KÚRIA
Knk.IV.37.387/2015/3.szám
A Kúria a dr. Tordai Csaba ügyvéd által képviselt szervezőnek a Nemzeti Választási Bizottság által országos népszavazási kezdeményezés tárgyában meghozott 60/2015. számú határozata felülvizsgálata iránt indított nemperes eljárásban, az alulírott napon meghozta az alábbi
v é g z é s t:
A Kúria a Nemzeti Választási Bizottság 60/2015 számú határozatát helybenhagyja.
Kötelezi a szervezőt, hogy fizessen meg az államnak – külön felhívásra – 10.000 (tízezer) forint eljárási illetéket.
A végzés ellen jogorvoslatnak nincs helye.
I n d o k o l á s
I.
1. A népszavazási kezdeményezés szervezője 2015. március 13-án összesen 24 támogató választópolgár adatait és aláírását tartalmazó aláírásgyűjtő ívet nyújtott be a Nemzeti Választási Bizottsághoz a népszavazás kezdeményezéséről, az európai polgári kezdeményezésről, valamint a népszavazási eljárásról szóló 2013. évi CCXXXVIII. törvény (a továbbiakban: Nsztv.) 3. § (1) bekezdése szerinti hitelesítés céljából.
Az aláírásgyűjtő íven az alábbi kérdés szerepelt:
„Egyetért-e Ön azzal, hogy a nyilvános vagyonnyilatkozat tételére kötelezett személyekkel közös háztartásban élő hozzátartozók ingatlanszerzése csak akkor kerüljön bejegyzésre a földhivatali nyilvántartásban, ha a nyilvános vagyonnyilatkozat tételére kötelezett igazolja az ingatlanszerzésre vonatkozó adatok közzétételét?”
1.1. A Nemzeti Választási Bizottság a kérdés hitelesítését megtagadta. A Nemzeti Választási Bizottság az Alaptörvény VI. cikk (2) bekezdésbe foglalt személyes adatok védelméhez való jog alkotmányi tartalmának – alkotmánybírósági határozatok alapján történő – kibontását követően arra a következtetésre jutott, hogy a vagyonnyilatkozat-tételre kötelezett személyekkel közös háztartásban élő hozzátartozókkal az ingatlanszerzés során szerződéses jogviszonyba kerülő harmadik személyek személyes adatainak közzététele ütközik az alapjog-korlátozás alkotmányosságát leíró Alaptörvény I. cikk (3) bekezdésben rögzítettekbe. Ezért az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés a) pontja alapján a kérdésben nem lehet népszavazást tartani.
1.2. Az Alaptörvény XIII. cikk (1) bekezdése a tulajdonhoz való jogot garantálja. A Nemzeti Választási Bizottság szerint a szervező által benyújtott kérdésben megtartott érvényes és eredményes népszavazás a jogalkotót olyan jogszabály megalkotására kötelezné, mely egy ingatlan adásvétele kapcsán a nyilvános vagyonnyilatkozat-tételre kötelezettel egy háztartásban élő hozzátartozóval szerződést kötő harmadik fél tulajdonjogának lényeges és jelentős korlátozására irányulna. Az adásvétel során keletkezett tulajdonjogi igény egy jövőbeli feltétel bekövetkezéséhez lenne kötve. A Nemzeti Választási Bizottság szerint a kérdés az Alaptörvény XIII. cikk (1) bekezdés és I. cikk (3) bekezdés alapján az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés a) pontja szerinti tiltott tárgykörbe tartozik.
1.3. A szervező által benyújtott kérdés a nyilvános vagyonnyilatkozat tételére kötelezett személyekkel közös háztartásban élő hozzátartozók ingatlanszerzésére vonatkozó adatok közzétételével kapcsolatban kezdeményez jogszabályalkotást, másrészről a nyilvános vagyonnyilatkozat tételére kötelezett személy számára ezen közzététel igazolását is elő kívánja írni. A Nemzeti Választási Bizottság álláspontja szerint a szervező által benyújtott kérdés valójában két kérdést foglal magába, melyek külön-külön is megválaszolhatók lennének, a feltenni kívánt kérdés így nem felel meg az Nsztv. 9. § (1) bekezdésben meghatározott választópolgári egyértelműség követelményének.
Az Nsztv. 9. § (1) bekezdésének a feltenni kívánt kérdés azért sem felel meg, mert az abban szereplő az „ingatlanszerzésre vonatkozó adatok” kifejezés jelentéstartalma sem a választópolgárok, sem a jogalkotó számára nem világos. A kérdés megfogalmazásából ugyanis egyértelműen nem derül ki, hogy a szervező az ingatlanszerzésre vonatkozó adatok közül pontosan melyek közzétételének nyilvánosságát szeretné elérni a népszavazás útján, az ingatlanszerzésre vonatkozó adatok közzétételét pontosan milyen formában és hol kellene megtenni, a közzététel az adatok mely körére terjedne ki, illetve ezek közzétételét a földhivatal számára pontosan milyen formában kellene igazolni az érintetteknek.
1.4. Végezetül a Nemzeti Választási Bizottság szerint a feltenni kívánt kérdés felveti az Alaptörvény XV. cikk (2) bekezdésében megfogalmazott hátrányos megkülönböztetés tilalmának sérelmét, mivel a kérdésben megtartott érvényes és eredményes népszavazás olyan jogalkotási kötelezettséget keletkeztetne, amely szerint a nyilvános vagyonnyilatkozat tételére kötelezettel közös háztartásban élő hozzátartozók ingatlanszerzésére eltérő és egyben szigorúbb szabályok vonatkoznának, mint a nyilvános vagyonnyilatkozat tételére kötelezett személy ingatlanszerzésére.
2. A szervező a Nemzeti Választási Bizottság 60/2015. számú határozatának a felülvizsgálatát kérte.
2.1. A szervező szerint a kérdésből nem következik, hogy az ingatlan tulajdonjogát átruházó harmadik személy személyes adatait közzé kellene tenni, mivel erre való utalást, olyan követelményt, amelyből ez kényszerítően következne, a kérdés nem tartalmaz. A kérdésből csak az következik, hogy a nyilvános vagyonnyilatkozat tételére kötelezett személlyel közös háztartásban élő személy azon adatát kell nyilvánosságra hozni, hogy ingatlan tulajdonjogának megszerzésére irányuló szerződést kötött. Így a kérdésből nem következik sem a személyes adatok védelméhez való jog, sem a tulajdonjog korlátozása.
2.2. A 2.1. pontban foglaltaktól függetlenül – a szervező szerint – az eladó tulajdonjogának aránytalan korlátozását a kérdés nem eredményezi, hiszen az ingatlan-nyilvántartás léte, illetve a bejegyzés a tulajdonjog megszerzésének feltétele, azaz a tulajdonszerzőnek törvényi feltételeket teljesíteni kell. Az ingatlan-nyilvántartás közhitelességéből és ezen adatok nyilvánosságból következik, hogy az eladó és a vevő személyes adatai a nyilvánosság számára megismerhetők. A szervező példaként a földforgalmi törvény (a 2013. évi CXXII. törvény) 21. § (2) bekezdését hívja fel, amely szerint a földre vonatkozó adásvételi szerződéseket az eladó és a vevő nevével és lakcímével együtt kell nyilvánosságra hozni. A korrupció elleni küzdelem legalább annyira fontos, mint a birtokszerkezet kialakítása.
2.3. A szervező számos alkotmánybírósági határozatot idézett, amely azt támasztja alá, hogy önmagában az nem eredményezi a választópolgári egyértelműség sérelmét, ha a kérdés több tagmondatból áll. Jelen esetben a kérdés egyes elemei tartalmi kapcsolatban állnak egymással, így az egyértelműség követelményének megfelel. A jogalkotói egyértelműséggel összefüggésben kifejtette, hogy a jogalkotói kötelezettség a következőkre irányul: közzé kell tenni a nyilvános vagyonnyilatkozat tételére kötelezettel közös háztartásban élő hozzátartozónak azt a személyes adatát, hogy egy ingatlan tulajdonjogának megszerzésére irányuló szerződést kötött. Amit a Nemzeti Választási Bizottság hiányol a kérdésből, az a népszavazást követő végrehajtási eljárásra tartozik.
2.4. Az Alaptörvény XV. cikk (2) bekezdésbe foglalt hátrányos megkülönböztetés kapcsán a kérelmező kifejtette, hogy a felülvizsgálni kért határozat e tekintetben az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés a) pontjába foglalt tiltott tárgykörbe ütközésre hivatkozást nem tartalmaz, de ettől függetlenül a jogalkotónak lehetősége van a közzétételi kötelezettség alanyi körének kibővítésére mindaddig, amíg az esetleges tiltott diszkrimináció meg nem szűnik.
II.
A népszavazásra feltenni szándékozott kérdés két rendszert, a vagyonnyilatkozat-tételi kötelezettséget, illetve az ingatlan-nyilvántartást érinti, a két rendszer összekapcsolására irányul.
Elsőként az állapítható meg, hogy a feltenni szándékozott kérdés nem valamennyi vagyonnyilatkozat tételére kötelezett személlyel közös háztartásban élő hozzátartozóra, hanem csak a nyilvános vagyonnyilatkozat-tételi kötelezettségre vonatkozik, azaz a kérdés nem terjed ki a vagyonnyilatkozat-tételi kötelezettségekről szóló 2007. évi CLII. törvény (a továbbiakban: Vnytv.) 2. § a) pontjába foglalt „közszolgálatban álló személy” fogalmára. A nyilvános vagyonnyilatkozat-tételi kötelezettség az alkotmányos szervek működéséhez kapcsolódik, az azokat vezető, a szervek munkáját ellátó személyekre vonatkozik. Így az Országgyűlésről szóló 2012. évi XXXVI. törvény (a továbbiakban: Ogytv.) 90. §-a az Országgyűlési képviselőket érinti, az Alkotmánybíróságról szóló 2011. évi CLI. törvény (a továbbiakban: Abtv.) 11. §-a az alkotmánybírák vagyonnyilatkozatáról szól, az Állami Számvevőszékről 2011. évi LXVI. törvény az Állami Számvevőszék elnöke és alelnöke nyilvános vagyonnyilatkozatáról, míg pl. a Magyar Nemzeti Bankról szóló 2013. évi CXXXIX. törvény (a továbbiakban: MNBtv.) 157. §-a az MNB elnöke, alelnökei, a Monetáris Tanács egyes tagjai, valamint a felügyelőbizottság tagjai vagyonnyilatkozat-tételi kötelezettségéről szól.
A vagyonnyilatkozat-tételi kötelezettség alkotmányos értékhez, a közélet tisztaságának a biztosításához és a korrupció megelőzéséhez kapcsolódik. A nyilvános vagyonnyilatkozat-tételi kötelezettségre vonatkozó szabályozás közös elemének tekinthető, hogy az említett közjogi tisztséget viselőknek (és a velük közös háztartásban élőknek) évente kell vagyonnyilatkozatot tenni. Ha a közjogi tisztséget viselő ezt elmulasztja, a tisztségből eredő jogait nem gyakorolhatja, javadalmazásban nem részesülhet. Tehát a vagyoni helyzet feltárásának elmulasztása az adott tisztséget érintően, az adott tisztségből fakadó kötelezettség elmulasztása oldaláról nyer megfogalmazást. A feltenni kívánt kérdés a jogkövetkezményt nem a közéleti pozíció oldaláról ragadja meg, hanem egy másik rendszer, az ingatlan-nyilvántartásba bejegyzés oldaláról, egy magánjogi jogügylethez kapcsolódva.
Míg az adott közjogi tisztséget viselő személy vagyonnyilatkozata nyilvános, addig a fenti törvények szerint a családtag, vagy a közös háztartásban élők vagyonnyilatkozata nem nyilvános (lásd pl. az Ogytv. 94. § (2) bekezdését).
Az ingatlan-nyilvántartást az 1997. évi CXLI. törvény (a továbbiakban: Inytv.) szabályozza. Az ingatlan-nyilvántartási bejegyzés alapjogot, a tulajdonhoz való jogot érinti. Azon túl, hogy a tulajdonnal való rendelkezéstől nem választható el, hogy adás-vétel során a tulajdonost a közhiteles ingatlan-nyilvántartás tartalmazza, a bejegyzési kötelezettség a tulajdonszerzést is érintheti.
A fentebb jelölt törvények tehát közvetlenül kapcsolódnak alapjogok, alkotmányos értékek [lásd az Alaptörvény I. cikk (3) bekezdését] érvényesüléséhez.
Az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés a) pontja szerint nem lehet országos népszavazást tartani az Alaptörvény módosítására irányuló kérdésről. Abban az esetben, ha az országos népszavazás aláírásgyűjtő ívén szereplő kérdés alapjog-korlátozást érint, adott esetben vizsgálandó az is, hogy a kérdésre vonatkozó alapjog-korlátozás az Alaptörvény I. cikk (3) bekezdés alapján az Alaptörvény keretei között marad-e. Ha akár a Nemzeti Választási Bizottság, akár a Kúria arra a következtetésre jut, hogy a kérdésben rejlő alapjogi kollízió, vagy az adott alapjog valamely alkotmányos értékkel való ütközése csak az Alaptörvény módosításával oldható fel, akkor a kérdés az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés a) pontja alapján nem bocsátható országos népszavazásra. Az Alaptörvény I. cikk (3) bekezdés, és a 8. cikk (3) bekezdés a) pont ekként kapcsolódik össze.
Megállapítható, hogy a feltenni kívánt kérdés a közélet tisztasága, mint alkotmányos érték, a tulajdonhoz való jog, mint alapjog mellett érinti az Alaptörvény VI. cikk (2) bekezdésében foglalt személyes adatok védelméhez való jogot.
Az Alkotmánybíróság már működésének első évében, a 20/1990. (X. 4.) AB határozatában – az állami és pártvezetők vagyonnyilatkozat-tételi kötelezettsége körében – megállapította, hogy a közélet tisztasága alapjogok, így a magánszféra korlátozásával is járhat. Ezt teszi a meghatározott közjogi tisztséget betöltők részére előírt vagyonnyilatkozat nyilvánosságra hozása (sokkal szélesebb körben, mint egyébként a Vnytv. által előírt vagyongyarapodási vizsgálat), de a magánszféra, s azon belül nevesítetten a személyes adatok védelméhez való jog korlátozásával jár az is, ha a nyilvános vagyonnyilatkozat tételére kötelezett személyekkel közös háztartásban élő hozzátartozókat is vagyonnyilatkozat-tételi kötelezettség terheli.
A népszavazásra feltenni szándékozott kérdés az ingatlanok megszerzését illető korlátot szándékozik állítani a közös háztartásban élő hozzátartozók tekintetében.
Jelen eljárásban vizsgált kérdés – tartalma szerint – azt eredményezi, hogy a nyilvános vagyonnyilatkozat tételére kötelezett személyekkel közös háztartásban élő hozzátartozók csak úgy szerezhetnének tulajdont (illetve csak úgy kerülhetne tulajdonszerzésük földhivatali nyilvántartásba), ha a közjogi tisztséget betöltő személy ehhez quasi hozzájárul (igazolni köteles annak nyilvánosságra hozatalát). A vagyonnyilatkozat-tételi kötelezettség elmulasztásának jogkövetkezménye az Ogytv., Abtv., MNBtv., stb. szabályai alapján nem a családtagot terheli, hanem a közjogi tisztségviselőt (nem vehet részt az adott alkotmányos szerv tevékenységében, javadalmazásban nem részesül), azaz a szankció nem irányul (nem irányulhat) a kötelezett hozzátartozójára. A feltenni szándékozott kérdésben egy esetleges érvényes és eredményes népszavazás ezzel épp fordított helyzetet teremtene: a hozzátartozó ingatlan-nyilvántartás útján történő tulajdonszerzése elé állítana korlátot az, ha – a kérdésből pontosan idézve – „a nyilvános vagyonnyilatkozat tételére köteles személy” nem igazolja az ingatlanszerzésre vonatkozó adatok közzétételét. Ezáltal a közös háztartásban elő (akár nagykorú) személy cselekvési szabadsága elé aránytalan korlátot állít: az ingatlan-nyilvántartás útján közhitelesen tanúsított tulajdonszerzését egy rajta kívül álló okhoz, a nyilvános vagyonnyilatkozat tételére kötelezett magatartásához köti.
Mindezen túlmenően az ingatlanszerzéshez vonatkozó adatok közzététele nyilvánvaló, hogy korlátozza a nyilvános vagyonnyilatkozat tételére kötelezett személyekkel közös háztartásban élő hozzátartozóknak a személyes adatokkal való rendelkezés szabadságát (az információs önrendelkezési jogát) azzal, hogy azt más személynek kell közzétenni. Azon túl, hogy az elérni kívánt cél magával a hozzátartozói vagyonnyilatkozat bevezetésével már megvalósult, az ingatlanszerzésre vonatkozó adatok közzététele az Alaptörvény VI. cikk (2) bekezdésben foglaltak alapján az információs önrendelkezési jog aránytalan korlátozásával is járna.
A Kúria a fenti érvek alapján úgy ítélte meg, hogy a népszavazásra feltenni kívánt kérdésben megtartott érvényes és eredményes népszavazás olyan alapjogi kollíziót eredményezne, amelyet csak az Alaptörvény módosításával lehet feloldani, illetve az alapjogok olyan korlátozásával járna, amelyet csak az Alaptörvény-módosítás útján lehetne semlegesíteni, ezért az adott kérdésben az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés a) pontja alapján a népszavazás kizárt.
A Kúria végezetül megjegyzi, hogy a vagyonnyilatkozat és az ingatlan-nyilvántartás összekapcsolása két eltérő szabályozási koncepció mentén kialakult jogintézmény összekapcsolását is jelenti, amelyek működésében a rendszerek összekapcsolása diszfunkciót is okozhat. Mivel alapjogokat érintő, garanciális törvényekről van szó mind a vagyonnyilatkozat, mind az ingatlan-nyilvántartás esetén, ezért e rendszerekben keletkezett diszfunkció épp az elérni kívánt célt: a közélet tisztaságának biztosítását akadályozná (azon túlmenően, hogy az elérni kívánt célhoz alkalmatlan eszköz a földhivatali bejegyzés feltételhez kötése, hisz pl. a külföldi ingatlanszerzés eleve kívül esik a népszavazásra feltenni szándékozott kérdés által meghatározottakon).
A fenti indokok alapján a Kúria megállapította, hogy a felülvizsgálati kérelem nem megalapozott. Mivel a Kúria megállapította, hogy a feltenni szándékozott kérdés az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés a) pontjába ütközik, ezért a Nemzeti Választási Bizottság 60/2015. számú határozatát az Nsztv. 30. § (1) bekezdése alapján helybenhagyta.
Az illetékről való rendelkezés az illetékekről szóló – módosított – 1990. évi XCIII. törvény 43. § (7) bekezdésének megfelelő alkalmazásán alapul.
A Kúria e végzéséről az Nsztv. 30. § (4) bekezdése alapján a Magyar Közlönyben nyolc napon belül közleményt tesz közzé.
A jogorvoslatot az Nsztv. 30.§ (1) bekezdése zárja ki.
Budapest, 2015. június 24.
Dr. Kalas Tibor sk. a tanács elnöke;
Dr. Balogh Zsolt sk. előadó bíró;
Dr. Hörcherné Dr. Marosi Ildikó sk. bíró