A Kúria
mint felülvizsgálati bíróság
végzése
Az ügy száma: Knk.VII.37.306/2017/2.
A tanács tagjai: Dr. Kalas Tibor a tanács elnöke, előadó
Dr. Tóth Kincső bíró
Dr. Horváth Tamás bíró
A kérelmező: Magánszemély
(cím)
A kérelmező képviselője: Dr. Tordai Csaba ügyvéd
(cím)
A kérelmezett: Fővárosi Választási Bizottság
(1052 Budapest, Városház utca 9-11.)
Az ügy tárgya: népszavazási ügyben hozott határozat bírósági felülvizsgálata
A felülvizsgálati kérelmet benyújtó fél: kérelmező
A felülvizsgálni kért jogerős határozat: Fővárosi Választási Bizottság
12/2017.(III.24.) FVB számú határozata
Rendelkező rész
A Kúria a Fővárosi Választási Bizottság 12/2017.(III.24.) FVB számú határozatát helybenhagyja.
Kötelezi a kérelmezőt, hogy fizessen meg az Államnak - külön felhívásra - 10.000.- ( tízezer) forint eljárási illetéket.
E végzés ellen további felülvizsgálatnak nincs helye.
Indokolás
A felülvizsgálat alapjául szolgáló tényállás
[1] A Fővárosi Választási Bizottság (a továbbiakban: FVB) ... magánszemély (a továbbiakban: kérelmező) által benyújtott fővárosi szintű helyi népszavazási kezdeményezés ügyében 12/2017. számú határozatával döntött. Az FVB az „Egyetért-e Ön azzal, hogy a Városligeti építési szabályzat csak 3000 négyzetméternél kisebb alapterületi épületek építését tegye lehetővé a Városligetben?” kérdést tartalmazó aláírásgyűjtő ív hitelesítését jelzett számú határozatával megtagadta.
[2] Az FVB megállapította, hogy a népszavazási kérdés több szempontból sem felel meg a népszavazási kezdeményezésről, az európai polgári kezdeményezésről, valamint a népszavazási eljárásról szóló 2013. évi CCXXXVIII. törvény (a továbbiakban: Nsztv.) 39. § (1) bekezdésében foglalt kérdés-egyértelműség követelményének, így az helyi népszavazás tárgya nem lehet.
[3] Az FVB a felülvizsgálni kért határozat indokolásában kifejtette, hogy a kérdésben szereplő, az épület alapterülete fogalmának nincsen jogszabályi meghatározása, a fogalom értelmezése a köznyelvben is keveredik, továbbá az országos településrendezési és építési követelményekről szóló 253/1997. (XII. 20.) Korm. rendelet 1. mellékletében rögzített fogalommeghatározások is többféle összefüggésben használják az alapterület kifejezést. Ebből következően nem világos, hogy az egyes épületek alapterületét hogyan kellene számolni.
[4] Az FVB határozatának indokolásában megállapította továbbá, hogy nem egyértelmű: a népszavazással elérni kívánt cél az-e, hogy a kormányhatározatban nevesített intézmények egy-egy, csak meghatározott alapterületnél nem nagyobb épületben kerüljenek elhelyezésre, vagy egy érvényes és eredményes népszavazás esetén a döntéshozónak volna lehetősége arra, hogy az egyes intézményeket több, de a kérdésben meghatározottnál kisebb alapterületű különálló épületben helyezze el.
[5] A fentiekben leírtak alapján, az eltérő értelmezési lehetőségek okán az FVB megállapította, hogy a kezdeményezésben szereplő kérdésben nem lehet helyi népszavazást tartani, tekintettel arra, hogy a kérdés az Nsztv. 39. § (1) bekezdése szerinti, az egyértelműség helyi népszavazási eljárásban alkalmazandó követelményének nem felel meg. Az FVB ezért a kérdés hitelesítését – az Nsztv. 41. §-ában foglalt jogkörében eljárva – megtagadta.
A felülvizsgálati kérelem
[6] A kérelmező felülvizsgálati kérelmében az FVB határozatának megváltoztatását kérte annak érdekében, hogy a benyújtott kérdés hitelesítésre kerülhessen.
[7] A kérelmező álláspontja szerint az FVB jogszabálysértően állapította meg, hogy a kérdésben az Nsztv. 39. § (1) bekezdése alapján nem tartható népszavazás. Érvelésében részletesen kifejtette, hogy a Városligeti építési szabályzatról szóló 32/2014. (VII. 15.) Főv. Kgy. rendelet (a továbbiakban: R.) számos rendelkezésében használja a jelző nélküli alapterület fogalmát. A népszavazási kérdéssel szemben pedig a jogalkotói egyértelműség szempontjából nagyobb fokú egyértelműségi követelmény nem támasztható, mint amelynek a hatályos jogszabályok is megfelelnek, ezért ebből a szempontból a kérdés nem sérti a jogalkotói egyértelműség Nsztv.-beli követelményét.
[8] A kérelmező hivatkozott továbbá az Alkotmánybíróság 51/2011. (XI. 29.) AB határozatára, amely szerint a népszavazási egyértelműség követelménye nem követeli meg, hogy a kérdés megfogalmazásakor az egyes jogágak kifejezéskészletét, a jogszabályokban meglévő fogalmakat, illetve az egyes tudományágak, szakterületek terminus technicusait vegyék alapul. Álláspontja szerint a jelző nélküli alapterület fogalma a köznapi nyelvben egyértelműen meghatározható, ezért a kérdés a választópolgári egyértelműség követelményét sem sérti.
[9] A kérelmező hangsúlyozta, hogy a hitelesítésre benyújtott kérdés az FVB határozatában foglaltakkal szemben semmilyen formában nem szól arról, hogy egy-egy intézmény hány épületben lenne elhelyezhető, ezért olyan értelmezési bizonytalanság, amelyet az FVB határozata ezzel összefüggésben fennállni lát, a kérelmezői álláspont szerint nincsen, így a kérdés az egyértelműség követelményét erre figyelemmel sem sérti.
[10] A kérelmező további érvként hozta fel, hogy a kérdésben tartott eredményes népszavazás a Liget-projekt megvalósítását nem zárná ki, csak annak mikéntjére vonatkozóan határozna meg egy további, egyébként a projekt megvalósítását nem ellehetetlenítő körülményt.
A Kúria döntése és jogi indokai
[11] A Kúria megállapította, hogy a felülvizsgálati kérelem nem megalapozott. Az FVB döntése érdemben helyes, ugyanakkor a Kúria eltérő indokokra alapította döntését.
[12] A Kúria mindenekelőtt az érintettség kérdését vizsgálta. A Kúria – több korábbi határozatában kifejtettekkel összhangban – nem kívánja meg, hogy a kérelmező saját jogaira és kötelezettségeire is közvetlenül kihasson a kezdeményezés, így a jelen ügyben is elfogadta érintettségnek, hogy a kérelmező budapesti lakos.
[13] A Kúria azt is rögzíti, hogy helyi népszavazás esetén is irányadónak tekinti azon korábbi gyakorlatát, hogy a népszavazásra bocsátandó kérdés vizsgálata körében az Alaptörvény és a jogrend védelmének célja megelőzi a felülvizsgálati eljárásra jellemző kérelemhez kötöttség elvét.
[14] A Kúria megállapította, hogy a Fővárosi Választási Bizottságnál előterjesztett, a Városliget beépíthetőségét érintő 9/2017. ( III.24.), 10/2017. ( III.24.) és 11/2017. ( III.24.) számú határozatokkal és a jelen ügyben felülvizsgált határozattal érintett kérdések részben azonos tárgykört érintenek.
[15] Az Nsztv. 38. § (1) bekezdésének b) pontja értelmében „[a] kérdés benyújtását követően nem nyújtható be azonos tárgyú kérdés (…) a kérdés hitelesítését megtagadó döntés jogerőre emelkedéséig”. Így helyi népszavazás esetén azonos tárgyban a benyújtott kérdést követően csak akkor lehet beadni újabb kérdést – függetlenül attól, hogy azt egyszerre vagy egymás után nyújtották be –, ha az elsőként benyújtott kérdés hitelesítését megtagadó választási bizottsági döntés jogerőre emelkedett. Ha a választási bizottság a kérdés hitelesítését megtagadta, akkor újabb kérdést azonos tárgyban akkor lehet benyújtani, ha az Nsztv. 57. § (1) bekezdése alapján a határozat közzétételét követő tizenöt napon belül nem nyújtanak be a döntés ellen bírósági felülvizsgálati kérelmet vagy ha élnek a bírósági felülvizsgálat lehetőségével, akkor addig, amíg az ezt elbíráló bírósági határozat jogerőre nem emelkedik.
[16] Az Nsztv. 38. § (3) bekezdése szerint két kérdés abban az esetben tekintendő azonos tárgyúnak, ha azok – akár részben – azonos vagy egymást kizáró kötelezettséget rónának a képviselő-testületre. A 9/2017. (III.24.), 10/2017. (III.24.) és 11/2017. (III.24.) számú határozatokkal elbírált kérdésekben szereplő „megengedett legnagyobb beépítettség”, „megengedett legkisebb zöldfelület”, „megengedett legkisebb zöldterület”, és a jelen kérdésbe foglalt „3000 négyzetméternél kisebb alapterületi épületek” egymással összefüggő olyan feltételek, amelyek a Városligeti közpark beépíthetőségét jelentős mértékben befolyásolják. Megállapítható tehát, hogy valamennyi kérdés a Főv. Kgy. rendelet Fővárosi Közgyűlés általi módosítására irányul a Városliget közpark beépítettségi paramétereinek megváltoztatása céljából, e paraméterek pedig olyan egységes rendszert alkotnak, amelyek együttesen határozzák meg a Városliget beépítésének módját, mértékét, és lehetőségeit.
[17] Mindezek alapján, mivel az FVB a részben azonos tárgyú kérdések sorában először a 9/2017. ( III.24.) számú határozattal döntött, így az Nsztv 38. (1) bekezdés b) pontja alapján e határozat jogerőre emelkedéséig a jelen ügy tárgyát képező kérdés sem volt hitelesíthető, a hitelesítést a Fővárosi Választási Bizottságnak érdemi vizsgálat nélkül – formai okból – meg kellett volna tagadni. A Kúria szerint önmagában már ez a körülmény is megalapozza a kérdés hitelesítésének megtagadását.
[18] A Kúria álláspontja szerint a területi népszavazásra feltenni szándékozott kérdés emellett felveti a törvényhozási tárgy érintettségét is, mivel az esetlegesen eredményes népszavazás nyomán bekövetkező jogalkotási kötelezettség törvénymódosításra is tartozhat.
[19] A Kúria a Városligetet érintő területi szintű népszavazás ügyében már korábban kimondta, hogy a törvényi szabályozás módosítása fővárosi népszavazással nem lehetséges, a törvényi szabályozás miatt a beépítési előírások nem képezhetik területi népszavazás tárgyát. (Knk.38.142/2015/7)
[20] A Városliget megújításáról és fejlesztéséről az Országgyűlés megalkotta a 2013. december 24-én hatályba lépett, 2013. évi CCXLII. törvényt (a továbbiakban: Liget-törvény), amelyre a preambulum szerint a Városliget országos jelentőségére és a nemzet emlékezetében betöltött kiemelkedő szerepére tekintettel is került sor. Az Országgyűlés e törvényben szabályozta a Városliget megújítását és fejlesztését, valamint a projekt megvalósulását követően a terület rehabilitációját. A Liget-törvény 7. § (4) bekezdése szerint „Budapest Főváros Önkormányzata – az épített környezet alakításáról és védelméről szóló 1997. évi LXXVIII. törvényben és e törvényben meghatározottak szerint – a Városliget területére rendelet formájában Városligeti építési szabályzatot állapít meg.” A hitelesítésre feltett kérdés formai értelemben a Városligeti építési szabályzat módosítására irányul, ugyanakkor a Kúria megítélése szerint a törvényszövegből következően az építési szabályzat nem szakadhat el a törvényi rendelkezésektől.
[21] A Kúria nyomatékkal utal a Knk.IV.38.142/2015/7. számú határozatában tett korábbi megállapításaira is, így különösen arra, hogy Budapest Város Önkormányzatának a Városligeti építési szabályzat megalkotására való jogosultsága a törvény által erősen behatárolt. A Fővárosi Közgyűlés e tárgyban meglévő rendeleti jogát speciális törvényi szabályok korlátozzák.
[22] A Kúria nem tartja megalapozottnak a kérelmező azon érveit, amely szerint az eredményes népszavazás esetén a Fővárosi Közgyűlés minden további nélkül jogosult a hitelesítésre benyújtott kérdés szerinti tartalommal módosítani a Városligeti építési szabályzatot. A Liget-törvénynek kizárólag a 7. § (2) bekezdése tartalmaz a városligeti ingatlan területének beépítésével kapcsolatos rendelkezést, amely szerint „a városligeti ingatlan területén az építési beruházások befejezését követően a zöldfelület aránya nem lehet kevesebb a 2013. december 31-i állapotnál”. Az épületek alapterületére vonatkozó olyan megszorító rendelkezést, amelyet a hitelesítésre szánt kérdés magában foglal, a törvény ugyan nem tartalmaz, de ahogy a Kúria fentebb utalt rá, az egyes beépítési paraméterek részbeni összefüggést mutatnak, így - különösen egyértelmű kérdésfeltevésnél - felvetődhet az ütközés lehetősége.
[23] A Kúria megjegyzi, hogy a kérdésben szereplő „3000 négyzetméternél kisebb alapterületi épületek” kitétel felveti az Nsztv. 39. § (1) bekezdésében foglalt kérdés egyértelműség követelményének választópolgári oldalról fennálló sérelmét is. A választópolgári egyértelműség követelményével összefüggésben a Kúria utal a kapcsolódó gyakorlatára (Knk.IV.37.132/2016/4., Knk.IV.37.458/2015/3., Kvk.37.300/2012/2., Knk.IV.37.356/2015/2.), amely szerint a kérdéssel szemben követelmény, hogy az világos és kizárólag egyféleképpen értelmezhető legyen, feleljen meg a magyar nyelv nyelvtani szabályainak, a választópolgárok jól értsék, lássák át a kérdés lényegét, jelentőségét, hogy tudatosan és átgondoltan tudják leadott szavazataikkal a jogaikat gyakorolni.
[24] A Kúria megítélése szerint a jelen ügyben vizsgált kérdés megválaszolásával nem egyértelmű, hogy a választópolgár pontosan mire szavaz. A választópolgár nem tudja ugyanis megítélni, hogy a 3000 négyzetméternél kisebb alapterületű épületek megépítése a Városliget közpark tényleges beépítési paramétereihez miként viszonyul, azokat miként befolyásolja. A választópolgár nem képes átlátni a számszerűen meghatározott korlátozás tényleges hatását, így azt sem, hogy az a választópolgári szándékkal egyezik-e vagy sem. A Kúria fenntartja a Knk.IV.37.132/2016/4., a Knk.IV.37.133/2016/4. és a Knk.VII.37.997/2016/4. számú határozataiban tett korábbi megállapításait, amelyek szerint bizonyosan sérti a kérdésegyértelműség követelményét, ha a választópolgárnak a feltett kérdés alapján nincs lehetősége átlátni döntésének valamennyi érdemi következményét. Így a 12/2017. (III.24.) FVB határozat által elbírált kérdéssel kapcsolatban az Nsztv. 39. § (1) bekezdésbe foglalt választópolgári egyértelműség követelményének való meg nem felelés is alappal felmerülhet.
[25] A Kúria a fentiekben rögzített további okokból megállapította, hogy a hitelesítés megtagadása az FVB részéről az Nsztv. 41. §-ára tekintettel jogszerű volt, amelynél fogva az Nsztv. 57. § (3) bekezdése alapján rendelkezett az FVB határozatának helybenhagyásáról.
[26] A Kúria az alaptalan felülvizsgálati kérelmet előterjesztő kérelmezőt kötelezte az illetékekről szóló 1990. évi XCIII. törvény 43. § (7) bekezdése szerinti illeték megfizetésére.
[27] A Kúria végzése elleni további jogorvoslatot az Nsztv. 57. § (3) bekezdése zárja ki.
Budapest, 2017. május 8. napján
Dr. Kalas Tibor s.k. előadó, a tanács elnöke,
Dr. Tóth Kincső s.k. bíró,
Dr. Horváth Tamás s.k. bíró