Knk.VI.39.082/2025/2. számú határozat

A Kúria
végzése

Az ügy száma: Knk.VI.39.082/2025/2.

A tanács tagjai:

Dr. Kurucz Krisztina a tanács elnöke
Dr. Rák-Fekete Edina előadó bíró
Dr. Vitál-Eigner Beáta bíró
Dr. Bernáthné dr. Kádár Judit bíró
Dr. Hajas Barnabás bíró

Az I. rendű kérelmező: név1
                                  (cím1)

Az I. rendű kérelmező jogi képviselője: Dr. Czeglédy és Társai Ügyvédi Iroda
                                                             eljáró ügyvéd: Dr. Fodor Tímea
                                                             (cím2)

A II. rendű kérelmező: Jobbik Magyarországért Mozgalom Párt
                                    (cím3)

A II. rendű kérelmező jogi képviselője: Dr. Marczingós László Ügyvédi Iroda
                                                            eljáró ügyvéd: Dr. Marczingós László
                                                            (cím4)

Az ügy tárgya: népszavazási ügyben hozott határozat bírósági felülvizsgálata

A felülvizsgálati kérelmet benyújtó fél: az I. rendű és a II. rendű kérelmezők

A felülvizsgálni kért határozat: a Nemzeti Választási Bizottság 2025. augusztus 13. napján
                                                kelt 39/2025. számú határozata

Rendelkező rész

A Kúria a Nemzeti Választási Bizottság 39/2025. számú határozatát helybenhagyja.

Kötelezi az I. rendű és a II. rendű kérelmezőt, hogy az esedékesség napjáig külön-külön fizessenek meg az államnak – az állami adó- és vámhatóság illetékbevételi számlájára – 10.000 (azaz tízezer) forint – 10.000 (azaz tízezer) forint közigazgatási nemperes eljárási illetéket. Az illetékfizetési kötelezettség e végzés jogerőre emelkedését követő 60. napon válik esedékessé.

A végzés ellen további jogorvoslatnak nincs helye.

Indokolás

A felülvizsgálat alapjául szolgáló tényállás

  1. A II. rendű kérelmező 2025. június 25. napján országos népszavazásra javasolt kérdést nyújtott be a Nemzeti Választási Bizottsághoz (a továbbiakban: NVB) a népszavazás kezdeményezéséről, az európai polgári kezdeményezésről, valamint a népszavazási eljárásról szóló 2013. évi CCXXXVIII. törvény (a továbbiakban: Nsztv.) 3. § (1) bekezdés szerinti hitelesítés céljából: „Egyetért-e Ön azzal, hogy az Országgyűlés törvényben függessze fel a deviza alapú kölcsönszerződésekből eredő végrehajtási eljárásokat addig, amíg nem születik olyan törvény, amely összhangban áll az Európai Unió Bíróságának a C-630/23. számú ügyben hozott ítéletével?”

A Nemzeti Választási Bizottság határozata

  1. Az NVB 2025. augusztus 13. napján meghozott 39/2025. számú határozatával az országos népszavazásra javasolt kérdés hitelesítését megtagadta.
  2. Az indokolás [8]-[21] bekezdéseiben áttekintette a népszavazásra javasolt kérdés terjedelmes jogi hátterét, az Európai Unió Bírósága (a továbbiakban: EUB) C-630/23. számú ítélet (a továbbiakban: EUB ítélet) előzményeit, ismertette annak rendelkező részét, a kapcsolódó jogegységi határozatot, valamint a hazai jogi környezetet. Kiemelte, hogy az EUB előzetes döntéshozatal iránti eljárásának kezdeményezésére irányuló kérelmet a Kúria polgári perben indult felülvizsgálati eljárásban terjesztette elő, a tárgyát az adós és a pénzügyi szolgáltató között létrejött, devizában nyilvántartott gépjármű lízingszerződésben szereplő, árfolyamkockázatra vonatkozó kikötés elhagyásának jogkövetkezményei képezték.
  3. Az előzetes döntéshozatali eljárás kezdeményezésére irányuló kérelem a fogyasztókkal kötött szerződésekben alkalmazott tisztességtelen feltételekről szóló, 1993. április 5‑i 93/13/EGK tanácsi irányelv (a továbbiakban: 93/13/EGK irányelv) 1. cikk (2) bekezdésének, 6. cikk (1) bekezdésének, valamint 7. cikk (1) bekezdésének értelmezésére irányult. Az EUB ítélet szerint a 93/13/EGK irányelv 6. cikk (1) bekezdését ugyanezen irányelv 7. cikk (1) bekezdésével összefüggésben úgy kell értelmezni, e rendelkezés nem teszi lehetővé annak megállapítását, hogy a devizában nyilvántartott olyan lízingszerződés, amely az e devizához kapcsolódó árfolyamkockázatot az érintett fogyasztóra hárító kikötés mint tisztességtelen kikötés elhagyása folytán érvénytelenné vált, az első rendelkezés értelmében „a tisztességtelen feltételek kihagyásával is teljesíthető”, ha e szerződés olyan nemzeti jogszabály hatálya alá tartozik, amely az ilyen szerződés érvénytelenségének jogkövetkezményeként azt írja elő, hogy e fogyasztót kizárólag a tisztességtelen kikötés hátrányos hatásai alól kell teljes mértékben mentesíteni, miközben e szerződés többi elemének érvényessége és kötelező jellege fennmarad. Ilyen esetben, mivel a szerződés az említett kikötés kihagyásával nem teljesíthető, a hivatkozott rendelkezések azon jogi és ténybeli állapot helyreállítását írják elő, amelyben az említett fogyasztó ugyanezen szerződés hiányában lett volna.
  4. A Kúria Polgári Kollégiumának ítélkező tanácsa előzetes döntéshozatali indítványt terjesztett elő az előtte folyamatban lévő ügyekben az EUB ítélet értelmezésével kapcsolatban. A Kúria Jogegységi Panasz Tanácsának 10/2025. Jogegységi határozata (a továbbiakban: jogegységi határozat) az EUB ítélet értelmezése kapcsán úgy foglalt állást, hogy amennyiben a fogyasztóval kötött deviza alapú kölcsönszerződés vagy pénzügyi lízingszerződés az árfolyamkockázattal kapcsolatos rendelkezésének tisztességtelen jellege miatt teljes egészében érvénytelen,  a Kúriának a pénzügyi intézmények fogyasztói kölcsönszerződéseire vonatkozó jogegységi határozatával kapcsolatos egyes kérdések rendezéséről szóló 2014. évi XXXVIII. törvényben rögzített elszámolás szabályairól és egyes egyéb rendelkezésekről szóló 2014. évi XL. törvény 37. § (1) bekezdése alapján a szerződés érvényessé nyilvánításának nincs helye, kivéve, ha azt a fogyasztó – megfelelő tájékoztatás után – kéri.
  5. Az NVB a határozata [29] bekezdésében az Alaptörvény módosítására irányuló tiltott tárgykör vizsgálata körében megállapította, a kezdeményezés által célzott jogalkotás nem felel meg a jogállamiság részét képező jogbiztonságból fakadó kiszámíthatóság és előreláthatóság követelményeinek. A kérdés első tagmondata alapján megalkotandó, a deviza alapú kölcsönszerződésekből eredő végrehajtási eljárásokat felfüggesztő törvény (a továbbiakban: felfüggesztő törvény) mindenféle distinkció nélkül, minden deviza alapú kölcsönszerződést érintő végrehajtási eljárást felfüggesztene, holott ennek a kérdésből következő indoka valójában az említett kölcsönszerződések egy konkrétan körül határolható szűk csoportját érinti. A felfüggesztő törvény megalkotásával az Országgyűlés oly módon avatkozna be jelentős mértékben a végrehajtás eljárások rendjébe, amely a kiszámíthatóság és az előreláthatóság követelményeinek a sérelmét idézné elő.
  6. Megállapította továbbá azt is, hogy a kezdeményezésben megjelölt jogalkotás a normavilágosság követelményének sem felel meg, mivel az általa célzott joghatás fennállásának időtartamát egy bizonytalan, előre nem meghatározható feltétellel kapcsolja össze. Mindezt tovább erősíti az a tény is, hogy a jogegységi határozat meghozatalát követően egyáltalán szükséges-e, illetve lehetséges-e a megjelölt törvény meghozatala, mert felmerül, hogy az ítéletben foglaltak végrehajtása nem jogalkotási, hanem jogalkalmazási (jogértelmezési) feladatnak tekintendő. Nem ismert továbbá az sem, hogy mit ért a II. rendű kérelmező az EUB ítélet szerinti törvény megszületése alatt, az érvényesség-hatályosság tükrében a törvényalkotási folyamat mely állomását jelenti e cselekmény.
  7. A [34] bekezdésben kifejtett összegzése szerint egy érvényes és eredményes népszavazás – az igenlő válaszok többségével – olyan szabályozás megalkotására kötelezné ezáltal az Országgyűlést, amely a kiszámíthatóság, előreláthatóság és normavilágosság követelményeinek sérelmén keresztül az Alaptörvény B) cikk (1) bekezdésének sérelmét idézné elő, így annak kizárólag az Alaptörvény módosításával lehetne eleget tenni. Miután a kérdés burkolt alaptörvény-módosítást foglal magában, az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés a) pontjában foglalt tilalomba ütközik.
  8. A népszavazási egyértelműség vizsgálata körében - a kimunkált joggyakorlati tézisek alapján -elvégezte a kérdés hitelesíthetőségének vizsgálatát. A kérdésegyértelműség sérelmét elsődlegesen abban értékelte, hogy a kérdés megfogalmazása nem igazítja el egyértelműen annak valódi célja felől a választópolgárt és a jogalkotót. Kiemelte, hogy a népszavazásra benyújtott kérdés – világos jelentéstartalom hiányában – több értelmezési lehetőséget vet fel. A kérdés megfogalmazása nem teszi világossá a két törvény és a népszavazás útján kinyilvánítandó választópolgári akarat (és ezzel szoros összefüggésben az Országgyűlés döntési hatásköre) viszonyát sem. A kérdés – egyik lehetséges értelmezése szerint – csak a felfüggesztő törvény tekintetében kéri a választópolgárok egyetértését, az EUB ítélet szerinti törvény megalkotása (vagy ennek elmaradása) kizárólag az Országgyűlés döntésén múlik, arra – és ebből következően a végrehajtási eljárások felfüggesztésének véghatáridejére – az érvényes és eredményes népszavazással hozott döntésnek nincsen befolyása.
  9. A kezdeményezés másik lehetséges értelmezése – éppen ellenkezőleg – az említett egyetértést, a választópolgárok kifejezett felhívása nélkül ugyan, de az EUB ítélet szerinti törvényre is feltételezi, mivel e törvény megszületéséhez kapcsolódik a végrehajtási eljárások felfüggesztésének véghatárideje. Álláspontja szerint ezen értelmezési keretben mindkét törvényre érvényesül az Országgyűlés – az Nsztv. 31. § (1) bekezdésén alapuló – törvényalkotási kötelezettsége.
  10. A kérdés alapján nem ismert minden kétséget kizáróan a jogalkotó előtt, hogy a népszavazás eredménye pontosan mire kötelezi. A kezdeményezés általi feladatszabás nem konkrét és határozott, a törvényalkotó számára így nem lehet világos, milyen tartalmú jogalkotásra köteles annak érdekében, hogy a népszavazási kezdeményezés célba érjen. Véleménye szerint a kérdés nem tesz eleget a jogalkotói egyértelműség követelményének, mivel a kérdésben tartott érvényes és eredményes népszavazás – az igenlő válaszok többsége esetén – olyan szabályozás megalkotására kötelezné az Országgyűlést, aminek konkrét szabályozási tárgyköre bizonytalan, sőt az is, hogy egyáltalán szükséges-e/lehetséges-e ilyen törvény meghozatala, figyelemmel az időközben megszületett jogegységi döntés tartalmából levonható következményre. A jogalkotói egyértelműséggel összefüggésben jelzett okból a választópolgári egyértelműség ellen ható körülményként is értékelte, hogy a választópolgárnak a feltett kérdés alapján nincs módjában átlátni a döntése érdemi következményeit, mivel a kérdés alapján nem eldönthető, hogy konkrétan milyen feladatot róna szavazatával az Országgyűlésre.
  11. A népszavazásra javasolt kérdés egy, a végrehajtási eljárások felfüggesztésével összefüggő törvény megalkotását irányozza elő. Hangsúlyozta, hogy ez a cél – a kérdés első tagmondata alapján – látszólag egyszerűnek, a kérdés pedig könnyen megválaszolhatónak tűnik (akarja-e a választópolgár a kérdés szerinti törvény megalkotását vagy sem), azonban a kérdés második tagmondatában felhívott ítélet ismeretét feltételezi. Az alkotmánybírósági és kúriai joggyakorlatot az eljárás tárgyát képező kérdésre vetítve megállapította, hogy a hivatkozott ítélet tartalmára vonatkozó, előzetes, és álláspontja szerint a választópolgártól el nem várható ismeretegyüttes hiányában, a választópolgár nem képes minden tekintetben átlátni döntése lehetséges következményeit, a feltett kérdésre ebből adódóan nem adható megalapozott válasz.
  12. A Knk.III.39.012/2024/9. számú kúriai végzés indokolásának [60] bekezdésében foglaltakra utalással hangsúlyozta, ahhoz, hogy a választópolgár a népszavazásra javasolt kérdésben felelős döntést tudjon hozni, szükséges átlátnia mind az ítéletet, mind az azt értelmező jogegységi döntést. Megállapította, hogy önmagában a kérdés választópolgár felé eljuttatott információja nem nyújt megfelelő alapot és tájékozottságot ahhoz, hogy a választópolgár döntését kellőképpen mérlegelje és megalapozott döntést hozzon.
  13. Összegzésül megállapította, a népszavazásra javasolt kérdés az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés a) pontjába ütközik, valamint nem felel meg az Nsztv. 9. § (1) bekezdésében foglalt egyértelműség követelményének, ezért a kérdés hitelesítését megtagadta.

A bírósági felülvizsgálati kérelmek

  1. Az I. rendű kérelmező bírósági felülvizsgálati kérelmében az NVB határozat megváltoztatását, és a népszavazásra javasolt kérdés hitelesítését kérte. Álláspontja szerint az NVB az Nsztv. 9. § (1) bekezdését sértő módon járt el, valamint az Alaptörvény B) cikk (1) bekezdésében, valamint a 8. cikk (3) bekezdés a) pontjában foglaltakat tévesen, hibás mérlegeléssel alkalmazta.
  2. Érintettségének alátámasztására csatolta a végrehajtási záradék pénzkövetelés végrehajtására elnevezésű okiratot, mint amely igazolja, hogy vele szemben deviza alapú kölcsönszerződésből eredő végrehajtási eljárás van folyamatban. Devizalapú kölcsönszerződés adósaként kifejezetten érdeke, hogy a vele szemben folyamatban lévő végrehajtási eljárást az EUB ítélettel összhangban álló törvény meghozataláig az Országgyűlés felfüggessze.
  3. Álláspontja szerint a népszavazásra javasolt kérdés által célzott jogalkotás kiszámítható és előrelátható módon avatkozna be a végrehajtási eljárások rendjébe. A deviza alapú kölcsönszerződésekből eredő végrehajtási eljárások csak addig kerülnének felfüggesztésre, ameddig az Országgyűlés nem hozza meg az EUB ítélet miatti törvényt. Amíg a törvényalkotó nem határozza meg, hogy a deviza alapú kölcsönszerződések mely esetei érvénytelenek, nem lehet szűkíteni, hogy mely devizalapú kölcsönszerződésekből eredő végrehajtási eljárások legyenek felfüggesztve. Ebből következően minden devizalapú szerződés vonatkozásában indult végrehajtási eljárást fel kell függeszteni annak érdekében, hogy egyetlen teljesen érvénytelen deviza alapú kölcsönszerződés vonatkozásában se legyen folyamatban végrehajtási eljárás. Az csupán egy feltételezés az NVB részéről, hogy a teljes érvénytelenség a devizaalapú kölcsönszerződések szűk csoportját érinti. A népszavazásra javasolt kérdés a végrehajtási eljárások felfüggesztésének határidejét is egyértelműen és világosan meghatározza, nevezetesen, csak addig lesznek a végrehajtási eljárások felfüggesztve, ameddig az Országgyűlés nem hozza meg az EUB ítélet szerinti törvényt.
  4. A választópolgár számára egyértelmű, arról kell döntenie, hogy akarja-e vagy sem a kérdés szerinti törvény megalkotását. Pontosan átlátja, igennel szavazása esetén csupán a kérdés szerinti végrehajtási eljárások felfüggesztésére fog sor kerülni mindaddig, amíg nem hoz az Országgyűlés az EUB ítélet miatt törvényt. Világos az is a választópolgár számára, hogy a kérdésre adott igenlő válasz nem annak eldöntését jelenti, hogy milyen tartalmú törvényt kell hoznia az Országgyűlésnek az EUB ítélet vonatkozásában. A törvény tartalmának meghatározását a választópolgár az Országgyűlésre bízza. Véleménye szerint az NVB tévesen jutott arra a következtetésre, hogy a választópolgár a népszavazásra javasolt kérdésben csak abban az esetben tudna döntést hozni, ha átlátná a kérdés jogi hátterét. A választópolgár számára világos, a döntése arra is vonatkozik, hogy az Országgyűlés foglalkozzon-e törvényalkotási szinten az EUB ítélettel. A kérdés alapján egyértelmű, hogy az Országgyűlést két törvény megalkotásának a kötelezettsége terheli: az egyik törvény a deviza alapú kölcsönszerződésből eredő végrehajtási eljárások felfüggesztésére vonatkozik, továbbá egy másik törvényt is meg kell alkotnia, amely összhangban áll az EUB ítélettel.
  5. A II. rendű kérelmező bírósági felülvizsgálati kérelmében az NVB határozatának elsődlegesen a megváltoztatását és a népszavazásra javasolt kérdés hitelesítését, másodlagosan a hatályon kívül helyezését és az NVB új eljárás lefolytatására kötelezését kérte.
  6. Álláspontja szerint a határozat [9]-[17] bekezdéseinek nagy része valótlan tartalmú, mert az NVB az ügy lényegét átértelmezte, felülértelmezte. A kezdeményezés kifejezett célja az volt, hogy míg a magyar jogalkotó nem teljesíti a 93/13/EGK irányelv és az azt értelmező EUB ítélet szerinti, az Európai Unió csatlakozási szerződéseiből fakadó jogalkotási kötelezettségét, az Országgyűlés törvénnyel biztosítsa, hogy a magyar jogalkotó által is semmisnek minősített szerződési feltételek alapján az MNB árfolyam behelyettesítés tilalma mellett ne lehessen olyan végrehajtási eljárásokat folytatni, melyek sértik a 93/13/EGK irányelv 6. cikk (1) bekezdésében, valamint a 7. cikk (1) bekezdésében foglaltakat.
  7. Nézete szerint a határozat [18]-[21] bekezdéseiben foglalt megállapításokkal az NVB átlépte a hatáskörét azzal, hogy a kúriai contra legem, önkényes gyakorlatot tekintette mérlegelése, jogalkalmazása körében irányadónak, nem pedig az uniós jogot.
  8. Az Alaptörvény módosítására irányuló tiltott tárgykör kérdéskörét illetően leszögezte, hogy a népszavazásra feltett kérdés semmilyen tekintetben nem érinti az Alaptörvényt, ugyanis az EUB ítéleteiben foglaltak végrehajtása az Európai Unió alapszerződéseiben foglalt magas szintű jogvédelem biztosításának igényén alapul. A [29] bekezdésben foglalt érvelés megalapozatlan, a népszavazás célja azon állami önkény korlátozása, amely abból fakad, hogy a magyar állam nem tartja magára kötelezőnek az EUB ítéleteit. A törvényalkotási kötelezettség az Európai Unió alapszerződéseiből fakad, így a kezdeményező alappal indul ki abból, hogy az Országgyűlés teljesíti a kötelezettségét, a megalkotandó jogszabály tárgyköre ismert.
  9. A jogszabály megszületése a jogtudományban bevett fogalom, annak jelentéstartalma egyértelmű. A határozat [34] bekezdésében foglalt összegzés kifejezetten sérti a 93/13/EGK irányelv célját.
  10. A kezdeményező egyértelműsítette az EUB ítélet hatályát, így az EUB ítélete korlátok közé szorította az érintett végrehajtási eljárásokat is, ezért téves a jogalkotói és a választópolgári egyértelműség hiányára vonatkozó megállapítás.

A Kúria döntése és jogi indokai

  1. A bírósági felülvizsgálati kérelmek nem alaposak.
  2. Az Nsztv. 1. § (1) bekezdése értelmében a hatálya alá tartozó eljárásokra a választási eljárásról szóló 2013. évi XXXVI. törvény (a továbbiakban: Ve.) Általános részét - az Nsztv. szerinti eltérésekkel - alkalmazni kell. Az Nsztv. a jogorvoslat előterjesztésére való jogosultságra eltérő rendelkezést nem tartalmaz, így a Ve. bírósági felülvizsgálatra vonatkozó rendelkezései irányadók. A Kúria a Ve. 222. § (1) bekezdés alapján vizsgálta a kérelmezők érintettségét, és azt az I. rendű kérelmező esetében a vele szembeni deviza alapú kölcsönszerződésből eredő, folyamatos végrehajtási eljárás, a II. rendű kérelmező szervezői minősége miatt elfogadta.
  3. Az országos népszavazási kérdés hitelesítésével kapcsolatos döntések bírósági felülvizsgálata során a Kúria az Nsztv. 29., 30. §-aiból következően felülvizsgálati kérelem alapján jár el. A bírósági eljárásban a Ve. 228. § (2) bekezdése folytán irányadó, a közigazgatási perrendtartásról szóló 2017. évi I. törvény (a továbbiakban: Kp.) 2. § (4) bekezdésének megfelelő alkalmazásával a kérelemhez kötöttség elve érvényesül, azaz a Kúriának a felülvizsgálati kérelem keretei között kell vizsgálnia a támadott határozatot. Ezekben az ügyekben a kérelemhez kötöttség elvét az Alaptörvény és a jogrend védelmének célja ugyan áttöri, de csak annak érdekében, hogy kizárólag olyan kérdés kerülhessen a választópolgárok elé, amely megfelel a jogszabályi előírásoknak, és amelyben a választópolgárok megalapozottan véleményt tudnak nyilvánítani (Knk.IV.37.361/2015/3., Knk.IV.37.135/2016/4., Knk.II.40.646/2021/9.).
  4. A Kúriának abban a kérdésben kellett állást foglalnia, hogy az NVB határozatával az országos népszavazásra javasolt kérdés hitelesítését egyrészt a tiltott tárgykörre, másrészt a jogalkotói és a választópolgári egyértelműség hiányára alapítottan jogszerűen tagadta-e meg.
  5. Az Alkotmánybíróság 22/2020. (VIII. 4.) AB számú határozatának [23] bekezdése szerint: „A népszavazás intézménye kiemelt helyet foglal el az Alaptörvény rendszerében. Az Alaptörvény B. cikk (4) bekezdése kivételesen elismeri a nép hatalmának közvetlen gyakorlását, a 8. cikk részletesen szabályozza a népszavazásra vonatkozó alaptörvényi kötelezettségeket, a XXIII. cikk (7) bekezdése pedig a népszavazáson való jogot, mint Alaptörvényben biztosított jogot garantálja. A népszavazás (és különösen az országos népszavazás) intézményével kapcsolatosan az államot kettős felelősség terheli. Egyfelől az államot objektív, intézményvédelmi kötelezettség terheli a népszavazáshoz való jog gyakorlására vonatkozó feltételek kialakítása során, melynek során a jogalkotónak az adott intézmény alkotmányos feladatainak alapulvételével kell olyan szabályozást alkotnia, mely egyaránt alkalmas az intézmény méltóságának megőrzésére és az esetleges visszaélések megakadályozására, illetőleg az adott intézményhez kapcsolódó, Alaptörvényben biztosított jog gyakorlásának biztosítására. (…) Ezen szabályozás pedig abban az esetben áll összhangban az Alaptörvénnyel, ha a népszavazás méltóságát tiszteletben tartó, az intézményt rendeltetésszerűen használó választópolgárok számára nem nehezíti el indokolatlanul a népszavazáshoz kapcsolódó jogosultságaik gyakorlását.”.
  6. Az Alaptörvény az alapvető rendelkezések között szerepelteti a jogállamiság klauzulát [Alaptörvény B) cikk (1) bekezdés Magyarország független, demokratikus jogállam].
  7. Az Alaptörvény 8. cikk (2) bekezdése alapján országos népszavazás tárgya az Országgyűlés feladat- és hatáskörébe tartozó kérdés lehet. Ugyanezen cikk (3) bekezdés a) pontja értelmében nem lehet országos népszavazást tartani az Alaptörvény módosítására irányuló kérdésről.
  8. A következetes és egységes bírósági joggyakorlat alapján rögzíthető, hogy az Alaptörvény tiltott módosítására irányul a kérdés, ha az nyíltan az Alaptörvény módosítására törekszik, de akkor is, ha maga a kérdés alaptörvény-ellenességet nem vet fel, de a kérdés hitelesítése azzal a következménnyel jár, hogy az Országgyűlés olyan jogalkotásra kényszerül, amely szükségessé teszi az Alaptörvény módosítását.
  9. Az Alkotmánybíróság jogbiztonság elvével kapcsolatos gyakorlata szerint az Alaptörvény B) cikk (1) bekezdésében foglalt jogállamiság egyik feltétlen ismérve a jogbiztonság. A jogbiztonság pedig az államtól, és elsősorban a jogalkotótól azt várja el, hogy a jog egésze, egyes részterületei és egyes szabályai is világosak, egyértelműek és a norma címzettjei számára is értelmezhetők és követhetők legyenek. {34/2014. (XI. 4.) AB határozat, Indokolás [116], [120]}, {20/2020. (VIII. 4.) AB határozat, Indokolás [67]}. A jogalkotóval szemben nem csupán elvárás a mondatfűzés grammatikai hibátlansága, a norma logikai egységének és közérthetőségének a biztosítása – mivel az alkalmazhatóságnak ez az alapja –, a normavilágosság alkotmányos követelmény is. {3047/2013. (II. 28.) AB határozat, Indokolás [13], [16]}. A jogalanyoknak tényleges lehetőséget kell biztosítani arra, hogy magatartásukat a jog előírásaihoz igazíthassák. [25/1992. (IV. 30.) AB határozat, ABH 1992, 131, 132]. Ehhez pedig az szükséges, hogy a jogszabály szövege a jogalkalmazás során felismerhető normatartalmat hordozzon. [26/1992. (IV. 30.) AB határozat, ABH 1992, 135, 142]. Nem felel meg a normatartalommal szemben fennálló követelményeknek az a szabály, amely értelmezhetetlen voltánál fogva teremt jogbizonytalanságot, mert hatását tekintve nem kiszámítható és címzettjei számára előre nem látható. {42/1997. (VII. 1.) AB határozat, ABH 1997, 299, 301, legutóbb pl. 31/2021. (XII. 1.) AB határozat, Indokolás [67]}. Az Alkotmánybíróság értelmezésében megállapítható továbbá a jogbiztonság sérelme, ha a szabályban rejlő belső ellentmondás a jogalkalmazás során szükséges értelmezéssel nem kiküszöbölhető. [1/1999. (II. 24.) AB határozat, ABH 1999, 25, 46]. Rámutatott az Alkotmánybíróság arra is, hogy a jogbiztonság meglétének vagy hiányának vizsgálatakor differenciáltan kell eljárni. Annak megállapítása során, hogy a szabályozás módja, a normatartalom sérti-e a jogbiztonságot, minden esetben figyelembe kell venni a szabályozás célját és a címzettek körét is. (125/B/2003. AB határozat, ABH 2005, 1127, 1137). Más a normavilágosság és jogbiztonság alkotmányossági mércéje akkor, ha a címzettektől elvárható valamilyen speciális, az értelmezéshez szükséges szakértelem és más, ha az általánosságban érinti a jogalanyokat. {395/D/2010. AB határozat, ABH 2011, 2090, 2096, Indokolás [67]-[68], 9/2022. (V. 25.) AB határozat, Indokolás [28]}.
  10. A Kúria a népszavazásra javasolt kérdés első tagmondatának a vizsgálata során rögzíti, hogy a bírósági végrehajtási eljárás önálló, a bírósági végrehajtásról szóló 1994. évi LIII. törvényben (a továbbiakban: Vht). szabályozott nemperes eljárás, amelyben a közhatalom a bírósági határozatok teljesítésének állami kényszer útján szerez érvényt. A Vht. 48-51. §-ai tartalmazzák a végrehajtás felfüggesztésének szabályait. A végrehajtás felfüggesztésének joghatása az, hogy a végrehajtási eljárást megakasztja, azonban a végrehajtó által megtett intézkedések hatályukban fennmaradnak, ugyanakkor a végrehajtó a felfüggesztés időtartama alatt újabb intézkedést nem tesz. A Vht. szabályozza a végrehajtás felfüggesztésének kötelező és mérlegelésen alapuló eseteit, azt is meghatározva, hogy mely feltétel(ek) fennállása esetén függeszthető fel a végrehajtási eljárás. A Vht. szabályozása alapján a végrehajtási eljárás felfüggesztéséhez a Vht.-ben meghatározott feltételek teljesítettsége szükséges, és a végrehajtás felfüggesztése meghatározott ideig tarthat. Ezek a garanciális rendelkezések szolgálják az adósok és a végrehajtást kérők érdekeit, ez a szabályozás garantálja számukra az előreláthatóságot, kiszámíthatóságot, azaz a jogállamiság alapvető elemét képező jogbiztonságot.
  11. A népszavazásra javasolt kérdés kettő törvény megalkotását célozza: az első törvény elrendeli, hogy felfüggesztésre kerüljön az összes folyamatban lévő deviza alapú kölcsönszerződésekből eredő végrehajtási eljárás mindaddig, amíg az Országgyűlés meg nem hozza a második törvényt. A kezdeményezés a második törvénnyel egy olyan jogszabály meghozatalát célozza, amely összhangban áll az EUB ítélettel.
  12. A kérdés alapján megalkotandó első törvény – a jelenlegi szabályozással ellentétben – automatikusan, a feltételek vizsgálata nélkül, bizonytalan ideig minden deviza alapú kölcsönszerződésből eredő végrehajtási eljárást felfüggesztene. E törvény megalkotásával az Országgyűlés oly módon avatkozna be – akár a kezdeményezésben szereplő célon is túlmutatóan - a végrehajtási eljárások felfüggesztésének az előreláthatóan és kiszámíthatóan szabályozott rendjébe, amely a jogbiztonság sérelmével járna. Nem zárható ki ugyanis, hogy az első törvény megalkotásával olyan devizaalapú kölcsönszerződésekből eredő végrehajtási eljárások is felfüggesztésre kerülnének, amelyek a kérdés második tagmondatában szereplő EUB ítélet által érintett körbe nem sorolhatók. Azt ugyanis, hogy az EUB döntéssel tartalmilag azonos kérdés merül-e fel a devizaalapú kölcsönszerződés kapcsán indult ügyben, minden esetben egyedileg kell megítélni.
  13. A két tagmondatból álló kérdés azért is sérti továbbá a jogbiztonság elvét, mert nem ismert, időben mikor következik be a második tagmondatban foglalt feltétel, azaz meddig tartana a deviza alapú kölcsönszerződésekből eredő végrehajtási eljárások felfüggesztése.
  14. Általánosságban elmondható, hogy az EUB-nek az előzetes döntéshozatali eljárásban hozott döntésében foglalt jogértelmezése azt a nemzeti bíróságot, amelyik a határozat címzettje, az előtte folyó jogvita eldöntésekor köti, továbbá az EUB döntése a tartalmilag azonos vagy hasonló kérdésben eljáró más nemzeti bíróságokat is köti. A kérelmezők az NVB határozattal szemben nem igazolták azt, hogy az EUB ítélet a magyar jogalkotó számára feltétlen jogalkotási kötelezettséget keletkeztetne, továbbá azt sem, hogy a meghozandó, a kezdeményezésben az EUB ítélettel összhangban állóként aposztrofált törvény valamennyi deviza alapú kölcsönszerződésből eredő, végrehajtási szakban lévő ügyre vonatkozna.
  15. A népszavazásra javasolt kérdésből még az sem határozható meg pontosan, mit jelent az „olyan törvény, amely összhangban áll az Európai Unió Bíróságának a C-630/23. számú ügyben hozott ítéletével” kitétel, mert e mondatrésznek nincs olyan általánosan ismert és elfogadott jelentéstartalma, amely alapján konkrét, előre megfogalmazható, kiszámítható lenne a megalkotandó törvény tartalma. Mindezek a normavilágosság követelményei, amelyek hiányát a jogbiztonság ellen ható körülményként kellett értékelni.
  16. A kérdés második tagmondatában szereplő „születik” kifejezés a jogalkotásról szóló 2010. évi CXXX. törvény (Jat.) szerinti jogalkotási folyamatban értelmezhetetlen fogalom, amelyet szintén a normavilágosság követelménye és jogbiztonság ellen ható tényezőként szükséges minősíteni.
  17. A népszavazási kezdeményezés az állami önkény korlátozása, az Országgyűlés hatáskörébe tartozó kérdésekben jogalkotásra irányulhat. A Kúria megállapította, az NVB országos népszavazási kérdés hitelesítését megtagadó határozatának indokolásában foglaltakat a kérelmezők felülvizsgálati kérelmeikben nem tudták megcáfolni az általánosságok szintjén megfogalmazott előadásaikkal („A népszavazásra javasolt kérdés által célzott jogalkotás kiszámítható és előrelátható módon avatkozna be a végrehajtási eljárások rendjébe.” (…) „A törvényalkotási kötelezettség az Európai Unió alapszerződéseiből fakad, a kezdeményező alappal indul ki abból, hogy az Országgyűlés teljesíti a kötelezettségét.” (…) „A népszavazás célja azon állami önkény korlátozása, amely abból fakad, hogy a magyar állam nem tartja magára kötelezőnek az EUB ítéleteit.”). A kérelmezők nem támasztották alá azt az állításukat, hogy az Alaptörvény B) cikk (1) bekezdésének, valamint 8. cikk (3) bekezdés a) pontjának alkalmazására az NVB határozatában tévesen került volna sor, ezért a felülvizsgálati kérelmek e körben nem megalapozottak.
  18. Az Nsztv. 9. § (1) bekezdése szerint a népszavazásra javasolt kérdést úgy kell megfogalmazni, hogy arra egyértelműen lehessen válaszolni, továbbá a népszavazás eredménye alapján az Országgyűlés el tudja dönteni, terheli-e jogalkotási kötelezettség, és ha igen, milyen jogalkotásra köteles. A 11. § (1) bekezdése értelmében az NVB a kérdést akkor hitelesíti, ha az az Alaptörvényben, valamint az Nsztv.-ben a kérdéssel szemben támasztott követelményeknek megfelel.
  19. Az Alkotmánybíróság értelmezte a népszavazásra javasolt kérdéssel szemben támasztott egyértelműség követelményét is, rámutatva arra, hogy: „az a népszavazáshoz való jog érvényesülésének garanciája. Az egyértelműség követelménye ebben az összefüggésben azt jelenti, hogy a népszavazásra szánt kérdésnek egyértelműen megválaszolhatónak kell lennie. Ahhoz, hogy a választópolgár a népszavazásra feltett kérdésre egyértelműen tudjon válaszolni, az szükséges, hogy a kérdés világos és kizárólag egyféleképpen értelmezhető legyen, a kérdésre „igen”-nel vagy „nem”-mel lehessen válaszolni (választópolgári egyértelműség). Az eredményes népszavazással hozott döntés az Országgyűlésnek az Alaptörvényben szabályozott törvényalkotási jogkörét korlátozza, mivel az Országgyűlés köteles az eredményes népszavazásból következő döntéseket meghozni. A kérdés egyértelműségének megállapításakor az Alkotmánybíróságnak vizsgálnia kell azt is, hogy a népszavazás eredménye alapján az Országgyűlés - az akkor hatályban lévő jogszabályok szerint - el tudja-e dönteni, hogy terheli-e jogalkotási kötelezettség, és ha igen, akkor milyen jogalkotásra köteles (jogalkotói egyértelműség).” [29/2012. (V. 25.) AB határozat III.2. pont].
  20. A jogalkotói egyértelműség alapkritériuma, hogy az Országgyűlés számára világos legyen az, a népszavazás eredménye pontosan mire kötelezi, valamely jogalkotástól való tartózkodásra vagy éppen ellenkezőleg, jogalkotásra. Ez utóbbinak konkrétnak, határozottnak kell lennie, azaz a törvényalkotó számára világosnak, milyen tartalmú és irányú jogalkotásra köteles annak érdekében, hogy a népszavazási kezdeményezés célba érjen (Kn.IV.37.340/2015/3.).
  21. A Kúria több döntésében (Knk.37.458/2015/3., Knk.37.356/2015/2., Knk.37.457/2015/3., Knk.37.391/2017/3., Knk.37.411/2017/3.) foglalkozott a választópolgári egyértelműség kérdésével kimondva, annak feltétele, hogy a kérdés világos és kizárólag egyfajtaképpen értelmezhető legyen, a választópolgárok jól értsék a kérdés lényegét és jelentőségét, leadott szavazataikkal így jogaikat tudatosan, átgondoltan tudják gyakorolni. Sérti a kérdés az egyértelműség követelményét, ha a választópolgárnak a feltett kérdés alapján nincs módjában átlátni a döntése érdemi következményeit, mert annak nem ismerheti lényegi összefüggéseit, ugyanis ahhoz olyan speciális szakmai, információbeli ismeretek kellenének, amelyek tudása nem várható el. Amennyiben a népszavazási kérdés pontosan nem értelmezhető, akkor tudatos döntés hiányában a népszavazáshoz való jog csak formálisan érvényesülhet, így nem tekinthető legitimnek az a népszavazás, amelyben a választópolgár nem tudja pontosan, hogy miről szavaz.
  22. Az NVB határozatában helytállóan állapította meg azt, hogy a népszavazásra benyújtott kérdés – világos jelentéstartalom hiányában – több értelmezési lehetőséget vet fel, továbbá a megfogalmazása nem teszi világossá a kettő (a felfüggesztő, illetve az EUB ítélet szerinti) törvény és a népszavazás útján kinyilvánítandó választópolgári akarat, ezzel szoros összefüggésben az Országgyűlés döntési hatásköre viszonyát sem.
  23. A jogalkotói egyértelműséget önmagában kizárja az a körülmény, hogy érvényes és eredményes népszavazás estén a jogalkotó nem tudhatja, terheli-e jogalkotási kötelezettség, ha terheli akkor pontosan milyen tartalmú jogalkotásra köteles, itt visszautal a Kúria a jelen határozat [39] bekezdésében kifejtettekre. A megfogalmazott kérdés, különösen annak második tagmondata alapján nem ismert minden kétséget kizáróan a jogalkotó előtt, hogy a népszavazás eredménye pontosan milyen tartalmú jogalkotásra kötelezi.
  24. A választópolgári egyértelműség körében rögzíteni szükséges, hogy az egyértelműséget az egész kérdésre kell vizsgálni. A kérdés első tagmondatára egy általánosan tájokozott választópolgár tud „igen”-nel vagy „nem”-mel válaszolni, mert abban nem található olyan kifejezés, amely speciális ismeretet igényelne ahhoz, hogy átláthassa döntése következményeit. A deviza alapú kölcsönszerződések kifejezés közismert fogalom, több éve jelen van a köztudatban. A kérdés második tagmondatában szereplő EUB ítélet száma azonban önmagában nem hordoz információtartalmat egy átlagosan tájékozott választópolgár számára. Az is mutatja a kérdésegyértelműség hiányát, hogy a II. rendű kérelmező felülvizsgálati kérelme szerint is ismerni kell a kérdés jogi hátterét a kezdeményezés céljának megértéséhez. A választópolgár számára továbbá az sem egyértelmű, hogy mit jelent az „olyan törvény, ami összhangban áll az EUB ítélettel” kitétel, e megfogalmazásnak ugyanis nincs konkrét, egyféleképpen értelmezhető jelentéstartalma. Nem valószínű tehát, hogy a kérdés alapján a választópolgár felelős döntést tudna hozni, illetve, hogy tisztában lenne azzal, a döntésével milyen kötelezettsége ró az Országgyűlésre.
  25. Az átlagosan tájékozott választópolgárnak szavazata leadásakor a hitelesítésre feltett kérdés megválaszolásához a devizahiteles perekkel kapcsolatban széles körű ismeretre lenne szüksége. Önmagában a kérdés tartalmában foglalt információ nem nyújt megfelelő alapot és tájékoztatást ahhoz, hogy a választópolgár döntését kellőképpen mérlegelje és megalapozott döntést hozzon.
  26. Mindezek folytán a Kúria megállapította, a népszavazási kezdeményezésben feltett kérdés az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés a) pontjába, valamint az Nsztv. 9. § (1) bekezdésébe ütközik, ezért az NVB jogszerűen döntött akkor, amikor az országos népszavazásra javasolt kérdés hitelesítését megtagadta, ezért az NVB határozatát az Nsztv. 30. § (1) bekezdése alkalmazásával helybenhagyta.

A döntés elvi tartalma

  1. Nem hitelesíthető az országos népszavazásra javasolt kérdés, ha fennáll annak a lehetősége, hogy a kezdeményezés által célzott jogalkotás túlterjeszkedik a kezdeményezés indokán.
  2. A népszavazásra javasolt kérdés nem egyértelmű, ha annak tartalmát kétséget kizáróan sem a jogalkotó, sem a választópolgár nem ismer(het)i fel.

Záró rész

  1. A Kúria a bírósági felülvizsgálati kérelemről – a Ve. 228. § (2) bekezdésére, 229. § (1) és (2) bekezdéseire, a Kp.124. § (5) bekezdésére, 151. § (1) bekezdésére és 157. § (13) bekezdésére figyelemmel – közigazgatási nemperes eljárásban, tárgyaláson kívül határozott.
  2. Az illetékekről szóló 1990. évi XCIII. törvény (a továbbiakban: Itv.) 62. § (1) bekezdés s) pontjában biztosított tárgyi illetékfeljegyzési jog folytán le nem rótt, az Itv. 45/A. § (5) bekezdésében meghatározott mértékű közigazgatási nemperes eljárási illeték viselésére a kérelmezők a Kp. 35. § (1) bekezdése folytán alkalmazandó, a polgári perrendtartásról szóló 2016. évi CXXX. törvény 101. § (1) bekezdése és 102. § (1) bekezdése alapján kötelesek, a II. rendű kérelmező az Itv. 5. § (2)-(4) bekezdései szerinti nyilatkozatot nem csatolt, nem nyilatkozott arról, hogy az eljárás megindítását megelőző adóévben folytatott vállalkozási tevékenységéből származó jövedelme után társasági adófizetési kötelezettsége, külföldi illetőségű szervezet esetén a társasági adónak megfelelő közteherfizetési kötelezettsége nem keletkezett. Az illetéket a Nemzeti Adó- és Vámhivatal 10032000-01070044-09060018 számú illetékbevételi számlájára kell az esedékesség napjáig megfizetni. A megfizetés során közleményként fel kell tüntetni a Kúria megnevezését, a Kúria e határozatának ügyszámát és a fizetésre kötelezett adóazonosító számát.
  3. A Kúria döntése elleni további jogorvoslat lehetőségét az Nsztv. 30. § (1) bekezdése kizárja.
  4. A Kúria e döntéséről az Nsztv. 30. § (4) bekezdése alapján a Magyar Közlönyben nyolc napon belül közleményt tesz közzé.

Budapest, 2025. november 13.

Dr. Kurucz Krisztina sk. a tanács elnöke
Dr. Rák-Fekete Edina sk. előadó bíró
Dr. Vitál-Eigner Beáta sk. bíró
Dr. Bernáthné dr. Kádár Judit  sk. bíró
Dr. Hajas Barnabás sk. bíró