Knk.V.39.017/2024/7. számú határozat

A Kúria

mint felülvizsgálati bíróság

végzése

Az ügy száma: Knk.V.39.017/2024/7.

A tanács tagjai: 

dr. Darák Péter tanácselnök
dr. Demjén Péter előadó bíró
dr. Márton Gizella bíró

A kérelmező: (kérelmező) (cím)

A kérelmező képviselője: (név) kamarai jogtanácsos

II. rendű kérelmező: (II. rendű kérelmező) (cím)

II. rendű kérelmező képviselője: (kérelmező képviselője) (cím)   

III. rendű kérelmező: (III. rendű kérelmező) (cím)

III. rendű kérelmező képviselője: (kérelmező képviselője) (cím)

Érdekelt: LMP - Magyarország Zöld Pártja (cím)

Érdekelt képviselője: (érdekelt képviselője) (cím)

Az ügy tárgya: a Nemzeti Választási Bizottság népszavazási ügyben hozott 5/2024. számú határozatának bírósági felülvizsgálata

Rendelkező rész

A Kúria a Nemzeti Választási Bizottság 5/2024. számú határozatát helybenhagyja.

Az I. rendű kérelmezőt terhelő nemperes eljárási illeték az állam terhén marad.

A Kúria kötelezi a II. és III. rendű kérelmezőket, hogy az esedékesség napjáig fizessenek be külön-külön az állami adó- és vámhatóság illetékbevételi számlájára 10.000 (tízezer) – 10.000 (tízezer) forint közigazgatási nemperes eljárási illetéket.

A Kúria tájékoztatja a II. és III. rendű kérelmezőt, hogy a fizetendő illeték a végzés jogerőre emelkedését követő 60. napon válik esedékessé.

A végzés ellen további jogorvoslatnak nincs helye.

Indokolás

A felülvizsgálat alapjául szolgáló tényállás

1. Az érdekelt 2024. január 5-én az alábbi, általa országos népszavazásra javasolt kérdést nyújtotta be hitelesítés céljából a Nemzeti Választási Bizottsághoz: „Egyetért-e Ön azzal, hogy az Országgyűlés helyezze hatályon kívül a magyar építészetről szóló 2023. évi C. törvénynek a kiemelt beruházásokra vonatkozó szabályokat megállapító 42. alcímét?”

A Nemzeti Választási Bizottság határozata

2. A Nemzeti Választási Bizottság (a továbbiakban: NVB) a 2024. február 1. napján kelt, felülvizsgálni kért határozatával az érdekelt által országos népszavazásra javasolt kérdést hitelesítette a népszavazás kezdeményezéséről, az európai polgári kezdeményezésről, valamint a népszavazási eljárásról szóló 2013. évi CXXXVIII. törvény (a továbbiakban: Nsztv.) 11.§ (1) bekezdése alapján.
3. Határozatának indokolásában kifejtette, hogy az érdekelt által korábban benyújtott azonos tartalmú kérdés („Egyetért-e Ön azzal, hogy az Országgyűlés helyezze hatályon kívül a nemzetgazdasági szempontból kiemelt jelentőségű beruházások megvalósításának gyorsításáról és egyszerűsítéséről szóló 2006. évi LIII. törvényt?”) hitelesítését a 68/2023. NVB határozattal megtagadta, de a felülvizsgálati kérelem folytán eljárt Kúria, a Knk.VII.39.092/2023/4. számú végzésével - megváltoztatva az említett határozatot - hitelesítette a kérdést. Az NVB a kúriai végzésben - konkrétan megnevezett törvény hatályon kívül helyezésére irányuló kérdés kapcsán - kifejtetteket irányadónak tekinti a jelen ügy tárgyát képező - tehát egy törvény jól elkülönült, önálló alcím alatt szereplő, konkrétan megnevezett részének hatályon kívül helyezésére irányuló - kérdés kapcsán is. Az NVB megállapította, hogy a kérdés mindezekre figyelemmel az Alaptörvényben, valamint az Nsztv-ben megfogalmazott követelményeknek megfelel.
4. Az Nsztv. 8.§ (3) bekezdése és 11.§ (2) bekezdése alapján megállapította, hogy a bizottság és e határozat meghozatalának időpontjáig a Kúria nem hozott olyan döntést, melyben a jelen eljárásban tárgyalt népszavazásra javasolt kérdéssel azonos tárgyú kérdés hitelesítéséről rendelkezett volna.

A bírósági felülvizsgálati kérelmek

5. Az NVB határozatával szemben az I., II. és III. rendű kérelmezők terjesztettek elő felülvizsgálati kérelmet.
6. Az I. rendű kérelmező felülvizsgálati kérelmében az NVB határozatának megváltoztatását, és a népszavazásra javasolt kérdés hitelesítésének megtagadását kérte. Kifejtette, hogy a kérdéssel érintett, a magyar építészetről szóló 2023. évi C. törvény (a továbbiakban: Méptv.) 42. alcímének 193. §-ában foglalt kiemelt beruházások megvalósításához szükséges pénzügyi forrásokat a Magyarország 2024. évi központi költségvetéséről szóló 2023. évi LV. törvény (a továbbiakban: Költségvetési tv.) 1. számú mellékletének XI., XLV. és LI. fejezetei biztosítják. Ha a kérdés hitelesítése esetén érvényes és eredményes népszavazásra kerülne sor, akkor az Országgyűlésnek hatályon kívül kellene helyeznie a Méptv. 42. alcímét, amelyből okszerűen következik a Költségvetési tv. módosításának szükségessége is a költségvetés kiadási és bevételi egyensúlyának fenntartása érdekében. Kifejtette, hogy a népszavazásra javasolt kérdés és a központi költségvetési törvény között ekként közvetlen és érdemi kapcsolat áll fenn.
7. Utalt arra, hogy az Alkotmánybíróság az 11/2022. (VI. 2.) AB határozatban már kifejtette, hogy az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés b) pontja szerinti tiltott tárgykör az alkotmányozó azon akaratát tükrözi, hogy a népszavazás mint kivételes közvetlen hatalomgyakorlási forma ne veszélyeztesse a költségvetés stabilitását. Hivatkozott a 28/2015. (lX. 24.) AB határozatra, amelyben az Alkotmánybíróság tiltott tárgykörbe tartozónak minősítette azon népszavazási kérdést, amely szövegszerűen nem tartalmazta ugyan a költségvetési törvény módosítását, de abból okszerűen következett a költségvetési törvényben a Nyugdíjbiztosítási Alap kiadási főösszegének megváltoztatása. Hivatkozott a 158/2007. (X. 17.) és 51/2001. (XI. 29.) AB határozatokra is, amelyek szerint nem bocsátható népszavazásra az a kérdés, amely a költségvetési törvény módosítását tartalmazza, vagy amelyből okszerűen következik a tiltott tárgykörként megjelölt törvények megváltoztatása. Kifejtette továbbá, hogy a Méptv. kiemelt beruházásokra vonatkozó rendelkezéseinek hatályon kívül helyezésével meghiúsulnak a kiemelt állami beruházások, ezáltal pedig a költségvetés végrehajtása is ellehetetlenül. Álláspontja szerint tehát a kérdés az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés b) pontja szerinti tiltott tárgykört érint, mivel az a Költségvetési tv. tartalmának kötelező megváltoztatására irányul.
8. A II. rendű kérelmező felülvizsgálati kérelmében az NVB határozatának megváltoztatását, és a népszavazásra javasolt kérdés hitelesítésének megtagadását kérte. Kifejtette, hogy az NVB nem tett eleget tényállástisztázási kötelezettségének, ezzel megsértve a választási eljárásról szóló 2013. évi XXXVI. törvény (a továbbiakban: Ve.) 43. § (1) és (4) bekezdését. Sérelmezte, hogy az NVB arra alapozva hitelesítette a kérdést, hogy a Kúria az érdekelt által korábban benyújtott, azonos tartalmú kérdést Knk.VII.39.092/2023/4. számú végzésével hitelesítette. Ennek kapcsán kifejtette, hogy a korábbi kérdés nem a Méptv., hanem a nemzetgazdasági szempontból kiemelt jelentőségű beruházások megvalósításának gyorsításáról és egyszerűsítéséről szóló 2006. évi LIII. törvény (a továbbiakban: Ngtv.), tehát egy másik törvény eltérő tartalmú rendelkezéseinek hatályon kívül helyezésére irányult. Kifogásolta azt is, hogy az NVB nem adott számot határozatában arról, hogy milyen okok mentén tartja tartalmilag azonosnak jelen kérdést a Kúria által korábban hitelesített kérdéssel.
9. Kifejtette, hogy a Méptv. 42. alcímének hatályon kívül helyezése maga után vonná azon jogszabályi rendelkezések hatályon kívül helyezését is, amelyek a kiemelt beruházások határidőben történő befejezését biztosítják. Ennek eredményeként a már megkezdett beruházásokban vállalt teljesítési határidők tarthatatlanná válhatnának, ami a beruházások meghiúsulását és a támogatási összegek visszafizetésének kötelezettségét vonhatná maga után, mindez pedig a beruházók Alaptörvény XIII. cikke által védett tulajdonhoz és tulajdoni várományokhoz való jogának sérelmével járna. Utalt arra, hogy a kiemelt beruházásokat megvalósító vállalkozók a Méptv. 42. alcímében foglalt rendelkezésekben bízva eszközöltek jelentős beruházásokat, így e rendelkezések meggondolás nélkül való hatályon kívül helyezése a tulajdonhoz való jog megengedhetetlen korlátozását jelentené. Előadta, hogy a Méptv. 42. alcímének hatályon kívül helyezése sértené az Alaptörvény M) cikk (1) bekezdésében és XII. cikkében deklarált szabad vállalkozáshoz való jogot is. Az Alkotmánybíróság 3088/2019. (IV. 26.) AB határozatában kifejtette, hogy ezen alaptörvényi rendelkezések alapján az állam köteles a gazdasági keretfeltételek megteremtésére, a Méptv. 42. alcímében foglalt, az állam által ígéretként megalkotott „beruházásvonzó” szabályok indokolatlan hatályon kívül helyezése azonban ezzel ellentétes volna. Kifejtette, hogy érvényes és eredményes, az igen szavazatok többségével végződő népszavazás esetén így szükségessé válna az Alaptörvény módosítása, a kérdés tehát az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdésének a) pontjában foglalt kizárt tárgykörre irányul.
10. Hivatkozott arra is, hogy a kérdés nem felel meg az Nsztv. 9. § (1) bekezdésében foglalt jogalkotói és választópolgári egyértelműség követelményének. Álláspontja szerint nem egyértelmű, hogy a Méptv. 42. alcímének hatályon kívül helyezésére irányuló kérdés érvényes és eredményes népszavazás esetén formailag avagy tartalmilag kötné-e az Országgyűlést. Nem világos ugyanis, hogy a jogalkotó rögzíthetné-e a kiemelt beruházásokra vonatkozó, tartalmilag azonos szabályokat alternatív módon, a Méptv. 42. alcímén kívül. Utalt arra is, hogy ezen eltérő értelmezési lehetőségekből fakadóan a választópolgárok sem tudnák pontosan, hogy miről szavaznak, ami ellentétes a népszavazás alkotmányos funkciójával.
11. A jogalkotói egyértelműség körében kifejtette, hogy Méptv. több olyan rendelkezést is tartalmaz, amelyek a kiemelt beruházásokra vonatkoznak ugyan, de nem a 42. alcímben kerültek elhelyezésre. Álláspontja szerint így nem egyértelmű, hogy az Országgyűlés érvényes és eredményes, az igen szavazatok többségével végződő népszavazás esetén kizárólag a 42. alcím, avagy e kapcsolódó szabályok hatályon kívül helyezésére is köteles-e. Utalt arra is, hogy a Méptv. 42. alcímének hatályon kívül helyezése esetén olyan helyzet állna elő, hogy a Méptv. 51. alcímében foglalt, az Ngtv. hatálya alatt megindult beruházásokra vonatkozó átmeneti rendelkezések, így a Méptv. 234. § (1) és (2) bekezdései már hatályon kívül helyezett jogszabályi rendelkezésekre mutatnának. A jogalkotó számára így nem egyértelmű, hogy egy érvényes és eredményes, az igen szavazatok többségével végződő népszavazás esetén a Méptv. 42. alcímével összefüggő átmeneti rendelkezéseket is hatályon kívül kell-e helyeznie. Kifejtette továbbá, hogy a kérdés azért is sérti a jogalkotói egyértelműség követelményét, mivel abból nem derül ki, hogy egy érvényes és eredmény népszavazás nyomán, az igen szavazatok többségbe kerülése esetében a jogalkotó köteles-e a Méptv. 225. §-ában foglalt felhatalmazás alapján megalkotott 10/2024. (I. 25.) és 141/2018. (VII. 27.) Korm. rendeletek hatályon kívül helyezésére. Álláspontja szerint a Méptv. 42. alcímének hatályon kívül helyezése esetén a Kormány nem alkothatna a kiemelt beruházásokra irányadó speciális közigazgatási perjogi szabályokat, így a kapcsolódó jogok és kötelezettségek kikényszerítésének hatékonysága csökkenne. Kifogásolta, hogy a kérdés megfogalmazása folytán nem egyértelmű, hogy a jogalkotó a jelenleg a Méptv-ben található speciális közigazgatási perjogi szabályokat átültethetné-e más törvénybe. A hatályon kívül helyezés folytán a folyamatban lévő kiemelt beruházások esetében az eljárást könnyítő speciális közigazgatási perjogi szabályok már nem lennének alkalmazhatóak, ami a külföldi beruházók Magyarországba vetett partneri bizalmának megrendülését eredményezné, egyúttal ellentétes lenne az Alaptörvény B) cikk (1) bekezdésében foglalt jogállamiságból fakadó jogbiztonság követelményével is. Hivatkozott arra is, hogy a Méptv. 42. alcímének hatályon kívül helyezése esetén sérülne a Méptv. egysége, belső koherenciája. E körben hivatkozott az NVB 13/2023. (III.13.) határozatára.
12. A választópolgári egyértelműség körében kifejtette, hogy a választópolgárok számára sem világos, hogy a kérdés a Méptv. 42. alcíméhez kapcsolódó átmeneti és felhatalmazó rendelkezések hatályon kívül helyezésére is vonatkozik-e. Utalt arra, hogy egy érvényes és eredményes, az igen szavazatok többségével végződő népszavazás esetén a választói akarat és a beálló jogi helyzet között ellentmondás jönne létre, mivel a Kormány a Méptv. 225. § alapján továbbra is rendelkezne rendeletalkotási felhatalmazással a kiemelt beruházásokra nézve. Kifejtette, hogy a kérdés azért sem egyértelmű, mivel átlagos tájékozottság mellett sem feltételezhető, hogy a választópolgárok tisztában vannak a Méptv. által szabályozott komplex jogi rezsimmel és a törvény alapján létrejövő mögöttes jogviszonyokkal. Nem elvárható a választópolgároktól, hogy átlássák a Méptv. 42. alcíme hatályon kívül helyezésének gazdasági, társadalmi és politikai hatásait, ennek hiányában pedig a választópolgárok nem hozhatnak megalapozott döntést. E körben hivatkozott a Kúria Knk.IV.37.457/2015/3. számú végzésére. Sérelmezte, hogy az NVB határozatában csupán formálisan, illetve egyáltalán nem vizsgálta a választópolgári egyértelműség követelményét, ami ellentétes a Kúria Knk.VII.37.997/2016/4. és Knk.III.40.647/2021/18. számú határozataiban kifejtett jogértelmezéssel. Sérelmezte, hogy az NVB nem vette figyelembe, hogy a kérdés egy már fennálló szabályozási rezsim teljes hatályon kívül helyezésére irányul. Végül az egyértelműség körében értékelni kérte azt is, hogy a politika a népszavazást az akkumulátorgyárakról szóló népszavazásként tematizálná, holott ezek csak a kiemelt beruházások töredékét jelentik.
13. A III. rendű kérelmező az NVB határozatának megváltoztatását, és a népszavazásra javasolt kérdés hitelesítésének megtagadását kérte a II. rendű kérelmező felülvizsgálati kérelmével egyező indokok alapján.
14. Az érdekelt nyilatkozatában az NVB határozatának helybenhagyását kérte. Az I. rendű kérelmező felülvizsgálati kérelme kapcsán hivatkozott a Kúria Knk.VII.39.092/2023/4. számú határozatára, amelyben a Kúria rögzítette, hogy a kiemelt beruházásokra vonatkozó korábbi törvényi szabályozás kívül esik az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdésében foglalt tiltott tárgykörökön, továbbá, hogy az a tény, hogy a szabályozás hatályon kívül helyezésének közép- és hosszú távú, közvetett követkeményei lehetnek, önmagában nem ok a hitelesítés megtagadására. Kifejtette továbbá, hogy az I. rendű kérelmező nem állította okozati összefüggésbe a népszavazás eredményét a költségvetési bevételekkel vagy kiadásokkal. Állította továbbá, hogy a kérdésből nem következik a költségvetési előirányzatok mértékének módosítása, az Országgyűlés költségvetés megállapítására vonatkozó jogkörének elvonása. Utalt arra is, hogy az Alaptörvényből nem következik a kiemelt beruházásokra vonatkozó szabályozás fenntartásának szükségessége, az nem szolgálja alapjog vagy tételes alaptörvényi rendelkezés végrehajtását, továbbá ilyen követelményt az Alkotmánybíróság sem állapított meg.
15. A II. és III. rendű kérelmezők felülvizsgálati kérelmei kapcsán szintén hivatkozott a Kúria Knk.VII.39.092/2023/4. számú határozatára. Előadta, hogy a Méptv. 42. alcíme a jogalkotási eljárás során csak az összegző módosító javaslattal került be a törvényjavaslatba akként, hogy az Ngtv. hatályon kívül helyezésre került, annak szabályai pedig némileg átalakítva átkerültek a Méptv-be. A II-III. rendű kérelmezők így olyan jogrendszeri összevetést várnak el az NVB-től, amelyet maga az Országgyűlés sem végzett el, mivel a jogalkotás során abból indult ki, hogy az Ngtv. és a Méptv. 42. alcíme lényegében egyező tartalmú. Álláspontja szerint a kérdés egy pontosan megjelölt törvény egyértelműen megjelölt szerkezeti egységének hatályon kívül helyezésére irányul, ekként annak megfogalmazása semmilyen bizonytalansági tényezőt nem hordoz. A II-III. rendű kérelmezők által felvetett egyéb körülmények a népszavazási döntést végrehajtó törvényalkotási eljárás során mérlegelhetőek, így például az átmeneti rendelkezésekről az Országgyűlés akkor tud megalapozott döntést hozni, ha a népszavazást követően a folyamatban lévő ügyeket megvizsgálja, és megállapítja a szabályozási átmenet rendezésének mikéntjét. Végül utalt arra, hogy a Méptv. 42. alcímének esetleges hatályon kívül helyezése esetén a kérelmezők vagy bárki más tulajdonhoz vagy vállalkozáshoz való joga nem sérül, a kiemelt beruházásokra vonatkozó szabályok hatályon kívül helyezése ugyanis nem azt jelenti, hogy a beruházók nem kapnák meg a projektekhez szükséges engedélyeket, csupán hogy ezt az általános, mindenki másra vonatkozó eljárási szabályok szerint kell megtenniük. Kiemelte, hogy a kedvezményes eljárási szabályokból fakadó lehetőségek elvesztése nem eredményez alapjogsérelmet, de még alapjogkorlátozást sem valósít meg.

A Kúria döntése és jogi indokai

16. A Kúria a bírósági felülvizsgálati kérelmek alapján az Nsztv. 1. § (1) bekezdése folytán alkalmazandó, a választási eljárásról szóló 2013. évi XXXVI. törvény (a továbbiakban: Ve.) 231. § (4) bekezdésének megfelelően a sérelmezett határozatot, valamint az azt megelőző eljárást megvizsgálta, és megállapította, hogy a kérelmezők felülvizsgálati kérelme – az alábbiak szerint – alaptalan.
17. A Kúriának abban a kérdésben kellett állást foglalnia, hogy az NVB jogszerűen hitelesítette-e az érdekelt által országos népszavazásra javasolt kérdést.
18. A népszavazás a hatalomgyakorlás korlátok által behatárolt, közvetlen, kivételes eszköze. Korlátokat szab, hogy népszavazás az Alaptörvény 8. cikk (2) bekezdés értelmében csak olyan kérdésben tartható, ami az Országgyűlés hatáskörébe tartozik; az Alaptörvény 8. cikkének a népszavazásból kizárt, un. tiltott tárgykörökre vonatkozó szabályozása; továbbá a népszavazási kezdeményezés egyértelműségére vonatkozó, az Nsztv. 9. § (1) bekezdés szerinti követelmény.
19. A jelen népszavazással érintett kérdés egyértelműen az Országgyűlés hatáskörébe tartozik, annak sérelmére a kérelmezők maguk sem hivatkoztak. A Kúria a bírósági felülvizsgálatot a tárgykör tiltott jellegének kérdésében, továbbá a kezdeményezés egyértelműségére nézve folytatta le.
20. Az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés b) pontja alapján nem lehet országos népszavazást tartani a központi költségvetésről, a központi költségvetés végrehajtásáról, központi adónemről, illetékről, járulékról, vámról, valamint a helyi adók központi feltételeiről szóló törvény tartalmáról.
21. Azt, hogy milyen szempontok mentén kell vizsgálni a népszavazásra felteendő kérdés és az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés b) pontja szerinti, a költségvetés érintettségére vonatkozó kapcsolatot, a Kúria és az Alkotmánybíróság is több alkalommal érintette. Az Alkotmánybíróság a 11/2022. (VI. 2.) AB határozat [18] pontjában fejtette ki, hogy „következetes gyakorlata szerint a költségvetési törvényre vonatkozó kizáró ok alapján valamely kérdés akkor nem bocsátható népszavazásra, ha a kérdés a költségvetési törvény módosítását tartalmazza, vagy a kérdésből okszerűen következik a tiltott tárgykörként megjelölt törvények megváltoztatása, illetve ha a kérdés arra irányul, hogy a választópolgárok pontosan határozzanak meg jövőbeli költségvetési törvényben szereplő egyes kiadásokat {vö. 51/2001. (XI. 29.) AB határozat, ABH 2001, 392, 394–395; 58/2007. (X. 1.) AB határozat, ABH 2007, 676, 683; 40/2012. (XII. 6.) AB határozat, Indokolás [18]; 28/2015. (IX.24.) AB határozat, Indokolás [31]}. Az Alkotmánybíróság tehát az 51/2001. (XI. 29.) AB határozat óta e három esetkörre nézve értelmezi a költségvetéssel összefüggő tiltott tárgykört, amely értelmezés az Alkotmány 28/C. § (5) bekezdés a) pontja és az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés b) pontja szerinti tilalmak közötti párhuzamra való tekintettel az Alkotmánybíróság szerint az Alaptörvény hatálybalépését követő gyakorlatban is fenntartható (28/2015. (IX.24.) AB határozat, Indokolás [31]). Az Alkotmánybíróság megerősíti gyakorlatát, amely szerint „annak megítélésénél, hogy az aláírásgyűjtő íven szereplő kérdés, illetve a megtartandó népszavazás a költségvetési törvényben szereplő egyes bevételi vagy kiadási tételekkel közvetlen és jelentős kapcsolatban áll-e, a költségvetés egyes elemeinek akár pozitív, akár negatív meghatározását jelenti-e, az Alkotmánybíróság esetenkénti mérlegelés alapján dönt. A vizsgálatnál az Alkotmánybíróság az alkotmányjogi szempontokat veszi alapul, nem a költségvetéssel kapcsolatos pénzügyi jogi megfontolásokat.” {10/2016. (IV. 28.) AB határozat, Indokolás [34]}”.
22. Az Alkotmánybíróság által megadott szempontokat követve a Kúria megállapította, hogy a népszavazásra javasolt kérdés maga nem tartalmazza a költségvetési törvény módosítását, nem kívánja, hogy a választópolgárok meghatározzanak jövőbeli költségvetési törvényben szereplő kiadásokat. Így annak vizsgálatát kellett elvégezni, hogy a kérdésből okszerűen következik-e a tiltott tárgykörként megjelölt törvények – a központi költségvetésről, a központi költségvetés végrehajtásáról, központi adónemről, illetékről, járulékról, vámról, valamint a helyi adók központi feltételeiről szóló törvény – megváltoztatása.
23. Az Alkotmánybíróság 51/2001. (XI. 29.) AB határozatában (ABH, 2001, 392., a továbbiakban: Abh1.) értelmezte az Alkotmány 28/C. § (5) bekezdés a) pontjában található kizárt tárgykört, amelyet az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdése b) pontja lényeges változtatás nélkül átvett. Az Abh1. hangsúlyozta, hogy az alkotmányi felsorolásból következik, hogy a szabályozás kiemelkedő jelentőségével a tiltott tárgykörök zárt, szoros értelmezése áll összhangban. A kizárt tárgykört tartalmazó rendelkezés konkrét törvények, többek között a költségvetésről, a költségvetés végrehajtásáról szóló törvény tartalmát vonja ki a népszavazás jogintézménye alól. A költségvetésről, a költségvetés végrehajtásáról szóló törvény az adott alkotmányi rendelkezés közvetlen végrehajtásaként megjelenő törvényhozási tárgykört jelenti. Az Abh1. megállapította, hogy a költségvetésről szóló törvény fogalmába semmiképpen sem tartozhat bele az összes olyan jogszabály, amelynek pénzügyi-költségvetési vonzata van. A „költségvetés végrehajtásáról” fordulat pedig semmiképpen nem jelenti valamennyi, a költségvetés érvényesítését szolgáló törvény tartalmát, hanem kifejezetten a zárszámadási törvényre utal. Az Abh1. kiemelte azt is, hogy az Országgyűlés hatáskörébe tartozó kérdések közül alig van olyan, amelynek nincs költségvetési kapcsolódása. Önmagában már az országos népszavazás megtartása is költségvetési vonzatú, hiszen az Nsztv. 14. § (2) bekezdése szerint a népszavazást elrendelő határozatában az Országgyűlés dönt a népszavazás költségvetéséről. Kizárólag az, hogy a népszavazás eredménye esetlegesen érinti az Országgyűlés mozgásterét a következő költségvetési törvény megalkotásakor, valamint az, hogy a népszavazásra szánt kérdés távoli, közvetett összefüggésben áll valamely tiltott népszavazási tárgykörrel, nem eredményezi a kérdés tiltott tárgykörűvé válását. Az Abh1. értelmében tehát a költségvetési törvényre vonatkozó kizáró ok alapján valamely kérdés akkor nem bocsátható népszavazásra, ha az a költségvetési törvény módosítását tartalmazza, vagy a kérdésből okszerűen következik a tiltott tárgykörként megjelölt törvények megváltoztatása, illetve ha a kérdés arra irányul, hogy a választópolgárok pontosan határozzanak meg jövőbeli költségvetési törvényben szereplő egyes kiadásokat (ABH 2001, 392, 394–395.).
24. Az Alkotmánybíróság szerint valamely költségvetésben (vagy a kiadások tekintetében jövőbeli költségvetésben) szereplő nem minden előirányzat módosulása vagy módosítása vonja maga után szükségszerűen magának a költségvetési törvénynek a módosítását. Önmagában a vizitdíjjal összefüggő bevétel – vagy mint az OVB határozatában szerepel, tétel – elmaradása, az Alap költségvetésének ez a módosulása az Ebtv. módosítása következtében, a költségvetésről szóló törvényt nem érinti közvetlenül és jelentős módon. Eredményes népszavazásból sem következne okszerűen a költségvetési törvény módosítása (34/2007. (VI. 6.) AB határozat).
25. A Kúria ezért nem osztja azt a kérelmezői álláspontot, amely szerint érvényes és eredményes népszavazás következményeként az Országgyűlésnek a Méptv. kiemelt beruházásokra vonatkozó rendelkezéseit hatályon kívül kell helyeznie, meghiúsulnak a kiemelt állami beruházások, ezáltal pedig a költségvetés végrehajtása is ellehetetlenül, így a költségvetés módosítása is indokolt. Álláspontjának alátámasztására a kérelmező költségvetési fejezeteket jelölt meg, de nem mutatta be a költségvetési bevételek és kiadások szintjén az érvényes és eredményes népszavazás és a Költségvetési tv. módosítása közötti közvetlen, tényleges okozati összefüggést. A Kúria nem osztotta azt az álláspontot, hogy érvényes és eredményes népszavazás esetén a költségvetés végrehajtása ellehetetlenülne, annak következtében, hogy az általános szabályok szerinti eljárás váltaná fel e beruházások esetén a speciális szabályozáson alapuló eljárásrendet. Másrészt a költségvetésről szóló törvény fogalmába semmiképpen sem tartozhat bele az összes olyan jogszabály, amelynek pénzügyi-költségvetési vonzata van. Kizárólag az, hogy a népszavazás eredménye esetlegesen érinti az Országgyűlés mozgásterét a következő költségvetési törvény megalkotásakor, valamint az, hogy a népszavazásra szánt kérdés távoli, közvetett összefüggésben áll valamely tiltott népszavazási tárgykörrel, jelen esetben sem eredményezi a kérdés tiltott tárgykörűvé válását.
26. A jelen népszavazási kérdésből nem következik okszerűen az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés b) pontjában tiltott tárgykörként megjelölt, a központi költségvetésről, a központi költségvetés végrehajtásáról, központi adónemről, illetékről, járulékról, vámról, valamint a helyi adók központi feltételeiről szóló törvény megváltoztatása.
27. A felülvizsgálati bíróság szerint a jelen népszavazási kérdés nem tekinthető okszerűen az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés a) pontjában tiltott tárgykörként megjelölt, az Alaptörvény módosítására irányuló kérdésnek sem. A Kúria megállapította, hogy az érvényes és eredményes népszavazásból az Országgyűlésnek nem keletkezne olyan jogalkotási kötelezettsége, amely csak az Alaptörvény módosításával teljesíthető. A felülvizsgálati bíróság szerint sem a tulajdonhoz, sem a szabad vállalkozáshoz való jog sérelme előzetesen nem prognosztizálható. Egyrészt utalni kell arra, hogy „a népszavazás eredménye alapján az Országgyűlés el tudja dönteni, hogy terheli-e jogalkotási kötelezettség, és ha igen, milyen jogalkotásra köteles” {Knk.IV.37.257/2016/7., indokolás [21]}. Abból pedig, hogy eredményes és érvényes népszavazás esetén az általános szabályok szerinti eljárás váltja fel a speciális szabályozáson alapuló eljárásrendet egyes beruházásoknál, nem következik az Alaptörvény módosításának szükségszerűsége.
28. A rendelkezésre álló adatok alapján ezért a Kúria nem észlelt olyan közvetlen kapcsolatot a népszavazásra szánt kérdés és a fenti tiltott népszavazási tárgykörök között, amely eredményes, és érvényes, az „igen” szavazatok többségét eredményező népszavazás esetén a tiltott tárgykörök módosítását eredményezné.
29. Az Nsztv. 9. § (1) bekezdése szerint a népszavazásra javasolt kérdést úgy kell megfogalmazni, hogy arra egyértelműen lehessen válaszolni (ún. választópolgári egyértelműség), továbbá a népszavazás eredménye alapján az Országgyűlés el tudja dönteni, hogy terheli-e jogalkotási kötelezettség, és ha igen, milyen jogalkotásra köteles (ún. jogalkotói egyértelműség).
30. A Kúria megállapította, hogy a kérdés az Nsztv. 9. § (1) bekezdésében foglalt egyértelműség követelményének megfelel az alábbiak szerint.
31. A vizsgált kérdés egy pontosan megjelölt törvény alcímének hatályon kívül helyezésére irányul. Igaz, hogy a jelen ügyben nem az Ngtv., hanem a Méptv.-nek a kiemelt beruházásokra vonatkozó szabályokat megállapító 42. alcímének a hatályon kívül helyezésére irányul a kérdés, de a Kúria e tekintetben nem lát lényegi különbséget a két kérdés jogi megítélése kapcsán, amit alátámaszt a Kúria alábbi végzésében szereplő okfejtés is.
32. A Kúria Knk.IV.37.686/2017/3. számú végzésében rámutatott: „A népszavazásra feltett kérdés a tárgyát képező jogszabály hatályon kívül helyezésére kérdez rá, a törvényt száma és címe szerint azonosítva. A kérdés tehát az Országgyűlés által elfogadott és a Magyar Közlönyben kihirdetett – a választópolgárok számára megismerhető – jogi normára vonatkozik. A következetes alkotmánybírósági és kúriai gyakorlat [24/2012. (V. 11.) AB határozat, Knk.IV.37.484/2013/2. és a Knk.IV.37.485/2013/2. számú döntések] szerint az állampolgároktól a népszavazási kérdés tekintetében elvárható, hogy a vonatkozó jogszabályok ismeretének birtokában legyenek és ennek megfelelően adják le a szavazatukat.  A – felülvizsgálati kérelem által is hivatkozott – ítélkezési gyakorlat értelmében a hatályon kívül helyezni kívánt törvényt cím és szám szerint megjelölő népszavazási kérdés főszabály szerint nem sérti a választópolgári egyértelműség követelményét” {Knk.IV.37.686/2017/3., indokolás [24]}.
33. A Kúria megállapította továbbá, hogy az NVB tényállástisztázási és indokolási kötelezettségének eleget tett, mivel a fentiek szerinti követelmények mindkét népszavazásra feltenni kívánt kérdés (a jelen és a Knk.VII.39.092/2023/4. számú végzésben megjelenő) kapcsán megvalósulnak, hiszen a kérdések az Országgyűlés által elfogadott és a Magyar Közlönyben kihirdetett – a választópolgárok számára megismerhető – beazonosítható jogi normára vonatkoznak. Ezért nincs annak jelentősége, hogy a Knk.VII.39.092/2023/4. számú végzéssel érintett kérdéshez képest a jelen ügy szerinti kérdés címében, számában és tartalmában is más jogszabály egy részének hatályon kívül helyezését célozza. Ezért jogszerűen utalt az NVB az indokolásban a Knk.VII.39.092/2023/4. számú végzésben foglaltakra.
34. A Knk.IV.37.457/2015/3. számú határozatban a Kúria arra mutatott rá, hogy nem tekinthető legitimnek az a népszavazás, amelyen a választópolgár nem tudja pontosan, hogy miről szavaz. Jelen ügyben azonban erről nincs szó. Ezzel összefüggésben ismét utal a Kúria a Knk.IV.37.686/2017/3. számú végzésében fentiek szerint kifejtettekre, illetve kiemeli, hogy az Alaptörvény T) cikk (1) bekezdése szerint általánosan kötelező magatartási szabályt az Alaptörvény és az Alaptörvényben megjelölt, jogalkotó hatáskörrel rendelkező szerv által megalkotott, a hivatalos lapban kihirdetett jogszabály állapíthat meg. Római jogi alapokon nyugvó általános elvárás, hogy a polgárok a jogszabályokat megismerjék, megértsék és betartsák (ignorantia iuris non excusat), ebből következően alappal feltételezhető az is, hogy egy konkrét jogszabály hatályon kívül helyezésére irányuló kérdés és annak jelentőségének, illetve közvetlen, lényegi következményeinek megértése a választópolgárok számára nem jelenthet nehézséget (Knk.VII.39.092/2023/4. számú végzés). Azt pedig maga a Méptv. 193. § (1) bekezdés a)-g) pontjai taglalják, pontosan meghatározzák, hogy mi tartozik a kiemelt beruházások körébe.
35. A Kúria a Knk.IV.37.257/2016/7. számú, követendő határozatában elvi éllel mutatott rá a következőkre: „Valamely törvény megalkotására vagy valamely már hatályos törvény hatályon kívül helyezésére irányuló országos népszavazás a népszavazás jogintézményének hagyományos tárgya. Az Alkotmánybíróság korábbi gyakorlatából is az következik, hogy a névvel és számmal ellátott valamely törvény hatályon kívül helyezésére irányuló kérdés főszabályként – e miatt – nem sérti az egyértelműség követelményét [lásd pl. a 122/2008. (X. 8.) AB határozatot.] A Kúria megítélése szerint tehát a választópolgár egyértelműen „igen” és „nem” válasszal el tudja dönteni, hogy Országgyűlés semmisítse-e meg a (…) törvényt, egy érvényes és eredményes népszavazás esetén pedig az Országgyűlés egyértelműen el tudja dönteni, hogy terheli-e jogalkotási kötelezettség. Tehát a feltett kérdés megfelel az Nsztv. 9. § (1) bekezdésben írt követelménynek, nevezetesen: a népszavazásra javasolt kérdést úgy kell megfogalmazni, hogy arra egyértelműen lehessen válaszolni, továbbá a népszavazás eredménye alapján az Országgyűlés el tudja dönteni, hogy terheli-e jogalkotási kötelezettség, és ha igen, milyen jogalkotásra köteles” {Knk.IV.37.257/2016/7., indokolás [21]}.
36. Arra pedig, hogy kizárólag a Méptv. 42. alcíme, vagy a kapcsolódó szabályok, netán a Méptv.-ben foglalt felhatalmazás alapján megalkotott rendeletek (10/2024. (I.25.) és 141/2018. (VII.27.) Korm. rendelet) hatályon kívül helyezésére is köteles-e az országgyűlés, illetve, hogy hogyan kell megteremteni a jogalkotás során a jogszabályok rendelkezései közötti összhangot arra tekintettel, hogy a Méptv. 51. alcímében foglalt, az Ngtv. hatálya alatt megindult beruházásokra vonatkozó átmeneti rendelkezések - így a Méptv. 234. § (1) és (2) bekezdései - már hatályon kívül helyezett jogszabályi rendelkezésekre mutatnának, a Knk.IV.37.257/2016/7. számú fenti kúriai döntés indokolása világít rá. E szerint az Országgyűlésnek kell eldöntenie és meghatároznia a jogszabályalkotási feladatokat ezzel összefüggésben. A népszavazásra feltenni szándékozott kérdés egy konkrét jogszabály alcímének a hatályon kívül helyezésére irányul, amely a kiemelt beruházásokra vonatkozó szabályokat tartalmazza. Az Országgyűlésnek, tehát az e beruházásokra vonatkozó törvényi rendelkezések hatályon kívül helyezésének következményeként kell eredményes és érvényes, az igen szavazatok többségét megjelenítő népszavazás esetén a folyamatban lévő ügyeket megvizsgálva jogszabályalkotási kötelezettségének eleget tennie. A Kúria álláspontja szerint mindez nem ellentétes az Alaptörvény B. cikk (1) bekezdésében foglalt jogállamiságból fakadó jogbiztonság követelményével. A Méptv. egységének, belső koherenciájának a megteremtése is ez esetben az Országgyűlésre hárul. Mindezek alapján a jogalkotói egyértelműség a jelen népszavazási kérdés kapcsán nem szenved csorbát.
37. A választópolgári egyértelműség vonatkozásában is utal a Kúria a Knk.VII.39.092/2023/4. számú végzésére, amennyiben az kimondja, hogy a választópolgár egy konkrét jogszabály [részének (42. alcím)] hatályon kívül helyezésére irányuló kérdés, és annak jelentőségének, illetve közvetlen lényegi következményeinek megértése feltételezhető, hogy a választópolgárok számára nem jelenthet nehézséget. Mindezt nem befolyásolja, hogy a Méptv. 42. alcíméhez kapcsolódó átmeneti és felhatalmazó rendelkezések találhatók a törvényben, továbbá ismét utal a Kúria a Méptv. 225. §-a vonatkozásában előadott kérelmezői kifogások kapcsán az Országgyűlés jogalkotási feladatára a törvényen belüli összhang megteremtése körében. A Kúria azt is kiemeli, hogy egy érvényes és eredményes népszavazás a népszavazáson résztvevők akaratát tükrözi.
38. Az pedig, hogy a Méptv. 42. alcíme hatályon kívül helyezésének közép- és hosszú távú munkaerőpiaci, demográfiai, gazdasági, beruházás-ösztönzési és az Európai Unió támogatásából finanszírozott projektek megvalósítására gyakorolt, közvetett következményei lehetnek, önmagában nem ok a kérdés hitelesítésének megtagadására. Az ellenkező álláspont elfogadása meg nem engedhető módon szűkítené le az alapvető jog gyakorlását. Az Nsztv. 9. § (1) bekezdéséből ugyanis nem vezethető le olyan elvárás, hogy a választópolgároknak a népszavazás eredménye esetleges közvetett következményeivel, tovagyűrűző hatásainak minden egyes – adott esetben még alapos hatásvizsgálattal sem teljeskörűen prognosztizálható – részletével tisztában kellene lenniük (Knk.VII.39.092/2023/4. számú végzés).
39. Az NVB másik indoka a választópolgári egyértelműség követelményének sérelmével összefüggésben az volt, hogy a választópolgárok azt gondolhatnák, akkumulátorgyártáshoz kapcsolódó üzemek kérdésében döntenek.
40. E körben a Kúria azt hangsúlyozza, hogy már az Ngtv. népszavazási kérdésben is megjelölt címéből is nyilvánvaló, hogy a kérdésre adott igenlő válaszok többsége esetén sem (csak) akkumulátorgyártáshoz kapcsolódó üzemek, hanem valamennyi nemzetgazdasági szempontból kiemelt jelentőségű beruházás megvalósításának gyorsítására és egyszerűsítésére vonatkozó szabályozást érintené a népszavazás eredménye. Ebből következően magából a népszavazási kérdésből, annak megfogalmazásából egyértelműen kitűnik, hogy az adott esetben a választópolgároknak nem (csak) akkumulátorgyártáshoz kapcsolódó üzemek kérdésében kellene dönteniük. Így pedig fel sem merülhet annak a lehetősége, hogy a választópolgárok ne tudnák pontosan, miről is szavaznak.
41. A Kúria megállapította, hogy a kérelmező által népszavazásra javasolt kérdés az Országgyűlés hatáskörébe tartozik, az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdésében foglalt tiltott tárgykörökön kívül esik, továbbá megfelel az irányadó eljárási szabályoknak, köztük a választópolgári egyértelműség követelményének is.
42. Mindezek alapján a kérelmezett határozata a kérelmezők által megjelölt okokból nem változtatható meg, ezért a Kúria az NVB 5/2024. határozatát az Nsztv. 30. § (1) bekezdése alapján helybenhagyta.

A döntés elvi tartalma

I.     A költségvetési törvényre vonatkozó kizáró ok alapján valamely kérdés akkor nem bocsátható népszavazásra, ha a kérdés a költségvetési törvény módosítását tartalmazza. A költségvetés végrehajtása nem lehetetlenül el, annak következtében, hogy az általános szabályok szerinti eljárás váltaná fel egyes beruházások esetén a speciális szabályozáson alapuló eljárásrendet.

II.      Nem következik be a választópolgári egyértelműség sérelme, ha a népszavazásra javasolt kérdés a szavak hétköznapi tartalma alapján alkalmas arra, hogy az átlagosan tájékozott választópolgárok egyértelműen megválaszolhassák.

III.     Jogalkotói egyértelműség követelménye alapján a népszavazásra javasolt kérdés hitelesítésekor azt kell vizsgálni, hogy az Országgyűlés el tudja-e dönteni, hogy terheli-e jogalkotási kötelezettség, és ha igen, akkor milyen jogalkotásra köteles.

Záró rész

43. A tárgyi illetékfeljegyzési jog folytán le nem rótt nemperes eljárási illeték az I. rendű kérelmezőt az illetékekről szóló 1990. évi XCIII. törvény (a továbbiakban: Itv.) 5.§ (1) bekezdés c) pontja alapján megillető személyes illetékmentességre figyelemmel a közigazgatási perrendtartásról szóló 2017. évi I. törvény (a továbbiakban: Kp.) 35.§ (1) bekezdés folytán alkalmazandó polgári perrendtartásról szóló 2016. évi CXXX. törvény (a továbbiakban: Pp.) 102.§ (6) bekezdése alapján az állam terhén marad.
44. Az Itv. 45/A. § (5) bekezdése folytán felmerült és a 62. § (1) bekezdés h) pontja szerint feljegyzett 10.000 forint összegű közigazgatási nemperes eljárási illetéket a II. és a III. rendű kérelmező a Kp. 35. §-a alapján alkalmazandó Pp. 101. § (1) bekezdése és 102. § (1) bekezdése alapján köteles külön-külön megfizetni.
45. A Kúria tájékoztatja a II. és III. rendű kérelmezőt, hogy az illetéket a Nemzeti Adó- és Vámhivatal 10032000-01070044-09060018 számú illetékbevételi számlájára kell az esedékesség napjáig megfizetni.
46. A Kúria tájékoztatja a II. és III. rendű kérelmezőt, hogy az illeték megfizetése során közleményként fel kell tüntetnie a Kúria megnevezését, a kúriai ügyszámot, valamint a fizetésre kötelezett adóazonosító számát.
47. A Kúria az Itv. 78.§ (4) bekezdése alapján határozta meg a fizetendő illeték esedékessége idejét.
48. A Kúria e határozatáról az Nsztv. 30. § (4) bekezdése alapján a Magyar Közlönyben nyolc napon belül közleményt tesz közzé.
49. A végzés elleni további jogorvoslatot az Nsztv. 30. § (1) bekezdése zárja ki.

Budapest, 2024. május 2.

dr. Darák Péter s.k. a tanács elnöke
dr. Demjén Péter s.k. előadó bíró
dr. Márton Gizella s.k. bíró