Knk.IV.38.390/2018/2. számú határozat

Nyomtatóbarát változatNyomtatóbarát változat

A Kúria
végzése

Az ügy száma: Knk.IV.38.390/2018/2.

A Tanács tagjai: Dr. Balogh Zsolt a tanács elnöke, Dr. Dobó Viola előadó bíró,
                          Dr. Horváth Tamás bíró

A kérelmező: H. Á. Á.

A kérelmező képviselője: Magyar György és Társai Ügyvédi Iroda

Az ügy tárgya: a népszavazási ügyben hozott határozat bírósági felülvizsgálata

A felülvizsgálati kérelmet benyújtó fél: a kérelmező

A felülvizsgálni kért jogerős határozat: a Nemzeti Választási Bizottság 1047/2018. számú határozata

A rendelkező rész

A Kúria a Nemzeti Választási Bizottság 1047/2018. számú határozatát helybenhagyja.

Kötelezi a kérelmezőt, hogy fizessen meg az államnak – külön felhívásra – 10.000 (tízezer) forint eljárási illetéket.

E végzés ellen további jogorvoslatnak nincs helye.

Indokolás

A felülvizsgálat alapjául szolgáló tényállás

[1] A népszavazásra javasolt kérdést Szervező – magánszemélyként – 2018. október 24-én nyújtotta be a Nemzeti Választási Bizottsághoz a népszavazás kezdeményezéséről, az európai polgári kezdeményezésről, valamint a népszavazási eljárásról szóló 2013. évi CCXXXVIII. törvény (a továbbiakban: Nsztv.) 3. § (1) bekezdése szerinti hitelesítés céljából. A Szervező a következő kérdésben kíván országos népszavazást kezdeményezni:

"Egyetért-e Ön azzal, hogy az Országgyűlés törvényben szabályozza a kormány, a kormány irányítása alá tartozó központi költségvetési szervek, valamint az egyéb, többségi állami tulajdonban lévő gazdálkodó szervezet reklám, PR és kommunikációs tevékenységét és azok részletszabályait?"

[2] A Nemzeti Választási Bizottság az 1047/2018. számú határozatában a kérdés hitelesítését megtagadta.

[3] A Nemzeti Választási Bizottság (a továbbiakban: NVB) szerint a kérdés nem felel meg az Nsztv. 9. § (1) bekezdésben meghatározott választópolgári és jogalkotói egyértelműség követelményének. Az NVB szerint a kérdés megfogalmazása értelemzavaró, mert két jogszabály fogalom-meghatározásait mossa össze úgy, hogy annak eredményeképpen nem dönthető el világosan, valójában ki a kezdeményezés címzettje. Míg az államháztartásról szóló 2011. évi CXCV. törvény (a továbbiakban: Áht.) a Kormány irányítása vagy felügyelete alá tartozó költségvetési szerv fogalmát bontja ki, addig a központi államigazgatási szervekről, valamint a Kormány tagjai és az államtitkárok jogállásáról szóló 2010. évi XLIII. törvény (a továbbiakban: Ksztv.) a központi államigazgatási szerveket sorolja fel, illetve részben maga, részben ágazati törvények rögzítik a Kormány irányítása alá tartozó központi államigazgatási szerveket. Ez utóbbiak mindannyian központi költségvetési szervek és rajtuk kívül nincs a Kormány irányítása alatt álló közigazgatási szerv. Az Áht., illetve a Ksztv. szerinti két kategória azonban nem fedi egymást, mivel egyes központi államigazgatási – egyúttal költségvetési – szervek nem a Kormány, hanem miniszter irányítása alatt működnek.

[4] Az értelmezés ellen ható további tényező az NVB szerint, hogy a Kérelmező a kérdésében megfogalmazott célként a központi kommunikációs hivatal létrehozásával kapcsolatos feladatokról szóló 1500/2014. (IX. 5.) Korm. határozatban (a továbbiakban: Korm. határozat) szereplő feladatfelhívást veszi úgy alapul, hogy a központi költségvetési szervek körét nem az ott meghatározott kivételek felsorolásával, hanem „a kormány irányítása alá tartozó központi költségvetési szervek” kitételével szűkítené. A feladatfelhívás megvalósítására létrehozott Nemzeti Kommunikációs Hivatalt (a továbbiakban: Hivatal) azonban nem a Kormány, hanem az általános politikai koordinációért felelős miniszter irányítása alatt álló, központi hivatalként működő központi költségvetési szerv. A kezdeményezés megfogalmazása alapján ugyanakkor a Hivatalra a kérdés nem vonatkozhat, mivel nem tartozik a Kormány irányítása alá.

[5] Az NVB utalt a Nemzeti Kommunikációs Hivatalról és a kormányzati kommunikációs beszerzések központosított közbeszerzési rendszeréről szóló 247/2014. (X. 1.) Kormányrendelet (a továbbiakban: Korm. rend.) 5. §-ára is, amely meghatározza a kommunikációs beszerzések, a rendezvényszervezéssel és szponzorációval összefüggő feladatok beszerzése során a Korm. rend. alapján eljárni köteles szervek körét is. Az NVB szerint a Korm. rend. alapján megalkotott alanyi kör nemcsak a Ksztv. és egyes ágazati törvények alapján a Kormány irányítása alá tartozó központi államigazgatási szervek körénél, de az Áht. szerinti, a Kormány irányítása vagy felügyelete alá tartozó költségvetési szerv fogalmánál is jóval szélesebb. A választópolgár joggal gondolhatja azt, hogy a népszavazási kérdés a hatályos kormányzati kommunikációs rezsimet veszi alapul és az annak teljes szabályozási körét felölelő tárgykör törvényi szintű szabályozására vonatkozhat, holott a kérdésben megfogalmazott alanyi kör ennél szűkebb. Ennek a különbségnek a felismerése azonban a szabályozás bonyolultsága miatt a választópolgártól nem várható el.

[6] Az NVB szerint továbbá a kérdés több lehetséges, egymással egyenértékű értelmezési lehetőséget is felvet, ugyanakkor a Kérelmező nem ad kellően pontos meghatározást a megalkotandó törvényi szabályozásról. Erre tekintettel az NVB szerint a kezdeményezés értelmezési lehetőségei [1–4]: 1) csak a Korm. rend. 2. alcímét kívánja törvényi szinten szabályozni; 2) az egész Korm. rend. törvényi szabályozására irányul – ebben az esetben a kezdeményezés megalapozhatja az Országgyűlés hatáskörének a hiányát is, mivel a Korm. rend. 1. és 3-5. alcíme a Kbt. felhatalmazásán alapuló szabályozás, azaz Országgyűlés hatáskörébe tartozó kérdés –; 3) a jelenlegitől eltérő tartalommal kíván törvényi szabályozást létrehozni; és 4) teljesen új koncepció alapján töltené meg tartalommal a szabályozást.

[7] Mindezek alapján az NVB szerint a népszavazási kérdés azért nem teljesíti a választópolgári egyértelműség törvényi feltételét, mert – a kérdés általános megfogalmazása miatt – a választópolgár nem látja előre, hogy a jelen kezdeményezésben tartott országos népszavazás esetén – a jogszabályi hierarchiában való változáson túl –, milyen változást támogat.

[8] A fenti, általános megfogalmazásából adódó jogalkotási bizonytalanságok miatt az NVB szerint a kérdés a jogalkotói egyértelműség követelményét sem teljesíti, tekintettel arra, hogy az nem ad a jogalkotó számára konkrét útmutatást azon túl, hogy törvényi szinten kívánja szabályozni a népszavazási kezdeményezésének témáját.

[9] Az NVB végül megjegyzi, hogy jelen népszavazási kezdeményezés tartalmilag – az Alaptörvényben már nem szabályozott – népi kezdeményezés korábbi jogintézményéhez hasonló – nem konkrét jogalkotási kötelezettséget megfogalmazó – témafelvetésként értelmezhető. A kérdést az ezzel egyidejűleg benyújtott másik két kezdeményezése töltheti meg konkrétabb tartalommal, ugyanakkor minden népszavazási kérdésnek önmagában kell értelmezhetőnek lennie.

[10] A fent kifejtett okok miatt az NVB az Nsztv. 11. §-ában foglalt jogkörében eljárva a kezdeményezés hitelesítését megtagadta.

A felülvizsgálati kérelem

[11] A kérelmező felülvizsgálati kérelmet nyújtott be, amelyben kérte a Kúriától az NVB 1047/2018. számú határozatának megváltoztatását akként, hogy az országos népszavazásra javasolt kérdést hitelesítse.

[12] A kérelmező szerint az NVB mérlegelési jogkörében helytelenül, az Nsztv. 9. § (1) bekezdésének téves értelmezésével és alkalmazásával jutott arra a következtetésre, hogy a kérdés nem felel meg a választópolgári, illetve a jogalkotói egyértelműség követelményének. A kérdés formailag és tartalmilag is megfelel a törvényi előírásoknak.

[13] A kérelmező szerint érthetetlen az NVB határozatának indokolása, amely szerint a kérelmező célja a Korm. rend-re, illetve a Hivatal jogállására, szervezetére és feladatára vonatkozó részének törvényi szabályozására irányulna, mivel a kezdeményezés nem utal ilyen összefüggésre. A kérdés szövegéből egyértelműen kiderül a kezdeményezés címzettje és alanyi köre.

[14] Hibás az az állítás, amely szerint a jelenleg hatályos tartalommal megegyezően jönne létre a törvény, mivel a kezdeményezés alapján bővülne az alanyi kör; e hiányosságok pótlása az egyik legfőbb indoka a kezdeményezésnek.

[15] Utalt a kérelmező az 53/2001 (XI. 29.) AB határozatra is, mely szerint – az NVB álláspontjával szemben – a rendeleti szintű szabályozás nem zárja ki, hogy az Országgyűlés törvényt alkosson ugyanabban a tárgykörben.

[16] A választópolgári egyértelműség vizsgálata során a kérelmező szerint nem lehet a választópolgár vélt vagy való ismereteire alapozni a kérdés hitelesítésének megtagadását. A kérdés szövegét nyelvtanilag, a kérdés megfogalmazása alapján kell értelmezni. A javasolt kérdés egyértelmű jogi szabály törvénybe foglalására irányuló kezdeményezés, amely ugyan jelenleg egy kormányrendeletben került szabályozásra, azonban a hierarchikusabb, törvényben való szabályozásnak nincs akadálya.

A Kúria döntése és jogi indokai

[17] Az Nsztv. 9. § (1) bekezdése értelmében a népszavazásra javasolt kérdést úgy kell megfogalmazni, hogy arra egyértelműen lehessen válaszolni (ún. választópolgári egyértelműség), továbbá a népszavazás eredménye alapján az Országgyűlés el tudja dönteni, hogy terheli-e jogalkotási kötelezettség, és ha igen, milyen jogalkotásra köteles (ún. jogalkotói egyértelműség). Az Alkotmánybíróság 51/2001. (XI. 29.) AB határozata, valamint a Kúria joggyakorlata (Knk. IV. 37.388/2015/3) értelmében felülvizsgálat során a Kúria a népszavazási kérdés választói és jogalkotói egyértelműségét egyaránt mérlegeli.

[18] A választópolgári egyértelműség tekintetében az Nsztv. 9. § (1) bekezdése azt a követelményt támasztja a szervezővel szemben, hogy a népszavazásra javasolt kérdését úgy fogalmazza meg, hogy azt valamennyi választópolgár értse. A Kúria következetes gyakorlata szerint a választói egyértelműség követelményéből következik, hogy a választópolgárok jól értsék, lássák át a kérdés lényegét, érdemét és jelentőségét azért, hogy tudatosan, átgondoltan tudják leadott szavazataikkal az Országgyűlés jogalkotói munkáját meghatározni (Knk.IV.37.487/2015).

[19] A Hivatal létrehozásáról rendelkező Korm. határozat arról rendelkezik, hogy „az egységes, koordinált kormányzati kommunikáció megvalósítása érdekében – a Magyar Nemzeti Bank, az önálló szabályozó szervek, valamint az autonóm államigazgatási szervek kivételével – a központi költségvetési szervek, valamint a többségi állami tulajdonban lévő gazdálkodó szervezetek reklám, PR és kommunikációs feladatait egy központi kommunikációs hivatal lássa el”. A Kormány ennek eredményeként rendelkezett a Korm. rend. kibocsátásával a Nemzeti Kommunikációs Hivatal létrehozásáról és a kormányzati kommunikációs beszerzések központosított közbeszerzési rendszeréről.

[20] A kezdeményezés tárgyát képező kérdés „a kormány, a kormány irányítása alá tartozó központi költségvetési szervek, valamint az egyéb, többségi állami tulajdonban lévő gazdálkodó szervezet” reklám, PR és kommunikációs tevékenységének és azok részletszabályainak törvényi szintű szabályozására irányul. A Kúria annyiban osztja a kérelmező álláspontját, hogy a kérdés alanyi köre egyértelműen lehatárolható.

[21] Nem derül ki ugyanakkor a kérdésből, hogy mi a törvényi szabályozás célzott tartalma. Ezzel összefüggésben többféle értelmezési lehetőség következik a kérdés megfogalmazása és a jogszabályi kontextus (elsősorban a Korm. hat és Korm. rend. releváns előírásai) alapján. A Kúria egyetért az NVB álláspontjával, mely szerint jelen népszavazási kérdés azért nem teljesíti a választópolgári egyértelműség törvényi feltételét, mert a választópolgár nem látja előre, hogy a jelen kezdeményezésben tartott országos népszavazás esetén – a jogszabályi hierarchiában való változáson túl –, milyen változást támogat. A választópolgári tudatos döntés hiánya jelen esetben a kérdés általános megfogalmazásából ered, tekintettel arra, hogy nem áll rendelkezésre elegendő információ a kérdés valódi tartalmáról, hatásairól, valamint a jogviszonyok jövőbeli esetleges változásáról.

[22] A túlzottan általános megfogalmazásából adódó jogalkotási bizonytalanságok miatt a kérdés a jogalkotói egyértelműség követelményét sem teljesíti, tekintettel arra, hogy az nem ad a jogalkotó számára konkrét útmutatást azon túl, hogy törvényi szinten kívánja szabályozni a népszavazási kezdeményezésének témáját, a kérdés eltérő értelmezési lehetőségei pedig kizárják azt, hogy a választópolgárok azonos módon határozzák meg az Országgyűlés jogalkotói munkáját. A Kúria ítélkezési gyakorlata (lásd például a Knk.VII.38.031/2018/2. sz. döntést) is megerősíti, hogy az általánosan megfogalmazott, többféle értelmezési irányt nyújtó kérdések mind a választói, mind pedig a jogalkotó egyértelműség követelményét sértik.

[23] A szóban forgó értelmezési lehetőségek korlátjai tekintetében ugyanakkor a Kúria egyetért a Kérelmező álláspontjával annyiban, hogy a kérdés közvetlenül nem utal a Hivatal jogállásának, szervezetének és feladatának szabályozásával való összefüggésre. Önmagában abból a tényből, hogy a kérdésben szereplő feladatfelhívás („reklám, PR és kommunikációs tevékenység”) a Hivatal Korm. rend.-ben foglalt feladatleírásával azonos módon van megfogalmazva, nem lehet az NVB által (a 3. értelmezési irány körében) felvázolt következtetésre jutni, mely szerint „adott esetben a Rendelettel létrehozott, jelenleg központi hivatalként működő Hivatal sorsa is kétségessé válhat.” A feltett kérdés bármilyen fajta értelmezése legfeljebb a Hivatal hatásköreit érintheti (üresítheti ki adott esetben), szervezetét, jogállását nem. Amint azt az NVB határozat is kifejtette a Hivatal a Korm. rend. 2. §-e szerint jelenleg az általános politikai koordinációért felelős miniszter irányítása alatt álló, központi hivatalként működő központi költségvetési szerv. A kérdés ezzel szemben a kormány irányítása alá tartozó központi költségvetési szervek, valamint az egyéb, többségi állami tulajdonban lévő gazdálkodó szervezet törvényi szabályozására irányul.

[24] A Kúria a fentiekben rögzített okokból megállapította, hogy a hitelesítés megtagadása a Nemzeti Választási Bizottság részéről az Nsztv. 11. §-ára tekintettel jogszerű volt, amelynél fogva az Nsztv. 30. § (1) bekezdése alapján rendelkezett a Nemzeti Választási Bizottság határozatának helybenhagyásáról.

Záró rész

[25] A Kúria az alaptalan felülvizsgálati kérelmet előterjesztő kérelmezőt kötelezte az illetékekről szóló 1990. évi XCIII. törvény 45/A. § (5) bekezdése szerinti illeték megfizetésére.

[26] A Kúria e végzéséről az Nsztv. 30. § (4) bekezdése alapján a Magyar Közlönyben nyolc napon belül közleményt tesz közzé.

[27] A Kúria végzése elleni további jogorvoslatot az Nsztv. 30. § (1) bekezdése zárja ki.

Budapest, 2019. március 12.

Dr. Balogh Zsolt s. k. a tanács elnöke,
Dr. Dobó Viola s. k. előadó bíró,
Dr. Horváth Tamás s. k. bíró