Knk.I.39.248/2024/5. számú határozat

A Kúria
végzése

Az ügy száma: Knk.I.39.248/2024/5.

A tanács tagjai:

Dr. Hajnal Péter a tanács elnöke
Dr. Banu Zsoltné dr. Szabó Judit előadó bíró
Dr. Tóth Kincső bíró

Az I. rendű kérelmező: … (...)

A II. rendű kérelmező: … (…)

Az I. és a II. rendű kérelmező képviselője: Rózsa Dániel Ügyvédi Iroda, eljár: Dr. Rózsa Dániel irodavezető ügyvéd (…)

Az eljárás tárgya: a Nemzeti Választási Bizottság népszavazási ügyben hozott 438/2024. számú határozatának bírósági felülvizsgálata

Rendelkező rész

A Kúria a Nemzeti Választási Bizottság 438/2024. számú határozatát megváltoztatja, és a Szervező által országos népszavazásra javasolt „Magyarországon a jelenleg hatályos jogszabályok szerint munkaszüneti napnak számít január 1., március 15., nagypéntek, húsvéthétfő, május 1., pünkösdhétfő, augusztus 20., október 23., november 1. és december 25-26. Egyetért Ön azzal, hogy a 2025-ös naptári évtől kezdődően december hónap 24. napja munkaszüneti nap legyen?” kérdés hitelesítését megtagadja.

A feljegyzett közigazgatási nemperes eljárási illeték az állam terhén marad.

A Kúria elrendeli e végzés közzétételét a Magyar Közlönyben.

A végzés ellen további jogorvoslatnak nincs helye.

Indokolás

A felülvizsgálat alapjául szolgáló tényállás

  1. A Szervező 2024. szeptember 19. napján országos népszavazásra feltenni javasolt kérdést nyújtott be a Nemzeti Választási Bizottsághoz (a továbbiakban: NVB), a népszavazás kezdeményezéséről, az európai polgári kezdeményezésről, valamint a népszavazási eljárásról szóló 2013. évi CCXXXVIII. törvény (a továbbiakban: Nsztv.) 3. § (1) bekezdése szerinti hitelesítés céljából.
  2. Az NVB a 2024. november 13. napján meghozott, a Magyar Közlöny 115. számában, 2024. november 19. napján közzétett 438/2024. számú határozatában (a továbbiakban: Határozat) a „Magyarországon a jelenleg hatályos jogszabályok szerint munkaszüneti napnak számít január 1., március 15., nagypéntek, húsvéthétfő, május 1., pünkösdhétfő, augusztus 20., október 23., november 1. és december 25-26. Egyetért Ön azzal, hogy a 2025-ös naptári évtől kezdődően december hónap 24. napja munkaszüneti nap legyen?” népszavazásra javasolt kérdést hitelesítette, az Nsztv. 11. §-a alapján. A Határozat indokolásában rögzítette, hogy a kérdés megfelel az Alaptörvényben, valamint az Nsztv.-ben a kérdéssel szemben támasztott követelményeknek. Az Nsztv. 8. § (3) bekezdésében meghatározott körülmény fennállásának vizsgálata körében megállapította, hogy az NVB és - a Határozat meghozatalának időpontjáig - a Kúria nem hozott olyan döntést, amelyben a jelen eljárásban tárgyalt népszavazásra javasolt kérdéssel azonos tárgyú kérdés hitelesítéséről rendelkezett volna.

A bírósági felülvizsgálat iránti kérelmek

  1. A kérelmezők külön-külön eljárva bírósági felülvizsgálat iránti kérelmet nyújtottak be, amelyben a választási eljárásról szóló 2013. évi XXXVI. törvény (a továbbiakban: Ve.) 231. § (5) bekezdés b) pontja és az Nsztv. 30. § (1) bekezdése alapján, jogszabálysértésre hivatkozva kérték a Határozat megváltoztatását, a népszavazásra javasolt kérdés hitelesítésének a megtagadását. A II. rendű kérelmező bírósági felülvizsgálati kérelme a Knk.I.39.249/2024. ügyszám alatt lett iktatva, majd a KÜSZ 27. § (8) bekezdés b) pontja alapján utóiratként jelen eljáráshoz lett lajstromozva és szerelve. (KÜSZ 27. § (8) bekezdés b) pontja: „Az ugyanazon népszavazási döntés ellen előterjesztett felülvizsgálati kérelmeket ugyanarra az ügyszámra kell lajstromozni, abban az esetben is, ha a felülvizsgálati kérelmeket külön-külön küldték meg. Ugyanazon népszavazási döntés ellen később érkezett felülvizsgálati kérelmet a legkorábban érkezett irathoz kell szerelni az utóiratra vonatkozó szabályok megfelelő alkalmazásával.”)
  2. Az I. rendű kérelmező az érintettsége körében előadta, hogy természetes személy, akit köztisztviselőként, közszolgálati jogviszonyban foglalkoztat … Önkormányzata, a jogviszonyra a közszolgálati tisztviselőkről szóló 2011. évi CXCIX. törvény (a továbbiakban: Ksztv.) vonatkozik. A Ksztv. 93. § (1) bekezdése alapján „Munkaszüneti nap: január 1., március 15., nagypéntek, húsvéthétfő, május 1., pünkösdhétfő, augusztus 20., október 23., november 1. és december 25-26., míg a (2) bekezdés értelmében a helyi önkormányzat képviselő-testülete a 232/A. §-ban foglaltak szerint egy további munkaszüneti napot állapíthat meg. E felhatalmazás alapján a közszolgálati jogviszonyára kiterjedően … Önkormányzata Képviselő-testületének … önkormányzati rendelete július 1. napját is munkaszünetté nyilvánította. A munkaszüneti napok esetleges változása, emiatt a Határozattal hitelesített kérdésről való népszavazás kimenetele, az, hogy 2025-től eggyel több munkaszüneti nappal számolhat-e, kihatással van a munkaterhére és családi életére is. Ugyanakkor a kérdésben a munkaszüneti napok zártkörű feltüntetése miatt - amelyben nem került rögzítésre július 1., mint munkaszüneti nap - nem tudja megítélni, hogy a népszavazás kezdeményezése vonatkozik-e az ő jogviszonyára.
  3. A II. rendű kérelmező az érintettsége igazolására kifejtette, hogy jogi személy, több (a kérelem benyújtásakor 3) munkavállalót foglalkoztat, kkv-ként számára különös jelentőségű, hogy munkavállalóit miként, mely napokon tudja foglalkoztatni, s ez bolti kiskereskedelem főtevékenység esetén - különösen a decemberi ünnepi időszakban - meghatározó kérdés. Rámutatott, hogy a munka törvénykönyvéről szóló 2012. évi I. törvény (a továbbiakban: Mt.) 102. § (1) bekezdése szerint munkaszüneti nap: január 1., március 15., nagypéntek, húsvéthétfő, május 1., pünkösdhétfő, augusztus 20., október 23., november 1. és december 25-26., amelynek esetleges változása érinti a munkaszervezését és kihat a versenyhelyzetére is.
  4. A kérelmezők bírósági felülvizsgálat iránti kérelme - az érintettséget kivéve - szinte szó szerint azonos. A kérelem alapjaként hivatkoztak az Alaptörvény B) cikkének (1) bekezdésében, XXIV. cikk (1) bekezdésében, XXVIII. cikk (7) bekezdésében, 8. cikk (3) bekezdés a) pontjában, 28. cikkében, valamint az Nsztv. 9. § (1) bekezdésében és 11. § (1) bekezdésében foglalt rendelkezésekre. Álláspontjuk szerint az NVB által hitelesített kérdés nem felel meg az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés a) pontjában, illetve az Nsztv. 9. § (1) bekezdésében foglalt feltételeknek, mivel a kérdésben való népszavazás törvénysértő állapotot eredményezhetne, egyértelműen következne belőle az Alaptörvény módosítása, továbbá a kérdés megfogalmazása nem felel meg a választópolgári és a jogalkotói egyértelműség követelményének, így az Nsztv. 11. § (1) bekezdése alapján nem volt hitelesíthető. Hivatkozásuk szerint a tisztességes hatósági eljáráshoz és a jogorvoslathoz való jogot is sérti a Határozat, az indokolás hiányossága miatt.
  5. A bírósági felülvizsgálati kérelem érdemi indokai körében kifejtették, hogy álláspontjuk szerint a népszavazás az Alaptörvény B) cikk (1) bekezdésének sérelmét idézné elő, burkolt Alaptörvény-módosítást foglal magában és a hitelesített kérdés megbontaná a következetes szabályozás koherens egységét. Hivatkoztak az Alkotmánybíróság több határozatában megnyilvánuló következetes gyakorlatára, amely szerint a jogállamiság elve sérül, ha egy jogszabály módosításával a jogszabályban feloldhatatlan ellentmondás keletkezik, a módosítás megbontja a szabályozás koherenciáját. Kifejtették, hogy az Mt. rendelkezései alapján minden év október 31-ig miniszteri rendelet szabályozza az általános munkarendben foglalkoztatott munkavállalók munkaidő-beosztásának a munkaszüneti napok miatti változását. A 2025. évi munkaszüneti napok körüli munkarendről szóló 11/2024. (IV. 8.) NGM rendelet 2025. január 1-jétől hatályos rendelkezése alapján 2025. december 24. szerda pihenőnap, 2025. december 13. szombat pedig munkanap lesz. Kiemelték, hogy a miniszteri rendelet megalkotásának október 31-ei határideje az Mt. kógens szabálya, a kiszámítható jogszabályi környezet megteremtését szolgálja.
  6. Rámutattak, hogy a népszavazásra bizonyosan 2025. október 31. napját követően kerülhet sor, az abból fakadó törvénymódosításra az Országgyűlésnek - az Nsztv. 31. § (1) bekezdése szerint - hat hónap áll rendelkezésére, így a törvényes határidők alapján az Mt. módosítását érintő jogalkotási kötelezettségnek az Országgyűlés reálisan 2026 szeptemberében tesz eleget, ezáltal a kellő felkészülési idő a 2026. évi munkaszüneti nappá nyilvánítás esetén sem érvényesül.
  7. Álláspontjuk szerint a kérdésegyértelműség követelménye nem érvényesül, így sérül az Nsztv. 9. § (1) bekezdésének és 11. § (1) bekezdésének a rendelkezése. Előadták, hogy az NVB által hitelesített kérdés a jogalkotói és a választópolgári egyértelműség követelményének sem felel meg, aggályokat vet fel a kérdés nyelvtani szerkezete, az érintett alanyi kör meghatározhatósága, továbbá a kérdésben megfogalmazott állítás hamis, a kérdés megtévesztő jellegű, a gazdasági következmények és az időponttal kapcsolatos aggályok is az egyértelműség ellen hatnak. Rámutattak, hogy nyelvtanilag két mondat került megfogalmazásra, ami szerkezetileg nem alkalmas arra, hogy egy átlagosan tájékozott választópolgár ez alapján hozzon döntést.
    A valódi kérdés egy ahhoz képest tripla hosszúságú magyarázó szöveg mögött van, ami súlyosan kihat a kérdésegyértelműségre, értelemzavaró és lerontja azt. A népszavazási kérdés grammatikai aspektusból maga a második mondat, míg az azt megelőző kijelentő mondat a különböző foglakoztatási jogviszonyokat szabályozó jogszabályok közül kizárólag az Mt. szerinti munkaszüneti napokat tartalmazza, holott az alkalmazottak jelentős száma nem az Mt. szerinti jogviszony hatálya alatt áll, a foglalkoztatási jogviszonyra irányadó szabályok pedig további munkaszüneti napokat határoznak meg. Utaltak a Kúria Knk.37.411/2017/3. számú határozatában a kérdésegyértelműség tárgyában kifejtettekre, továbbá a Kúria joggyakorlata alapján bemutatták azokat a körülményeket (pl. terminus technikusok alkalmazása), amelyek elősegítik a kérdésegyértelműség értékelését. Álláspontjuk szerint a kérdésben fennálló ellentmondás miatt a jogalkotó számára sem lehet egyértelmű, hogy csak az Mt.-t kellene módosítani, vagy minden egyéb szolgálati jogviszonyt érintő törvényt is. Hivatkoztak a kérdés megtévesztő jellegére, mivel a névszavazási eljárási határidők betartása mellett a jogalkotónak esélye sem nyílik a népszavazás eredményét 2025. év tekintetében végrehajtani, 2026. évben pedig csak a felkészülési idő alkotmányos határainak áthágásával tehetné meg, így a jogalkotói egyértelműség nem érvényesül. Emellett a Kúria Knk.37.997/2016/4. számú határozatára hivatkozva is megállapíthatónak tartják a kérdésegyértelműség hiányát, mivel a választópolgári szándék igen eredmény esetén sem érhető el, nem valósítható meg, hogy 2025. december 24. napja munkaszüneti nap legyen, a kérdés tehát olyan célt határoz meg, amelynek elérésére nincs valós esély, ezáltal a választópolgárok számára nem egyértelmű.
  8. Kifejtették, hogy a gazdasági következményekből is kérdésegyértelműségi aggályok adódnak. E tekintetben az Alkotmánybíróság 10/1993. (VII. 27.) AB határozatában foglaltakból idéztek, amely alapján a társadalom elvárásai és a gazdasági megfontolások vizsgálatával hozhat munkaszüneti nappá nyilvánításról döntést az Országgyűlés. Ez pedig kijelöli a kérdés vizsgálatával kapcsolatos szempontokat is. A Kúriának ezáltal arról is állást kell foglalni, hogy e szempontokra az NVB a Határozat meghozatalakor figyelemmel volt-e. Ezzel összefüggésben a kérelmezők azt is kifogásolják, hogy a Határozat ilyen irányú indokolást egyáltalán nem tartalmaz, ami jogsértő, egyúttal a tisztességes eljáráshoz és a jogorvoslathoz való jogot is sérti, mivel a kérelmezők a jogi érveiket nem tudják ütköztetni az NVB hiányzó érveivel. Előadták, hogy ma Magyarországon tizenegy munkaszüneti nap van, számuk további növeléséhez nélkülözhetetlen megvizsgálni a gazdaság teherbíró képességére gyakorolt hatást. A KSH adatok alapján 2023-ban 251 munkanap volt, egy munkanapra 299,15 milliárd forint GDP-termelés jutott. Álláspontjuk szerint december 24. napjának az év legtöbb más napjához képest is nagyobb a nemzetgazdasági jelentősége, azonban az átlagosan tájékozott választópolgár számára a kérdésből önmagában nem adódik, hogy annak számos, a magyar gazdaságra, különösen a kiskereskedelmi szektorra vonatkozó hátrányos hatása lenne. Hivatkoztak az időponttal kapcsolatos egyértelműségi aggályokra is, mivel a népszavazási folyamat hosszú és komplex voltából adódóan fennáll annak a potenciális lehetősége, hogy december 24. napja 2025-ben - a népszavazás esetleges eredménye ellenére - sem lesz munkaszüneti nap. Álláspontjuk szerint ezt a körülményt a választópolgár feltehetően nem ismeri fel, ezáltal számára nem lehet egyértelmű, hogy valójában miről szavaz.
  9. A Kúria a bírósági felülvizsgálati kérelmeket 4. sorszámú felhívó végzésével megküldte a Szervezőnek, aki a részére biztosított határidőben nyilatkozatot nem tett.

A Kúria döntése és jogi indokai

  1. Az I. rendű és a II. rendű kérelmező felülvizsgálati kérelme - a következők szerint - alapos.
  2. A Kúria a Határozat jogszerűségét a bírósági felülvizsgálati kérelmek alapján, az Nsztv. 1. § (1) bekezdésének rendelkezése folytán alkalmazandó, Ve. 231. § (4) bekezdésében foglaltaknak megfelelően vizsgálja. Az Nsztv. 1. § (1) bekezdése értelmében az Nsztv. hatálya alá tartozó eljárásokban a Ve. Általános részét az Nsztv.-ben foglalt eltérésekkel alkalmazni kell. A bírósági felülvizsgálati kérelem benyújtására jogosultak körét szabályozó Ve. 222. § (1) bekezdése általános részi szabály, így a népszavazási eljárásban is megfelelően alkalmazandó.                                  A jogorvoslat előterjesztésére való jogosultságra az Nsztv. eltérő rendelkezést nem tartalmaz, ezáltal a Ve. bírósági felülvizsgálatra vonatkozó rendelkezései az irányadóak. A Ve. 222. § (1) bekezdésének rendelkezése értelmében a választási bizottság másodfokú határozata, továbbá az NVB határozata ellen az ügyben érintett természetes és jogi személy, jogi személyiség nélküli szervezet bírósági felülvizsgálati kérelmet nyújthat be.
  3. A Kúria a kérelmezők eljárási legitimációjának vizsgálata körében a népszavazási üggyel kapcsolatos érintettségről a következőket állapította meg. Az érintettség jelen eljárásban is vizsgálandó, annak meghatározásához a jogalkotó további szempontokat nem írt elő. A Kúria Knk.37.222/2016/9. számú (ún. kvótanépszavazás ügyben hozott) határozatából kitűnően a népszavazási ügyekben az érintettség az általános választási eljárási ügyekhez képest részben eltérően minősül, amely eltérő vizsgálat és értelmezés indokát a határozat akként foglalta össze, hogy „a Ve. szerinti választási ügyekben a jogvita döntően a választási eljárás szabályaihoz kapcsolódik, és a bírósági felülvizsgálatot eljárási és jogorvoslati szakasz előzi meg. Ez meghatározza az eljárási érintettek körét, amely a Ve. 222. § (1) bekezdésének szűkebb értelmű alkalmazását teszi lehetővé. A népszavazási ügyek jellege azonban ettől eltér, ezekben az ügyekben igen gyakran közvetlen alapjogi összefüggések érvényesülnek, nagyobb terjedelmű eljárási előzmény nélkül. A népszavazásra feltett kérdés jellege határozza meg az érintettséget, melyet annak tartalmi vizsgálatával lehet megállapítani.”.
  4. A Kúria a népszavazásra javasolt kérdés lényegi tartalmára figyelemmel mind a természetes személy I. rendű kérelmező, mind pedig a jogi személy II. rendű kérelmező érintettségét megállapította és a felülvizsgálati kérelmeket érdemben vizsgálta. Ennek során a Kúriának abban a kérdésben kellett állást foglalni, hogy az NVB a Szervező által népszavazásra javasolt kérdést, a tiltott tárgykör fennállása vagy a kérdésegyértelműség - felülvizsgálati kérelmekben állított - valamely hiánya folytán, jogsértő módon hitelesítette-e.
  5. Az Nsztv. 11. § (1) bekezdésének második mondata szerint az NVB a kérdést akkor hitelesíti, ha az az Alaptörvényben, valamint az Nsztv.-ben a kérdéssel szemben támasztott követelményeknek megfelel.
  6. Az Alaptörvény 8. cikk (2) bekezdésében foglalt rendelkezés rögzíti, hogy országos népszavazás tárgya az Országgyűlés feladat- és hatáskörébe tartozó kérdés lehet, míg a 8. cikk (3) bekezdése a)-j) pontban sorolja fel, hogy mely kérdésekben nem tartható országos népszavazás. Az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés a) pontja az Alaptörvény módosítására irányuló kérdést, a b) pont pedig a központi költségvetésről, a központi költségvetés végrehajtásáról, központi adónemről, illetékről, járulékról, vámról, valamint a helyi adók központi feltételeiről szóló törvény tartalmáról szóló kérdést zárja ki az országos népszavazás tárgyköréből.
  7. A Kúria joggyakorlata következetes abban, hogy a népszavazásra javasolt kérdés az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés a) pontja alapján nem bocsátható népszavazásra amennyiben az abban rejlő alapjogi kollízió, vagy az adott alapjog valamely alkotmányos értékkel ütközése csak az Alaptörvény módosításával oldható fel (pl. Knk.37.387/2015/3., Knk.40.648/2021/23. számú határozat). A kérelmezők felülvizsgálati érveire tekintettel jelen ügyben is vizsgálni kellett, hogy egy esetleges eredményes népszavazás következtében megalkotandó szabályozás az Alaptörvény keretei között marad-e.
  8. A Kúria úgy értékelte, hogy a népszavazásra javasolt kérdéssel összefüggésben burkolt Alaptörvény-módosítást magában hordozó tartalom vagy a vonatkozó szabályozás koherens egységének jogállamiság sérelmét eredményező megbomlása nem áll fenn. A népszavazásra javasolt kérdés tárgyából nem következik, hogy az közvetlenül az Alaptörvény módosítására irányulna, ezáltal az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés a) pontja szerint népszavazásból kizárt tárgykör lenne. A Kúria rámutat arra, hogy az Alaptörvény a munkafeltételek körében, továbbá a napi és heti pihenőidőhöz, valamint fizetett szabadsághoz kapcsolódóan határoz meg jogosultságokat, azonban nem érinti a munkaszüneti napok kérdését. Ennélfogva a népszavazásra javasolt kérdés tárgya közvetlenül nem az Alaptörvény módosítására irányul, továbbá egy új munkaszüneti nap megállapítása nem eredményezné, hogy alaptörvényi tárgykör törvényi szinten kerülne szabályozásra. A jogalkotási eljárás menete, annak időigénye nem tartozik az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés a) pontja körébe. A kérelmezők érvelése nem igazolja, hogy egy esetleges eredményes népszavazás folytán a javaslat megvalósítására az Alaptörvény módosítása nélkül ne kerülhetne sor.
  9. A kérelmezők utaltak különböző jogalkotási szinteken megvalósuló jogi szabályozásra, azonban ezzel nem támasztották alá a feloldhatatlan koherenciazavar bekövetkezését, továbbá azt sem, hogy a jogállamiság sérelme folytán burkolt Alaptörvény-módosítást foglalna magában a népszavazásra javasolt kérdés. A kérelemben nevesített határozatok - így a 101/B/2008. AB határozat, a 45/2012. (XII. 29.) AB határozat, a 3032/2012. (VI. 21.) AB határozat, a 44/2021. és az 54/2021. számú NVB határozat, valamint a Knk.41.212/2021/4. számú kúriai határozat - indokolásából következően a kérelmezők arra helyesen mutattak rá, hogy az Alaptörvény B) cikk (1) bekezdése akkor sérül, ha egy jogszabály módosításával, kiegészítésével a jogszabályban feloldhatatlan ellentmondás keletkezik, vagy a jogszabály módosítása a szabályozott jogterület valamely jogintézményét érintően jelentősen megbontja a szabályozás koherens egységét. A Kúria rámutat arra, hogy ezen általános hivatkozáson túl azonban előadásukkal nem támasztották alá, hogy a konkrét népszavazásra javasolt kérdéssel összefüggő jogszabályban feloldhatatlan ellentmondás keletkezne vagy a munkaszüneti napokra vonatkozó szabályozás koherenciája jelentősen, a jogállamiság követelményét is veszélyeztetve megbomlana.
  10. A kérelmezők a jogállamiság elvének érvényesítése és a kérdésegyértelműség követelménye körében egyaránt hivatkoztak az időbeliségre, mint a kellő felkészülési idő biztosításának hiányára, amit a népszavazási eljárás lebonyolításának várható időigényével, ezzel összefüggésben a törvényalkotás reálisan 2025. év utolsó negyedévében várható megvalósulásának késői voltával, valamint a miniszteri rendelet megalkotására meghatározott határidővel indokoltak. A Kúria értékelése szerint az időbeliség és a felkészülési idő a kérelmezők által kifejtett - nem a jogi szabályozás koherenciazavarához, hanem a konkrét ügy gyakorlati megvalósulásának egyedi jellemzőihez kapcsolódó - értelemben, miszerint a népszavazási eljárás, vagy a jogalkotási folyamat mennyi időt vesz igénybe, erre figyelemmel megvalósítható-e a kérdésben megjelölt időre az esetleges eredményes népszavazásból következő törvénymódosítás a szükséges felkészülési idő biztosításával, nem tekinthető az Alaptörvény B) cikk (1) bekezdésében foglalt jogállamiság (azon belül a jogbiztonság) elve részét képező, az alkotmányozásra, illetve a jogalkotásra irányadó tartalmi és szerkezeti koherencia elemének, ezáltal nem is igazolhat jogállamiságot sértő, Alaptörvény-ellenes normakollíziót, de még azonos szintű jogszabályok közötti normakollíziót sem. A kérelmezők a munkaszüneti napokra vonatkozó jogi szabályozásnak nem hivatkoztak olyan elemére, amely jogszabálymódosítás nélkül, az egyes eljárási/megvalósítási elemek ütemezésének helyes megválasztása mellett kizárná a felkészülési időre vonatkozó követelmények érvényesítésével megvalósítható népszavazás lehetőségét, ezáltal felvetné a jogállamiság elvének sérelmét. 
  11. A Kúria ezt követően a kérdésegyértelműség követelményének megsértésére alapított érveket vizsgálta. Az Nsztv. 9. § (1) bekezdése rögzíti, hogy a népszavazásra javasolt kérdést úgy kell megfogalmazni, hogy arra egyértelműen lehessen válaszolni, továbbá a népszavazás eredménye alapján az Országgyűlés el tudja dönteni, hogy terheli-e jogalkotási kötelezettség, és ha igen, milyen jogalkotásra köteles. Az Nsztv. 9. § (1) bekezdése alapján tehát a választópolgári egyértelműség és a jogalkotói egyértelműség követelménye egyaránt fennáll.                                                          Az Alkotmánybíróság 51/2001. (XI. 29.) AB határozata [megerősítette az 1/2012. (II. 10.) AB határozat, a 28/2015. (IX. 24.) AB határozat, a 11/2022. (VI. 2.) AB határozat], valamint a következetes kúriai joggyakorlat (pl. Knk.37.388/2015/3., Knk.37.997/2016/4. számú határozat) szerint az NVB határozat bírósági felülvizsgálata során a Kúria a népszavazási kérdés választói és jogalkotói egyértelműségét egyaránt mérlegeli.
  12. Az 51/2001. (XI. 29.) AB határozat a kérdésegyértelműség vizsgálatának alapvető szempontjai körében rögzítette többek között, hogy „az egyértelműség követelményének vizsgálata […] azt jelenti, hogy a népszavazásra szánt kérdés egyértelműen megválaszolható-e, azaz eldöntendő kérdés esetében arra „igen-nel” vagy „nem”-mel egyértelműen lehet-e felelni. Ahhoz azonban, hogy a választópolgár a népszavazásra feltett kérdésre egyértelműen tudjon válaszolni, az is szükséges, hogy a kérdés világos és kizárólag egyféleképpen értelmezhető legyen.” Az Alkotmánybíróság emellett arra is rámutatott, hogy az egyértelműség „[…] nem támaszt olyan követelményt a népszavazás kezdeményezőivel szemben, hogy a kérdés megfogalmazásakor az egyes jogágak kifejezéskészletét, a jogszabályokban meglévő fogalmakat, illetve az egyes tudományágak, szakterületek terminus technicusait vegyék alapul.” (IV.3. pont). A Kúria a kérdésegyértelműség vizsgálata során e szempontokat figyelembe vette.
  13. A Kúriának a kérdésegyértelműség vizsgálata során is az Alaptörvény 28. cikkében foglalt szempontokra figyelemmel kell eljárnia, azonban ez nem eredményezheti, hogy a jogértelmezése túlterjeszkedjen az egyértelműség Nsztv.-ben meghatározott fogalmán, indokolatlanul kitágítsa annak kereteit [lásd 24/2024. (XII. 30.) AB határozat]. Érvényesítendő továbbá a népszavazási kérdés időszerűségének a követelménye, amelyre az Alkotmánybíróság gyakorlata is figyelemmel van {20/2023. (VIII. 7.) AB határozat, Indokolás [43], 21/2023. (VIII. 7.) AB határozat, Indokolás [42], 2/2024. (I. 25. AB határozat indokolás [70]-[72], 4/2024. (I. 25.) AB határozat, Indokolás [87], 24/2024. (XII. 30.) AB határozat, Indokolás [65]}.
  14. A Kúria jelen ügyben az Alaptörvény 28. cikkében előírt jogértelmezési követelmények érvényesítése mellett sem vonhatta le azt a következtetést, hogy a népszavazásra javasolt kérdés megfelel az egyértelműség követelményének. A kérelmezők által hivatkozott nyelvtani szerkezetből adódó aggályok vizsgálata során a Kúria megállapította, hogy a népszavazásra javasolt kérdés több mint egy kérdőmondatban megfogalmazott kérdés, valójában egy magyarázatot tartalmazó kijelentő mondatból és azt követően a megválaszolandó kérdést tartalmazó kérdőmondatból áll. A kérdéshez fűzött magyarázat ténye már önmagában a kérdés nehezen érthető, nem kellően világos voltát tükrözi, konkrétan azt juttatja kifejezésre, hogy a kérdés benyújtója maga is szükségét látta az értelmezés elősegítésének. A Kúria rámutat arra, hogy az Nsztv. 9. § (1) bekezdése szerinti kérdésegyértelműség követelményéből az is kitűnik, hogy magának a feltenni javasolt kérdésnek kell egyértelműnek lenni, az Nsztv. nem biztosít lehetőséget arra, hogy a kérdéshez annak benyújtója további magyarázatot adjon. Tény, hogy az Nsztv. nyelvtani szempontú, alaki jellegű kifejezett tilalmat nem fogalmaz meg, azonban az Nsztv. rendelkezései összességében azt támasztják alá, hogy a hitelesítés kizárólag egyetlen kérdésre vonatkozhat és a szavazólapon ugyanaz az egyetlen kérdés jelenhet meg, amely egyetlen kérdés nem értelmezhető akként, hogy ahhoz magyarázó szöveg fűzhető [ld. az Nsztv. 3. § (2) bekezdését – miszerint egy kezdeményezésben egy kérdés szerepelhet, továbbá az Nsztv. 27. § (1) bekezdését – miszerint a kérdést a kezdeményezésben megfogalmazott formában kell népszavazásra bocsátani]. A Kúria értékelése szerint a kérelmezők által előadott grammatikai szempontú aggályok ezáltal alátámasztják a kérdésegyértelműség hiányát.
  15. A népszavazásra javasolt kérdés tekintetében a kérelmezők arra is helytállóan hivatkoztak, hogy a magyarázó előmondat tartalmát tekintve éppen a kérdésegyértelműség ellen hat, annak sokrétűsége és nem kellő precizitása elbizonytalaníthatja a választópolgárt egy eleve egyszerűen megfogalmazható kérdés megválaszolásában. A kérdés megfogalmazása - a kérelmezők hivatkozása ellenére - nem tartalmaz olyan terminus technicust, amely az értelmezés vagy a válaszadás során nehézséget okozna. Tény, hogy a munkaszüneti nap munkajogi, a hatályos jogszabály pedig általános jogi kifejezés, ugyanakkor a Kúria megítélése szerint egy átlagosan tájékozott választópolgár jellemzően tisztában van azzal, hogy saját munkaviszonyában (értve ezalatt a foglalkoztatásra irányuló bármely jogviszonyt) milyen esetekben nem kell ténylegesen munkát végeznie (legyen az akár pihenőnap, akár szabadság, akár munkaszüneti nap – ez utóbbi a köznyelvben elterjedt módon „fizetett ünnep”). Ezzel az ismerettel akkor is bírhat, ha nincs tisztában a munkaszüneti nap és a hatályos jogszabály fogalmával, annak pontos értelmezésével, esetlegesen csak azzal, hogy melyek a „fizetett ünnepek”. Ez a tájékozottság fennáll arra nézve is, hogy a választópolgár esetében saját munkájához, hivatásához kapcsolódva van olyan kiemelkedő esemény, „ünnep”, amelynek alkalmából nem kell munkát végeznie. Éppen ez a tájékozottság eredményezheti azt, hogy elbizonytalanodik az alanyi körben, mert a magyarázó mondat nem tartalmazza minden jogviszonyra vonatkozóan a munkaszüneti napok teljeskörű felsorolását, ezáltal nem tudja eldönteni, hogy saját magára kiterjed-e a kérdés. Ehhez a felismerési folyamathoz nem szükséges a  jogi terminus technicusok jelentésének pontos ismerete.
  16. A Kúria a fentiekkel összefüggésben úgy értékelte, hogy a kérdésegyértelműség keretében a kérelmezők helytállóan hivatkoztak az alanyi kör pontos meghatározhatóságának a hiányára.
    A népszavazásra javasolt kérdést megelőző magyarázó mondat Magyarországon jelenleg hatályos jogszabályokra utal, amellyel összefüggésben a kérelmezők cáfolatát adták annak, hogy a munkaszüneti napok felsorolásával egyértelműen beazonosítható lenne, hogy ez az utalás melyik hatályos jogszabályokat, ezáltal pedig milyen alanyi kört ölel fel.
    A magyarázatban fennálló hiányosság akadályozza a választópolgárt abban, hogy világosan átlássa, miről szavaz, mi a kérdés pontos jelentése. A Kúria mindemellett megjegyzi, hogy a foglalkoztatottak egyes kategóriáihoz hozzárendelt munkaszüneti napokat a bírósági felülvizsgálati kérelmek sem rögzítik kellő pontossággal, a munkaszüneti napok felsorolásánál több esetben kimaradt a nagypéntek, ez a hiányosság azonban nem változtat annak megítélésén, hogy jelen ügyben a kérdésegyértelműség nem áll fenn.
  17. A kérelmezők által hivatkozott Knk.37.411/2017/3. számú végzésben a Kúria rámutatott arra, hogy nem felel meg a kérdésegyértelműség követelményének, ha a kérdés bár látszólag egyszerűen megfogalmazott, mégis magyarázatra szorul. Jelen ügyben a magyarázatot a Szervező szükségesnek tartotta, azzal ellátva nyújtotta be a kérdést, holott a Kúria álláspontja szerint a kérdés megfogalmazásának a magyarázat mellőzése esetén is van egyszerűbb módja.
  18. Az eljárásnak a határidők betartása miatti elhúzódásával és a kérdés megtévesztő jellegével összefüggő érvek tekintetében a Kúria rámutat arra, hogy az NVB-nek a Határozat meghozatala időpontjában kellett vizsgálnia, hogy a feltett kérdés, az időszerűség követelménye vonatkozásában is megfelel-e az egyértelműség követelményének. A Határozat meghozatala során nem volt kétséget kizáróan megállapítható, hogy a jogalkotónak nem nyílik reális esélye a 2025. évben az esetleges eredményes népszavazásból következő jogalkotás megvalósítására, ezáltal az időszerűség követelményének a sérelmét, továbbá az elérhető eredmény és az igenlő válaszok mögötti választópolgári szándék közötti ellentmondást, ebből fakadóan a kérdés megtévesztő voltát az NVB még nem állapíthatta meg.
  19. A kérelmezők által a gazdasági következmények tárgyában kifejtett érvek és a 10/1993. (II. 27.) AB határozatban foglaltakra alapított hivatkozásaik a következők miatt nem támasztják alá a kérdésegyértelműség hiányát. A felülvizsgálati kérelmekben megjelölt 10/1993. (II. 27.) AB határozat valóban két szempont vizsgálatát nevesíti az Országgyűlés törvényalkotási folyamatában: a társadalom elvárásait, továbbá a gazdasági megfontolásokat. Ezek a törvényalkotáshoz kapcsolódó követelmények nem fedik le annak vizsgálatát, hogy a népszavazásra javasolt kérdésre nézve áll-e fenn a hitelesítés megtagadását eredményező, az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés b) pontjában meghatározott ok (a központi költségvetésről, a központi költségvetés végrehajtásáról, központi adónemről, illetékről, járulékról, vámról, valamint a helyi adók központi feltételeiről szóló törvény tartalmáról szóló kérdés kizárt az országos népszavazás tárgyköréből.), ugyanis a gazdasági megfontolás vizsgálata nem azonos a népszavazásból kizárt tárgykör vizsgálatával. Ennélfogva a 10/1993. (II. 27.) AB határozat kapcsán kifejtett érvek nem igazolták a felülvizsgálati kérelmek megalapozottságát.
  20. A Kúria a 10/1993. (II. 27.) AB határozatra alapított kérelmezői érvekkel szemben kiemeli, hogy az Alkotmánybíróság a 11/2022. (VI. 2.) AB határozatban mutatott rá arra, hogy amennyiben a népszavazásra javasolt kérdés tartalmilag érdemben és számszakilag változtat a központi költségvetésen, illetve annak végrehajtásán, az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés b) pontja szerinti tilalom áll fenn. A 11/2022. (VI. 2.) AB határozat a vizsgált álláskeresési járadékra vonatkozó kérdéshitelesítés ügyében azt is rögzítette, hogy érvényes és eredményes népszavazáson az „igen” válaszok többsége esetén az álláskeresési járadék folyósítási idejének törvényi felemelése a népszavazás hároméves kötőereje miatt pedig nemcsak a folyó évi költségvetésre nézve jelent változást, hanem az ezt követő költségvetésekre is kihatással van. Jelen eljárásban tehát nem a gazdasági megfontolásokat, hanem a Határozattal hitelesített kérdésnek az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés b) pontja szerinti tiltott népszavazási tárgykörbe tartozását kell vizsgálni. Az Alkotmánybíróság a 11/2022. (VI. 2.) AB határozatban kiemelte, hogy „Az alkotmányozó az Alaptörvényben „A közpénzek” címhez tartozó cikkek, illetve a költségvetési gazdálkodásról szóló N) cikk megalkotásával egyértelműen, alaptörvényi szinten kifejezte a gazdasági és pénzügyi jogi rendelkezések alkotmányos alapjait. Ezt illetően az N) cikk (1) és (3) bekezdéseiben rögzítette a kiegyensúlyozott, átlátható és fenntartható költségvetési gazdálkodás elvét, illetve hogy az Alkotmánybíróság, a bíróságok, a helyi önkormányzatok és más állami szervek feladatuk ellátása során ezen elvet kötelesek tiszteletben tartani. A 8. cikk (3) bekezdés b) pontjában felállított tiltott népszavazási tárgykörből kitűnik az alkotmányozó azon akarata, hogy a költségvetés stabilitását népszavazás mint kivételes közvetlen hatalomgyakorlás ne veszélyeztesse.”.
  21. Az Alkotmánybíróság a 11/2022. (VI. 2.) AB határozat [18] bekezdésében rögzítette, „[…] „az alkotmányi felsorolásból következik, hogy az alkotmányi szabályozás kiemelkedő jelentőségével a tiltott tárgykörök zárt, szoros értelmezése áll összhangban” [51/2001. (XI. 29.) AB határozat, ABH 2001, 392, 394]. Az Alkotmánybíróság következetes gyakorlata szerint a költségvetési törvényre vonatkozó kizáró ok alapján valamely kérdés akkor nem bocsátható népszavazásra, ha a kérdés a költségvetési törvény módosítását tartalmazza, vagy a kérdésből okszerűen következik a tiltott tárgykörként megjelölt törvények megváltoztatása, illetve ha a kérdés arra irányul, hogy a választópolgárok pontosan határozzanak meg jövőbeli költségvetési törvényben szereplő egyes kiadásokat {vö. 51/2001. (XI. 29.) AB határozat, ABH 2001, 392, 394–395; 58/2007. (X. 1.) AB határozat, ABH 2007, 676, 683; 40/2012. (XII. 6.) AB határozat, Indokolás [18]; Abh1., Indokolás [31]}. Az Alkotmánybíróság tehát az 51/2001. (XI. 29.) AB határozat óta e három esetkörre nézve értelmezi a költségvetéssel összefüggő tiltott tárgykört, amely értelmezés az Alkotmány 28/C. § (5) bekezdés a) pontja és az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés b) pontja szerinti tilalmak közötti párhuzamra való tekintettel az Alkotmánybíróság szerint az Alaptörvény hatálybalépését követő gyakorlatban is fenntartható (Abh1., Indokolás [31]). Az Alkotmánybíróság megerősíti gyakorlatát, amely szerint „annak megítélésénél, hogy az aláírásgyűjtő íven szereplő kérdés, illetve a megtartandó népszavazás a költségvetési törvényben szereplő egyes bevételi vagy kiadási tételekkel közvetlen és jelentős kapcsolatban áll-e, a költségvetés egyes elemeinek akár pozitív, akár negatív meghatározását jelenti-e, az Alkotmánybíróság esetenkénti mérlegelés alapján dönt. A vizsgálatnál az Alkotmánybíróság az alkotmányjogi szempontokat veszi alapul, nem a költségvetéssel kapcsolatos pénzügyi jogi megfontolásokat.” {10/2016. (IV. 28.) AB határozat, Indokolás [34]}
  22. A Kúria a népszavazásra javasolt kérdést a fenti szempontok alapján is megvizsgálta, ennek során úgy értékelte, hogy a kérelmezők által kifejtett, a december 24. napjára vonatkozó GDP-termelés csökkenését bemutató érvek nem támasztják alá az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés b) pontja szerinti népszavazásból kizárt tárgykör fennállását, a népszavazásra javasolt kérdés nem érinti az ott meghatározott tárgyú törvények közvetlen módosítását, a kérelmezők előadása pedig nem támasztja alá az ország éves költségvetéséről szóló törvényre való közvetlen és jelentős kihatást.
  23. A kérelmezőknek a Határozat indokolása hiányosságára, ezzel összefüggésben az Alaptörvény XXVIII. cikk (7) bekezdésének sérelmére alapított hivatkozása kapcsán a Kúria úgy értékelte, hogy a hitelesítés a Szervező kérelmének helyt adó határozatot eredményez, amelyhez szükséges mértékű indokolás megvalósul azzal, hogy az NVB az Alaptörvény és az Nsztv. szerinti, a hitelesítést kizáró okokat számba vette és azok fennállásának hiányát megállapította. A Kúria rámutat továbbá arra, hogy egy esetleges eljárási jogsértés fennállása kasszációs jogkör hiányában sem eredményezhetné a felülvizsgálati kérelem megalapozottságát, a hitelesítésről rendelkező Határozat megváltoztatására pedig a hitelesítés körében fennálló érdemi hiba miatt van jogszerű lehetőség.
  24. Az Nsztv. 11. § (1) bekezdésében foglaltak alapján az NVB a kérdést akkor hitelesíti, ha az az Alaptörvényben, valamint az Nsztv.-ben a kérdéssel szemben támasztott követelményeknek megfelel. Az Nsztv. 9. § (1) bekezdése rögzíti az egyértelműség törvényi kritériumát, amelynek a fent kifejtettek szerint a népszavazásra javasolt kérdés nem felel meg, így a hitelesítés az Nsztv. 11. § (1) bekezdésének rendelkezésébe ütközik.
  25. A fentiekre figyelemmel a Kúria a Határozatot az Nsztv. 30. § (1) bekezdése alapján megváltoztatta és a „Magyarországon a jelenleg hatályos jogszabályok szerint munkaszüneti napnak számít január 1., március 15., nagypéntek, húsvéthétfő, május 1., pünkösdhétfő, augusztus 20., október 23., november 1. és december 25-26. Egyetért Ön azzal, hogy a 2025-ös naptári évtől kezdődően december hónap 24. napja munkaszüneti nap legyen?” kérdés hitelesítését megtagadta.

A döntés elvi tartalma

  1. Az Nsztv. 9. § (1) bekezdése értelmében az egyértelműség törvényi kritériuma a népszavazásra javasolt kérdés megfogalmazására vonatkozik, amely rendelkezés nem biztosítja a szervező számára, hogy a népszavazásra javasolt kérdéshez további magyarázó mondatot fűzhessen.                 A pontatlan magyarázó szöveg tartalmilag is lerontja a népszavazásra javasolt kérdés egyértelműségét.

Záró rész

  1. A Kúria a bírósági felülvizsgálati kérelemről a Ve. 228. § (2) bekezdésében, 229. § (1) és (2) bekezdésében, a közigazgatási perrendtartásról szóló 2017. évi I. törvény (a továbbiakban: Kp.) 124. § (5) bekezdésében és 151. § (1) bekezdésében és 157. § (13) bekezdésében foglalt rendelkezésekre figyelemmel közigazgatási nemperes eljárásban, három hivatásos bíróból álló tanácsban, tárgyaláson kívül határozott.
  2. Az illetékekről szóló 1990. évi XCIII. törvény (a továbbiakban: Itv.) 62. § (1) bekezdés s) pontjában biztosított tárgyi illetékfeljegyzési jog folytán le nem rótt, az Itv. 45/A. § (5) bekezdésében meghatározott 10.000 forint összegű közigazgatási nemperes eljárási illeték a Kp. 35. § (1) bekezdése folytán alkalmazandó, a polgári perrendtartásról szóló 2016. évi CXXX. törvény 102. § (6) bekezdése az állam terhén marad.
  3. A Kúria végzésének a Magyar Közlönyben nyolc napon belül történő közzétételét az Nsztv. 30. § (3) bekezdése írja elő. 
  4. A Kúria végzése ellen a jogorvoslatot az Nsztv. 30. § (1) bekezdésében foglalt rendelkezés zárja ki.

Budapest, 2025. február 6.

Dr. Hajnal Péter s.k. a tanács elnöke
Dr. Banu Zsoltné dr. Szabó Judit s.k. előadó bíró
Dr. Tóth Kincső s.k. bíró