A Kúria
v é g z é s e
Az ügy száma: Knk.IV.37.002/2018/2.
A tanács tagjai: Dr. Balogh Zsolt a tanács elnöke, Dr. Horváth Tamás előadó bíró,
Dr. Dobó Viola bíró
A kérelmező: Dr. S. B. T.
A kérelmezett: Fővárosi Választási Bizottság
(1052 Budapest, Városház u. 9–11. )
Az ügy tárgya: népszavazási ügyben hozott határozat bírósági felülvizsgálata
A felülvizsgálati kérelmet benyújtó fél: kérelmező
A felülvizsgálni kért jogerős határozat: Fővárosi Választási Bizottság 41/2017. (XII.14.) FVB számú határozata
Rendelkező rész
A Kúria
– a Fővárosi Választási Bizottság 41/2017. (XII.14.) FVB számú határozatát helybenhagyja;
- kötelezi a kérelmezőt, hogy fizessen meg az államnak – külön felhívásra – 10.000 (tízezer) forint eljárási illetéket.
E végzés ellen további felülvizsgálatnak nincs helye.
Indokolás
A felülvizsgálat alapjául szolgáló tényállás
[1] A népszavazási kezdeményezés szervezője (a továbbiakban: szervező) 2017. november 16. napján, személyesen eljárva, aláírásgyűjtő ívet nyújtott be a Fővárosi Választási Bizottsághoz (a továbbiakban: FVB) a népszavazás kezdeményezéséről, az európai polgári kezdeményezésről, valamint a népszavazási eljárásról szóló 2013. évi CCXXXVIII. törvény (a továbbiakban: Nsztv.) 36. § (1) bekezdése szerinti hitelesítés céljából.
[2] Az FVB a 41/2017. (XII.14.) FVB számú határozatával a szervező által benyújtott fővárosi szintű helyi népszavazási kezdeményezés tárgyában a következő határozatot hozta:
[3] A Fővárosi Választási Bizottság az
„Akarja-e Ön, hogy a 2017–2020 között történő budapesti M3-as metróvonal felújításával egyidejűleg valósuljon meg ezen metróvonal valamennyi megállójának teljes értékű akadálymentesítése, az 1997. évi LXXVIII. törvény 2. §-ának 1. pontjában meghatározottak szerint?”
kérdést hitelesíti.
[4] A Fővárosi Közgyűlés 481/2016. (IV. 27.) Főv. Kgy. határozatával (a továbbiakban: Főv. Kgy. határozat) döntött arról, hogy támogatja a BKV Zrt. és a Nemzeti Fejlesztési Minisztérium között az M3 metróvonal infrastruktúra rekonstrukciójára vonatkozó támogatási szerződést, amely 2016. május 5-én aláírásra került. Az M3 metróvonal infrastruktúra rekonstrukciójára irányuló projekt célja a budapesti M3-as metróvonalon a Kőbánya-Kispest és Újpest-Központ állomások közötti vágányfelépítmény, az alagútszerkezet, az áramellátás, a mozgólépcsők, a távközlés, a felügyeleti rendszerek, az állomások és a Kőér utcai járműtelep rekonstrukciója, valamint az állomások egy részének az akadálymentesítése.
[5] A vonal korszerűsítése három szakaszban és négy ütemben valósul meg. A projekt befejezésének tervezett napja 2020. december 31. Az aktuális tervek szerint a már jelenleg is felvonóval rendelkező két megálló (Árpád híd, Kőbánya-Kispest) valamint a NIF beruházás keretében akadálymentesítésre kerülő Újpest-Városkapu állomáson felül további kilenc megállót fognak lifttel felszerelni. Az északi szakaszon a Dózsa György úti állomás kivételével valamennyi állomás akadálymentesítésre kerül.
[6] Az FVB szerint a szervező által benyújtott kérdés mind a választópolgárok számára, mind a döntéshozó számára egyértelmű. A választópolgároknak arról kell dönteniük, kívánják-e, hogy a metrófelújítás során teljes körű akadálymentesítés történjék az összes állomás tekintetében. A döntéshozónak pedig arról kell döntenie, hogy – ahogyan az akadálymentesítés mértékéről eddig is döntött – az akadálymentesítés teljes körű legyen.
[7] Az FVB megállapítja, hogy a szervező által feltett kérdés az Mötv. 23. § (4) bekezdése szerint a Fővárosi Önkormányzat hatáskörébe tartozó kérdés, amely nem ütközik az Nsztv. 32. § (2) bekezdésében meghatározott, népszavazásra tiltott tárgykörök egyikébe sem és nem sérti az Nsztv. 39. § (1) és (2) bekezdését sem.
[8] Mindezek alapján a Fővárosi Választási Bizottság – figyelemmel az Nsztv. 61. § (2) bekezdésére – az Nsztv. 41. §-ában fogalt hatáskörében eljárva a kérdés hitelesítette.
A felülvizsgálati kérelem
[9] A kérelmező felülvizsgálati kérelmében az FVB határozat megváltoztatását és a kérdés hitelesítése iránti kérelem elutasítását kérte.
[10] Jogszabálysértő a kérelmező szerint a határozat azért, mert a népszavazásra feltett kérdés nem felel meg az Nsztv. 39. § (1) bekezdésében foglalt követelményeknek, mivel a népszavazásra feltett kérdés a választópolgárok és a döntéshozó Fővárosi Közgyűlés számára sem egyértelmű.
[11] A választópolgárok szempontjából az egyértelműség követelménye azért sérül, mert a kérdésben szereplő jogszabályi hivatkozásban nem szerepel a "teljes értékű akadálymentesítés" fogalma. Ez utóbbi fogalommal sem tartalmi, sem szemantikai értelemben nem azonos az FVB döntésének indokolásában szereplő megállapítás: "a jelenlegi tervek szerint valóban nem lesz teljes körűen akadálymentes a 3-as metróvonal a felújítást követően." A fogyatékos személyek jogairól és esélyegyenlőségük biztosításáról szóló 1998. évi XXVI. törvény (a továbbiakban: Fot.) 9. §-ra is utal a kérelmező, amely szerint a "teljes értékű akadálymentesítés" biztosítható a "teljes körű akadálymentesítés" nélkül úgy is, hogy a közlekedésben akadályozott fogyatékos személy közlekedését ‒ az indulási helytől a célállomásig ‒ szállítást végző hálózat működtetésével biztosítják. Mindemellett, a kérdésben az "egyidejűleg" időhatározó használata azt a képzetet kelti, hogy az akadálymentesítés a felújítással együtt nem történik meg, ha nem szavaz igennel, nem lesz akadálymentes a metróvonal, így a választópolgár objektív választási lehetősége csorbul.
[12] A jogalkotói egyértelműséget illetően a kérelmező előadja, hogy a projekt megvalósítása során valóban nem történik "teljes körű akadálymentesítés", de a jogszabályoknak ‒ az épített környezet alakításáról és védelméről szóló 1997. évi LXXVIII. törvénynek (a továbbiakban Étv.), valamint a Fot.-nak ‒ megfelelő "teljes értékű akadálymentesítés" megvalósul. E törvényi kötelezettséget népszavazással megerősíteni szükségtelen, a kezdeményező által feltett formában pedig a döntéshozó számára értelmezhetetlen. Kérdéses továbbá, hogy az esetleges érvényes és eredményes népszavazást követően a "teljes körű akadálymentesítés" feltételei biztosíthatók-e. Mindezek alapján nem állítható, hogy a helyi népszavazás eredménye alapján a képviselő-testület el tudja dönteni, terheli-e döntéshozatali kötelezettség, és ha igen, milyen döntés meghozatalára köteles.
[13] A kérelmező szerint az FVB határozat eljárásjogilag is jogsértő, mivel nem tartalmazza a vonatkozó jogszabályok által megkövetelt részletes jogorvoslati tájékoztatást, valamint a határozat indokolása okszerűtlen.
A Kúria döntése és jogi indokai
[14] A felülvizsgálati kérelem nem megalapozott.
[15] A Kúria először is megállapítja, hogy a fővárosi szintű helyi népszavazásra vonatkozóan hatáskörét az Nsztv. 61. § (3) bekezdése alapozza meg.
[16] A Kúria a felülvizsgálati kérelmeket tartalmuk alapján bírálja el. Jelen ügyben a kérelem alapján a Kúriának abban a kérdésben kellett állást foglalnia, hogy a helyi népszavazásra feltenni kívánt kérdés megfelel-e az Nsztv. 39. § (1) bekezdésében foglalt egyértelműség követelményének, illetve a jogorvoslati tájékoztatással és a határozat indokolásával kapcsolatos eljárásjogi követelményeknek.
[17] 1. A Kúria megvizsgálta az érintettség kérdését. A választási eljárásról szóló 2013. évi XXXVI. törvény (a továbbiakban: Ve.) 222. § (1) bekezdése értelmében a Nemzeti Választási Bizottság határozata ellen az ügyben érintett természetes és jogi személy, jogi személyiség nélküli szervezet bírósági felülvizsgálati kérelmet nyújthat be. Választási ügyekben a Ve. 222. § (1) bekezdésének értelmezése során a Kúria kifejtette, hogy a felülvizsgálati kérelmet benyújtó érintettsége akkor állapítható meg, ha a kérelmező saját jogaira és kötelezettségeire az állított jogsérelem közvetlenül kihat (Kvk.I.37.597/2014/5. számú végzés).
[18] A Kúria a Knk.IV.37.719/2015/4.számú végzésében rámutatott, hogy az Nsztv. 1. § (1) bekezdése értelmében a Ve. 222. § (1) bekezdéséhez választási ügyekben fűzött értelmezési gyakorlat csak a népszavazási eljárásban kezdeményezett felülvizsgálati ügyek sajátosságaira tekintettel alkalmazható. Az Alkotmánybíróság a 28/2015. (IX. 24.) AB határozatban értelmezte a Ve. 222. § (1) bekezdése szerinti érintettséget e sajátosságok vonatkozásában. Az Alkotmánybíróság e határozatában az érintettséget tágan értelmezte, a népszavazáshoz való alapjogra és más, az Alaptörvényben foglalt jog érvényesülésére tekintettel. A Kúria ezért jelen ügyben is elfogadta érintettségnek, hogy a kérelmező budapesti lakos, fővárosi választópolgár. A kérelmező jogi szakvizsgával rendelkező, ügyvédi képviselet nélkül eljáró magánszemély.
[19] 2. Az Nsztv. 39. § (1) bekezdése értelmében a helyi népszavazásra javasolt kérdést úgy kell megfogalmazni, hogy arra egyértelműen lehessen válaszolni (ún. választópolgári egyértelműség), továbbá a helyi népszavazás eredménye alapján a képviselő-testület el tudja dönteni, hogy terheli-e döntéshozatali kötelezettség, és ha igen, milyen döntés meghozatalára köteles (ún. jogalkotói egyértelműség). Az Alkotmánybíróság 51/2001. (XI. 29.) AB határozata, valamint a Kúria joggyakorlata (Knk. IV. 37.388/2015/3) értelmében felülvizsgálat során a Kúria a népszavazási kérdés választói és jogalkotói egyértelműségét egyaránt vizsgálja.
[20] A kérelmező szerint a választópolgárok szempontjából az egyértelműség követelménye azért sérül, mert a kérdésben szereplő jogszabályi hivatkozásban nem szerepel a "teljes értékű akadálymentesítés" fogalma. Ugyancsak problematikus ezen kifejezés használata a felülvizsgálati kérelem értelmében a jogalkotói egyértelműség tekintetében is.
[21] Megállapítható, hogy a "teljes értékű akadálymentesítés" egzakt fogalmát a vitatott jogszabályi rendelkezés [Étv. 2. § (1) ] valóban nem definiálja, ugyanakkor meghatározza az "akadálymentesítés" jelentését: "akadálymentes az épített környezet akkor, ha annak kényelmes, biztonságos, önálló használata minden ember számára biztosított, ideértve azokat az egészségkárosodott egyéneket vagy embercsoportokat is, akiknek ehhez speciális eszközökre, illetve műszaki megoldásokra van szükségük." Ugyanerre a fogalom-meghatározásra utal a Fot. 4. §. g) pontja is ("E törvény alkalmazásában […] akadálymentesség: az épített környezet alakításáról és védelméről szóló 1997. évi LXXVIII. törvény 2. §-ának 1. pontjában meghatározott feltételeknek megfelelő épített környezet."). A kérelmező által hivatkozott egyik jogszabály sem tesz tehát különbséget a "teljes körű” és a "teljes értékű" között, vagyis a megvalósítás módja tekintetében mozgásteret ad. A kérelmező által idézett Fot. 9. § szerint a közlekedésében jelentősen akadályozott fogyatékos személy közlekedését az indulási helytől a célállomásig történő szállítást végző hálózat működtetésével is lehet biztosítani. Nem következik ebből, hogy a fogalmak az akadálymentesítés tekintetében két különböző, egymást kizáró megvalósításra utalnak.
[22] 3. A választópolgári egyértelműség tekintetében a Kúria a saját gyakorlatában is számos szempontot fogalmazott meg. A kérdéssel szemben követelmény, hogy az világos és kizárólag egyféleképpen értelmezhető legyen, feleljen meg a magyar nyelv nyelvtani szabályainak, a választópolgárok jól értsék, lássák át a kérdés lényegét, jelentőségét, hogy tudatosan és átgondoltan tudják leadott szavazataikkal a jogaikat gyakorolni. Amennyiben a népszavazási kérdés pontosan nem értelmezhető, akkor a népszavazáshoz való jog tudatos döntés hiányában csak formálisan érvényesülhet (Knk.IV.37.458/2015/3., Kvk.37.300/2012/2., Knk.IV.37.356/2015/2., Knk.IV.38.143/2015/6.); „nem tekinthető legitimnek az a népszavazás, amelyen a választópolgár nem tudja pontosan, hogy miről szavaz." (Knk.IV.37.457/2015/3.).
[23] A Kúria álláspontja szerint jelen kérdés, illetve a kérdés által érintett jogszabályi környezet és fejlesztési konstrukció tekintetében a fenti megkülönböztetés nem hat ki a választópolgári egyértelműségre. A Főv. Kgy. előterjesztésből és a Főv. Kgy. határozat mellékleteiből egyértelműen kiderül, hogy a kérdésben megnevezett, 2017‒2020 között futó metróvonal-felújítási projekt keretében kivitelezendő akadálymentesítés ‒ tekintve, hogy nem is érinti az M3-as metróvonal-szakasz minden megállóját ‒ nem tekinthető sem "teljes körűnek", sem "teljes értékűnek".
[24] A Főv. Kgy. előterjesztésből és a Főv. Kgy. határozat mellékleteiből azonban valóban kiderül, hogy a kérdés által érintett projekt fejlesztési céljainak részét képezi az akadálymentesítés jelenlegi állapotának javítása, előremutatóak a tervezett eredmények e téren, ugyanakkor a projekt nem részletezi a teljes körű, illetve teljes értékű akadálymentesítés megvalósítását 2020. december 31-ig, azaz a projekt befejezésének tervezett napjáig. Ennek fényében az "egyidejűleg" időhatározó használata is indokolt a népszavazási kérdésben.
[25] Mindezek alapján a kérdés nem ütközik az Nsztv. 39. § (1) bekezdése szerinti választópolgári egyértelműség követelményébe.
[26] 4. A jogalkotói egyértelműség követelményéből fakad, hogy a jogalkotó (Országgyűlés, közgyűlés, képviselő-testület) el tudja dönteni, terheli-e jogalkotási, döntési kötelezettség, és ha igen, mely körben. (Knk.IV.37.338/2015/3.). A választópolgári egyértelműséggel kapcsolatban kifejtett fenti indokok alapján az is egyértelműen meghatározható, hogy egy esetleges érvényes és eredményes népszavazást követően a Fővárosi Közgyűlés döntéshozói kötelezettsége az Étv. 2. § (1) bekezdése, illetve a Fot. 4. §. g) pontja szerinti "akadálymentes" épített környezet megvalósítására terjed ki, az M3-as metróvonal teljes szakaszán. Emiatt a jogalkotói egyértelműség követelménye nem sérül, hiszen eredményes népszavazás esetén a követelmény, az elérendő szabályozási eredmény egyértelmű. A megvalósítás módja tekintetében pedig adott a mérlegelés lehetősége a Fővárosi Közgyűlés számára.
[27] Mindezek miatt nem megalapozott a kérelmező azon álláspontja sem, amely szerint pusztán egy meglévő kötelezettség megerősítésére irányul a kérdés, amelyet népszavazással megerősíteni szükségtelen, és a jelenlegi formában a döntéshozó számára értelmezhetetlen. Az Étv. 2. § (1) bekezdése szerinti "akadálymentes" épített környezet megvalósítása valóban következik a Fot. 8. §-ból ("A közlekedési rendszereknek, továbbá a tömegközlekedési eszközöknek, utasforgalmi létesítményeknek ‒ beleértve a jelző- és tájékoztató berendezéseket is ‒ alkalmasnak kell lenniük a fogyatékos személy általi biztonságos igénybevételre.") és a fent idézett 9. §-ból, de a megvalósítás időbeni feltételére a Fot., illetve más jogszabályok nem tartalmaznak iránymutatást. A kérdésben megnevezett projekt pedig, mint az fent, az "egyidejűleg" kifejezés kapcsán is kifejtésre került, nem célozza a teljes értékű akadálymentesítés megvalósítását 2020. december 31-ig. A népszavazási kérdés tárgyát képező döntéshozatal tehát valódi jelentőséggel bír a Fot. 8. és 9. §-aiban előírt törvényi kötelezettség időbeni megvalósítása szempontjából.
[28] 5. A Kúria megállapítja, hogy az FVB határozat a kérdés hitelesíthetőségéről való döntés meghozatala során a hitelesíthetőséget megvizsgálta; ennek eredményét, illetve ennek alapján a rendelkező rész indokolását a határozat logikusan kifejtve, kellő részletességgel tartalmazza. Így a felülvizsgálati kérelemben kifejtett, a határozat indoklásának okszerűtlenségére vonatkozó álláspont nem megalapozott.
[29] A Kúria szintén nem osztja a kérelmező álláspontját a részletes jogorvoslati tájékoztatás hiányát illetően; a határozat elleni jogorvoslati eljárás kellő részletességgel kifejtett, minden releváns információt tartalmazó leírása megtalálható az NVB határozat rendelkező részében.
[30] 6. A Kúria a felülvizsgálati kérelem keretei között eljárva megállapította, hogy az FVB kérelmező által vitatott határozata nem sérti az Nsztv. 39. § (1) bekezdésében foglalt, helyi népszavazási kérdéssel szemben előírt egyértelműség követelményét. Mindezek alapján a Kúria az Nsztv. 61. § (3) bekezdésére tekintettel alkalmazott 57. § (3) bekezdése alapján a 41/2017. (XII.14.) FVB sz. határozatot helyben hagyta.
Záró rész
[31] A Kúria az illetékekről szóló 1990. évi XCIII. törvény 43. § (7) bekezdése alapján rendelkezett az eljárási illeték viseléséről.
[32] A Kúria végzése elleni további jogorvoslatot az Nsztv. 57. § (3) bekezdése zárja ki.
Budapest, 2018. január 30. napján
Dr. Balogh Zsolt s. k. a tanács elnöke,
Dr. Horváth Tamás s. k. előadó bíró,
Dr. Dobó Viola s. k. bíró