Knk.III.39.067/2025/2. számú határozat

A Kúria
mint felülvizsgálati bíróság 
végzése

Az ügy száma:  Knk.III.39.067/2025/2.

A tanács tagjai:  

Dr. Farkas Katalin  a tanács elnöke 
Dr. Bérces Nóra előadó bíró 
Dr. Kovács András bíró

A kérelmező: … 
                      (...)

A kérelmező képviselője: dr. Sobor Ügyvédi Iroda 
                                         (...; 
                                         ügyintéző: dr. Sobor Dávid ügyvéd)

Az eljárás tárgya: népszavazási ügyben hozott határozat bírósági felülvizsgálata 
A felülvizsgálati kérelmet benyújtó fél: a kérelmező 
A felülvizsgálati kérelemmel támadott határozat: a Nemzeti Választási Bizottság 2025. március 11. napján kelt 14/2025. számú határozata

Rendelkező rész

A Kúria a Nemzeti Választási Bizottság 14/2025. számú határozatát megváltoztatja, és az „Egyetért Ön azzal, hogy országos népszavazási kezdeményezést elektronikus felületen kitölthető aláírásgyűjtő íven is lehessen támogatni?” népszavazásra javasolt kérdés hitelesítését megtagadja.

A Kúria elrendeli e végzés közzétételét a Magyar Közlönyben.

A közigazgatási nemperes eljárás 10.000 (tízezer) forint összegű feljegyzett illetéke az állam terhén marad.

E végzés ellen további jogorvoslatnak helye nincs.

Indokolás

A felülvizsgálat alapjául szolgáló tényállás

  1. A Nemzeti Választási Bizottság (a továbbiakban: NVB) a 14/2025. számú határozatával hitelesítette azt a népszavazásra javasolt kérdést, mely szerint „Egyetért Ön azzal, hogy országos népszavazási kezdeményezést elektronikus felületen kitölthető aláírásgyűjtő íven is lehessen támogatni?”. Az NVB a határozatában megállapította, hogy a kérdés megfelel a népszavazás kezdeményezéséről, az európai polgári kezdeményezésről, valamint a népszavazási eljárásról szóló 2013. évi CCXXXVIII. törvény (a továbbiakban: Nsztv.) 11. § (1) bekezdésében megállapított, a népszavazásra javasolt kérdés hitelesítésével összefüggésben támasztott feltételeknek, továbbá az Alaptörvényben megfogalmazott követelményeknek is. Utalt arra, hogy korábban már két alkalommal is hitelesített a jelen népszavazási kezdeményezéssel szó szerint megegyező népszavazási kérdést a 966/2018. NVB határozatával, valamint a 35/2023. NVB határozatával. A 2018. május 4-én kelt 966/2018. számú határozatának indokolása – egyebek mellett – megállapította, hogy a kérdés az Alaptörvényben felsorolt tiltott tárgyköröket nem érinti, így különösen egy aláírásgyűjtésre szolgáló elektronikus felület bevezetése alapján nem határozható meg olyan konkrét változás, amely a költségvetési törvény módosítását tenné szükségessé. A jogalkotói egyértelműség körében kifejtette, hogy e kérdés tekintetében teljesül a jogalkotói egyértelműség alapkritériuma, vagyis az, hogy az Országgyűlés számára világos legyen, hogy a népszavazás eredménye pontosan mire kötelezi, valamely jogalkotástól való tartózkodásra vagy éppen ellenkezőleg, jogalkotásra. Ez utóbbinak konkrétnak és határozottnak, azaz a törvényalkotó számára világosnak kell lennie, hogy milyen tartalmú és irányú jogalkotásra köteles annak érdekében, hogy a népszavazási kezdeményezés célba érjen. Jelen kérdés eleget tesz mind a választópolgári, mind a jogalkotói egyértelműség kritériumának, mivel mind a jogalkotó, mind a választópolgárok számára egyértelmű, hogy a kérdés támogatásával az Nsztv.-ben rögzített aláírásgyűjtés módjának egy elektronikus felülettel való bővítése a célja. Az elektronikus felület formájának kialakítása, megvalósításának részletszabályai a jogalkotói szabadság keretein belül nyernek meghatározást.
  2. A népszavazásra javasolt fenti – országos népszavazási kezdeményezésekre vonatkozó – kérdésekkel párhuzamosan minden alkalommal benyújtásra került az NVB-hez az a kérdés is, mely szerint „Egyetért-e Ön azzal, hogy helyi népszavazási kezdeményezést elektronikus felületen kitölthető aláírásgyűjtő íven is lehessen támogatni?”. Ezt a kérdést az NVB a 2018. május 4-én kelt 967/2018. számú, a 2023. május 4-én kelt 29/2023. számú, s legutóbb a 2025. március 11-én kelt 15/2025. számú határozatával az Nsztv. 11. §-ára hivatkozással szintén hitelesítette azzal, hogy az megfelel az Alaptörvényben, valamint az Nsztv.-ben a kérdéssel szemben támasztott követelményeknek. A kérelmező ez utóbbi határozattal szemben is felülvizsgálati eljárást kezdeményezett a Kúria előtt – Knk.IV.39.039/2025. szám alatt –, amelyben a jogalkotói és jogalkalmazói egyértelműséget ugyanazokkal az indokokkal vitatta, amelyeket az országos népszavazási kezdeményezés vonatkozásában is előterjesztett.

A felülvizsgálati kérelem

  1. A kérelmező az NVB 14/2025. számú határozatával szemben is felülvizsgálat iránti kérelmet terjesztett elő. A felülvizsgálati kérelem jogalapjaként az Alaptörvény VI. cikkének (3) bekezdését, XXIII. cikkének (7) bekezdését, 8. cikkének (1) bekezdését, továbbá az Nsztv. 9. § (1) bekezdését, 11. § (1) bekezdését, 15. § (1), (2) és (4) bekezdését, 16. § (1)-(3) bekezdéseit és 17. §-át jelölte meg. Hivatkozása szerint a támadott határozattal hitelesített kérdés kizárt tárgykörbe tartozik, ezen felül sem a választópolgári, sem a jogalkotói egyértelműség elvárásának nem felel meg, erre figyelemmel az Nsztv. 30. § (1) bekezdése alapján az NVB határozatának megváltoztatását, és a kérdés hitelesítésének megtagadását kérte.
  2. A kizártság tárgykörében a kérelmező a népszavazás kivételes jellegének [Alaptörvény B) cikk (4) bekezdése] sérelmét állította. Ezzel összefüggésben az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés a) pontjára, és az annak kapcsán kialakult kúriai gyakorlatra hivatkozott, mely szerint a kizárt tárgykört érinti az a kérdés is, amely az Alaptörvény burkolt módosítását tartalmazza azáltal, hogy a kérdésben foglalt szabályozás megalkotása esetén előálló alaptörvény-ellenesség csak az Alaptörvény módosítása által lenne feloldható (Knk.IV.39.015/2024/3.). Jelen ügyben a hitelesített kérdés valódi tartalmánál fogva a célzott jogalkotást nem lehetne megvalósítani az Alaptörvény módosítása nélkül. A népszavazás kivételes jellegéből, valamint az Alaptörvény XXIII. cikk (7) bekezdéséből és 8. cikkéből következően a nép közvetlen hatalomgyakorlásának kivételes fontossága van, amelyet a Kúria a Knk.VII.39.034/2023/6. számú végzésében már hangsúlyozott. Erre figyelemmel a népszavazások nem válhatnak elsődleges (nem kivételes) döntéshozatali fórummá, és megfelelő szintű belépési küszöb szükséges a népszavazás alkotmányos céljának a megőrzéséhez. Ezért nem bocsátható népszavazásra olyan kérdés, amely alkotmányellenes helyzetet teremtene. Márpedig a hitelesített kérdésben tartott népszavazáson az „igen” szavazatok többségbe kerülése esetén a népszavazás új szabályozása megbontaná, kiüresítené a közvetlen hatalomgyakorlás kivételes jellegét védő megfelelő belépési küszöb szabályozását, amely ellentmondás csak az Alaptörvénynek a közvetlen hatalomgyakorlás kivételes jellegét hangsúlyozó rendelkezésének módosításával lenne feloldható. Az alkotmányozó az Alaptörvény 8. cikkében a jelenleg hatályos jogszabályi környezetet meghatározó technikai feltételeket alapul véve határozta meg a népszavazás kötelező kiírásához szükséges támogató választópolgárok számát kétszázezerben, amely kellően magas ahhoz, hogy az Alaptörvény által elvárt kivételességet és komolyságot biztosítsa a közvetlen demokrácia gyakorlásának. Az elektronikus úton megvalósuló aláírásgyűjtés esetén azonban ez a szám kifejezetten alacsonynak számít, ennek megfelelően az alkotmányozó kénytelen lenne a jelenlegi kétszázezres szám felemelésének mérlegelésére. Ezt az állítását a kérelmező a Nemzeti Média- és Hírközlési Hatóság két elemzésével támasztotta alá, amelyekből álláspontja szerint az következik, hogy abban az esetben, ha lehetségessé válna az elektronikus aláírásgyűjtés, akkor a komoly, megfontolt döntést és a választópolgárnak a „polisz főterén” kinyilvánított támogatását igénylő kérdések helyébe a napi szenzációkhoz kapcsolódó indulatvezérelt kezdeményezések lépnének, és a közvetlen demokrácia kivételessége megszűnne, mivel a közösségi médiában nem okozna nehézséget kétszázezer online aláírás megszerzése. Így végső soron a népszavazásra feltett kérdések hitelesítéséhez nem kétszázezer választópolgár valós kezdeményezése, hanem kétszázezer választópolgár „lájkja” vagy egyéb reakciója vezetne. Ezen állításai alátámasztásaként hivatkozott az Alkotmánybíróság 3/2013. (II. 14.) AB határozatának [45] bekezdésére és a 31/2013. (X. 28.) AB határozatára is. A kérelmező érvelése szerint a jogirodalomban is rögzítésre került, hogy végső soron a demokrácia és a jogállam célja is a polgárok szabadságának garantálása, de éppen a szabadság védelmében szükséges, hogy a jogállam korlátot állítson a demokrácia, mint a többségi elv alapján működő döntéshozatali rendszer elé. A népszavazások és népi kezdeményezések feletti jogállami kontrollmechanizmusok egyrészt a formai-eljárási szabályok betartására, másrészt a kezdeményezések és népszavazási döntések tartalmára fókuszálnak, és az Nsztv. 15.-17. §-aiban foglalt, az aláírás személyességére és megadásának módjára vonatkozó előírások olyan, a fentieknek megfelelő jogi korlátozások, amelyek elengedhetetlenek ahhoz, hogy az országos népszavazásra valóban kétszázezer választópolgár Alaptörvény 8. cikke szerinti kezdeményezéseként kerüljön sor. Mindezzel összefüggésben a kérelmező az Alkotmánybíróság 22/2020. (VIII. 4.) AB határozatának [23] bekezdésében írtakat is kérte figyelembe venni. A kérelmező álláspontja szerint az NVB jelen határozatával hitelesített kérdésben tartott érvényes és eredményes népszavazás olyan szabályozáshoz vezetne, amely az Alkotmánybíróság által kifejtett követelményekkel ellentétes, az intézmény méltóságának, alkotmányos céljának megőrzése az elektronikus aláírásgyűjtés lehetősége esetén szükségszerűen sérülne. A szélsőségesen alacsony belépési küszöb aláássa a népszavazás jogintézményének méltóságát, alkotmányos rendeltetését azáltal, hogy egy online űrlap kitöltésével, a fizikai találkozást kiiktatva tenné lehetővé a népszavazások kezdeményezését. Ez pedig szintén hozzájárul az Alaptörvény B) cikk (4) bekezdés módosításának szükségességéhez, hiszen a közvetlen hatalomgyakorlás kivételességével nem egyeztethető össze a túlzottan alacsony mértékű belépési küszöb.
  3. A népszavazáson való szabad és befolyásmentes részvétel jogának sérelme is megvalósulna az NVB határozatával hitelesített kérdés helybenhagyásával. Ezzel összefüggésben felhívta az Alaptörvény VII. cikkének (1) bekezdését, amely magában foglalja a vallás vagy más meggyőződés szabad megválasztását vagy megváltoztatását, továbbá az Nsztv. 16. § (2) bekezdését, amely garanciális jelentőségű korlátozásokat tartalmaz arra vonatkozóan, hogy milyen helyszíneken gyűjthető aláírás a népszavazási kezdeményezések támogatásához. Az online aláírásgyűjtés bevezetése esetén nem lehetne kizárni a munkahelyi agitációt, a felettesi nyomásgyakorlást, így nem érvényesülnének az Nsztv. 16. § (2) bekezdése szerinti garanciális korlátozások, ezáltal pedig sérülne a választópolgárok lelkiismereti és gondolati szabadsága.
  4. A kérelmező úgy vélte, hogy mindezen felül a személyes adatok védelméhez való jog is sérülne, mivel köztudomású tény, hogy az interneten megadott személyes adatok védelme jóval nehezebb, mint a papíron szereplő adatoké. Mivel egy népszavazási kezdeményezés támogatása az információs önrendelkezési jogról és az információszabadságról szóló 2011. évi CXII. törvény (a továbbiakban: Infotv.) 3. § 3. pontja szerinti különleges adatnak minősül, hiszen politikai véleményre enged következtetni, ezért ebben az esetben még a szokásosnál is szigorúbb adatvédelmi szabályok érvényesítése esetén is jelentős veszélye lenne annak, hogy elektronikus felületen megadott támogatás esetén – különösen ha az adott elektronikus felületre a közösségi média valamely felületének használatát követően navigált a választópolgár – sérül az Alaptörvény VI. cikk (3) bekezdésében foglalt alapvető jog a személyes adat védelméhez. Mindezzel összefüggésben az Európai Unió Bíróságának C-311/18. számú (Schrems II.) ügyben hozott ítéletének [191] bekezdésére is hivatkozott.
  5. A kérelmező ezt követően a jogalkotói egyértelműség körében előadta, hogy nem egyértelmű, milyen „felületre” vonatkozik a kérdés. Az „elektronikus felületen kitölthető aláírásgyűjtő ív” jelentheti azt is, hogy az aláírásgyűjtők a megszokott módon, az Nsztv. 16. §-a által e célra nem tiltott fizikai térben, a választópolgárokkal személyesen találkozva gyűjtenék az aláírásokat, azonban nem kizárólag papír alapon, hanem elektronikai eszköz útján. Ugyanakkor a kérdés úgy is érthető, hogy az nem fizikai térben, hanem online térben való aláírásgyűjtést céloz. A két lehetséges értelmezési tartomány teljesen eltérő szabályozást és választói csoportot célozna, emiatt a jogalkotó nem lehetne biztos abban, hogy milyen módon tehet eleget a népszavazásból eredő jogalkotási kötelezettségének.
  6. Az egyértelműséget a választópolgárok szempontjából is kétségesnek találta. E körben a választópolgárok azonosításának nehézségei, a megvalósítás módja és az azonosítási kérdések egyértelműsége, továbbá a kérdés következményeinek átlátásához szükséges különleges szakismeretekre hivatkozott. E körben kifejtette, hogy a hitelesített kérdés alapján nem lehet világos a jogalkotónak, hogy milyen technikai megoldás útján valósítsa meg az elektronikus felületen való támogatásgyűjtést, és az sem, hogy annak kialakítása során a papír alapon gyűjtött aláírásokra vonatkozó szabályokat is meg kell-e változtatnia, vagy a jelenlegi szigorúbb, papír alapú gyűjtési szabályok mellé kell-e felépítenie egy, az elektronikus úton való gyűjtésre vonatkozó enyhébb szabályrendszert, vagy esetleg még akkor is a papír alapúhoz hasonló szigorúságú szabályrendszert alkosson meg. Kérte figyelembe venni az Nsztv. 2. alcímében meghatározott, a népszavazásra javasolt kérdés benyújtásának szabályait, valamint az Nsztv. 19. § (3) bekezdését és a 22/2020. (VIII. 4.) AB határozat [43] bekezdését. A kérdés nem ad egyértelmű választ arra, hogy egyáltalán azonosítsák-e, és ha igen, akkor milyen módon a választópolgárokat, ami különösen kritikus kérdés, mivel az Nsztv. 24. §-a és a választási eljárásról szóló 2013. évi XXXVI. törvény (a továbbiakban: Ve.) 120.-122. §-ai kimondottan a papír alapú aláírásgyűjtés ellenőrzésére és hitelesítésére vonatkoznak. Az Ügyfélkapus azonosítás mint technikai megoldási lehetőség esetén problémát jelent, hogy nem minden választópolgár rendelkezik Ügyfélkapu hozzáféréssel, és még az elektronikus személyi igazolvány használata sem garantálja, hogy minden állampolgár rendelkezik a megfelelő olvasóeszközzel. Azonosítás hiányában viszont nem ellenőrizhető az Alaptörvény 8. cikkében foglalt követelmény megvalósulása. A jogalkotói egyértelműsége körében az Országgyűlés számára nem lenne világos, hogy milyen biztonsági szabályozás felelne meg az adatvédelmi és a kiberbiztonsági követelményeknek. Szintén nem derül ki, hogy egy feltehetően enyhébb követelményeket tartalmazó elektronikus aláírásgyűjtési rendszer megalkotása esetén enyhítendőek-e a papír alapú aláírásgyűjtéssel kapcsolatos jogsértések szankciói, vagy azokhoz hasonló szankciókat kell-e meghatározni az elektronikus gyűjtésre vonatkozóan is.
  7. A megvalósítás módja és az azonosítási kérdések egyértelműsége körében a kérelmező arra hívta fel a figyelmet, hogy a választópolgárok nem érthetik a kérdésből, hogy az „elektronikus felületen kitölthető aláírásgyűjtő ív” azt jelenti-e, hogy a személyes aláírásgyűjtés során elektronikai eszköz segítségével is támogathatják-e az adott népszavazási kezdeményezést, vagy a támogatást saját otthonukból, munkahelyükről is kifejezhetik-e a saját kezelésükben lévő elektronikai eszközök útján. Ezen felül nem lehet világos a választópolgárok számára az sem, hogy a kérdéssel célzott jogalkotás milyen komoly adatvédelmi kockázatot keletkeztetne az online aláírásgyűjtés kapcsán. Nem derül ki továbbá, hogy a kérdés az azonosítással, illetve annak elmaradásával összefüggésben egy egyszerű online közvélemény-kutatáshoz hasonló rendszer megteremtését célozza-e, vagy a majdani részvételhez szükség lesz elektronikus aláírásra, Ügyfélkapura, E-személyire vagy más fokozott biztonságú hitelesítő alkalmazásra vagy eszközre.
  8. A kérdés következményeinek átlátásához különleges szakismeretek lennének szükségesek, holott a Kúria az átlagosan tájékozott, racionális választópolgárok viszonylatában dolgozta ki a kérdés egyértelműségével kapcsolatos gyakorlatát (Knk.II.39.058/2022/8., Knk.VII.37.411/2017/3.). Az aláírások gyűjtésére szolgáló elektronikus felület könnyen hackertámadások áldozatává válhat, veszélybe sodorva a személyes adatok biztonságát és adott esetben meghamisítva a támogató állampolgárok számát. Annak megítéléséhez, hogy ez valójában mekkora kockázat, különleges informatikai szakértelem szükséges. A kérdésben tartott népszavazás esetén a választópolgárok csak akkor tudnának megalapozott döntést hozni, ha ezzel a különleges számítástechnikai szakértelemmel rendelkeznének.
  9. Az Nsztv. 1. § (1) bekezdése értelmében alkalmazandóak a Ve. alapelvei (Ve. 2. §), és a két intézmény „rokonságát” támasztja alá az Nsztv. 16. §-ának indokolása is. Az elektronikus felületen kitölthető aláírásgyűjtő ív akár az online aláírásgyűjtést is lehetővé teszi, amelynek során e tilalmak betartása ellenőrizhetetlenné válik. A jogalkotó számára nem lenne világos, hogy fel kell-e számolnia vagy módosítania kell-e azt a kontrollrendszert, amely az aláírások gyűjtésének helyszíneit korlátozza, ezáltal az Országgyűlés olyan helyzetbe kerülne, amelyben nem tudja eldönteni, milyen irányú jogalkotásra köteles, hiszen bármelyik megoldást is választja, a választási és népszavazási eljárás integritását lenne kénytelen megsérteni. Mindezek nem csupán a jogalkotói, hanem a választópolgári egyértelműséget is lerontják.

A Kúria döntése és jogi indokai

  1. A felülvizsgálati kérelem megalapozott, az alábbiak szerint.
  2. A Kúria a felülvizsgálati kérelmet az Nsztv. 1. §-a alapján irányadó Ve. 228. § (2) bekezdése alapján alkalmazandó, a közigazgatási perrendtartásról szóló 2017. évi I. törvény (a továbbiakban: Kp.) 115. § (2) bekezdése, valamint 108. § (2) bekezdése alapján a felülvizsgálati kérelem keretei között vizsgálta felül.
  3. Mindenekelőtt megállapította, hogy a kérelmező Nsztv. 1. §-a alapján alkalmazandó Ve. 222. § (1) bekezdése szerinti érintettsége fennáll, az NVB határozatával szemben – mint nagykorú, magyar állampolgár választó – bírósági felülvizsgálati kérelmet nyújthatott be az Alaptörvény XXIII. cikk (1) és (7) bekezdését, továbbá a Kúria Knk.37.222/2016/9. számú határozata alapján kialakult bírói gyakorlatot is figyelembe véve.
  4. A továbbiakban a Kúria azt vizsgálta, hogy a népszavazásra javasolt kérdés a felülvizsgálati kérelemben megjelölt szempontokat figyelembe véve – amely szerint a népszavazás kivételes jellegének sérelméből eredően kizárt tárgykörbe tartozik, ezen felül sem a választópolgári, sem a jogalkotói egyértelműség elvárásának nem felel meg – az Alaptörvény, illetve az Nsztv. követelményeinek megfelelő volt-e, ezáltal azt határozatával jogszerűen hitelesítette-e az NVB.
  5. Az Alaptörvény B) cikk (4) bekezdése szerint a nép a hatalmát választott képviselői útján, kivételesen közvetlenül gyakorolja.
  6. Az Alaptörvény XXIII. cikk (7) bekezdése értelmében mindenkinek joga van országos népszavazáson részt venni, aki az országgyűlési képviselők választásán választó. Mindenkinek joga van helyi népszavazáson részt venni, aki a helyi önkormányzati képviselők és polgármesterek választásán választó.
  7. Az Alaptörvény 8. cikk (1) bekezdése úgy rendelkezik, hogy legalább kétszázezer választópolgár kezdeményezésére az Országgyűlés országos népszavazást rendel el. A köztársasági elnök, a Kormány vagy százezer választópolgár kezdeményezésére az Országgyűlés országos népszavazást rendelhet el. Az érvényes és eredményes népszavazáson hozott döntés az Országgyűlésre kötelező. Ugyanezen cikk (2) bekezdése kimondja, hogy országos népszavazás tárgya az Országgyűlés feladat- és hatáskörébe tartozó kérdés lehet. A (3) bekezdés sorolja fel a kizárt tárgyköröket, amelynek a) pontja szerint nem lehet országos népszavazást tartani az Alaptörvény módosítására irányuló kérdésről.
  8. Az Alkotmánybíróság a 22/2020. (VIII. 4.) AB határozat [23] bekezdésében már kifejtette, hogy a népszavazás intézménye kiemelt helyet foglal el az Alaptörvény rendszerében. Az Alaptörvény B) cikk (4) bekezdése kivételesen elismeri a nép hatalmának közvetlen gyakorlását, a 8. cikk részletesen szabályozza a népszavazásra vonatkozó alaptörvényi kötelezettségeket, a XXIII. cikk (7) bekezdése pedig a népszavazáson való jogot mint Alaptörvényben biztosított jogot garantálja. A népszavazás (és különösen az országos népszavazás) intézményével kapcsolatosan az államot kettős felelősség terheli. Egyfelől az államot objektív, intézményvédelmi kötelezettség terheli a népszavazáshoz való jog gyakorlására vonatkozó feltételek kialakítása során, melynek során a jogalkotónak az adott intézmény alkotmányos feladatainak alapulvételével kell olyan szabályozást alkotnia, mely egyaránt alkalmas az intézmény méltóságának megőrzésére és az esetleges visszaélések megakadályozására, illetőleg az adott intézményhez kapcsolódó, Alaptörvényben biztosított jog gyakorlásának biztosítására. Az államnak tehát a népszavazás intézményére vonatkozóan olyan szabályozást kell megalkotnia, illetőleg olyan szabályozási környezetet kell teremtenie, mely egyaránt alkalmas annak megakadályozására, hogy a népszavazáshoz való jog gyakorlása ne üresedjen ki (például a népszavazásra bocsátandó kérdések és az aláírásgyűjtő ívek vizsgálata, a szükséges számú aláírás megkövetelése révén), ugyanakkor pedig a népszavazások megzavarása, illetőleg a népszavazásokkal kapcsolatos visszaélések esetére (ideértve ennek reális veszélyét is) megfelelő szankciórendszert biztosítson. Ezen szabályozás abban az esetben áll összhangban az Alaptörvénnyel, ha a népszavazás méltóságát tiszteletben tartó, az intézményt rendeltetésszerűen használó választópolgárok számára nem nehezíti el indokolatlanul a népszavazáshoz kapcsolódó jogosultságaik gyakorlását.
  9. A kérelmező felülvizsgálati kérelmében előadott okfejtésével szemben a népszavazásra javasolt kérdés alapvetően nem az Alaptörvény módosítását, hanem az Országgyűlés hatáskörébe tartozó törvényi szabályozás megalkotását célozza. A népszavazás kezdeményezésének szabályait az Nsztv. és a kapcsolódó jogszabályok határozzák meg, amelyek szerint az aláírásgyűjtés papír alapú íveken történik, amelyeket a Nemzeti Választási Iroda hitelesít. Az elektronikus aláírásgyűjtés lehetősége jogalkotással lenne bevezethető, ezáltal az Országgyűlés hatáskörébe tartozik annak eldöntése, hogy milyen módon lehessen támogatni a népszavazási kezdeményezést.
  10. A Kúria rögzíti, hogy a kizárt tárgykörbe ütközés abban az esetben is megállapítható, ha maga a kérdés nem tartalmaz közvetlen utalást az Alaptörvényben felsorolt kizárt tárgykörökre, de abból okszerűen következik a tiltott tárgykörbe tartozás. Ehhez azonban olyan meggyőző érvrendszer felsorakoztatása szükséges, amelyből kétségkívül levonható ez a következtetés. A Kúria a 39.015/2024/3. számú döntésében azért tartotta a kizárt tárgykörbe tartozónak az emberölés és/vagy az öngyilkosságban való közreműködés egyes – szabályozás alá vont – tényállásainak dekriminalizálására vonatkozó, népszavazásra feltenni javasolt kérdést, mert az az élethez való jogot közvetlenül érintette, és a népszavazás eredményeként megalkotott törvény csak úgy maradhatott volna hatályban, ha az élethez való jog abszolút tartalmát az Alkotmányozó hatalom a törvény elfogadásával egyidőben módosítja. A népszavazásra feltenni javasolt kérdés több esetben azért nem került hitelesítésre, mert abból okszerűen következett a költségvetési törvény kötelező módosítása (Knk.IV.38.255/2018/2., Knk.I.39.095/2023/6. stb.).
  11. A hivatkozott kérdésekkel szemben jelen esetben az állapítható meg, hogy a népszavazásra javasolt kérdés nem ütközik az Alaptörvény 8. cikkébe. Az Alaptörvény 8. cikk (1) bekezdésében meghatározott kétszázezer választópolgári kezdeményezést valóban a népszavazás kezdeményezésének jelenlegi szabályaiból kiindulva határozta meg az alkotmányozó hatalom, azonban abból, hogy a jogalkotó bővíti az aláírásgyűjtés szabályait, és arra a továbbiakban elektronikus felületen is lehetőséget biztosít, csak spekulatív módon lehet arra következtetni, hogy mindez befolyásolná a belépési küszöbre vonatkozó, az Alaptörvényben meghatározott szabályozást. A kérelmező levezetéséből nem következik közvetlenül – és közvetve sem – az Alaptörvény módosításának szükségessége és a kivételesség sérelme sem. A kérelmező ezzel összefüggésben felhozott érveinek meggyőző erejét az alapul szolgáló – a feltenni javasolt kérdéstől teljesen független, az internetes felhasználói szokásokat tanulmányozó – elemzés, illetve „jogirodalmi álláspont” nem alapozza meg. A kérelmező által hivatkozott 22/2020. (VIII. 4.) AB határozatot és a 31/2013. (X. 28.) AB határozatot a Kúria is irányadónak tekintette, azokból azonban – tekintve, hogy a kérdés az elektronikus felületen kitölthető aláírásgyűjtő ív használatát nem kívánta kizárólagossá tenni – nem vonható le arra nézve következtetés, hogy a népszavazásra javasolt kérdés a népszavazás kivételességét és a belépési küszöböt érintené.
  12. A népszavazáson való szabad és befolyásmentes részvétel joga [Alaptörvény VII. cikk (1) bekezdése; Nsztv. 16. § (2) bekezdése], valamint a személyes adatok védelméhez való jog [Alaptörvény VI. cikk (3) bekezdése; Infotv. 3. § 3. pontja] sérelmével kapcsolatos aggályokat is akként kell értékelni, hogy az elektronikus felületen kitölthető aláírásgyűjtő ív bevezetése esetén a jogalkotó feladata mindezek biztosítása az újabb szabályozás megalkotása során. Ezért önmagában annak a lehetősége, hogy elektronikus felületen is kitölthető aláírásgyűjtő ívek bevezetése esetén ezek az Alaptörvényben és törvényben biztosított jogok is sérülhetnek, nem eredményezi a kérdés kizártságát, vagy a népszavazás kivételességének sérelmét, mivel az a majdani jogalkotás technikai megvalósítási feltételeire tartozik, annak mikénti megvalósítása a jogalkotó mérlegelési körébe tartozó kérdés.
  13. Mindezek alapján a Kúria megállapította, hogy a kérdés tárgya nem ütközik az Alaptörvény 8. cikkébe, az nem érinti a 8. cikk (3) bekezdés a) pontjában meghatározott tiltott tárgykört.
  14. Ezt követően a Kúria a jogalkotói egyértelműség kérdéskörét vizsgálta. A Kúria a Knk.VII.37.424/2017/2. számú végzés [22] bekezdésében kifejtette, hogy nem okozza a jogalkotói egyértelműség hiányát, ha a népszavazásból eredő jogalkotási kötelezettség többféle módon teljesíthető. A jogalkotó feladata, hogy az alkotmányos követelményekre tekintettel a jogszabály koherenciáját is fenntartva a legmegfelelőbb szabályozási megoldást kiválassza. A jogalkotói egyértelműség követelményének kritériumait a Kúria már a Knk.VII.37.336/2017/3. számú határozata [19] bekezdésében – a 26/2007. (IV. 25.) AB határozatra utalással – kifejtette, és kimondta, hogy az egyértelműség részének tekintendő az is, hogy a népszavazási kérdésben foglalt döntési kötelezettség ne legyen kivitelezhetetlen, végrehajthatatlan, következményeiben kiszámíthatatlan. E határozatnak felel meg a Knk.VII.37.424/2017/2. számú végzés jogalkotói egyértelműség kérdésében kifejtett érvelése is, amely megjelent a Kúria Knk.VII.38.031/2018/2. számú végzésében is. Ez az értelmezés áll összhangban 51/2001. (XI. 29.) AB határozatnak a jogalkotói egyértelműség kérdésében rögzített álláspontjával, amelyet később az Alkotmánybíróság több határozatában – így a 29/2012. (V. 25.) AB határozat Indokolás [29] bekezdésében és a 4/2024. (I. 25.) AB határozat Indokolás [74] bekezdésében – is megerősített. Eszerint az egyértelműség követelményéből csupán az következik, hogy a népszavazás eredménye alapján az Országgyűlés el tudja dönteni: terheli-e jogalkotási kötelezettség, és ha igen, milyen. Erre figyelemmel került megalkotásra az Nsztv. 9. § (1) bekezdése is, amely szerint a népszavazásra javasolt kérdést úgy kell megfogalmazni, hogy arra egyértelműen lehessen válaszolni, továbbá a népszavazás eredménye alapján az Országgyűlés el tudja dönteni, hogy terheli-e jogalkotási kötelezettség, és ha igen, milyen jogalkotásra köteles.
  15. A Kúria – a jelen eljárással párhuzamosan indult, a helyi népszavazásra vonatkozó kérdésben – a Knk.IV.39.039/2025/3. számú végzésével a 15/2025. számú NVB határozatot megváltoztatta, és a kérdés hitelesítését megtagadta. A határozat indokolása – [31] és [33] bekezdései – szerint a választópolgári egyértelműség mellett, azzal egyidejűleg fontos a jogalkotói egyértelműség is, amely alapján a jogalkotó el tudja dönteni, terheli-e, és ha igen, milyen körben jogalkotási kötelezettség (Knk.IV.37.338/2015/3.). Ezt azonban kizárja, ha az Országgyűlés többféle, akár egymással ellentétes szabályozási módon is teljesítheti kötelezettségét. Ilyenkor nem teljesül a jogalkotói egyértelműség követelménye. E kérdés alapján egy eredményes népszavazást követően az Országgyűlés több lehetséges, egymással akár szöges ellentétben álló szabályozási megoldás közötti választás elé kerülhet. Az indokolás szerint az Nsztv. 9. § (1) bekezdéséből fakadó követelmény azt jelenti, hogy – mivel az eredményes népszavazás az Országgyűlés törvényalkotási jogkörének alkotmányos korlátozása, mert az abból következő döntéseket meg kell hoznia – a jogalkotási kötelezettség tekintetében a népszavazás eredményének konkrétnak és határozottnak kell lennie, vagyis a törvényalkotó számára világosnak kell lennie annak, hogy milyen tartalmú és irányú jogalkotás szükséges annak érdekében, hogy a népszavazási kezdeményezés célba érjen.
  16. A Kúria a Kvk.39.038/2025. szám alatt folyamatban volt ügyében a bíróságok szervezetéről és igazgatásáról szóló 2011. évi CLXI. törvény (a továbbiakban: Bszi.) 32. § (1) bekezdés b) pontja alkalmazásával előzetes döntéshozatali indítványt (a továbbiakban: Indítvány) terjesztett elő az előtte a jogalkotói egyértelműség értelmezésével kapcsolatban, mert jogkérdésben el kívánt térni a Bírósági Határozatok Gyűjteményében (a továbbiakban: BHGY) közzétett, Knk.IV.39.039/2025/3. számú kúriai végzéstől a Knk.VII.37.424/2017/2. számú kúriai végzés [22] bekezdésének követhetősége érdekében. Ezzel egyidejűleg a Bszi. 32. § (2) bekezdése, valamint az Nsztv. 1.§ (1) bekezdése alapján alkalmazandó Ve. 228. § (2) bekezdésének utaló szabálya folytán érvényesülő Kp. 32. §-a alapján alkalmazandó, a polgári perrendtartásról szóló 2016. évi CXXX. törvény (a továbbiakban: Pp.) 417. § (1) bekezdése alapján a felülvizsgálati eljárást felfüggesztette a jogegységi eljárás befejezéséig.
  17. A Kúria Jogegységi Panasz Tanácsa Jpe.III.60.029/2025/15. számú végzésével a jogegységi határozat meghozatalát mellőzte. Indokolásában kifejtette, hogy „[…] a Kúria a Knk.IV.39.039/2025/3. számú végzésében az Alkotmánybíróság által kijelölt értelmezési keretet megtartotta, és a jogalkotói egyértelműség kapcsán az Alkotmánybíróság 29/2012. (V. 25.) AB határozatára, valamint a kialakult kúriai joggyakorlatra alapítottan döntött arra is figyelemmel, hogy a jogalkotói egyértelműség alapkritériuma: az Országgyűlés számára világos legyen, hogy a népszavazás eredménye mire kötelezi. A kötelezés tartalmának kellően konkrétnak és határozottnak kell lennie, a törvényalkotó számára világosnak kell lennie, hogy milyen tartalmú és irányú jogalkotásra köteles annak érdekében, hogy a népszavazási kezdeményezés célba érjen {Knk.IV.39.039/2025/3., Indokolás [24], [31]}. A Kúria e végzésében elvi tartalomként rögzítette, hogy a jogalkotói egyértelműséget sérti, ha az eredményes népszavazásból fakadó jogalkotási kötelezettségét az Országgyűlés többféle, akár egymással ellentétes szabályozási módon is teljesítheti. […] A Knk.IV.39.039/2025/3. számú végzés [26]-[29] bekezdéseiben a Kúria részletesen elemezte az Nsztv. 44-46. §-aiban foglalt, a helyi népszavazás kitűzésére irányuló választópolgári kezdeményezés garanciális szabályait, és ütköztette a feltett kérdéssel. Az Nsztv. 15-17. §-ainak az országos népszavazás elrendelésére irányuló választópolgári kezdeményezésre vonatkozó garanciális szabályai azonosak a 44-46. §-okban rögzített, a helyi népszavazás kitűzésére irányuló választópolgári kezdeményezést érintő garanciális rendelkezésekkel. A választói és a jogalkotói egyértelműséget nem lehet egymástól hermetikusan elzárva értelmezni. A jogalkotó feladata a legmegfelelőbb szabályozási megoldás kiválasztása abban az esetben, ha a kérdésből az egyféleképpen érthető cél jogtechnikailag többféle módon valósítható meg, e kérdésben a Kúria közzétett joggyakorlata egységes, módosításra, eltérő jogértelmezésre nincs szükség. Az Alaptörvény 28. cikkében meghatározott értelmezési alapelvnek – a XXVIII. cikk (1) bekezdésére is figyelemmel – az a jogértelmezés felel meg, amely a népszavazás alkotmányos rendeltetését kiemelve vizsgálja a népszavazásra feltenni javasolt kérdés egyértelműségét és a népszavazási kezdeményezés célját. […] A Jogegységi Panasz Tanács mivel az előzetes döntéshozatali indítványban előterjesztett kérdésben (jogalkotói egyértelműség) a Knk.37.424/2017/2. és a Knk.39.039/2025/3. számú kúriai végzésekben tartalmuk alapján eltérést nem állapított meg; az összevethetőség hiányát értékelte a Knk.37.424/2017/2. és a Knk.39.039/2025/3. számú kúriai végzések között azzal, hogy a Knk.39.039/2025. és az Indítványozó tanács eljárásában a feltett kérdések, az NVB határozatai és a kérelmező felülvizsgálati kérelmei között nincsen lényegi eltérés; a jogalkotói egyértelműség körében a Kúria joggyakorlata összhangban van a vonatkozó jogszabályi rendelkezésekkel, ezért azt állapította meg, hogy a BHGY-ban közzétett jogértelmezésétől való eltérés nem indokolt.”{Jpe.III.60.029/2025/15. számú végzés [47]-[49], [50] bekezdései}.
  18. A fentiek alapján a Kúria az NVB 14/2025. számú határozatát az Nsztv. 30. § (1) bekezdése alkalmazásával megváltoztatta és a népszavazásra javasolt fenti kérdés hitelesítését megtagadta, tekintettel arra, hogy – amint arra a Jogegységi Panasz Tanács végzése következtetni engedett – a kérdés az Nsztv. 9. § (1) bekezdésében meghatározott egyértelműségi követelménynek nem felelt meg.

A döntés elvi tartalma

  1. Ha a jogalkotói egyértelműség követelménye nem állapítható meg, a Kúria a népszavazásra javasolt kérdést hitelesítő NVB határozatot megváltoztatja és a kérdés hitelesítését megtagadja.

Záró rész

  1. A Kúria a bírósági felülvizsgálati kérelemről a Ve. 228. § (2) bekezdésére, 229. § (1) és (2) bekezdéseire, a Kp. 124. § (5) bekezdésére, 151. § (1) bekezdésére és 157. § (13) bekezdésére figyelemmel közigazgatási nemperes eljárásban, három hivatásos bíróból álló tanácsban, tárgyaláson kívül határozott.
  2. A Kúria végzésének a Magyar Közlönyben nyolc napon belül történő közzétételét az Nsztv. 30. § (3) bekezdése írja elő.
  3. Az illetékekről szóló 1990. évi XCIII. törvény (a továbbiakban: Itv.) 62. § (1) bekezdés s) pontjában biztosított tárgyi illetékfeljegyzési jog folytán le nem rótt, az Itv. 45/A. § (5) bekezdésében meghatározott mértékű, 10.000 forint összegű közigazgatási nemperes eljárási illeték a Kp. 35. § (1) bekezdése folytán alkalmazandó Pp. 102. § (6) bekezdése alapján az állam terhén marad.
  4. A határozat elleni további jogorvoslat lehetőségét a Ve. 232. § (5) bekezdése zárja ki.

Budapest, 2025. június 25. 

Dr. Farkas Katalin s.k. a tanács elnöke, 
Dr. Bérces Nóra s.k. előadó bíró, 
Dr. Kovács András s.k. bíró