Knk.VI.39.220/2024/2. számú határozat

A Kúria
mint felülvizsgálati bíróság

végzése

Az ügy száma: Knk.VI.39.220/2024/2.

A tanács tagjai:

Dr. Vitál-Eigner Beáta a tanács elnöke
Dr. Horváth Tamás előadó bíró
Dr. Kurucz Krisztina bíró

A kérelmező:  …
                      (...)

A kérelmező jogi képviselője: Dr. László Péter András ügyvéd
                                             (...)

Az ügy tárgya: népszavazási ügyben hozott határozat bírósági felülvizsgálata

A felülvizsgálati kérelmet benyújtó fél: a kérelmező

A felülvizsgálni kért határozat: a Nemzeti Választási Bizottság 2024. szeptember 4. napján kelt 427/2024. számú határozata

Rendelkező rész

A Kúria a Nemzeti Választási Bizottság 427/2024. számú határozatát helybenhagyja.

Kötelezi a kérelmezőt, hogy fizessen meg az államnak az esedékesség napjáig 10.000 (azaz tízezer) forint eljárási illetéket az állami adó- és vámhatóság által közzétett illetékbevételi számlára.

A Kúria tájékoztatja a kérelmezőt, hogy a fizetendő illeték ezen végzés jogerőre emelkedését követő 60. napon válik esedékessé.

A végzés ellen további jogorvoslatnak nincs helye.

Indokolás

A felülvizsgálat alapjául szolgáló tényállás

  1. A kérelmező a Nemzeti Választási Bizottsághoz (a továbbiakban: NVB) a népszavazás kezdeményezéséról, az európai polgári kezdeményezésről, valamint a népszavazási eljárásról szóló 2013. évi CCXXXVIII. törvény (a továbbiakban: Nsztv.) 3. § (1) bekezdése szerinti hitelesítés céljából a következő kérdést nyújtotta be:
    „Akarja-e Ön, hogy Magyarország törvényben utasítsa el az Egészségügyi Világszervezet Nemzetközi Egészségügyi Rendszabályainak az Egészségügyi Világszervezet 2024. májusi 77. Közgyűlése által elfogadott módosításainak kihirdetését?”
  2. Az NVB a 427/2024. számú határozatával a népszavazásra javasolt kérdés hitelesítését megtagadta.
  3. Az NVB megállapította, hogy Magyarország az Egészségügyi Világszervezet (a továbbiakban: WHO) Alkotmányának és a szervezettel kapcsolatos további dokumentumainak aláírásával egy nemzetközi szerződés részesévé vált, valamint az abban meghatározott nemzetközi jogok és kötelezettségek alanya lett. A Nemzetközi Egészségügyi Rendszabályok módosítása közvetlenül kihat a részes államok, így Magyarország WHO-n belüli jogaira és kötelezettségeire is. A vállalt nemzetközi kötelezettségek terjedelmének módosítása is nemzetközi kötelezettségről való döntés, amelyet Magyarország esetén az Országgyűlés hozhat meg. E döntés pedig az érintett szerv szabad belátásán alapul, nincs lehetőség ennek népszavazás útján történő kikényszerítésére, ugyanis egy esetleges érvényes és eredményes népszavazás, amennyiben a kérdést támogató válaszok kerülnek többségbe, az nyilvánvalóan befolyásolja a nemzetközi szerződésben vállalt kötelezettség teljesítését.
  4. Az Alaptörvényben foglalt tilalom kizárja a közvetlen hatalomgyakorlást a már hatályos nemzetközi kötelezettségek alakításából, így az NVB megállapította, hogy jelen ügy tárgyát képező népszavazási kezdeményezés egy, már hatályos nemzetközi kötelezettség egyértelmű alakítására vonatkozik, amely az alkotmánybírósági és kúriai joggyakorlat értelmében az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés d) pontjában foglalt tiltott népszavazási tárgykörbe tartozik.
  5. Az NVB szerint ezért a javasolt tartalommal nem lehet országos népszavazást tartani, tekintettel arra, hogy az tiltott tárgykört érint, ezért a kérdés hitelesítését az Nsztv. 11. §-ában foglalt jogkörében eljárva meg kellett tagadni.

A felülvizsgálati kérelem

  1. A kérelmező felülvizsgálati kérelmében az NVB határozatának megváltoztatását és a népszavazásra javasolt kérdés hitelesítését kérte.
  2. Vitatta, hogy egy nemzetközi szerződés Magyarországon jelenleg ki nem hirdetett módosításából bármilyen nemzetközi kötelezettség levezethető lenne. Álláspontja szerint a támadott határozat indokolása is megerősíti az Alaptörvény Q cikk (3) bekezdésébe foglalt rendelkezést, amikor úgy fogalmaz, hogy a Nemzetközi Egészségügyi Rendszabályokat Magyarországon az Egészségügyi Világszervezet Nemzetközi Egészségügyi Rendszabályainak kihirdetéséről szóló 2009. évi XCI. törvény hirdette ki, így annak módosítását a nemzetközi szerződésekkel kapcsolatos eljárásról szóló 2005. évi L. törvény 9. § (1) bekezdése értelmében ugyancsak törvényben szükséges majd kihirdetni.
  3. Egy nemzetközi szerződés módosítása, amennyiben annak hatályba léptetéséhez külön aktus (ratifikáció) szükséges, a kihirdetéséről szóló törvény hatályba léptető rendelkezésében meghatározott időpontig nem válik a belső jog részévé, azaz abból nem származtatható sem jogosultság, sem kötelezettség. A kihirdetést megelőzően tehát nem teremt semmilyen kötelezettséget a népszavazási kérdésben megjelölt nemzetközi szerződésmódosítás az állam számára. A támadott határozatban a „vállalt nemzetközi kötelezettségek terjedelmének módosítása” nem létező nemzetközi kötelezettség, amely nem alapozhat meg tiltott népszavazási tárgykörre vonatkozó indokot. Abban az esetben, ha egy nemzetközi szerződés, vagy annak módosítása hatálybalépésének feltétele az Országgyűlés ratifikációs jogi aktusa, akkor az országos népszavazásnak mindaddig helye van, amíg a kihirdetés nem lép hatályba. Egy nemzetközi szerződésbe való belépés, valamint az abból való kilépésre vonatkozó szabályok nem azonosak és ez indokolja a két kérdésben való népszavazás lehetőségének eltérő szabályozását.
  4. Az indítványozó érvelése szerint az Alaptörvény 8. § (3) bekezdés d) pontjában meghatározott tiltott tárgykör rendeltetése, hogy ne fordulhasson elő olyan helyzet, mikor is az államot egy hatályos nemzetközi szerződése alapján terhelő kötelezettség szembe kerül egy népszavazási kérdés eredményes támogatása esetén az abból származó jogalkotási kötelezettséggel. Tekintettel arra, hogy a népszavazási kérdésben meghatározott nemzetközi szerződés nem lépett hatályba, fel sem merülhet, hogy az abból származó kötelezettség szembe kerüljön a népszavazás eredményéből származó kötelezettséggel.

A Kúria döntése és jogi indokai

  1. A bírósági felülvizsgálati kérelem nem alapos.
  2. Magyarország Alaptörvénye (a továbbiakban: Alaptörvény) B) cikke szerint a nép a hatalmát választott képviselői útján, kivételesen közvetlenül gyakorolja. A közvetlen hatalomgyakorlás egyik alapvető intézménye az Alaptörvény 8. cikke szerinti népszavazás.
  3. Az Nsztv. 11. § (1) bekezdése szerint az NVB a kérdést akkor hitelesíti, ha az az Alaptörvényben, valamint az e törvényben a kérdéssel szemben támasztott követelményeknek megfelel.
  4. Az Nsztv. preambuluma szerint a demokratikus hatalomgyakorlás része, hogy az ország sorsát érintő legfontosabb ügyek eldöntésében a polgárok közvetlenül, népszavazás útján is részt vehessenek.
  5. Az Nsztv. 1. § (1) bekezdése szerint az e törvény hatálya alá tartozó eljárásokra a választási eljárásról szóló 2013. éci XXXVI. törvény (a továbbiakban: Ve.) Általános részét – az e törvényben foglalt eltérésekkel – alkalmazni kell. A Ve. 2. § (1) bekezdés e) pontja szerint a választási eljárás szabályainak alkalmazása során érvényre kell juttatni a jóhiszemű és rendeltetésszerű joggyakorlás elvét.
  6. A népszavazási kezdeményezés arra irányul, hogy az Országgyűlés alkosson olyan törvényt, amelyben elutasítja a WHO Nemzetközi Egészségügyi Rendszabályainak az Egészségügyi Világszervezet 77. Közgyűlése által elfogadott módosításai kihirdetését.
  7. A WHO Alkotmánya, amelyet a New Yorkban tartott Nemzetközi Egészségügyi Értekezleten 1946. július 22-én írtak alá, a magyar állam törvényei közé az Egészségügyi Világszervezet Alkotmányának becikkelyezéséről szóló 1948. évi XII. törvénnyel (a továbbiakban: WHO törvény) került beiktatásra. A WHO törvény alapján Magyarország eleve nemzetközi jogok és kötelezettségek részese lett, amely egyebek között a szervezet szabályalkotási rendjének elfogadását is jelentette.
  8. E szabályalkotási rend szerint a Nemzetközi Egészségügyi Rendszabályokat 1969-ben fogadta el az Egészségügyi Világközgyűlés, amit egyébként az 1951-ben elfogadott Nemzetközi Egészségügyi Rendszabályok előztek meg. A súlyos akut légzőszervi szindróma (SARS-CoV) megjelenését követően konszenzus alakult ki a Nemzetközi Egészségügyi Rendszabályok további felülvizsgálatának szükségességéről. A felülvizsgált Nemzetközi Egészségügyi Rendszabályokat (2005) az Egészségügyi Világközgyűlés ötvennyolcadik ülésszakán, 2005. május 23-án fogadták el. A módosított dokumentum 2007. június 15-én lépett hatályba, amely 196 országra – köztük a WHO 194 részes tagállamára – nézve a WHO Alkotmány alapján, Magyarország esetében a WHO törvény hivatkozott becikkelyezés folytán jogilag kötelező erejű.
  9. E Nemzetközi Egészségügyi Rendszabályok (2005) 55. cikke értelmében a rendszabályok módosítását bármely részes állam vagy az Egészségügyi Világszervezet főigazgatója javasolhatja, és azokat az Egészségügyi Világközgyűlés elé kell terjeszteni megfontolásra. Minden javasolt módosítás szövegét a főigazgató közli valamennyi részes állammal legalább négy hónappal azelőtt az Egészségügyi Világközgyűlés előtt, amelyen azt megfontolásra javasolják.
  10. Ez az eljárásrend az előbbiek szerint nem önmagában áll, nem sui generis nemzetközi szerződés, hanem a WTO-hoz való csatlakozásból következően, az azzal vállalt kötelezettségek teljesítése keretében értelmezendő.
  11. A Nemzetközi Egészségügyi Rendszabályok 61. cikke egyébiránt lehetőséget nyújt a részes államoknak a módosítás elutasítására is. Ennek értelmében ugyanis, ha egy részes állam értesíti a főigazgatót arról, hogy elutasítja ezt a szabályzatot vagy annak módosítását, akkor az 59. cikk (1) bekezdésében meghatározott határidőn belül, ez a szabályzat vagy az érintett módosítás nem lép hatályba az adott állam vonatkozásában. Bármely nemzetközi egészségügyi megállapodás vagy az 58. cikkben felsorolt olyan szabályzat, amelynek az adott állam már részes fele, továbbra is hatályban marad az ilyen állam vonatkozásában. A nemzetközi szerződések folytán tehát megvan a szabályalkotási folyamatban is a vállalt kötelezettségek teljesítésének előírt realizálási rendje.
  12. Az elmúlt években a H1N1 influenzajárványt, a nyugat-afrikai Ebola-járványt, majd a Covid19-világjárványt követően számos bizottság és testület rámutatott arra, hogy a világjárványok leküzdéséhez újólag meg kell erősíteni a Nemzetközi Egészségügyi Rendszabályok (2005) végrehajtását, betartását, valamint szükség van annak korszerűsítésére.
  13. Ennek megfelelően 2022 májusában a hetvenötödik Egészségügyi Világközgyűlés a WHA75.9 számú határozatával úgy döntött, hogy létrehozza a tagállamok által vezetett, a Nemzetközi Egészségügyi Rendszabályok módosításával foglalkozó munkacsoportot (WGIHR), amely megvizsgálja a Nemzetközi Egészségügyi Rendszabályok lehetséges módosításait, és felkérte a tagállamokat, hogy 2022. szeptember 30-ig tegyenek javaslatot annak módosítására. A WGIHR tárgyalásainak eredményét a hetvenhetedik Egészségügyi Világközgyűlés elé terjesztették megfontolásra.
  14. Az Egészségügyi Világközgyűlésnek a kérelmező által a népszavazási kérdésben hivatkozott ezen 77. ülésszakára 2024. május 27. és június 1. között került sor Genfben. Ennek zárónapján, 2024. június 1-jén a Világközgyűlés határozatban fogadta el WHO előbbiekben említett alapvető szabályain alapuló eljárásrend keretében a Nemzetközi Egészségügyi Rendszabályok módosításcsomagját.
  15. Megállapítható ebből, hogy ezen nemzetközi kötelezettség vállalása nem egyszerűen ebben az aktusban, hanem már a nemzetközi szervezethez tartozás vállalásában fejeződött ki, ami magában foglalja a nemzetközi szervezet belső szabályozási döntéselőkészítési eljárásrendje korábban kötelezőkénti elfogadását.
  16. Az Alaptörvény 8. cikk (1) bekezdése alapján az országos népszavazás funkciója az, hogy az Országgyűlést a népszavazásra feltenni kívánt kérdés tekintetében meghatározott irányú döntésre kényszerítse. A népszavazásnak, mint a közvetlen hatalomgyakorlás eszközének kivételes jellegéből fakadóan a népszavazáshoz való jog több feltétel együttes fennállása esetén gyakorolható. A rendeltetésszerű joggyakorlás mellett a nép csak olyan kérdésben ragadhatja magához a döntést, amely a képviseleti szerv, azaz az Országgyűlés hatáskörébe tartozik.
  17. Ez utóbbi rendelkezést az Alaptörvény 8. cikk (2) bekezdése rögzíti, amely kimondja, hogy országos népszavazás tárgya csak az Országgyűlés feladat- és hatáskörébe tartozó kérdés lehet. E rendelkezés korlátját az Alaptörvény 8 cikk (3) bekezdésében meghatározott tiltott tárgykörök képezik. E kérdésekben annak ellenére sem kezdeményezhető és tartható népszavazás, hogy egyébként azok az Országgyűlés feladat- és hatáskörébe tartoznak
  18. Az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdése tartalmazza azon tárgykörök teljes körű felsorolását, amelyek nem bocsáthatók országos népszavazásra.
  19. Az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés d) pontja értelmében nem lehet országos népszavazást tartani nemzetközi szerződésből eredő kötelezettségről. Az Alkotmánybíróság korábban több döntésében is rámutatott arra, hogy a tilalom a közvetlen hatalomgyakorlást kizárja a már hatályos nemzetközi kötelezettségek további alakításából, így olyan kérdés alkotmányosan nem bocsátható népszavazásra, amely hatályos nemzetközi szerződésből eredő kötelezettségre, illetve az e kötelezettséget is magában foglaló törvények tartalmára vonatkozik. Az Alkotmánybíróság azt is rögzítette, hogy attól függetlenül sem tartható alkotmányosan népszavazás a vállalt kötelezettségekről, hogy egyébként a népszavazás eredménye ellentmondana-e vagy éppen megerősítené-e ezeket a kötelezettségeket [62/1997. (XII. 5.) AB határozat, 72/2002. (XII. 19.) AB határozat].
  20. Az Alkotmánybíróság azt is rögzítette, hogy a nemzetközi jogi kötelezettség érintettségének vizsgálata során annak van döntő jelentősége, hogy a kezdeményezésben célzott jogalkotás a nemzetközi szerződésből eredő kötelezettséget vagy annak teljesítését (végrehajtását) érinti-e, ugyanis fennáll a szóban forgó tilalom, ha a kérdésben tartott érvényes és eredményes népszavazás következtében megalkotandó szabályozás a vállalt nemzetközi jogi kötelezettségek végrehajtása tekintetében arra közvetlenül kihatna {10/2022 (VI 2.) AB határozat, Indokolás [41], [59]}.
  21. A Kúria megállapította, hogy a nemzetközi szerződésből eredő kötelezettségvállalási érintettségek kimondásához elegendő az is, hogy az eredményes népszavazás alapján elfogadott szabályozás érintse a feleket terhelő jogokat és kötelezettségeket {Knk.Vll.37.371/2017/2. végzés, Indokolás [18]}.
  22. A kérelmező hivatkozott az Alaptörvény Q cikk (3) bekezdésében foglalt rendelkezésre, miszerint a nemzetközi jog más forrásai jogszabályban történő kihirdetésükkel válnak a magyar jogrendszer részévé.
  23. Tekintettel arra, hogy a Nemzetközi Egészségügyi Rendszabályokat Magyarországon az Egészségügyi Világszervezet Nemzetközi Egészségügyi Rendszabályainak kihirdetéséről szóló 2009. évi XCI. törvény hirdette ki, így annak módosítását - mint törvényhozási tárgykörbe tartozó normát a nemzetközi szerződésekkel kapcsolatos eljárásról szóló 2005. évi L. törvény 9. § (1) bekezdése értelmében - ugyancsak törvényben szükséges majd kihirdetni.
  24. A Kúria egyrészt rámutat, hogy Magyarország eredendően a WHO Alkotmányának és a szervezettel kapcsolatos további dokumentumainak aláírásával vált a jelen esetben releváns nemzetközi szerződés részesévé, és az ebben vállalt kötelezettségek teljesítésének része a szervezeti szabályalkotási protokoll követése, illetőleg a szabályok módosítása. Az Országgyűlés eredeti, törvényalkotásban testet öltő rendelkezési jogköre nem korlátozható oly módon, hogy nemzetközi kötelezettsége teljesítése egyes elemeit önállóan, és nem a nemzetközileg (jelen esetben a nemzetközi szervezetben) vállalt tagsági kötelezettségét egységben tételezik. A Nemzetközi Egészségügyi Rendszabályok kérdéses módosítási tervezete tehát a nemzetközi kötelezettség körén már csak emiatt sem esik kívül. Az eredendően a WHO Alkotmányával és a szervezettel kapcsolatos további dokumentumok aláírásával a jelen ügyben vitatott aktus az azokban foglalt jogok gyakorlásának és kötelezettségek teljesítésének egyik megnyilvánulása. Magyarországon az ezzel kapcsolatos döntés az Országgyűlés hatásköre, mégpedig nem a következő módosítás folytán, hanem a már hatályos alkotmányos és törvényi hatásköri szabályozás alapján.
  25. Az Alaptörvényben foglalt tilalom másrészt kizárja a népszavazás útján való közvetlen hatalomgyakorlást a már hatályos nemzetközi kötelezettségek alakításáról. Az ügy tárgyát képező kezdeményezés egy már hatályos nemzetközi kötelezettség egyértelmű alakítására vonatkozik, ami a kifejtetteknek megfelelően szintén az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés d) pontjában foglalt tiltott népszavazási tárgykörbe tartozik.
  26. Összefoglalóan megállapítható, hogy az NVB részéről a hitelesítés megtagadása az Alaptörvény B) cikk (4) bekezdés sérelme miatt az Nsztv. 11. §-ára figyelemmel jogszerű volt. Mindezek folytán a Kúria az Nsztv. 30. § (1) bekezdése alkalmazásával az NVB felülvizsgálni kért határozatát helybenhagyta.

A döntés elvi tartalma

  1. Nem hitelesíthető az a népszavazási kezdeményezés, amelyik az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés d) pontjában foglalt tiltott népszavazási tárgykörbe tartozik. Nemzetközi szervezethez tartozás esetén a vállalt kötelezettségek teljesítésének része a szervezeti szabályalkotásban részvétel. Ennek egyes szakaszai sui generis kötelezettségvállalás összefüggésében jogszerűen nem értelmezhetők. Az Alaptörvényben foglalt tilalom másrészt kizárja a népszavazás útján való közvetlen hatalomgyakorlást a már hatályos nemzetközi kötelezettségek alakításáról.

Záró rész

  1. A Kúria e végzéséről az Nsztv. 30. § (4) bekezdése alapján a Magyar Közlönyben nyolc napon belül közleményt tesz közzé.
  2. A Kúria a közigazgatási perrendtartásról szóló 2017. évi I. törvény (Kp.) 35. § (1) bekezdése alapján alkalmazandó, a polgári perrendtartásról szóló 2016. CXXX. törvény (Pp.) 101. § (1) bekezdésének és 102. § (1) bekezdésének megfelelően kötelezte az alaptalan bírósági felülvizsgálati kérelmet előterjesztő kérelmezőt az illetékekről szóló 1990. évi XCIII. törvény (a továbbiakban: Itv.) 45/A. § (5) bekezdése szerinti mértékű illeték megfizetésére.
  3. A Kúria a polgári és közigazgatási bírósági eljárás során meg nem fizetett illeték és állam által előlegezett költség megfizetéséről szóló 30/2017. (XII. 27.) IM rendelet 3. § (2) bekezdés e) pontja értelmében tájékoztatja a kérelmezőt, hogy az illeték megfizetése során az illetékfizetési kötelezettséget tartalmazó jogerős bírósági határozatot hozó bíróság megnevezését, a bírósági ügyszámot, valamint az adóazonosító számot közleményként fel kell tüntetni. A kérelmezőnek az illetéket az állami adó és vámhatóság által közzétett 10032000-01070044-09060018 számú illetékbevételi számlára kell megfizetnie.
  4. A Kúria a fizetendő illeték esedékességének időpontját az Itv. 78. § (4) bekezdése alapján határozta meg.
  5. A Kúria végzése elleni további jogorvoslatot az Nsztv. 30. § (1) bekezdése zárja ki.

Budapest, 2024. december 12.

Dr. Vitál-Eigner Beáta sk. a tanács elnöke
Dr. Horváth Tamás sk. előadó bíró
Dr. Kurucz Krisztina sk. bíró