A Kúria
végzése
Az ügy száma: Knk.II.39.102/2023/2.
A tanács tagjai: Dr. Kovács András a tanács elnöke
Dr. Szilas Judit előadó bíró
Dr. Tóth Kincső bíró
A kérelmező: (...)
A kérelmező képviselője: Dr. Enyedi Krisztián ügyvéd
Az ügy tárgya: népszavazási ügy
A felülvizsgálni kért jogerős határozat:Nemzeti Választási Bizottság 40/2023. számú határozata
Rendelkező rész
A Kúria a Nemzeti Választási Bizottság 40/2023. számú határozatát megváltoztatja, és az „Egyetért Ön azzal, hogy a tanuló a nemzeti köznevelésről szóló 2011. évi CXC. törvény 6. mellékletben meghatározott testneveléssel együtt számított heti óraszáma három órával csökkenjen?” népszavazási kérdést hitelesíti.
A 10.000 (tízezer) forint felülvizsgálati eljárási illetéket az állam viseli.
A végzés ellen további jogorvoslatnak helye nincs.
Indokolás
A felülvizsgálat alapjául szolgáló tényállás
- A Nemzeti Választási Bizottság (a továbbiakban: NVB) kérelmező szervező (a továbbiakban: kérelmező) által 2023. március 14. napján benyújtott országos népszavazásra javasolt kérdés hitelesítését, miszerint „Egyetért Ön azzal, hogy a tanuló a nemzeti köznevelésről szóló 2011. évi CXC. törvény 6. mellékletben meghatározott testneveléssel együtt számított heti óraszáma három órával csökkenjen?” a 2023. május 9. napján kelt 40/2023. számú határozatával megtagadta.
- A népszavazási kezdeményezéséről, az európai polgári kezdeményezésről, valamint a népszavazási eljárásról szóló 2013. évi CCXXXVIII. törvény (a továbbiakban: Nsztv.) 9. § (1) bekezdésben, 11. §-ban és az Alaptörvény 8. cikk (1)-(3) bekezdésében foglaltakat felhívva kifejtette, hogy a kérdés hitelesítésére abban az esetben kerülhet sor, ha az az Alaptörvényben és az Nsztv-ben meghatározott követelményeknek egyaránt megfelel. Kiemelte, hogy az Nsztv. 9. § (1) bekezdésben meghatározott egyértelműség követelményének a jogalkotó és a választópolgár irányában is érvényesülnie kell. Ez utóbbival összefüggésben a Kúria egyértelműség kérdésében meghozott több határozatára [Knk.IV.37.132/2016/4., Knk.IV.37.458/2015/3., Knk.IV.37.457/2015/3., Knk.IV.37.356/2015/2.], valamint a jelen ügyhöz hasonló tárgykörben feltett kérdésekben meghozott 1007-1009/2016. számú határozataira és az azokat felülvizsgáló Knk.IV.37.939/2018/2., Knk.IV.37.940/2018/2., Knk.VII.39.941/2018/2. számú, továbbá ezen utóbbi döntésekben felhívott 976/2018. számú határozatát helybenhagyó Knk.VII.37.647/2018/2. számú kúriai végzésre hivatkozott.
- A nemzeti köznevelésről szóló 2011. évi CXC. törvény (a továbbiakban: Nkt.) 27. § (4) bekezdését, a „Gyermekek, tanulók finanszírozott heti foglalkoztatási időkeretének felső határai” meghatározására vonatkozó 6. melléklet B-E oszlopait vizsgálva kifejtette, hogy a finanszírozott heti foglalkoztatási időkeret meghatározásának tanulói szempontból és annak megállapításánál, hogy hány pedagógus foglalkoztatására és ennek megfelelően finanszírozására van szükség, egyaránt fontos szerepe van. Az időkeret felhasználásánál és ehhez kapcsolódóan a létszám megállapításánál a másik lényeges paraméter a csoportképzés, amelyhez kapcsolódik, hogy egy pedagógusnak egy tanítási héten hány tanórai foglalkozást kell megtartania.
- A CA oszlopban feltüntetett heti időkeret alapján a Nemzeti alaptanterv kiadásáról, bevezetéséről és alkalmazásáról szóló 110/2012. (VI. 4.) Korm. rendelet (a továbbiakban: NAT) 8. § (3) bekezdése határozza meg a tanuló kötelező és választható tanítási óráinak maximális összegét egy tanítási héten. Az időkeretbe a tanórákat egyszeresen, míg a csoportbontásban megtartott órákat, így például az idegen nyelv tanórákat többszörösen kell beszámítani. A heti időkeretbe kell beszámítani a sportiskola, a két tanítási nyelvi iskolai működés és az emelt szintű oktatás jogcímén járó többletórákat is, azok finanszírozásának biztosítása érdekében.
- A nevelési-oktatási intézmények működéséről és a köznevelési intézmények névhasználatáról szóló 20/2012. (VIII. 31.) EMMI rendelet (a továbbiakban: EMMI rendelet) 7. § (1) bekezdés bb) pontra, az Nkt. 4. § (5) pontra, a pedagógusok előmeneteli rendszeréről és a közalkalmazottak jogállásáról szóló 1992. évi XXXIII. törvény köznevelési intézményekben történő végrehajtásáról szóló 326/2013. (VIII. 30.) Korm. rendelet (a továbbiakban: 326/2013. Korm. r.) 17. § (2) bekezdésre, valamint a NAT mellékletének II.2.1.1. és II.2.1.3. táblázataira utalva leszögezte, hogy az Nkt. 6. melléklete szerint finanszírozott foglalkoztatási időkeret és a NAT-ban meghatározott tanítási óraszámok, valamint azok tantárgyankénti felosztása között szoros kapcsolat áll fenn.
- A népszavazásra javasolt kérdés a tanulók heti óraszámának három órával való csökkentését, azaz az Nkt. 6. melléklet B oszlop BC oszlopban lévő óraszámok módosítását irányozza elő. Annak ellenére, hogy ezen cél látszólag hétköznapinak, egyszerűnek, a kérdés pedig könnyen megválaszolhatónak tűnik, a valóságban gondos szakmai mérlegelést és előkészítést igényel, hiszen például a heti óraszámok tantárgyak szerinti felosztása a NAT részletszabályainak alkalmazásával egy összetett, kifejezetten szakpolitikai folyamat. E körben hivatkozott a Kúria Knk.IV.37.391/2017/3. és Knk.VII.37.411/2017/3. számú határozataira.
- Az Nsztv. 9. § (1) bekezdésében foglalt egyértelműségi klauzula követelményéből fakadóan a választópolgárnak a feltett kérdést lényegét, jelentőségét értenie kell annak érdekében, hogy tudatosan és átgondoltan tudja a szavazással kapcsolatos jogát gyakorolni. A jelen esetben feltenni indítványozott kérdés – figyelemmel az NVB korábbi döntéseiben kifejtettekre – már egyértelművé teszi, hogy az óraszámok csökkenését a testneveléssel együtt számítandó heti kötelező mértéke figyelembevételével indítványozza, ugyanakkor a heti óraszám meghatározása mélyen tanügyi, oktatási-szakpolitikai, illetve finanszírozási kérdés is.
- A feltett kérdés megtévesztő abból a szempontból, hogy látszólag annak eredményeként kizárólag a tanulók óraszáma csökken, vagyis célja a diákok tehermentesítése, de nem világít rá arra, hogy ennek megvalósítása számos más változást is generál, ugyanis a kevesebb foglalkozás megszervezésével a fenntartó oldaláról a finanszírozás mértékének és végső soron a nevelő-oktató munkát folytatók számának csökkenését eredményezheti. Az sem világos, hogy a tanórák számának csökkentése hogyan lenne megvalósítható, esetleg egyes tantárgyak megszüntetésével, illetve kevesebb óraszámban való tanításával, ha igen, melyek legyenek ezek, vagy a tananyag, illetve a számonkérés-vizsgarendszer átalakítása által. A jogalkotó lényegében szabadon választhatna a vázolt megoldási javaslatok közül, ami egyben azt is jelenti, hogy a kezdeményezés nem ad pontos iránymutatást a népszavazás során hozott döntés végrehajtásának tartalmára.
- A jogalkotó számára nem dönthető el, hogy a választópolgár a kérdésben tartott népszavazás alkalmával, annak támogatása esetén valójában melyik feladatot rója rá, azaz az Nkt. 6. mellékletében végrehajtott módosítás hatását és következményét az ahhoz kapcsolódó egyéb jogszabályokon miként vezesse át, a döntés következményei így a választópolgár számára sem átláthatóak. Az egyértelműség ellen ható körülmény az is, hogy nem derül ki, hogy az egyes évfolyamonként a heti óraszám pontosan milyen értékről mire csökkenne, ugyanis a csökkenés kiindulási értéke évfolyamonként különbözik, így a három óra csökkenése évfolyamonként eltérő mértékű százalékos csökkenést eredményezhet.
- A finanszírozás elvi szempontú vizsgálatát elvégezve az Nkt. 88. § (1), (2), (4) bekezdés, a 6. melléklet és a 326/2013. Korm. r. 35. § (2) bekezdés alapján azt állapította meg, hogy a népszavazásra feltenni indítványozott kérdés következményeként a pedagógus munkakörben az alkalmazottak létszámának, illetőleg a köznevelési intézmények finanszírozásának csökkenése várható. Ezen túl az óraszámok csökkenésének lehetséges további következményei a választópolgár számára a szavazat leadása pillanatában szintén nem feltétlenül egyértelműek, döntésének következményeit és hatásait komplexen és egészében átlátni az adott pillanatban nem biztos, hogy képes.
- Összességében arra az álláspontra helyezkedett, hogy a kérdés bár nyelvtanilag, logikailag megválaszolható egyetlen igennel vagy nemmel, valójában a megválaszolása olyan jogkérdésben és fogalmi rendszerben való jártasságot igényel, amellyel csak a közvetlen érintettek, vagy a szakterületen mélyebb ismeretekkel bíró szakemberek rendelkezhetnek, ahhoz az Nkt. tételes ismerete és a mögöttes szakmai koncepció átlátása szükséges. Ezért a kérdés nem felel meg a választópolgári egyértelműség követelményének.
A bírósági felülvizsgálat iránti kérelem
- A kérelmező a felülvizsgálati kérelmében az NVB határozatának megváltoztatását és a feltenni indítványozott népszavazási kérdés hitelesítését kérte. Állította, hogy az NVB döntése meghozatalánál jogszabálysértően járt el, és tévesen mérlegelt figyelemmel az Alaptörvény B) cikk (4) bekezdésben, 8. cikk (2) bekezdésben, valamint az Nsztv. 11. § (1) bekezdésben foglaltakra.
- Az NVB a határozatában hivatkozott ugyan a Kúria határozataiban foglaltakra, ugyanakkor figyelmen kívül hagyta a hivatkozott határozatok összefüggésrendszerét és azt, hogy a Kúria a Knk.VII.37.391/2017/3. számú határozata indokolásának [25] bekezdésében maga is rámutatott arra, hogy e döntések az Alkotmánybíróság évtizedes állandó gyakorlatán alapulnak. Hivatkozott az Alkotmánybíróság 51/2001. (XI.29.) AB határozatának (a továbbiakban: 51/2001. AB határozat) IV/3. pontjára, amelyben kifejtette, hogy „a népszavazáshoz való jog alanyi jogi jellegéből következően és e politikai jog teljesebb érvényesülése érdekében a népszavazásra szánt kérdés egyértelműségének megítélésekor, jogorvoslati eljárása során az Alkotmánybíróságnak megszorítóan kell értelmeznie a saját hatáskörét. A népszavazáshoz való jog érvényesülésének garanciája az egyértelműség.”
- Hivatkozott az Alkotmánybíróság a 63/2002. (XII. 3.) AB határozatára (a továbbiakban: 63/2002. AB határozat) amelyben hangsúlyozta, hogy „az Országgyűlés és más jogalkotásra jogosult szervek által kibocsátott jogszabályok a Magyar Közlönyben való kihirdetést követően mindenki számára hozzáférhetőek. A népszavazásra bocsátandó kérdést aláírásukkal támogató választópolgárok tehát megismerhetik azok tartalmát.” Kiemelte, hogy az egyértelműség követelményét a népszavazási kezdeményezés akkor sérti, ha több olyan alkérdésből áll, amelyek ellentmondanak egymásnak, amelyek egymáshoz való viszonya nem egyértelmű, vagy amelyek nem következnek egymásból, illetve amelyek tartalmilag egymáshoz nem kapcsolódnak [Indokolás IV/2.2.].
- Mindezek alapján az állapítható meg, hogy jelen ügyben a népszavazásra feltett kérdés az Alkotmánybíróság és a Kúria joggyakorlata alapján is megfelel az egyértelműség követelményének.
- Álláspontja szerint a népszavazásra javasolt kérdés az NVB által is elismerten egyszerűen megfogalmazott, az Nkt. mellékletére történő hivatkozás révén minden választópolgár által könnyen azonosítható, hogy az eredményes népszavazás miként érinti az egyes évfolyamokon az óraszámot. Az óraszám csökkenés minden évfolyamon egységes, ezért az semmiképpen nem tekinthető ellentmondásosnak vagy következetlennek és a tartalmi kapcsolódás is egyértelmű.
- Az életkori sajátosságok éppen azáltal tükröződnek vissza, hogy a népszavazási kezdeményezés nem egységesíti az évfolyamok óraszámait, hanem évfolyamonként eltérő óraszámok egységes csökkentését irányozza elő. Az óraszám csökkenés oktatásszakmai, finanszírozási és egyéb kérdéseinek tisztázására pedig a népszavazási kampány során lefolytatott társadalmi vita hivatott.
- Hangsúlyozta, hogy a támadott határozatban kifejtett érvelés lényegében azt jelentené, hogy nem tartható országos népszavazási kezdeményezés olyan kérdésben, aminek érdemi társadalmi kihatása van. Ez az értelmezés nyilvánvalóan nem egyeztethető össze az országos népszavazás alkotmányos intézményével, emiatt sérti az Alaptörvény B) cikk (4) bekezdését, 8. cikk (2) bekezdését és a XXIII. cikk (7) bekezdésében deklarált népszavazáshoz való politikai alapjogot. E körben hivatkozott az Alkotmánybíróság 22/2020. (VIII.4.) AB határozatában (a továbbiakban: 22/2020. AB határozat) foglaltakra, amelyben összefoglalta a népszavazás intézményére és a népszavazáshoz való jogra vonatkozó gyakorlatát.
- Kiemelte, hogy az objektív intézményvédelmi kötelezettségből következően a jogalkalmazó szervek, így az NVB sem alakíthat ki olyan értelmezést, amely a népszavazás kezdeményezését szükségtelenül korlátozza, vagy annak kiüresítését eredményezné. Emiatt az NVB nem tagadhatja meg népszavazási kérdés hitelesítését csupán arra alapozva, hogy az egyébként egyértelműen és világosan megfogalmazott kérdés társadalmi hatásait a választópolgárok nem tudják felmérni. Ezen értelmezés alkalmas arra, hogy kiüresítse a népszavazás intézményét és ezzel korlátozza a népszavazáshoz való politikai alapjogot.
A Kúria végzése és az Alkotmánybíróság határozata
- A Kúria a 2023. június 28. napján meghozott Knk.II.39.057/2023/3. számú végzésével az NVB 40/2023. számú határozatát megváltoztatta, és a népszavazási kérdést hitelesítette. Végzésének indokolásában rögzítette, hogy a népszavazásra feltett kérdés választópolgári egyértelműségének megítélésekor elsősorban a szavak általános, nyelvtanilag elfogadott jelentését kellett figyelembe venni, mely alapján megállapítható egy elsődleges hétköznapi jelentés, ahogyan azt egy átlagosan tájékozott választópolgár érti (elsődleges jelentés elve). Leszögezte, hogy a népszavazási joggal rendelkező, azaz nagykorú választópolgárok a tiltott tárgyköröktől eltekintve minden politikai közösséget érintő, az országgyűlés mint népképviseleti szerv feladat- és hatáskörébe tartozó ügyben dönthetnek az Alaptörvény értelmében és nincs olyan alkotmányos szabály, amely a kérdés komplexitása vagy jelentős hatása miatt elvonna tárgyköröket a közvetlen hatalomgyakorlás köréből. Kifejtette, hogy a kommunikációs alapjogok rendszeréből és az Nsztv. szabályozásából következik, hogy a népszavazást kampányidőszak előzi meg, melynek során a szabad véleménynyilvánítással élve a politikai közösség egyes szereplői kifejtik a kérdéssel kapcsolatos álláspontjukat.
- Az alkotmányjogi panasz folytán eljárt Alkotmánybíróság a 20/2023. (VIII.7.) AB határozatával a Kúria Knk.II.39.057/2023/3. számú végzését megsemmisítette. Megállapította, hogy a Kúria az Nsztv. 9. § (1) bekezdése szerinti egyértelműség fogalmának értelmezése során nem volt figyelemmel az Alaptörvény 28. cikke szerinti szempontokra és olyan mértékben elszakadt a norma szövegétől, ami az Alaptörvény XXVIII. cikk (1) bekezdésének sérelmét okozó önkényes bírói jogértelmezéshez vezetett. A kompetens választópolgár elvének bevezetése önellentmondást jelent, hiszen a kompetens szó jelentése túlmutat az átlagos tájékozottságon, az érdemi diskurzus alapelve pedig lényegében azt fogalmazza meg, hogy a népszavazási kérdésnek nem kell egyértelműnek lennie a hitelesítéskor, elegendő, ha a választópolgárok a kampányidőszak végén kerülnek a kompetens választó szerepébe, ugyanis akkorra fogja át tudatuk a kérdés valódi tartalmát, értelmét.
- Az Alkotmánybíróság döntését követően a Kúria a Kpk.IV.39.084/2023/3. számú végzésével a felülvizsgálati kérelem ismételt elbírálását írta elő.
A Kúria határozata és jogi indokai
- A kérelmező felülvizsgálati kérelme az alábbiak szerint alapos.
- A Kúria eljáró tanácsa a kérelmező felülvizsgálati kérelmét az Nsztv. 9. § (1) bekezdés szerinti választópolgári és jogalkotói egyértelműség követelményéhez igazodva bírálta el.
- Az NVB a hozzá benyújtott kérdést abban az esetben hitelesíti, ha az megfelel az Alaptörvényben és az Nsztv-ben meghatározott követelményeknek. A Kúria az NVB határozatát a felülvizsgálati kérelem tartalma alapján vizsgálja, ugyanakkor a kialakult joggyakorlat alapján a népszavazásra bocsátandó kérdés vizsgálata körében elsősorban az Alaptörvény védelme érdekében jár el, amely megelőzi a felülvizsgálati eljárásra jellemző kérelemhez kötöttség elvét.
- A Kúria a kérelmező érintettségét vizsgálva megállapította, hogy a kérelmezőnek mint a népszavazás szervezőjének az érintettsége az Nsztv. 1. § (1) bekezdés alapján irányadó, a választási eljárásról szóló 2013. évi XXXVI. törvény (a továbbiakban: Ve.) 222. § (1) bekezdése és az Nsztv. 2. § (1) bekezdése alapján fennáll.
- Az Alaptörvény 8. cikk (1) bekezdése értelmében az eredményes és érvényes népszavazáson hozott döntés az Országgyűlésre kötelező. A közvetlen hatalomgyakorlás kivételességéből eredően a népszavazáshoz való jog az Alaptörvényben és az Nsztv-ben meghatározott feltételek teljesülése esetén gyakorolható. A Kúria a népszavazásra feltenni indítványozott kérdés tárgyát vizsgálva megállapította, hogy az nem ütközik az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés szerinti tiltott tárgykörbe.
- Az Nsztv. 11. § (1) bekezdése értelmében a népszavazási kérdés hitelesítésére akkor kerülhet sor, ha az az Alaptörvényben, valamint az Nsztv-ben a kérdéssel szemben támasztott követelményeknek megfelel. Az NVB a döntését alapvetően az Nsztv. 9. § (1) bekezdésében foglalt feltétel teljesülésének hiányára alapította, megállapítva, hogy a népszavazásra feltenni kívánt kérdés sem a választópolgári, sem a jogalkotói egyértelműség kritériumának nem felel meg.
- Az Alkotmánybíróság korábbi, azóta több döntésben, legutóbb éppen a tárgyi ügyben hozott 20/2023. határozattal megerősített 29/2012. (V.25.) AB határozata [29] bekezdésében kifejtette, hogy „az egyértelműség követelménye” a népszavazáshoz való jog érvényesülésének garanciája. Az egyértelműség követelménye ebben az összefüggésben azt jelenti, hogy a népszavazásra szánt kérdésnek egyértelműen megválaszolhatónak kell lennie ahhoz, hogy a választópolgár a népszavazásra feltett kérdésre egyértelműen tudjon válaszolni az szükséges, hogy a kérdés világos és kizárólag egyféleképpen értelmezhető legyen, a kérdésre „igen”-nel, vagy „nem”-mel lehessen válaszolni (választópolgári egyértelműség). Az eredményes népszavazással hozott döntés az Országgyűlésnek az Alaptörvényben hozott törvényalkotási jogkörét korlátozza, mivel az Országgyűlés köteles az eredményes népszavazásból következő döntéseket meghozni. A kérdés egyértelműségének megállapításakor az Alkotmánybíróságnak vizsgálnia kell azt is, hogy a népszavazás eredménye alapján az Országgyűlés – az akkor hatályban lévő jogszabályok szerint – el tudja-e dönteni, hogy terheli-e jogalkotási kötelezettség, és ha igen, akkor milyen jogalkotásra köteles (jogalkotói egyértelműség).
- A választópolgári egyértelműség kérdéséhez tartozóan a Knk.37.457/2015/3. számú kúriai határozat leszögezte, hogy nem tekinthető legitimnek az a népszavazás, amelyen a választópolgár nem tudja pontosan, hogy miről szavaz. A választópolgár tudattartalmának vizsgálatánál feltételezni szükséges egy átlagosan tájékozott választópolgárt, aki általánosságban tisztában van a fennálló társadalmi-gazdasági körülményekkel, és rendelkezik általános ismeretekkel.
- Az NVB a határozatában az egyértelműség körében hivatkozott a korábban hasonló tárgykörben előterjesztett kérdésekkel összefüggésben született döntéseire és azok Kúria általi jóváhagyására. Mindebből kiindulva arra a következtetésre jutott, hogy az oktatással kapcsolatosan feltenni indítványozott kérdés olyan, az adott fogalmi rendszerben való jártasságot igényel, amellyel csak a közvetlen érintettek, vagy a szakterületen mélyebb ismeretekkel bíró szakemberek rendelkeznek. A döntéshez lényegében az Nkt. tételes ismerete és a mögöttes szakmai koncepció átlátása is szükséges, ezért a kérdés a választópolgári egyértelműsége hiányzik.
- A Kúria ezzel összefüggésben hangsúlyozza, hogy a feltenni indítványozott kérdés egyértelműsége megítélésénél a korábbiakban a Kúriának volt egy szigorú, szűkítő értelmezése (pl. Knk.IV.37.939/2018/2.), ugyanakkor a népszavazási ügyekben újabban meghozott kúriai határozatok (Knk.IV.40.645/2021/19., Knk.III.40.647/2021/18., Knk.IV.40.648/2021/23., Knk.II.39.058/2022/8.) az egyértelműség kérdését tágabban értelmezve igyekeztek egységesíteni a joggyakorlatot.
- Az egyértelműséggel kapcsolatos gyakorlat körében egyfelől rögzíthető, hogy az értelmezés mikéntjével összefüggésben a Kúria különféle okokra, többek között a választópolgár kompetenciájára, az adott szakkérdésre vonatkozó ismerete hiányára, az adott jogkérdésben az adott jogszabállyal érintett szakág fogalmi rendszerében való jártasság szükségességére, a kérdésben szereplő fogalmak értelmezésének nehézségére hivatkozott [Knk.IV.37.425/2017/3., Knk.IV.37.458/2015/3., Kvk.I.37.300/2012/2., Knk.IV.37.356/2015/2.] A Kúria ezzel az egyértelműség kérdését a szakmai ismeretekkel szaktudással összefüggésben vizsgálta.
- A Kúria ugyanakkor a Knk.IV.39.645/2021/19. számú határozatának [48] bekezdésében és az azt követő Knk.II.39.059/2022/8. számú határozata [60] bekezdésében az NVB által hivatkozott joggyakorlathoz képest kiemelte, hogy az egységes és következetes gyakorlat szerint kidolgozott egyértelműség követelményét nem lehet akként értelmezni és érvényesíteni, hogy ezáltal teljesíthetetlen követelményeket fogalmazzon meg és egyes tárgyköröket kizárjon a feltehető kérdések köréből. A végzések szerint amennyiben megállapítható a kérdés jelentése, mint ahogy jelen esetben, és a kérdés további magyarázatra nem szorul, nem sérül a választópolgári egyértelműség követelménye.
- A Kúria korábbi jogértelmezését, miszerint egy kérdés csak akkor egyértelmű, ha annak egy jelentés tulajdonítható – a legújabb kúriai döntésekkel szintetizálva – úgy kell értelmezni, hogy amennyiben a kérdésnek, mondatnak, kontextus nélkül, szó szerint, nyelvtanilag több jelentése van, akkor az nem egyértelmű. Ez következik abból, hogy egy mondat jelentése szükségszerűen függ – többek között – az értelmező ismereteitől, azaz a szöveg (mondat, kérdés) kontextusától, ahogy azt mind az Alkotmánybíróság, mind a büntető és polgári kúriai joggyakorlat a közügyekben való megszólalások értelmezése, vagy egy adott kijelentés emberi minőséget megkérdőjelező tartalom megállapítása körében egységes gyakorlatként érvényesíti {AB 13/2014. (IV.18.) határozat, a legfrissebb kúriai gyakorlatból, Pfv.IV.20.305/2022/5. [22]-[26] bekezdés, Pfv.IV.21.348/2019/8. [17]-[18] bekezdés, Bfv.I.803/2022/8. [88] bekezdés, Bfv.I.378/2022/8. [79] bekezdés}.
- Mindezek alapján rögzíthető, hogy az Alaptörvény szerint a népszavazáshoz való joggal rendelkező, azaz nagykorú választópolgárok a tiltott tárgykörök kivételétől eltekintve minden, a politikai közösséget érintő, az országgyűlés mint népképviseleti szerv feladat- hatáskörébe tartozó ügyben dönthetnek. Habár bizonyos tiltott tárgykörök (így pl. a költségvetés elfogadása, módosítása, Alaptörvény módosítása) mögött a választópolgárok kompetenciáival kapcsolatos megfontolások is állhatnak, azonban az Alaptörvény nem tartalmaz sem szövegszerű, sem egyéb módon kiolvasható korlátozást e tekintetben.
- Nincs olyan alkotmányos szintű szabály tehát, amely a kérdés – egyértelműséget nem érintő – komplexitása vagy jelentős hatása miatt elvonna tárgyköröket a közvetlen hatalomgyakorlás köréből, épp ellenkezőleg, mind a tiltott tárgykörök taxációjából, mind a tág hatásköri meghatározásból, mind pedig az alapjogi jellegéből az következik, hogy a választópolgárok széles körben dönthetnek népszavazáson keresztül. Az NVB határozatában követett választópolgári kompetenciával kapcsolatos követelmény ezért nem egyeztethető össze az alkotmányos keretekkel akkor sem, ha a kérdés egyértelműségén keresztül próbálja meg ezt a határozat igazolni. A kérelmező felülvizsgálati kérelmében pedig kifejezetten helyesen hivatkozott arra, hogy a komplex érdemi hatással bíró döntések tiltása azt jelentené, hogy érdemi, társadalmi hatásokkal járó kérdésekről egyáltalán nem lehetne népszavazást tartani.
- A Kúria arra a megállapításra jutott, hogy a fenti követelmények együttes érvényesítése azt kívánja meg, hogy a népszavazásra feltett kérdés választópolgári egyértelműségének megítélésekor elsősorban a szavak általános, nyelvtanilag elfogadott jelentését kell figyelembe venni, amely alapján megállapítható egy elsődleges, hétköznapi jelentés, ahogy azt egy átlagosan tájékozott választópolgár érti.
- A Kúria a kérdés értelmezésénél jelen ügyben is követte a Knk.II.39.058/2022/8. számú végzés [61] bekezdésében foglalt jogi álláspontot, amely szerint a Knk.IV.39.645/2021/19. számú határozatban megfogalmazott és azt követő joggyakorlatban (Knk.III.40.647/2021/18., Knk.III.40.644/2021/15., Knk.IV.40.648/2021/23. számú kúriai végzések) megerősített elvek mentén kell vizsgálnia az egyértelműség követelményének érvényesülését. A jelen ügyben felmerült kérdés és az ún. gyermekvédelmi népszavazási ügyekben feltett kérdések ugyanis értelmezési elveket követő vizsgálatát az is lehetővé teszi, hogy az Alkotmánybíróság 1/2022. (I.7.) határozatának [38] bekezdésében egyértelműen rámutatott, hogy az Alaptörvényből és az Nsztv.-ből nem vezethetők le különböző elbírálási elvek a Kormány és más kezdeményező által feltett népszavazási kérdés hitelesítése kapcsán.
- A Kúria gyakorlata szerint az egyértelműség kapcsán fontos kiindulópont a népszavazásra feltenni indítványozott kérdésnek az alapját képező jogszabályi rendelkezéssel való kapcsolata. Ahogy arra a Knk.IV.40.645/2021/19. számú kúriai határozat [42] bekezdésében rámutatott, a kérdés egyértelműségének értékelése körében fontos kiindulópontot jelent a népszavazási kérdéssel érintett jogszabályi rendelkezés és annak fogalmi köre. A Kúria ezért e határozatában az érintett jogszabály és fogalomrendszer alapján vizsgálta a népszavazásra feltett kérdés tárgyát és alanyi körét, egyértelműségét.
- A jelen népszavazásra feltett kérdést az Nkt. szabályozza, az a nemzeti közneveléshez, konkrétan a tanuló számára meghatározott heti óraszámhoz kapcsolódik. A népszavazásra feltett kérdésben szereplő „tanuló” kifejezés tartalmazza azt az alanyi kört, akikre a kérdés mikénti megválaszolása kihatással lehet. A kérdésben felhívott Nkt. a köznevelés és oktatás intézményrendszerét és azok alapvető működési szabályait tartalmazza. A „tanuló” kifejezés elsődlegesen (a nyelvtani rendszerben az Nkt. rendelkezéseivel összefüggésben főnév szófajú szóként értelmezve) a közoktatásban (általános, középfokú oktatásban) résztvevőket jelenti olyannyira köznapi értelemben, hogy az az Nkt. 4. §-ában a fogalmi meghatározások között külön nem is szerepel. Ez alapján megállapítható, hogy a kérdésben nevesített alanyi kör egyértelműen azonosítható, és annak elsődleges jelentése egyértelműen definiálható.
- A feltenni indítványozott kérdésben szereplő, az Nkt. 6. számú mellékletéhez kapcsolt „testneveléssel együtt számított heti óraszám” a megjelölt jogszabály adott melléklete alapján szintén egyértelműen meghatároztató. Az Nkt. 27. § (4) bekezdése értelmében a tanuló heti kötelező tanóráinak a számát a 6. számú melléklete B oszlopa, annak testneveléssel együtt számított mértékét pedig a BC oszlopa tartalmazza. Ezen adatok a mellékletből egyértelműen megismerhetőek, megállapításukhoz bármely oktatási szakkérdés mélyebb ismerete nem szükséges.
- Az NVB határozatának [29] bekezdésében maga is megállapította, hogy a népszavazásra javasolt kérdés lényegében a tanulók heti óraszámának három órával való csökkenését, egészen pontosan az Nkt. 6. melléklet B oszlop BC oszlopban lévő óraszámok módosítását irányozza elő. Mindebből megállapítható, hogy az NVB részéről sem merült fel kétség afelől, hogy a népszavazásra feltenni indítványozott kérdés mit tartalmaz, az minek az eldöntésére irányul. Ezzel kapcsolatban kettős vagy többes értelmezés, ellentmondásosság sem merült fel. A határozatban foglalt érveléssel szemben nem volt jelentősége a tanóraszám esetleges csökkenésének a finanszírozás mértékére, illetve a nevelő munkát folytatók számára gyakorolt következményeinek, ugyanis ez a népszavazás eredményétől függő olyan következményeket vizionál, amelyek a népszavazásra feltett kérdés közvetlen megválaszolásával nem állnak közvetlen ok-okozati kapcsolatban.
- A kúriai gyakorlat alapján a kérelmező által helyesen hivatkozott és jelenleg is irányadó 51/2001. (IX.29.) AB határozat 3. pontjában az Alkotmánybíróság rámutatott arra, hogy „népszavazáshoz való jog érvényesülésének garanciája az egyértelműség. Az egyértelműség követelményének vizsgálata ebben az összefüggésben azt jelenti, hogy a népszavazásra szánt kérdés egyértelműen megválaszolható-e, azaz eldöntendő kérdés esetében arra igen-nel vagy nem-mel egyértelműen lehet-e felelni (…) nem támaszt olyan követelményt a népszavazás kezdeményezőjével szemben, hogy a kérdés megfogalmazásakor az egyes jogágak kifejezéskészletét a jogszabályokban meglévő fogalmakat, illetve az egyes tudományágak, szakterületek terminus technikusait vegyék alapul. Nem tartozik az Alkotmánybíróság hatáskörébe a népszavazásra szánt kérdés célszerűségi vizsgálata sem”.
- A választópolgárnak nem feladata meghatározni az adott népszavazási döntéssel összefüggő törvényalkotói metódust és az annak végrehajtása során teendő intézkedéseket sem. A feltett kérdés egyértelműsége pedig elsősorban a feltett kérdésre adott válasz közvetlen következményének az átláthatóságára, vagyis arra vonatkozik, hogy az igennel vagy nemmel történő válasz milyen konkrét következményt eredményez. A feltenni indítványozott népszavazási kérdésre adott többségi igen válasz valamennyi évfolyamon egységesen a testneveléssel együtt számított heti óraszám hárommal való csökkenését, ellenkezője pedig ezen óraszámok változatlanul hagyását eredményezi.
- Az NVB határozatában foglaltakkal szemben a választópolgár számára eldöntendő kérdés a tanuló heti óraszámcsökkenésével összefüggésben egyértelműen meghatározható, hiszen abból megállapítható, hogy az évfolyamonként jelenleg előírt tanórai számhoz képest a testneveléssel együtt számított óraszám három órával való csökkenését eredményezheti, így ennek értelmezhetősége szempontjából nem volt jelentősége azoknak az oktatásminőségi és munkaerő-piaci prognosztizációknak, amelyeket az NVB a határozatában szerepeltetett.
- Az NVB határozatának [37] bekezdésében foglaltakkal szemben a kérdés egyértelmű volta nem kérdőjeleződik meg azáltal, hogy az egyes évfolyamokon jelenleg is különböző mértékű a kötelezően előírt heti óraszám, mivel a kérdés egységesen három órával kívánja csökkenteni az aktuális évfolyam szerinti testneveléssel együtt számított órák számát. Az egyértelműség ellen ható körülményként nem értékelhető az sem, hogy a jelenlegi kiindulási pontként figyelembe veendő tanórák száma az egyes évfolyamokon eltérő, és ebből következően a három óra csökkenéssel eltérő a csökkenés százalékos mértéke, ugyanis ez az egyes évfolyamokon meghatározott (és szakmai szempontok mentén differenciált) tanórák eltérő kiinduló számának a következménye. Ezek az egyértelműség kérdésével össze nem függő, így irreleváns matematikai szükségszerűségek, amelyek mint matematikai összefüggések, egyebekben egyértelműek és nyilvánvalóak is.
- A határozatban szereplő állásponttal szemben nem volt jelentősége e kérdés eldöntésénél annak sem, hogy ténylegesen a népszavazásra indítványozott kérdés esetleges teljesítése esetén az a finanszírozásra és pedagógus álláshelyekre milyen hatással van, mert ezek csak az NVB által feltételezett, közvetett, és csak lehetséges, de egyáltalán nem szükségszerű hatások. A népszavazási kérdésre adott igenlő válasz esetén sem feltétlen következnek be ezek a hatások, vagy ha be is következnek valamely hatások, ezek olyan további közpolitikai kérdések, amelyek nem a népszavazás kényszerítő ereje folytán döntendők majd el az arra jogosult állami szervek részéről.
- Miután a népszavazásra feltett kérdés által használt fogalmak elsődleges, nyelvtani értelme a kérdésben meghatározott Nkt. rendelkezéseivel összefüggésben is egyértelműen meghatározható volt, a Kúria megállapította, hogy a népszavazásra feltett kérdés nem sérti a választópolgári egyértelműség követelményét.
- A jogalkotói egyértelműség követelménye azt jelenti, hogy a népszavazásra bocsátott kérdés eredménye alapján az Országgyűlés egyértelműen el tudja dönteni, hogy a népszavazás eredményéhez képest milyen jogalkotási kötelezettség terheli. Ezzel összefüggésben az NVB határozatában kifejtettekkel szemben nem a döntés végrehajtása részszempontjainak, hanem annak van jelentősége, hogy megállapítható-e a kérdésre adott igen vagy nem válasz többsége esetén a népszavazással érintett törvény módosításának iránya és tartalma.
- A kérdés alapján ugyanis leszögezhető, hogy az az Nkt. 27. § (4) bekezdésében meghatározott 6. mellékletben szereplő testneveléssel együtt számított óraszám hárommal való csökkenését célozza, ezért az egyértelműen megfogalmazott és egyben az Országgyűlés hatáskörébe tartozó tárgykör. Az NVB álláspontjával szemben a kérdés egyértelmű voltát nem cáfolja az a tény, hogy adott esetben a törvény módosítása az ahhoz kapcsolódó – végrehajtásával összefüggő – alacsonyabb szintű jogszabályok (kormányrendelet, miniszteri rendelet) módosítását is magával vonhatja. Ez a végrehajtás olyan következménye, amely a kérdés egyértelműségét nem érinti.
- A Kúria végül az Alkotmánybíróság 20/2023. (VIII.7.) AB határozata kapcsán az alábbiakat emeli ki.
- A Kúria a kompetens választópolgár elvét a korábbi, az Alkotmánybíróság által megsemmisített végzésében az átlagosan tájékozott választópolgár fogalmával azonosította, ezáltal a Kúria korábbi értelmezése szerinti kompetens választópolgár az átlagosan tájékozott választópolgárnál több hozzáértési készséggel, jártassággal nem rendelkezett, ezen elv megfogalmazásával a korábbi gyakorlatban kidolgozott elvtől nem tért el. A Kúria ugyanakkor az Alkotmánybíróság határozatát köteles teljesíteni, ezért a Kúria a kompetens választópolgár elvét mellőzte jelen döntéséből, azt a továbbiakban nem tartja fenn. Ugyanakkor ez az egyértelműség tekintetében érdemi változáshoz nem vezethetett jelen konkrét ügyben, miután az átlagos választópolgár szempontjából is megállapítható volt, hogy a választópolgári egyértelműség fennáll. A jelen határozat [56] pontjában rögzített és a korábbi megsemmisített kúriai határozatban alkalmazott elvet az Alkotmánybíróság nem kifogásolta, amelyből csak az a következtetés vonható le, hogy ez az elv viszont alkotmányos.
- Az alkotmánybírósági határozatban alaptörvény-ellenesnek minősített érdemi diskurzus elvére a Kúria korábban is csak a népszavazást megelőző tájékozódást segítő elvként tekintett, az érdemi diskurzus lététől nem tette függővé a feltett kérdés megértését a konkrét ügyben. A Kúriára nézve az Alkotmánybíróság határozata, annak értelmezése az alaptörvény-ellenesség tekintetében kötelező, ezért az érdemi diskurzus elvét, mint alkotmányellenes – egyértelműség fogalmát kiüresítő – elvet mellőzte, azt a továbbiakban nem tartja fenn. Ugyanakkor Kúria a népszavazásra feltett kérdés egyértelműségét a népszavazási döntést megelőző tájékozódástól függetlenül fennállónak ítélte, azt részletesen indokolta, amely okból az ezen elv és a hozzá tartozó indokolás mellőzése sem változtathatott a döntés érdemén. A fentiekre figyelemmel a Kúria az Alkotmánybíróság határozatában foglalt alaptörvény-ellenességeket kiküszöbölte, amely azonban nem járt a döntés érdemének megváltoztatásával.
- A Kúria mindezek alapján arra a következtetésre jutott, hogy az NVB határozatában foglaltakkal szemben a népszavazásra feltett kérdés az Alaptörvény és az Nsztv. rendelkezéseinek egyaránt megfelel, az nem ütközik a jogalkotói és választópolgári egyértelműség követelményébe, ezért az NVB határozatát az Nsztv. 30. § (1) bekezdése alapján megváltoztatta, és a népszavazásra feltenni indítványozott kérdést hitelesítette.
A határozat elvi tartalma
- A népszavazásra javasolt kérdés egyértelműségi vizsgálatánál a szavak általános jelentése alapján annak elsődleges értelmezéséből kell kiindulni, ahogyan azt egy átlagosan tájékozott választópolgár a mondat nyelvtani értelme szerint érthette.
Záró rész
- Tekintettel arra, hogy a Kúria a felülvizsgálati kérelemnek helyt adott, megállapította, hogy az illetékekről szóló 1990. évi XCIII. törvény (a továbbiakban: Itv.) 45/A. § (5) bekezdése szerinti eljárási illetéket az állam viseli.
- A Kúria végzése elleni további jogorvoslatot az Nsztv. 30. § (1) bekezdése zárja ki.
Budapest, 2023. november 22.
Dr. Kovács András s.k. a tanács elnöke,
Dr. Szilas Judit s.k. előadó bíró,
Dr. Tóth Kincső s.k. bíró