Knk.IV.38.255/2018/2. számú határozat

Nyomtatóbarát változatNyomtatóbarát változat

A KÚRIA
végzése

Az ügy száma: Knk.IV.38.255/2018/2.

A tanács tagjai: Dr. Balogh Zsolt a tanács elnöke, Dr. Dobó Viola előadó bíró,
            Dr. Horváth Tamás bíró

A kérelmező: Dr. E. G. J.

A kérelmező képviselője: Dr. Kovács Tamás ügyvéd

Az ügy tárgya: népszavazási ügyben hozott határozat bírósági felülvizsgálata

A felülvizsgálati kérelmet benyújtó fél: kérelmező

A felülvizsgálni kért jogerős határozat: a Nemzeti Választási Bizottság 1039/2018. számú határozata

Rendelkező rész

A Kúria a Nemzeti Választási Bizottság 1039/2018. számú határozatát helybenhagyja.

Kötelezi a kérelmezőt, hogy fizessen meg az államnak – külön felhívásra – 10.000 (tízezer) forint eljárási illetéket.

E végzés ellen további jogorvoslatnak nincs helye.

Indokolás

A felülvizsgálat alapjául szolgáló tényállás

[1] A népszavazásra javasolt kérdést a szervező (a bírósági felülvizsgálati eljárásban kérelmező) 2018. október 12-én személyesen nyújtotta be a Nemzeti Választási Bizottsághoz (a továbbiakban: NVB) a népszavazás kezdeményezéséről, az európai polgári kezdeményezésről, valamint a népszavazási eljárásról szóló 2013. évi CCXXXVIII. törvény (a továbbiakban: Nsztv.) 3. § (1) bekezdése szerinti hitelesítés céljából. A szervező a következő kérdésben kíván országos népszavazást kezdeményezni:

„Egyetért-e Ön azzal, hogy a felsőfokú tanulmányokat folytató hallgatóknak minden esetben az állam finanszírozza az első 10 félévben a képzést?”

[2] Az NVB az 1039/2018. számú határozatában a kérdés hitelesítését megtagadta.

[3] Az NVB elsőként azt vizsgálta, hogy a kezdeményezés tárgyát képező kérdés nem esik-e az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdése alapján a központi költségvetésről szóló törvény tartalmával kapcsolatos tiltott tárgykörbe.

[4] Az NVB szerint a kérdésben foglalt kötelezettség kétféle módon is megvalósítható. Ezek közül az egyik, hogy a jogalkotó a felsőoktatás számára az éves költségvetési törvényben biztosított állami támogatás mértékét nem módosítja. Ez a megoldás értelmezhető abban az esetben is, ha az állam csak az általa fenntartott, vagy minden egyéb – egyházi, magán és Magyarország területén működő külföldi – felsőoktatási intézményben felsőfokú tanulmányt folytató számára biztosítja a képzés állami finanszírozását. Ez a megoldás szükségszerűen azt eredményezi, hogy jelentősen lecsökken a felsőoktatási intézményekben tanulmányt folytató hallgatói létszám. A másik lehetséges megoldás, hogy a költségvetési törvényben, így a 2018. július 31-én kihirdetett, Magyarország 2019. évi központi költségvetéséről szóló 2018. évi L. törvényben (a továbbiakban: Kvtv.) a felsőoktatás állami támogatására biztosított keretet a jogalkotó megnöveli, ily módon biztosítva azt, hogy a népszavazás eredménye ne legyen hatással a felvehető hallgatói létszámra.

[5] Az NVB, hivatkozva az Alkotmánybíróság 28/2015. (IX. 24.) AB és 58/2007. (X. 1.) AB határozataira is, kifejtette, hogy amennyiben a kérdésben tartott érvényes és eredményes népszavazásból származó kötelezettségének a jogalkotó a felsőoktatásra vonatkozó szabályok, így például a felvételi követelmények, a felvehető hallgatói létszámot meghatározó rendelkezések változtatása nélkül kívánna eleget tenni, azt csak akkor tehetné meg, ha a Kvtv.-ben a felsőoktatás állami támogatására előírt összeg növeléséről rendelkező jogszabályt alkot. Az NVB szerint azonban az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés b) pontjában foglalt tilalom kizárja az olyan kérdésben való népszavazás tartását, amely a Kvtv. módosítására vonatkozó jogalkotási kötelezettséget keletkeztet.

[6] A kérdés-egyértelműséggel kapcsolatban az NVB azt állapította meg, hogy a népszavazási kérdésében használt „minden esetben az állam finanszírozza” szófordulatok általános jellege miatt a kezdeményezés több értelmezési lehetőséget is felvet. A kérdésből származó jogalkotási következmény egyrészt lehet a költségviselés formáira vonatkozó szabályok módosítása, másrészt a felvételhez kapcsolódó követelményekre vonatkozó szabályok jelentősebb, átfogóbb jellegű módosítása is.

[7] Az NVB szerint a hatályos szabályozásból kiindulva –, mely az állami támogatás nyújtásához meghatározott időtartamon belül hazai munkaviszony létesítésének kötelezettségét írja elő, – a választópolgárok számára a kezdeményezésből nem egyértelműen kikövetkeztethető az, hogy annak támogatása és az abban tartott érvényes és eredményes népszavazás jár-e azzal a következménnyel, hogy a képzés első 10 félévének finanszírozása egyben automatikus kötelezettségvállalást jelent a magyar állami (rész)ösztöndíj hatályos szabályai szerinti feltételeinek teljesítésére. Ennélfogva a népszavazás eredményéből származtatható olyan lényeges következmény, amely nem tisztázott, illetve rejtve marad a választópolgár előtt, noha az alapvetően meghatározhatja a kérdésre adandó válaszát. A kérdésből tehát származhat olyan potenciális következmény, amely a kérdésfeltevés alapján rejtve marad a választópolgár előtt, ezért a kérdésben foglalt tartalom és a kérdés tényleges hatása nincsen egymással összhangban, ami miatt sérül a választópolgári egyértelműség követelménye.

[8] Az NVB szerint a kérdésnek lehet egy olyan „tág” értelmezése, amely szerint az a fenntartó személyétől, illetve alapításának helyétől függetlenül minden felsőoktatási intézményben, így a magán és az egyházi, továbbá a külföldi felsőoktatási intézményben folytatott tanulmányok esetében is ki kívánja terjeszteni az államnak az első 10 félév finanszírozására vonatkozó kötelezettségét. Ezen túl azonban felmerül a kérdés „szűk” értelmezése is, mely szerint az arra vonatkozik, hogy az állam kizárólag a saját maga által fenntartott, tehát a magyar állam által önállóan, illetve a magyar állam részvételével alapított felsőoktatási intézményben folytatott tanulmány esetében viselje a képzés első 10 félévének költségét. Ez utóbbi értelmezés továbbgondolását jelentheti az a jogalkotói megoldás, amely például a nem állami fenntartású intézményekben nyújtott képzés vonatkozásában akkor biztosítja a képzés finanszírozását, ha az az állami fenntartású intézményben nem érhető el. A kérdés általános megfogalmazásából azonban nem határozható meg pontosan, hogy az arra adott „igen” válasz a tág, vagy a szűk értelmezés támogatását jelenti, aminek relevanciát az ad, hogy a két értelmezésből jelentősen eltérő tartalmú jogalkotási kötelezettség származik. A kérdés eltérő értelmezési lehetőségei kizárják azt, hogy a választópolgárok azonos módon határozzák meg az Országgyűlés jogalkotói munkáját.

[9] Az NVB megállapítása szerint a kérdésből az sem állapítható meg, hogy ennek a jogosultságnak ki lenne az alanya. A kérdés alapján sem a választópolgár, sem a jogalkotó számára nem határozható meg világosan, hogy lehetséges-e a hallgatók közötti differenciálás. A jogalkotó a kérdésben tartott érvényes és eredményes népszavazásból származó jogalkotási kötelezettségének eleget tesz-e, ha kizárólag a magyar állampolgárok és nemzetközi kötelezettségvállalásokkal összhangban, a nem magyar állampolgárok meghatározott személyi köre tekintetében biztosítja az első 10 félév állami finanszírozását, vagy a kérdés alapján minden Magyarországon felsőfokú tanulmányt folytató magyar és külföldi állampolgár tekintetében biztosítani kell a finanszírozást. Az is kérdésként merül fel, hogy a magyar állampolgárok esetében ez a finanszírozás hogyan viszonyul a külföldön folytatott tanulmányokhoz. Azokra is automatikusan kiterjedne, vagy csak a magyarországi felsőoktatási intézményekben folytatott képzésre vonatkozna.

[10] Az NVB rámutatott továbbá, hogy a népszavazási kezdeményezés a jelenlegi 12, illetve 14 helyett legfeljebb 10 félévben kívánja meghatározni a támogatási idő maximális tartamát. Mindez azt jelenti, hogy a népszavazás eredménye alapján a jogalkotó olyan jogszabály megalkotására lenne köteles, ami csökkentené a jelenlegi szabályok alapján a magyar állami (rész)ösztöndíjas képzésben igénybe vehető támogatási idő tartamát. A hatályos szabályozás meghatározott feltételek teljesítése esetén osztott és osztatlan képzés esetében is lehetőséget biztosít a képzés teljes időtartamára magyar állami (rész)ösztöndíjas képzésben való részvételre. Ezzel szemben a népszavazás eredménye alapján megalkotandó jogszabály azáltal, hogy 10 félévben maximalizálja a képzési idő állami finanszírozását, azon hallgatók esetében, akik olyan osztott képzést választanak, ahol az alap- és mesterképzés képzési ideje a törvényi maximum, tehát 8+4 félév, illetve, aki 10 félévet meghaladó osztatlan képzést választ (pl. általános orvos 12 félév) már nem biztosítja ennek lehetőségét.

[11] Emellett a népszavazási kérdés megváltoztatása nem ad minden kétséget kizáró választ a támogatási időnek a jogalkotó által meghatározandó számítási módjára vonatkozóan sem, így ahhoz a téves következtetéshez is alapot szolgáltathat, amely szerint a felsőfokú tanulmányokat folytató hallgatók támogatási idejébe kivétel nélkül minden félévet be kellene számítani. Ezzel szemben a nemzeti felsőoktatásról szóló 2011. évi CCIV. törvény (a továbbiakban: Nftv.) számos kivételt és mentességet tartalmaz.

[12] Az NVB szerint a kérdés tartalmának megítélésére különösen zavaróan hat az, hogy a népszavazási kérdéssel érintett törvényi rendelkezésnek a kérdés szerinti módosítása a felsőoktatást érintő jogkérdésben és fogalmi rendszerben való jártasságot igényel. A kérdés megválaszolásához szükséges pl. a felsőoktatási intézmények állami támogatására, az intézmények alapítására, a támogatási idő számítására vonatkozó részletszabályok, illetve a magyar állami (rész)ösztöndíjra való jogosultságnak a nemzetközi kötelezettségvállalásokra is kiterjedő ismerete. A joganyag ilyen mélyreható és összetett ismeretével azonban leginkább a közvetlen érintettek, vagy e szakterületen mélyebb ismeretekkel bíró szakemberek rendelkeznek.

[13] Mindezek alapján az NVB megállapította, hogy a kérdés nem felel meg az Nsztv. 9. § (1) bekezdésében rögzített népszavazási egyértelműség követelményének.

[14] A fent kifejtett okok miatt az NVB az Nsztv. 11. §-ában foglalt jogkörében eljárva a kezdeményezés hitelesítését megtagadta.

A felülvizsgálati kérelem

[15] Az ügyben a szervező (kérelmező) nyújtott be felülvizsgálati kérelmet, amelyben elsődlegesen kérte, hogy a Kúria a népszavazási kezdeményezést engedélyezze, másodlagosan pedig, hogy a Kúria az NVB-t új eljárásra utasítsa.

[16] A kérelmező szerint az NVB törvénysértő módon tagadta meg a kérelmet, mivel az nem esik az Alaptörvény által kizárt kérdések csoportjába, és kellően konkrét ahhoz, hogy arról az Országgyűlés dönthessen. Meglátása szerint az NVB a népszavazási kérdésekkel kapcsolatos döntései túlnyomó részében arra hivatkozik, hogy a kérdés nem egyértelmű, így tevékenysége nem a választópolgári akarat közvetlen kinyilvánításának az elősegítésére, hanem ennek megakadályozására irányul.

[17] A kérelmező hivatkozott arra is, hogy a kérdést annak érdekében terjesztette elő, hogy a 2008. évi népszavazás eredményére is figyelemmel az állami finanszírozású felsőoktatás fenntartása, illetve – az elmúlt években bekövetkezett változások miatt – helyreállítása vonatkozásában a választópolgárok újból kifejezhessék akaratukat.

[18] A kérelmező szerint nem lehet eltekinteni a végleges döntés meghozatalakor az Alaptörvény B) cikk (1) bekezdésében, (3) bekezdésében és (4) bekezdésében foglalt elvektől, valamint az Nsztv. preambulumában foglalt alapelvektől, amelyek értelmében a nép a hatalmát közvetlenül is gyakorolja. Igen fontos kérdés az, hogy a közösség tagjai milyen feltételekkel vehetnek részt a felsőoktatásban, hiszen elsődleges nemzeti érdek a minél több magasan képzett, a kor kihívásainak megfelelni tudó fiatal képzése, ennek viszont alapvető akadálya a képzés díja, amely különösen a szegényebb régiókban képezi akadályát a továbbtanulásnak.

[19] A kérelmező álláspontja szerint a választópolgárok a jelenleg hatályos jogszabályi megfogalmazástól függetlenül képesek eldönteni, hogy fizetős, vagy önköltséges felsőoktatást szeretnének-e, ugyanígy azt is, hogy a jelenlegi rendszer a 2008. évben kinyilvánított népakaratnak megfelel-e, így a javasolt kérdés mind a választópolgárok, mind a jogalkotó számára egyértelmű. E körben nem a jelenlegi jogszabályi megfogalmazásnak, hanem annak a ténynek van alapvető jelentősége, hogy a korábbi népszavazási döntéssel ellentétesen a Kormány bevezette a fizetős felsőoktatást.

[20] Az Alaptörvény fenti rendelkezéseire és az Nsztv. preambulumára az NVB nem volt tekintettel határozatának meghozatalakor. A kérelmező szerint a közvetlen hatalomgyakorlás feltételeit szűken értelmező gyakorlat alapvetően ellentétes az Alaptörvénnyel, a vonatkozó nemzetközi egyezményekkel és Magyarország történelmi hagyományaival. A 2008-as népszavazáson feltett kérdéssel egyező jelenlegi kérdés formális jogi szabályokra hivatkozással való megakadályozása megengedhetetlen.

A Kúria döntése és jogi indokai

[21] A felülvizsgálati kérelem megalapozatlan.

[22] A felülvizsgálati kérelem elsődlegesen arra irányult, hogy a Kúria a népszavazási kezdeményezést engedélyezze, másodlagosan pedig arra, hogy a Kúria az NVB-t új eljárásra utasítsa. Az Nsztv. 30. § (1) bekezdése szerint a Kúria az NVB határozatát helybenhagyja, vagy azt megváltoztatja. E szabályból következően az NVB érdemi döntésével kapcsolatban a Kúriának nincs eljárásjogi lehetősége az NVB-t új eljárásra utasítani; az ügyben véglegesen döntenie kell [Knk.IV.37.584/2016/2.]. Új eljárás elrendelésére csak a kezdeményezés visszautasításáról hozott – azaz nem érdemi – NVB döntés ellen benyújtott felülvizsgálati kérelem esetén van mód (Nsztv. 30. § (2) bekezdés). A Kúria ezért a felülvizsgálati eljárásban – a felülvizsgálati kérelmet a közigazgatási perrendtartásról szóló 2017. évi I. törvény (a továbbiakban: Kp.) 2. § (4) bekezdése alapján tartalma szerint elbírálva – az NVB határozat helybenhagyásának, illetve megváltoztatásának lehetőségét vizsgálta.

[23] A Kúria az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés b) pontjába foglalt tiltott tárgykör tekintetében a következőket állapította meg: Az Alaptörvény e szabálya szerint nem lehet országos népszavazást tartani „a központi költségvetésről, a központi költségvetés végrehajtásáról, központi adónemről, illetékről, járulékról, vámról, valamint a helyi adók központi feltételeiről szóló törvény tartalmáról”.

[24] Az Alkotmánybíróság gyakorlata (58/2007. (X. 1.) AB határozat, 51/2001. (XI. 29.) AB határozat) szerint a költségvetési törvényre vonatkozó kizáró ok alapján valamely kérdés akkor nem bocsátható népszavazásra, ha a kérdés a költségvetési törvény módosítását tartalmazza, vagy a kérdésből okszerűen következik a tiltott tárgykörként megjelölt törvények megváltoztatása, illetve ha a kérdés arra irányul, hogy a választópolgárok pontosan határozzanak meg jövőbeli költségvetési törvényben szereplő egyes kiadásokat.

[25] A Kúria álláspontja szerint a kérdésből okszerűen következik a Kvtv. megváltoztatásának szükségessége, vagyis az NVB helytállóan állapította meg, hogy a kérdésben tartott érvényes és eredményes népszavazásból származó kötelezettségének a jogalkotó a felsőoktatásra vonatkozó szabályok – így a felvételi követelmények, a felvehető hallgatói létszámot meghatározó rendelkezések – változtatása nélkül csak abban az esetben tehetne eleget, ha a Kvtv.-ben a felsőoktatás állami támogatására előírt összeg növeléséről rendelkező jogszabályt alkotna.

[26] Mindezek alapján a Kúria megállapította, hogy a népszavazási kérdés az Alaptörvény 8. cikke (3) bekezdése b) pontja szerinti tiltott tárgykört érint.

[27] Mivel országos népszavazás – a fentiek szerint – az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés b) pontja alapján nem írható ki az adott kérdésben, ezért az Nsztv. 9. § (1) bekezdésében foglalt egyértelműségi követelmények vizsgálata okafogyottá vált a kúriai eljárás során. A Kúria mindazonáltal megjegyzi, a felülvizsgálati kérelemben szereplő azon probléma megítélése, hogy a jelenlegi felsőoktatási finanszírozási rendszer megfelel-e a 2008. évi népszavazás eredményének, nem válaszolható meg kétséget kizáróan egy eldöntendő kérdésre adott felelettel, tekintettel arra, hogy a korábbitól – azaz a felsőoktatásról szóló 2005. évi CXXXIX. törvény szerinti rendszertől – különböző rendszer van jelenleg érvényben, eltérő költség-finanszírozási, illetve állami támogatási kategóriákkal (Knk.IV.38.254/2018/2.). Amennyiben a kérelmező szándéka a két rendszer összevetése volt, akkor megállapítható, hogy az ő célját sem tükrözi kielégítő pontossággal az általa feltenni kívánt kérdés.

[28] A Kúria a fentiekben rögzített okokból megállapította, hogy a hitelesítés megtagadása az NVB részéről az Nsztv. 11. §-ára tekintettel jogszerű volt, amelynél fogva az Nsztv. 30. § (1) bekezdése alapján rendelkezett az NVB határozatának helybenhagyásáról.

Záró rész

[29] A Kúria az alaptalan felülvizsgálati kérelmet előterjesztő kérelmezőt kötelezte az illetékekről szóló 1990. évi XCIII. törvény 45/A. § (5) bekezdése szerinti illeték megfizetésére.

[30] A Kúria e végzéséről az Nsztv. 30. § (4) bekezdése alapján a Magyar Közlönyben nyolc napon belül közleményt tesz közzé.

[31] A Kúria végzése elleni további jogorvoslatot az Nsztv. 30. § (1) bekezdése zárja ki.

Budapest, 2019. január 15.

Dr. Balogh Zsolt s. k. a tanács elnöke,
Dr. Dobó Viola s. k. előadó bíró,
Dr. Horváth Tamás s. k. bíró