Knk.IV.39.014/2024/6. számú határozat

A Kúria
végzése

Az ügy száma: Knk.IV.39.014/2024/6.

A tanács tagjai: Dr. Dobó Viola a tanács elnöke
                          Dr. Bögös Fruzsina előadó bíró
                          Dr. Hajas Barnabás bíró

A kérelmező: Név 1
                       (Cím 1)

A kérelmező képviselője: Dr. Enyedi Krisztián ügyvéd
                                          (Cím 2)

Az ügy tárgya: népszavazási ügy

A felülvizsgálni kért jogerős határozat: Nemzeti Választási Bizottság 40/2023. számú határozata

Rendelkező rész

A Kúria

- a Nemzeti Választási Bizottság 40/2023. számú határozatát helybenhagyja,
- kötelezi a kérelmezőt, hogy az esedékesség napjáig fizessen be az állami adó- és vámhatóság illetékbevételi számlájára 10.000 (tízezer) forint feljegyzett nemperes eljárási illetéket. A fizetendő illeték a határozat jogerőre emelkedését követő 60. napon válik esedékessé.

A végzés ellen további jogorvoslatnak helye nincs.

Indokolás

A felülvizsgálat alapjául szolgáló tényállás

  1. A Nemzeti Választási Bizottság (a továbbiakban: NVB) 2023. május 9. napján kelt 40/2023. számú határozatával megtagadta Név 1 szervező (a továbbiakban: kérelmező) által 2023. március 14. napján benyújtott országos népszavazásra javasolt kérdés hitelesítését, miszerint „Egyetért Ön azzal, hogy a tanuló a nemzeti köznevelésről szóló 2011. évi CXC. törvény 6. mellékletben meghatározott testneveléssel együtt számított heti óraszáma három órával csökkenjen?”.
  2. A népszavazási kezdeményezésről, az európai polgári kezdeményezésről, valamint a népszavazási eljárásról szóló 2013. évi CCXXXVIII. törvény (a továbbiakban: Nsztv.) 9. § (1) bekezdésben, 11. §-ban és az Alaptörvény 8. cikk (1)-(3) bekezdésében foglaltakat felhívva kifejtette, hogy a kérdés hitelesítésére abban az esetben kerülhet sor, ha az az Alaptörvényben és az Nsztv-ben meghatározott követelményeknek egyaránt megfelel. Kiemelte, hogy az Nsztv. 9. § (1) bekezdésben meghatározott egyértelműség követelményének a jogalkotó és a választópolgár irányában is érvényesülnie kell. Ez utóbbival összefüggésben a Kúria egyértelműség kérdésében meghozott több határozatára [Knk.IV.37.132/2016/4., Knk.IV.37.458/2015/3., Knk.IV.37.457/2015/3., Knk.IV.37.356/2015/2.], valamint a jelen ügyhöz hasonló tárgykörben feltett kérdésekben meghozott 1007-1009/2016. számú határozataira és az azokat felülvizsgáló Knk.IV.37.939/2018/2., Knk.IV.37.940/2018/2., Knk.VII.39.941/2018/2. számú, továbbá ezen utóbbi döntésekben felhívott 976/2018. számú határozatát helybenhagyó Knk.VII.37.647/2018/2. számú kúriai végzésre hivatkozott.
  3. A nemzeti köznevelésről szóló 2011. évi CXC. törvény (a továbbiakban: Nkt.) 27. § (4) bekezdését, a „Gyermekek, tanulók finanszírozott heti foglalkoztatási időkeretének felső határai” meghatározására vonatkozó 6. melléklet B-E oszlopait vizsgálva kifejtette, hogy a finanszírozott heti foglalkoztatási időkeret meghatározásának tanulói szempontból és annak megállapításánál, hogy hány pedagógus foglalkoztatására és ennek megfelelően finanszírozására van szükség, egyaránt fontos szerepe van. Az időkeret felhasználásánál és ehhez kapcsolódóan a létszám megállapításánál a másik lényeges paraméter a csoportképzés, amelyhez kapcsolódik, hogy egy pedagógusnak egy tanítási héten hány tanórai foglalkozást kell megtartania.
  4. A CA oszlopban feltüntetett heti időkeret alapján a Nemzeti alaptanterv kiadásáról, bevezetéséről és alkalmazásáról szóló 110/2012. (VI. 4.) Korm. rendelet (a továbbiakban: NAT) 8. § (3) bekezdése határozza meg a tanuló kötelező és választható tanítási óráinak maximális összegét egy tanítási héten. Az időkeretbe a tanórákat egyszeresen, míg a csoportbontásban megtartott órákat, így például az idegen nyelv tanórákat többszörösen kell beszámítani. A heti időkeretbe kell beszámítani a sportiskola, a két tanítási nyelvi iskolai működés és az emelt szintű oktatás jogcímén járó többletórákat is, azok finanszírozásának biztosítása érdekében.
  5. A nevelési-oktatási intézmények működéséről és a köznevelési intézmények névhasználatáról szóló 20/2012. (VIII. 31.) EMMI rendelet (a továbbiakban: EMMI rendelet) 7. § (1) bekezdés bb) pontra, az Nkt. 4. § 5. pontra, a pedagógusok előmeneteli rendszeréről és a közalkalmazottak jogállásáról szóló 1992. évi XXXIII. törvény köznevelési intézményekben történő végrehajtásáról szóló 326/2013. (VIII. 30.) Korm. rendelet (a továbbiakban: 326/2013. Korm. r.) 17. § (2) bekezdésre, valamint a NAT mellékletének II.2.1.1. és II.2.1.3. táblázataira utalva leszögezte, hogy az Nkt. 6. melléklete szerint finanszírozott foglalkoztatási időkeret és a NAT-ban meghatározott tanítási óraszámok, valamint azok tantárgyankénti felosztása között szoros kapcsolat áll fenn.
  6. A népszavazásra javasolt kérdés a tanulók heti óraszámának három órával való csökkentését, azaz az Nkt. 6. melléklet B oszlop BC oszlopban lévő óraszámok módosítását irányozza elő. Annak ellenére, hogy ezen cél látszólag hétköznapinak, egyszerűnek, a kérdés pedig könnyen megválaszolhatónak tűnik, a valóságban gondos szakmai mérlegelést és előkészítést igényel, hiszen például a heti óraszámok tantárgyak szerinti felosztása a NAT részletszabályainak alkalmazásával egy összetett, kifejezetten szakpolitikai folyamat. E körben hivatkozott a Kúria Knk.IV.37.391/2017/3. és Knk.VII.37.411/2017/3. számú határozataira.
  7. Az Nsztv. 9. § (1) bekezdésében foglalt egyértelműségi klauzula követelményéből fakadóan a választópolgárnak a feltett kérdés lényegét, jelentőségét értenie kell annak érdekében, hogy tudatosan és átgondoltan tudja a szavazással kapcsolatos jogát gyakorolni. A jelen esetben feltenni indítványozott kérdés – figyelemmel az NVB korábbi döntéseiben kifejtettekre – már egyértelművé teszi, hogy az óraszámok csökkenését a testneveléssel együtt számítandó heti kötelező mértéke figyelembevételével indítványozza, ugyanakkor a heti óraszám meghatározása mélyen tanügyi, oktatási-szakpolitikai, illetve finanszírozási kérdés is.
  8. A feltett kérdés megtévesztő abból a szempontból, hogy látszólag annak eredményeként kizárólag a tanulók óraszáma csökken, vagyis célja a diákok tehermentesítése, de nem világít rá arra, hogy ennek megvalósítása számos más változást is generál, ugyanis a kevesebb foglalkozás megszervezésével a fenntartó oldaláról a finanszírozás mértékének és végső soron a nevelő-oktató munkát folytatók számának csökkenését eredményezheti. Az sem világos, hogy a tanórák számának csökkentése hogyan lenne megvalósítható, esetleg egyes tantárgyak megszüntetésével, illetve kevesebb óraszámban való tanításával, ha igen, melyek legyenek ezek, vagy a tananyag, illetve a számonkérés-vizsgarendszer átalakítása által. A jogalkotó lényegében szabadon választhatna a vázolt megoldási javaslatok közül, ami egyben azt is jelenti, hogy a kezdeményezés nem ad pontos iránymutatást a népszavazás során hozott döntés végrehajtásának tartalmára.
  9. A jogalkotó számára nem dönthető el, hogy a választópolgár a kérdésben tartott népszavazás alkalmával, annak támogatása esetén valójában melyik feladatot rója rá, azaz az Nkt. 6. mellékletében végrehajtott módosítás hatását és következményét az ahhoz kapcsolódó egyéb jogszabályokon miként vezesse át, a döntés következményei így a választópolgár számára sem átláthatóak. Az egyértelműség ellen ható körülmény az is, hogy nem derül ki, hogy az egyes évfolyamonként a heti óraszám pontosan milyen értékről mire csökkenne, ugyanis a csökkenés kiindulási értéke évfolyamonként különbözik, így a három óra csökkenése évfolyamonként eltérő mértékű százalékos csökkenést eredményezhet.
  10. A finanszírozás elvi szempontú vizsgálatát elvégezve az Nkt. 88. § (1), (2), (4) bekezdés, a 6. melléklet és a 326/2013. Korm. r. 35. § (2) bekezdés alapján azt állapította meg, hogy a népszavazásra feltenni indítványozott kérdés következményeként a pedagógus munkakörben az alkalmazottak létszámának, illetőleg a köznevelési intézmények finanszírozásának csökkenése várható. Ezen túl az óraszámok csökkenésének lehetséges további következményei a választópolgár számára a szavazat leadása pillanatában szintén nem feltétlenül egyértelműek, döntésének következményeit és hatásait komplexen és egészében átlátni az adott pillanatban nem biztos, hogy képes.
  11. Összességében arra az álláspontra helyezkedett, hogy a kérdés bár nyelvtanilag, logikailag megválaszolható egyetlen igennel vagy nemmel, valójában a megválaszolása olyan jogkérdésben és fogalmi rendszerben való jártasságot igényel, amellyel csak a közvetlen érintettek, vagy a szakterületen mélyebb ismeretekkel bíró szakemberek rendelkezhetnek, ahhoz az Nkt. tételes ismerete és a mögöttes szakmai koncepció átlátása szükséges. Ezért a kérdés nem felel meg a választópolgári egyértelműség követelményének.

A bírósági felülvizsgálat iránti kérelem

  1. A kérelmező a felülvizsgálati kérelmében az NVB határozatának megváltoztatását és a feltenni indítványozott népszavazási kérdés hitelesítését kérte. Állította, hogy az NVB döntése meghozatalánál jogszabálysértően járt el, és tévesen mérlegelt, figyelemmel az Alaptörvény B) cikk (4) bekezdésében, 8. cikk (2) bekezdésében, valamint az Nsztv. 11. § (1) bekezdésében foglaltakra.
  2. Az NVB a határozatában hivatkozott ugyan a Kúria határozataiban foglaltakra, ugyanakkor figyelmen kívül hagyta a hivatkozott határozatok összefüggésrendszerét és azt, hogy a Kúria a Knk.VII.37.391/2017/3. számú határozata indokolásának [25] bekezdésében maga is rámutatott arra, hogy e döntések az Alkotmánybíróság évtizedes állandó gyakorlatán alapulnak. Hivatkozott az Alkotmánybíróság 51/2001. (XI.29.) AB határozatának (a továbbiakban: 51/2001. AB határozat) IV/3. pontjára, amelyben kifejtette, hogy „a népszavazáshoz való jog alanyi jogi jellegéből következően és e politikai jog teljesebb érvényesülése érdekében a népszavazásra szánt kérdés egyértelműségének megítélésekor, jogorvoslati eljárása során az Alkotmánybíróságnak megszorítóan kell értelmeznie a saját hatáskörét. A népszavazáshoz való jog érvényesülésének garanciája az egyértelműség.”
  3. Hivatkozott az Alkotmánybíróság  63/2002. (XII. 3.) AB határozatára (a továbbiakban: 63/2002. AB határozat), amelyben hangsúlyozta, hogy „az Országgyűlés és más jogalkotásra jogosult szervek által kibocsátott jogszabályok a Magyar Közlönyben való kihirdetést követően mindenki számára hozzáférhetőek. A népszavazásra bocsátandó kérdést aláírásukkal támogató választópolgárok tehát megismerhetik azok tartalmát.” Kiemelte, hogy az egyértelműség követelményét a népszavazási kezdeményezés akkor sérti, ha több olyan alkérdésből áll, amelyek ellentmondanak egymásnak, amelyek egymáshoz való viszonya nem egyértelmű, vagy amelyek nem következnek egymásból, illetve amelyek tartalmilag egymáshoz nem kapcsolódnak [Indokolás IV/2.2.].
  4. Mindezek alapján az állapítható meg, hogy jelen ügyben a népszavazásra feltett kérdés az Alkotmánybíróság és a Kúria joggyakorlata alapján is megfelel az egyértelműség követelményének.
  5. Álláspontja szerint a népszavazásra javasolt kérdés az NVB által is elismerten egyszerűen megfogalmazott, az Nkt. mellékletére történő hivatkozás révén minden választópolgár által könnyen azonosítható, hogy az eredményes népszavazás miként érinti az egyes évfolyamokon az óraszámot. Az óraszám csökkenés minden évfolyamon egységes, ezért az semmiképpen nem tekinthető ellentmondásosnak vagy következetlennek és a tartalmi kapcsolódás is egyértelmű.
  6. Az életkori sajátosságok éppen azáltal tükröződnek vissza, hogy a népszavazási kezdeményezés nem egységesíti az évfolyamok óraszámait, hanem évfolyamonként eltérő óraszámok egységes csökkentését irányozza elő. Az óraszám csökkenés oktatásszakmai, finanszírozási és egyéb kérdéseinek tisztázására pedig a népszavazási kampány során lefolytatott társadalmi vita hivatott.
  7. Hangsúlyozta, hogy a támadott határozatban kifejtett érvelés lényegében azt jelentené, hogy nem tartható országos népszavazási kezdeményezés olyan kérdésben, aminek érdemi társadalmi kihatása van. Ez az értelmezés nyilvánvalóan nem egyeztethető össze az országos népszavazás alkotmányos intézményével, emiatt sérti az Alaptörvény B) cikk (4) bekezdését, 8. cikk (2) bekezdését és a XXIII. cikk (7) bekezdésében deklarált népszavazáshoz való politikai alapjogot. E körben hivatkozott az Alkotmánybíróság 22/2020. (VIII.4.) AB határozatában (a továbbiakban: 22/2020. AB határozat) foglaltakra, amelyben összefoglalta a népszavazás intézményére és a népszavazáshoz való jogra vonatkozó gyakorlatát.
  8. Kiemelte, hogy az objektív intézményvédelmi kötelezettségből következően a jogalkalmazó szervek, így az NVB sem alakíthat ki olyan értelmezést, amely a népszavazás kezdeményezését szükségtelenül korlátozza, vagy annak kiüresítését eredményezné. Emiatt az NVB nem tagadhatja meg a népszavazási kérdés hitelesítését csupán arra alapozva, hogy az egyébként egyértelműen és világosan megfogalmazott kérdés társadalmi hatásait a választópolgárok nem tudják felmérni. Ezen értelmezés alkalmas arra, hogy kiüresítse a népszavazás intézményét és ezzel korlátozza a népszavazáshoz való politikai alapjogot.

A Kúria korábbi végzései és az Alkotmánybíróság határozatai

  1. A Kúria a 2023. június 28. napján meghozott Knk.II.39.057/2023/3. számú végzésével az NVB 40/2023. számú határozatát megváltoztatta, és a népszavazási kérdést hitelesítette. Végzésének indokolásában megállapította hogy a népszavazásra feltett kérdés választópolgári egyértelműségének megítélésekor elsősorban a szavak általános, nyelvtanilag elfogadott jelentését kellett figyelembe venni, mely alapján megállapítható egy elsődleges hétköznapi jelentés, ahogyan azt egy átlagosan tájékozott választópolgár érti (elsődleges jelentés elve). Leszögezte, hogy a népszavazási joggal rendelkező, azaz nagykorú választópolgárok a tiltott tárgyköröktől eltekintve minden politikai közösséget érintő, az országgyűlés mint népképviseleti szerv feladat- és hatáskörébe tartozó ügyben dönthetnek az Alaptörvény értelmében és nincs olyan alkotmányos szabály, amely a kérdés komplexitása vagy jelentős hatása miatt elvonna tárgyköröket a közvetlen hatalomgyakorlás köréből (kompetens választópolgár alapelve). Kifejtette, hogy a kommunikációs alapjogok rendszeréből és az Nsztv. szabályozásából következik, hogy a népszavazást kampányidőszak előzi meg, melynek során a szabad véleménynyilvánítással élve a politikai közösség egyes szereplői kifejtik a kérdéssel kapcsolatos álláspontjukat (érdemi diskurzus alapelve).
  2. Az alkotmányjogi panasz folytán eljárt Alkotmánybíróság a 20/2023. (VIII.7.) AB határozatával (a továbbiakban: ABh1.) a Kúria Knk.II.39.057/2023/3. számú végzését megsemmisítette. Megállapította, hogy a Kúria az Nsztv. 9. § (1) bekezdése szerinti egyértelműség fogalmának értelmezése során nem volt figyelemmel az Alaptörvény 28. cikke szerinti szempontokra és olyan mértékben elszakadt a norma szövegétől, ami az Alaptörvény XXVIII. cikk (1) bekezdésének sérelmét okozó önkényes bírói jogértelmezéshez vezetett. A kompetens választópolgár elvének bevezetése önellentmondást jelent, hiszen a kompetens szó jelentése túlmutat az átlagos tájékozottságon, az érdemi diskurzus alapelve pedig lényegében azt fogalmazza meg, hogy a népszavazási kérdésnek nem kell egyértelműnek lennie a hitelesítéskor, elegendő, ha a választópolgárok a kampányidőszak végén kerülnek a kompetens választó szerepébe, ugyanis akkorra fogja át tudatuk a kérdés valódi tartalmát, értelmét.
  3. Az Alkotmánybíróság döntését követően a Kúria a Kpk.IV.39.084/2023/3. számú végzésével a felülvizsgálati kérelem ismételt elbírálását írta elő.
  4. A Kúria 2023. november 22. napján kelt Knk.II.39.102/2023/2. számú végzésével az NVB 40/2023. számú határozatát megváltoztatta, és az „Egyetért Ön azzal, hogy a tanuló a nemzeti köznevelésről szóló 2011. évi CXC. törvény 6. mellékletben meghatározott testneveléssel együtt számított heti óraszáma három órával csökkenjen?” népszavazási kérdést hitelesítette. Végzésének indokolásában kifejtette, hogy a Kúria korábbi jogértelmezését, miszerint egy kérdés csak akkor egyértelmű, ha annak egy jelentés tulajdonítható – a legújabb kúriai döntésekkel szintetizálva – úgy kell értelmezni, hogy amennyiben a kérdésnek, mondatnak, kontextus nélkül, szó szerint, nyelvtanilag több jelentése van, akkor az nem egyértelmű. Az Alaptörvény szerint a népszavazáshoz való joggal rendelkező, azaz nagykorú választópolgárok a tiltott tárgykörök kivételétől eltekintve minden, a politikai közösséget érintő, az országgyűlés, mint népképviseleti szerv feladat- hatáskörébe tartozó ügyben dönthetnek. Habár bizonyos tiltott tárgykörök (így pl. a költségvetés elfogadása, módosítása, Alaptörvény módosítása) mögött a választópolgárok kompetenciáival kapcsolatos megfontolások is állhatnak, azonban az Alaptörvény nem tartalmaz sem szövegszerű, sem egyéb módon kiolvasható korlátozást e tekintetben. Kiemelte, nincs olyan alkotmányos szintű szabály, amely a kérdés – egyértelműséget nem érintő – komplexitása vagy jelentős hatása miatt elvonna tárgyköröket a közvetlen hatalomgyakorlás köréből, épp ellenkezőleg, mind a tiltott tárgykörök taxációjából, mind a tág hatásköri meghatározásból, mind pedig az alapjogi jellegéből az következik, hogy a választópolgárok széles körben dönthetnek népszavazáson keresztül.
  5. Rámutatott, a népszavazásra feltett kérdést az Nkt. szabályozza, az a nemzeti közneveléshez, konkrétan a tanuló számára meghatározott heti óraszámhoz kapcsolódik. A népszavazásra feltett kérdésben szereplő „tanuló” kifejezés tartalmazza azt az alanyi kört, akikre a kérdés mikénti megválaszolása kihatással lehet. A kérdésben felhívott Nkt. a köznevelés és oktatás intézményrendszerét és azok alapvető működési szabályait tartalmazza. A „tanuló” kifejezés elsődlegesen a közoktatásban (általános, középfokú oktatásban) résztvevőket jelenti olyannyira köznapi értelemben, hogy az az Nkt. 4. §-ában a fogalmi meghatározások között külön nem is szerepel. Ez alapján megállapítható, hogy a kérdésben nevesített alanyi kör egyértelműen azonosítható, és annak elsődleges jelentése egyértelműen definiálható. A feltenni indítványozott kérdésben szereplő, az Nkt. 6. számú mellékletéhez kapcsolt „testneveléssel együtt számított heti óraszám” a megjelölt jogszabály adott melléklete alapján szintén egyértelműen meghatároztató. Az Nkt. 27. § (4) bekezdése értelmében a tanuló heti kötelező tanóráinak a számát a 6. számú melléklete B oszlopa, annak testneveléssel együtt számított mértékét pedig a BC oszlopa tartalmazza. Ezen adatok a mellékletből egyértelműen megismerhetőek, megállapításukhoz bármely oktatási szakkérdés mélyebb ismerete nem szükséges.
  6. Az Alkotmánybíróság 20/2023. (VIII.7.) AB határozata kapcsán kiemelte, hogy azt köteles teljesíteni, ezért a kompetens választópolgár elvét és az érdemi diskurzus elvét, mint alkotmányellenes – az egyértelműség fogalmát kiüresítő – elvet mellőzte jelen döntéséből. Ugyanakkor ez az egyértelműség tekintetében a Kúria megállapítása szerint érdemi változáshoz nem vezethetett, miután az átlagos választópolgár szempontjából is fennáll a választópolgári egyértelműség és a Kúria korábban sem az érdemi diskurzus elvétől tette függővé a feltett kérdés megértését. Ezzel a Kúria az Alkotmánybíróság határozatában foglalt alaptörvényellenességeket kiküszöbölte, amely azonban nem járt a döntés érdemének megváltoztatásával.
  7. Az alkotmányjogi panasz folytán eljárt Alkotmánybíróság 2024. január 9. napján kelt 3/2024. (I. 25.) (IV/2679-12/2023. számú) határozatával (a továbbiakban: ABh2.) megállapította, hogy a Kúria Knk.II.39.102/2023/2. számú végzése alaptörvény-ellenes, ezért azt megsemmisítette. Határozatának indokolásában megállapította, hogy a Kúria jogértelmezése túlterjeszkedett az egyértelműség fogalmán, amikor kitágította az értelmezési kereteket, ugyanis a Kúria által a támadott végzésben levezetett álláspont tartalmát tekintve egyezik azzal, amit a korábban megsemmisített végzés tartalmazott, és amivel összefüggésben az Alkotmánybíróság határozata már megállapította, hogy önkényes. Az Alkotmánybíróság kiemelte, hogy a korábbi határozatában azt az Alaptörvény XXVIII. cikk (1) bekezdéséből és 28. cikkéből fakadó jogértelmezési követelményt fogalmazta meg, hogy a jogalkalmazó az Nsztv. 9. § (1) bekezdésének alkalmazása során figyelemmel legyen az „egyértelmű” szó értelmezési határaira, ellenkező esetben alaptörvény-ellenesen tulajdonít a törvényhelynek olyan többletjelentést, amit az nem tartalmaz, és az indokolásból sem olvasható ki, ezért az nem felel meg az Alaptörvény 28. cikke szerinti értelmezési mércének. A Kúria a támadott végzésben ennek nem tett eleget, nem elegendő ugyanis az alaptörvény-ellenes jogértelmezést csupán formálisan törölni a döntésből, hanem annak következtetéseit is hozzá kell igazítani az alaptörvény-konform jogértelmezéshez. Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a Kúriának az Nsztv. 9. § (1) bekezdéséhez fűzött jogértelmezése figyelmen kívül hagyta az Alaptörvény 28. cikkében meghatározott jogértelmezési szabályokat. Ezzel eloldotta magát a norma szövegétől, tartalmától, lényegében kiüresítette a hitelesítés jogintézményének tartalmi szegmensét és ezzel a contra legem jogértelmezés egyúttal contra constitutionem önkényessé vált, ami egyben az Alaptörvény XXVIII. cikk (1) bekezdésének a sérelmét okozta.
  8. A Kúria a 2024. február 15. napján kelt, Kpk.IV.39.003/2024/3. számú végzésével az Alkotmánybíróság 3/2024. (I. 25.) AB határozata alapján a Kúria népszavazási ügyben eljáró tanácsát új határozat hozatalára utasította. Az új eljárásra előírta, hogy a Kúria eljáró tanácsának igazodnia kell az Nsztv. 9. § (1) bekezdés szerinti választópolgári és a jogalkotói egyértelműség követelményéhez, ahogy ez az értelmezés mindkét alkotmánybírósági határozatból következik. A Kúria Semmisségi Tanácsa felhívta az eljáró tanács figyelmét arra, hogy nem tartozik a bíróságok mérlegelési körébe, hogy érvényt szereznek-e az Alaptörvény 24. cikke (1) bekezdésében foglaltaknak. A 3/2024. (I. 25.) AB határozatban az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a Kúria jogértelmezése kitágította az egyértelműség fogalmának korábban meghatározott értelmezési kereteit, az Nsztv. 9. § (1) bekezdésének alaptörvényellenesen tulajdonít olyan többletjelentést, amelyet az nem tartalmaz, és az az indokolásból sem olvasható ki, ezáltal nem felel meg az Alaptörvény 28. cikke szerinti értelmezési mércének sem. Az Alkotmánybíróság döntése alapján nem vitatható, hogy a feltett kérdés alkotmányosan nem hitelesíthető, amelyet a megismételt eljárásban eljáró tanács köteles figyelembe venni.

A kérelmező nyilatkozata

  1. A kérelmező az Alkotmánybíróság második határozatára és a Kúria Semmisségi Tanácsának Kpk.IV.39.003/2024/3. számú végzésére figyelemmel tett nyilatkozatában továbbra is fenntartotta azon álláspontját, hogy az NVB 40/2023. számú határozata törvénysértő, és a 3/2024. (I. 25.) AB határozatban megfogalmazott követelmények alapulvétele mellett is a népszavazásra javasolt kérdés hitelesítésének van helye. Idézte az Alaptörvény XXVIII. cikk (1) bekezdését, 24. cikk (1) bekezdését, (2) bekezdés d) pontját, 25. cikk (2) bekezdését, 26. cikk első mondatát, és kiemelte, hogy az Alkotmánybíróság és a rendes bíróságok hatásköre egyértelműen elkülönül, és az Alaptörvény 25. cikk (2) bekezdésében meghatározott jogvitákban való döntés a rendes bíróságok hatásköre, az alkotmányjogi panasz alapján az Alkotmánybíróság hatásköre a bírói döntés Alaptörvénnyel való összhangjának felülvizsgálata. Utalt arra is, hogy az Alkotmánybíróság 18/2019. (VI. 12.) AB határozata azt is kifejtette, hogy az Alkotmánybíróság nem a rendes bíróság elé tárt jogvitát dönti el, hanem azt vizsgálja, hogy a bírósági határozat összhangban áll-e az Alaptörvénnyel, illetve a döntés alkotmányos kereteit jelöli ki. Ugyanakkor azt nem határozhatja meg, hogy azzal pontosan milyen döntés állna összhangban. Az alkotmányossági felülvizsgálatot végző bíróság a kasszációs döntésében adhat iránymutatást a megismételt eljárásra, de ez soha nem terjedhet a meghozandó új határozat érdemi tartalmának meghatározásáig (18/2019. (VI. 12.) AB határozat indokolás [34] bekezdés]. Rámutatott, az Alkotmánybíróság és a Kúria közötti hatáskör megosztás a népszavazási kérdések hitelesítése tekintetében is egyértelműen érvényesül.
  2. Kifejtette, a Kúria hatáskörébe tartozik annak megítélése, hogy az országos népszavazásra javasolt kérdés megfelel-e az Nsztv-ben előírt egyértelműség követelményének, az Alkotmánybíróság pedig arra jogosult, hogy a befogadhatósági követelményeknek megfelelő, megalapozott alkotmányjogi panasz esetén a Kúria határozatának Alaptörvénybe ütközéséről döntsön, és meghatározza az Nsztv. 9. § (1) bekezdés értelmezési tartományának alkotmányos kereteit. Ezen elvi megállapításokat a jelen jogvitára vonatkoztatva megállapítható, hogy a Kúria joga és kötelessége, hogy a népszavazásra javasolt kérdés egyértelműségének kérdésében az Nsztv. 9. § (1) bekezdése alapján az Alkotmánybíróság második határozatában meghatározott értelmezési tartomány keretei között állást foglaljon, és döntsön a kérdés hitelesítéséről vagy a hitelesítés megtagadásáról.
  3. Rámutatott, az Alkotmánybíróság második határozatára figyelemmel a Kúria nem indulhat ki abból az értelmezésből, miszerint egy átlagosan tájékozott választópolgár számára egyértelműnek tekinthető bármely nyelvtani szempontból aggálymentesen megfogalmazott, az Országgyűlés feladat- hatáskörébe tartozó kérdés. Ezzel szemben a népszavazási kérdés egyértelműsége keretében vizsgálandó, hogy a kérdés alkalmas-e arra, hogy a választópolgár tudata átfogja a sikeres népszavazás következményeit. A Kúriának azt kell megítélnie, hogy az egyértelműség követelményének NVB által alkalmazott és az Alkotmánybíróság által megerősített értelmezéséből kiindulva az NVB helyes mérlegelés eredményeként jutott-e arra a döntésre, hogy a népszavazási kérdés hitelesítését az egyértelműség hiányára hivatkozva meg kell tagadni.
  4. Érvelése szerint az Alkotmánybíróság határozataira figyelemmel nem alaptörvény-ellenes az NVB határozat azon kiindulópontja, miszerint a népszavazási kérdés egyértelműsége körében vizsgálni kell azt, hogy átláthatóak-e a választópolgárok számára a népszavazás következményei. Ugyanakkor az NVB ezen alaptörvény-konform értelmezésből kiindulva is törvényellenes döntést hozott. A Kúria határozatainak indokolásában igazolta ugyanis, hogy az NVB tévesen mérlegelt, és okszerűtlenül jutott arra a megállapításra, miszerint a népszavazásra javasolt kérdés komplexitása és az esetleges következmények megítélése miatt nem teljesül az egyértelműség követelménye. Ezért megállapítható, hogy az NVB határozat törvénysértő, és a második alkotmánybírósági határozatban megfogalmazott követelmények alapulvétele mellett is a népszavazásra javasolt kérdés hitelesítésének van helye.
  5. A Kúria Semmisségi Tanácsa Kpk.IV.39.003/2024/3. számú végzésének azon megállapításával kapcsolatban, amely szerint „az Alkotmánybíróság döntése alapján nem vitatható, hogy a feltett kérdés alkotmányosan nem hitelesíthető, amelyet a megismételt eljárásban eljáró tanács köteles figyelembe venni”, kifejtette, hogy a második alkotmánybírósági határozatból nem következik, mert nem is következhet, hogy a népszavazásra feltett kérdés nem hitelesíthető. Ugyan az alkotmánybírósági határozat [73] bekezdése valóban rögzíti, hogy „a Kúria eljáró tanácsa azonos tényállás, vagyis ugyanazon népszavazási kérdés esetén azonos jogcím alapján a megismételt eljárásban a megsemmisített végzéssel azonos végzést nem hozhat”, ebből azonban nem vonható le a Kúria Semmisségi Tanácsa indokolásában rögzített következtetés. Az NVB határozat azonos jogcímen nem változtatható meg, azonban más jogcímen alapuló megváltoztatás elvi lehetőségét az Alkotmánybíróság sem zárja ki. Tehát a Kúria nem változtathatja meg az NVB határozatát azon az alapon, hogy az az egyértelműség követelmének alkotmányos kereteket sértő értelmezéséből indult ki. Ugyanakkor az Nsztv. 29-30. §-a, valamint az Nsztv. 1. § (1) bekezdés alapján alkalmazandó a választási eljárásról szóló 2013. évi XXXVI. törvény (a továbbiakban: Ve.) 223. § (3) bebekezdés b) pontja alapján az NVB téves, okszerűtlen mérlegelés miatt az Nsztv. 9. § (1) bekezdés sérelmére alapozva helye van az NVB határozat megváltoztatásának.

A Kúria határozata és jogi indokai

  1. A kérelmező felülvizsgálati kérelme az alábbiak szerint nem megalapozott.
  2. A Kúria eljáró tanácsa a kérelmező felülvizsgálati kérelmét az Nsztv. 9. § (1) bekezdés szerinti választópolgári és jogalkotói egyértelműség követelményéhez és az Alkotmánybíróság ABh1. és ABh2. határozataiban kijelölt értelmezési keretekhez igazodva bírálta el.
  3. Az NVB a hozzá benyújtott kérdést abban az esetben hitelesíti, ha az megfelel az Alaptörvényben és az Nsztv.-ben meghatározott követelményeknek. A Kúria az NVB határozatát a felülvizsgálati kérelem tartalma alapján vizsgálja, ugyanakkor a kialakult joggyakorlat alapján a népszavazásra bocsátandó kérdés vizsgálata körében elsősorban az Alaptörvény védelme érdekében jár el, amely megelőzi a felülvizsgálati eljárásra jellemző kérelemhez kötöttség elvét.
  4. A Kúria a kérelmező érintettségét vizsgálva megállapította, hogy a kérelmezőnek, mint a népszavazás szervezőjének az érintettsége az Nsztv. 1. § (1) bekezdés alapján irányadó, a Ve. 222. § (1) bekezdése és az Nsztv. 2. § (1) bekezdése alapján fennáll.
  5. Az Alaptörvény 8. cikk (1) bekezdése értelmében az eredményes és érvényes népszavazáson hozott döntés az Országgyűlésre kötelező. A közvetlen hatalomgyakorlás kivételességéből eredően a népszavazáshoz való jog az Alaptörvényben és az Nsztv.-ben meghatározott feltételek teljesülése esetén gyakorolható. A Kúria a népszavazásra feltenni indítványozott kérdés tárgyát vizsgálva megállapította, hogy az nem ütközik az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés szerinti tiltott tárgykörbe.
  6. Az Nsztv. 11. § (1) bekezdése értelmében a népszavazási kérdés hitelesítésére akkor kerülhet sor, ha az az Alaptörvényben, valamint az Nsztv-ben a kérdéssel szemben támasztott követelményeknek megfelel. Az NVB a döntését alapvetően az Nsztv. 9. § (1) bekezdésében foglalt feltétel teljesülésének hiányára alapította, megállapítva, hogy a népszavazásra feltenni kívánt kérdés sem a választópolgári, sem a jogalkotói egyértelműség kritériumának nem felel meg.
  7. Az Alkotmánybíróság korábbi, azóta több döntésben, legutóbb éppen a tárgyi ügyben hozott 20/2023. határozattal megerősített 29/2012. (V.25.) AB határozata [29] bekezdésében kifejtette, hogy „az egyértelműség követelménye” a népszavazáshoz való jog érvényesülésének garanciája. Az egyértelműség követelménye ebben az összefüggésben azt jelenti, hogy a népszavazásra szánt kérdésnek egyértelműen megválaszolhatónak kell lennie. Ahhoz, hogy a választópolgár a népszavazásra feltett kérdésre egyértelműen tudjon válaszolni az szükséges, hogy a kérdés világos és kizárólag egyféleképpen értelmezhető legyen, a kérdésre „igen”-nel, vagy „nem”-mel lehessen válaszolni (választópolgári egyértelműség). Az eredményes népszavazással hozott döntés az Országgyűlésnek az Alaptörvényben szabályozott törvényalkotási jogkörét korlátozza, mivel az Országgyűlés köteles az eredményes népszavazásból következő döntéseket meghozni. A kérdés egyértelműségének megállapításakor az Alkotmánybíróságnak vizsgálnia kell azt is, hogy a népszavazás eredménye alapján az Országgyűlés – az akkor hatályban lévő jogszabályok szerint – el tudja-e dönteni, hogy terheli-e jogalkotási kötelezettség, és ha igen, akkor milyen jogalkotásra köteles (jogalkotói egyértelműség).
  8. Az NVB a határozatában az egyértelműség körében hivatkozott a korábban hasonló tárgykörben előterjesztett kérdésekkel összefüggésben született döntéseire és azok Kúria általi jóváhagyására. Mindebből kiindulva arra a következtetésre jutott, hogy az oktatással kapcsolatosan feltenni indítványozott kérdés olyan, az adott fogalmi rendszerben való jártasságot igényel, amellyel csak a közvetlen érintettek, vagy a szakterületen mélyebb ismeretekkel bíró szakemberek rendelkeznek. A döntéshez lényegében az Nkt. tételes ismerete és a mögöttes szakmai koncepció átlátása is szükséges, ezért a kérdés választópolgári egyértelműsége hiányzik.
  9. A Kúria megállapította, hogy az NVB a kérdés egyértelműségének követelményével kapcsolatban összességében helytálló következtetésekre jutott.
  10. A Kúria a jelen eljárásban hitelesíteni kért kérdéshez hasonló népszavazási kérdés vonatkozásban a Knk.III.39.012/2024/9. számú végzésében már megállapította, hogy „a hitelesítésre feltett kérdés megválaszolásához egy átlagosan tájékozott választópolgárnak szavazata leadásakor az oktatási rendszer tágabb körű ismeretére van szüksége. Az egyértelműség nem támaszt olyan követelményt a népszavazás kezdeményezőivel szemben, hogy a kérdés megfogalmazásakor az egyes jogágak kifejezéskészletét, a jogszabályokban meglévő fogalmakat vegyék alapul, azonban nem elegendő az indítványozott kérdésben szereplő fogalmak, mint pl. „helyi tanterv”, „tanórai foglalkozások” Nkt. és az EMMI rendelet szerinti vagy azok köznapi jelentéstartalmának ismerete. A választópolgárnak tisztában kellene lennie azzal is, hogy az EMMI rendelet alapján pontosan mi a tartalma a helyi tantervnek és hogy a kötelező és nem kötelező tanórai foglalkozások időkeretének legfeljebb 10%-a hogyan kerül felhasználásra. Önmagában a kérdés választópolgár felé eljuttatott információja nem nyújt megfelelő alapot és tájékozottságot ahhoz, hogy a választópolgár döntését kellőképpen mérlegelje és megalapozott döntést hozzon.” (Knk.III.39.012/2024/9. [60])
  11. A Kúria továbbá a Knk.IV.37.939/2018/2., Knk.IV.37.940/2018/2., Knk.VII.37.941/2018/2. és a Knk.VII.37.647/2018/2. számú végzéseiben szintén hasonló népszavazási kérdések tekintetében kifejtettek figyelembevételével jelen ügyben is úgy ítéli meg, hogy a kérdés olyan oktatási szakpolitikai kérdést érint, amelynek megértéséhez a választópolgároknak nemcsak szövegértési képességre, de átfogó oktatási szemléletre, tudásra lenne szükségük. Megfelelő szakismeret hiányában, kizárólag a feltett kérdés megfogalmazásából kiindulva azonban a választópolgárok felelős válaszadásra nem képesek, ha nem tudják, hogy valójában miről szavaznak, mert nem képesek átlátni döntésük következményeit.
  12. A Kúria több eseti döntésében (Knk.IV.37.391/2017/3., Knk.VII.37.411/2017/3.) rámutatott arra is, hogy sérti a kérdésegyértelműség követelményét, ha a választópolgárnak a feltett kérdés alapján nincs módjában átlátni a döntése érdemi következményeit, mert annak nem ismerheti lényegi összefüggéseit, ugyanis ahhoz olyan speciális szakmai, információbeli ismeretek kellenének, ami nem várható el.
  13. Az ABh2. nyomatékosan kiemelte, hogy nem helyezhető át az egyértelműség követelménye egy jövőbeni időpontra, annak a kérdés hitelesítésekor ab ovo egyértelműnek kell lennie.
  14. Erre figyelemmel a kérelmező alaptalanul hivatkozott arra felülvizsgálati kérelmében, hogy a népszavazásra feltett kérdés az Alkotmánybíróság és a Kúria joggyakorlata alapján már a hitelesítés időpontjában is megfelelt az egyértelműség követelményének.
  15. Mindezek mellett a határozatban foglalt érveléssel szemben nem volt jelentősége a tanóraszám esetleges csökkenésének a finanszírozás mértékére, illetve a nevelő munkát folytatók számára gyakorolt következményeinek, mert ezek az NVB által hivatkozott esetleges tovagyűrűző hatások nem értékelhetők a kérdés egyértelműség vizsgálata körében. A Kúria Kfv.VII.39.092/2023/4. számú végzésében kimondta, az Nsztv. 9. § (1) bekezdéséből nem vezethető le olyan elvárás, hogy a választópolgároknak a népszavazás eredménye esetleges közvetett következményeivel, tovagyűrűző hatásainak minden egyes – adott esetben még alapos hatásvizsgálattal sem teljeskörűen prognosztizálható – részletével tisztában kellene lenniük.  
  16. A Kúria a fentiek figyelembevételével megállapította, hogy a népszavazásra szánt kérdés nem felel meg az Nsztv. 9. § (1) bekezdésében foglalt kérdés egyértelműségi követelménynek, a hitelesítés megtagadása az NVB részéről az Nsztv. 11. §-ára tekintettel jogszerű volt, amelynél fogva az Nsztv. 30. § (1) bekezdése alapján rendelkezett az NVB határozatának helybenhagyásáról.

A határozat elvi tartalma

  1. A népszavazásra javasolt kérdés egyértelműségi vizsgálatánál kell figyelembe venni, ha a kérdés olyan oktatási szakpolitikai kérdést érint, amelynek megértéséhez a választópolgároknak nemcsak szövegértési képességre, de átfogó oktatási szemléletre, tudásra lenne szükségük.

Záró rész

  1. A kérelmező az illetékekről szóló 1990. évi XCIII. törvény 45/A. § (5) bekezdése szerinti mértékű nemperes eljárási illetéket köteles viselni. A Kúria tájékoztatja a kérelmezőt, hogy az illetéket a Nemzeti Adó-és Vámhivatal 10032000-01070044-09060018 számú illetékbevételi számlájára kell az esedékesség napjáig megfizetnie. A megfizetés során közleményként fel kell tüntetni a Kúria megnevezését, a kúriai ügyszámot, valamint a fizetésre kötelezett adóazonosító számát.
  2. A Kúria végzése elleni további jogorvoslatot az Nsztv. 30. § (1) bekezdése zárja ki.

Budapest, 2024.május 7.

Dr. Dobó Viola s.k. a tanács elnöke, 
Dr. Bögös Fruzsina s.k. előadó bíró, 
Dr. Hajas Barnabás s.k. bíró