/4., Köf.5.008/2023/4. majd legutóbb a Köf.5.018/2023/4. számú határozataiban a Kvt. 102/A. § (2) bekezdés b) pont ba) és bb) alpontjai és a Korm. rendelet 8. § (4) bekezdés rendelkezéseinek alapulvételével már kimondta, hogy „kompenzációs intézkedés rendeletben történő előírására az önkormányzat jogszabályi felhatalmazással bír, mely intézkedés mibenlétét és formáit, valamint az engedély nélküli fakivágás esetén alkalmazható szankciót a jogszabály nem határozza meg, ezért az önkormányzat származékos jogalkotási jogkörében szabadon dönthet annak lehetséges formáiról.” Bár az idézett ügyekben a vitatott szabályozás nem közterületen ültetett fa kivágását követő kompenzációs díj előírására vonatkozott, a magasabb szintű azonos felhatalmazó rendelkezésekre tekintettel a Kúria Önkormányzati Tanácsa irányadónak tekinti a közterületen kivágott fás szárú növényekkel kapcsolatban is. Azaz a kompenzációs intézkedésként pénzbeli megváltás előírása önmagában nem jogszabálysértő.
  4. A Kúria emlékeztet arra, hogy a Köf.5.008/2023/4. számú határozatában úgy foglalt állást, hogy a jogellenes cselekmény jogkövetkezménye a jogsértés súlyával arányban álló közigazgatási bírság kiszabása (környezetvédelmi bírság) lehet, melynek kiszabására 2018. január 1-et követően a Mötv. 142/C. § (1) és (2) bekezdésének szabályai adnak felhatalmazást az önkormányzat számára. A két jogintézmény, azaz a kompenzáció (megállapítása), és a bírság (kiszabása) tehát nem szabályozható azonos feltételek mentén, tekintettel arra, hogy eltérő a céljuk, ebből következően a mértékük is.
  5. Ugyanakkor fontos azt is hangsúlyozni, ahogyan azt a Kúria a Köf.5037/2018/4. számú határozatában kimondta, hogy a kompenzáció nem tartalmazhat az engedély nélküli fakivágás, mint jogellenes cselekmény esetén alkalmazható egyéb szankciót, mely a közterületen történő kivágás esetében is ekként értelmezhető.
  6. A Kúria az Önkormányzat hivatkozása kapcsán kiemeli, hogy a Köf.5.037/2018/4. számú határozatában a nem közterületi ingatlanon álló fa engedéllyel, illetve anélkül történő kivágására és pótlására vonatkozóan tett megállapításokat, így az önkormányzat védiratában kiragadott ítéleti megállapítások a teljes jogi szabályozás figyelembevételével értelmezendők.
  7. A Kvt. 48. § (2) bekezdése alapján a települési önkormányzat képviselő-testülete önkormányzati rendeletben más törvény hatálya alá nem tartozó egyes fás szárú növények védelme érdekében tulajdonjogot korlátozó előírásokat határozhat meg. E törvényi felhatalmazás alapján alkotta meg az Önkormányzat az Ör.-t.
  8. E törvényhelyhez fűzött jogalkotói indokolás szerint a fővárosi önkormányzat a törvényi felhatalmazással nem élt és nem alkotott rendeletet Budapest területére a fás szárú növények tulajdonjogot korlátozó előírásairól. A törvénymódosítás ebben lehetővé teszi, hogy a kerületi önkormányzatok a helyi adottságokat szem előtt tartva biztosítsák közigazgatási területeiken belül a fás szárú növények védelmét.
  9. Az indítványozó által vitatott Ör. 3. § 12. pontja lényegében fogalommeghatározást tartalmaz, s nem kötelezettséget előíró normatív szabály. Az indítványozó álláspontja szerint a Kvt. alapján a kötelezettség alanya a közterület használója, illetve a közműfektetés kivitelezője lehet. Így a Kúria azt vizsgálta, hogy az Ör. 3. § 12. pontja hogyan viszonyul a magasabb jogszabályok által meghatározott fogalmakhoz.
  10. A Ktv. 2. § (1) bekezdés b) pontja szerint a törvény hatálya kiterjed az e törvényben meghatározottak szerint, a környezetet igénybe vevő, terhelő, veszélyeztető, illetőleg szennyező tevékenységre. A (2) bekezdés b) pontja ezt tovább bontja akként, hogy akik vagy amelyek az (1) bekezdés b) pontja szerinti tevékenységet folytatnak vagy folytatják környezethasználónak minősülnek.
  11. A Korm. rendet 8. § (1) bekezdése arról rendelkezik, hogy a közterületen lévő fás szárú növény kivágását követő 1 éven belül a használó köteles gondoskodni a növény helyben történő szakszerű pótlásáról. A (4) bekezdése szerint pedig amennyiben a fás szárú növény pótlása a földrészlet adottsága miatt nem vagy csak részben teljesíthető, a pótlást a jegyző által kijelölt más ingatlanon történő telepítéssel kell teljesíteni. Amennyiben ilyen ingatlan a település beépítettsége miatt nem jelölhető ki, a jegyző a használót a települési önkormányzat által rendeletben meghatározott kompenzációs intézkedés megtételére kötelezi.
  12. A használó fogalmát közvetlenül a Korm.rendelet nem adja meg, de a 2. § (4) bekezdése alapján az ingatlan tulajdonosa, vagyonkezelője, vagy az ingatlanon lévő fás szárú növényekkel bármely jogviszony alapján rendelkezni jogosult értendő alatta.
  13. Az Ör. lényegében a Kvt-ben és Korm. rendeletben foglaltakat bontja tovább, amikor a használó fogalmát értelmezi a „fapótlásra kötelezett személy vagy szervezet” alatt úgy, hogy az a közterületi ingatlanon a fakivágási engedéllyel vagy fakivágási engedély nélkül fát kivágott személy vagy szervezet. E személy, aki nem az ingatlan tulajdonosa a Kvt. értelmében a környezetet igénybe vevő, terhelő, veszélyeztető, illetőleg szennyező tevékenységet folytató személy. Erre tekintettel a Kúria Önkormányzati Tanácsa úgy ítélte meg, hogy az Ör. nem tágítja ki, hanem épp ellenkezőleg, pontosítja, meghatározza azt a személyi kört, akivel szemben jogkövetkezmény alkalmazható. Amennyiben az indítványozó érvelése elfogadható lenne, úgy közterületen történő engedély nélküli fakivágás esetén csak az önkormányzat saját magát szankcionálhatná.
  14. A Kúria hangsúlyozza, hogy a bírói kezdeményezés intézményének alkalmazása a bíró meggyőződésének függvénye, következésképpen az nem a peres fél jogérvényesítésének, hanem a bírónak az eljárásjogi eszköze. A Kúria kizárólag az indítvány keretei között járt el tekintettel arra, hogy jelen ügyben a bírói kezdeményezés csak az Ör. 3. § 12. pontjának vizsgálatát és megsemmisítését kérte az egyedi ügyben való alkalmazhatóság kapcsán. Így nem vizsgálhatta az Ör. által meghatározott kompenzációs intézkedés jellegét, illetve azt sem, hogy az Ör. szabályszerűen telepítette-e a polgármesterre a kompenzációs intézkedés megtételére való kötelezést.
  15. Mindezek alapján a Kúria Önkormányzati Tanácsa az Ör. 3. § 12. pontjának közterületi ingatlanokra vonatkozó fordulatát nem találta más jogszabályba ütközőnek. Így a fent kifejtett indokok alapján a Kúria Önkormányzati Tanács a Kp. 142. § (2) bekezdése alapján a bírói indítványt elutasította.

A döntés elvi tartalma

  1. A közterületi ingatlanon engedéllyel, vagy engedély nélkül végzett fakivágás esetén a pótlás mellett vagy helyett kompenzációs intézkedésként a károsult környezeti elem becsült költségével egyenértékű pénzbeli megváltás is előírható.
  2. Az a személy, aki közterületi ingatlanon fakivágási engedéllyel vagy fakivágási engedély nélkül fát vág ki – mint a Kvt. szerinti környezethasználó - a kompenzációs intézkedés alanya lehet.

Záró rész

  1. A Kúria Önkormányzati Tanácsa az indítványt a Kp. 141. § (2) bekezdésére alapulóan tárgyaláson kívül bírálta el.
  2. Jelen eljárásban a Kp. 141. § (4) bekezdése alapján az önkormányzati rendelet törvényességének vizsgálatára irányuló eljárásban a feleket teljes költségmentesség illeti meg, és saját költségeiket maguk viselik.
  3. A határozat elleni jogorvoslatot a Kp. 116. § d) pontja és a 146. § (5) bekezdése zárja ki.

Budapest, 2024. április 16.

Dr. Kalas Tibor s.k. a tanács elnöke
Dr. Demjén Péter s.k. előadó bíró
Dr. Balogh Zsolt s.k. bíró
Dr. Dobó Viola s.k. bíró
Dr. Hajnal Péter s.k. bíró

                   bíró