A Kúria
végzése
Az ügy száma: Knk.I.39.052/2023/2.
A tanács tagjai: dr. Hajnal Péter a tanács elnöke,
Huszárné dr. Oláh Éva előadó bíró,
dr. Mudráné dr. Láng Erzsébet bíró,
A kérelmező: ………………………………………………
A kérelmező képviselője: dr. Sepsi Tibor Lajos ügyvéd
………………………………………….
A kérelmezett: Nemzeti Választási Bizottság (…………………………..)
Az eljárás tárgya: a Nemzeti Választási Bizottság országos népszavazás kérdésében hozott 30/2023. határozatának bírósági felülvizsgálata
Rendelkező rész
A Kúria a Nemzeti Választási Bizottság 30/2023. számú határozatát helybenhagyja.
A Kúria kötelezi a kérelmezőt, hogy az esedékesség napjáig fizessen be az állami adó- és vámhatóság illetékbevételi számlájára 10.000 (tízezer) forint közigazgatási nemperes eljárási illetéket.
A Kúria tájékoztatja a kérelmezőt, hogy a fizetendő illeték a végzés jogerőre emelkedését követő 60. napon válik esedékessé.
A végzés ellen további jogorvoslatnak nincs helye.
Indokolás
A felülvizsgálat alapjául szolgáló tényállás
[1] A 2017. évben egy magánszemély, mint szervező nyújtott be országos népszavazási kezdeményezésre vonatkozó aláírás gyűjtő ívet abban a kérdésben, hogy „Egyetért-e Ön azzal, hogy a korrupciós bűncselekmények büntethetősége legalább tizenkét év elteltével évüljön el?”. A Nemzeti Választási Bizottság (továbbiakban NVB, vagy kérelmezett) megállapította, hogy a népszavazási kérdés mind az Alaptörvényben, mind a népszavazási kezdeményezésről, az európai polgári kezdeményezésről, valamint a népszavazási eljárásról szóló 2013. évi CCXXXVIII. törvényben (a továbbiakban: Nsztv.) foglalt követelményeknek megfelel. Nem sérült az Nsztv. 8. § (3) bekezdésében meghatározott követelmény sem, mivel az NVB és – határozatának meghozataláig – a Kúria nem hozott olyan döntést, amelyben az ebben az eljárásban tárgyalt népszavazásra javasolt kérdéssel azonos tárgyú kérdés hitelesítéséről rendelkezett volna. Erre tekintettel az NVB a kérdést a 42/2017. számú határozatával hitelesítette. Egy másik magánszemély, mint kérelmező az NVB határozatának megváltoztatását kérte annak érdekében, hogy a benyújtott kérdés ne kerüljön hitelesítésre. Álláspontja szerint a határozat sérti az Alaptörvény 8. cikk (2) bekezdését, 8. cikk (3) bekezdés a) pontját, valamint az Nsztv. 9. § (1) bekezdését.
[2] A Kúria a 2017. szeptember 5-én kelt Knk.VII.37.424/2017/2. számú végzésével (a továbbiakban: Megelőző Végzés) helybenhagyta az NVB határozatát. Indokolása szerint a kérdés nem érint az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés a) pontjában foglalt tiltott tárgykört. A visszaható hatály és az elévülés kapcsán arra tért ki, hogy az eredményes népszavazási kezdeményezést követően megalkotandó új büntetőjogi szabályt csak abban az esetben kellene alkalmazni, ha a cselekmény elbírálásakor hatályban lévő új büntető törvény szerint a cselekmény enyhébben lenne elbírálandó. Alaptalan volt a büntetőjog rendszere arányosságának megbontására, mint „alkotmányos követelmény” megsértésére való hivatkozás is. Az arányossági felülvizsgálati kifogások valójában a Btk. megváltoztatásának megakadályozását célozzák. A Kúria nem tartotta elfogadhatónak a választópolgári egyértelműséggel kapcsolatos kifogásokat sem, és a kérdést a jogalkotói egyértelműség szempontjából is hitelesítésre alkalmasnak tartotta.
[3] Az Országgyűlés 2017. szeptember 19-i ülésnapján elfogadta és szeptember 25-én kihirdette a 2017. évi CVI. törvényt, amely egyetlen rendelkezést tartalmazott: kiegészítette a Btk. 26.§-át egy (2) bekezdéssel, amely szerint „(2) A XXVII. Fejezetben meghatározott bűncselekmények büntethetősége tizenkét év elteltével évül el.” A törvény a szeptember 28-a után elkövetett korrupciós bűncselekményekre alkalmazható. A Btk. XXVII. Fejezete tartalmazza a korrupciós bűncselekményeket.
[4] Közel hat év múlva a kérelmező, mint szervező azt a népszavazásra javasolt kérdést nyújtotta be hitelesítésre 2023. március 3. napján az NVB-hez, hogy ,,Egyetért-e Ön azzal, hogy a korrupciós bűncselekmények büntethetősége legalább harminc év elteltével évüljön el?”.
[5] A kérelmezett a 2023. április 27. napján kelt 30/2023. számú határozatában megtagadta a kérdés hitelesítését. Döntésének kiindulási pontjaként a népszavazás funkciójának vizsgálata körében irányadónak azt tekintette, hogy az Alaptörvény 8. cikk (2) bekezdése kimondja, miszerint országos népszavazás tárgya csak az Országgyűlés feladat- és hatáskörébe tartozó kérdés lehet. A népszavazáshoz való jog további korlátját az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdésében meghatározott kivett, vagy ún. tiltott tárgykörök képezik. E kérdésekben annak ellenére nem tartható és nem kezdeményezhető népszavazás, hogy egyébként az Országgyűlés feladat- és hatáskörébe tartoznak.
[6] A kérelmezett a továbbiakban az Alaptörvény módosítására irányuló tiltott tárgykör vizsgálata során először áttekintette a korrupciós bűncselekmények büntethetősége elévülésének szabályozását. Elhatárolási szempontnak tekintette, hogy a Btk. 26. § (1) bekezdése értelmében a bűncselekmények büntethetőségének elévülési ideje főszabályként megegyezik az adott bűncselekményhez rendelt büntetési tétel felső határának megfelelő időtartammal, de minimum öt év. Emellett a Btk. több kivételt is megfogalmaz az általános szabály alól. Egyes, a Btk.-ban meghatározott bűncselekmények esetén a büntethetőség sohasem évül el (Btk. 26. § (3) bekezdés), míg a korrupciós bűncselekmények esetén a büntethetőség elévülési ideje egységesen tizenkét év (Btk. 26. § (2) bekezdés).
[7] A korrupciós bűncselekmények elévülése esetében kitért a Megelőző Végzés ismertetésére, majd megvizsgálta, hogy a jelen kezdeményezés nyomán megalkotandó szabályozás az Alaptörvény keretei között marad-e, és ennek során tekintettel volt az ügyben értékelése szerint releváns alkotmánybírósági döntésekre (1214/B/1990. AB határozat, 30/1992. (V. 26.) AB határozat, 61/1992. (XI. 20.) AB határozat, 31/1998. (VI. 25.) AB határozat, 12/1999. (V. 21.) AB határozat 13/2002. (III. 20.) AB határozat, 3025/2014. (II.17.) AB határozat, 23/2014. (VII. 15.) AB határozat). A 11/1992. (III.5.) és 4/2013. (II.21.) AB határozatok kapcsán kiemelte, hogy az elévülési szabályok is csak úgy módosíthatók, ha azok – a jogállamiság részét képező – alkotmányos büntetőjogi felelősség alapintézményével összhangban maradnak. A különböző életviszonyok, erkölcsi és jogi normák védelmében az emberi jogokat és szabadságokat szükségképpen korlátozó büntetőjogi eszközrendszert csak a feltétlenül szükséges esetben és arányos mértékben indokolt igénybe venni akkor, ha az alkotmányos vagy az Alaptörvényre visszavezethető állami, társadalmi, gazdasági célok, értékek megóvása más módon nem lehetséges. Az Alkotmánybíróság az Alaptörvény B) cikk (1) bekezdésében foglalt jogállamiság elve részének tekinti azokat az Alaptörvényben külön nem nevesített alkotmányos követelményeket, amelyek a büntetőjogi szabályozás Alaptörvény keretei közt történő tartását biztosítják. E körbe sorolható az a követelmény, hogy a büntetőjogi szabályok módosítása nem vezethet a büntetőjog zárt, összefüggő rendszerét érintő súlyos koherenciazavarhoz, nagy mértékű aránytalansághoz, illetve feloldhatatlan ellentéthez.
[8] A kérelmezett következtetése szerint a büntethetőség elévülésének szabályozására vonatkozó összefüggések alapján egyértelműen arra lehet következtetni, hogy az állam úgy tud alkotmányosan egyensúlyt teremteni az Alaptörvényből eredő büntetőjogi igény érvényesítését előíró kötelezettsége és a szintén az Alaptörvényből (elsősorban a jogbiztonság elvéből) eredő azon kötelezettsége között, hogy ne tartsa túl hosszú ideig bizonytalanságban az elkövetőt, ne idézzen elő olyan helyzetet, amelyben a kiszabott büntetés nem éri el a célját, illetve ne rontsa a bűnüldöző hatóságok hatékonyságát, hogyha az elévülési időt az üldözendő bűncselekmény tárgyi súlyához köti. Az indokolás szerint mindez egyértelműen azt jelenti, hogy az Alaptörvény B) cikk (1) bekezdésében foglalt jogállamiság elvéből levezethető olyan követelmény, amely – éppen a büntetőjogi szabályozás zárt, koherens rendszeréből fakadóan – megköveteli az arányossági összefüggés alkalmazását a bűncselekmény büntethetőségének elévülési ideje és az érintett bűncselekmény tárgyi súlya között. Mindez természetesen nem azt jelenti, hogy ennek az összefüggésnek abszolútnak, kivétel nélkülinek kell lennie, de azt feltétlen megköveteli, hogy a jogalkotó – kellő alkotmányos indok nélkül – ne alkosson extrém aránytalanságot eredményező szabályozást e körben. Mindezek alapján nyilvánvaló, hogy a legsúlyosabb bűncselekmények esetén nagyobb mértékben esik latba az állam büntetőjogi igényének – akár a büntethetőség elévülését kizáró szabályozással történő – feltétlen biztosítása, míg a csekélyebb súlyú bűncselekmények esetén egy, a bűncselekmény felderítésére, a felelősségre vonásra általánosságban megfelelő határidő biztosításával fokozottabban lehet érvényesíteni a bűnüldöző hatóságok hatékonysági megfontolásait.
[9] A kérelmezett indokolása szerint ezt erősíti az Alkotmánybíróságnak kifejezetten a határidők tekintetében tett azon megállapítása is, amely szerint a határozataiban megfogalmazott alkotmányos követelmények érvényesülése szempontjából garanciális jelentőségű, hogy a törvényalkotó a büntetőhatalom tényleges gyakorlására feljogosított és kötelezett szervezetek, így a nyomozó hatóság, az ügyészség és a bíróság számára milyen határidőket állapít meg, és azokhoz milyen következményeket fűz. Hivatkozott a 62/2006. (XI. 23.) és a 10/2021. (IV. 7.) AB határozatokra. Jelen esetben az elévülési határidő eredményes eltelte az elkövető büntetlenségre vonatkozó alanyi jogát eredményezi, így az elévülési időnek – a fenti szempontok szerinti aránytalansága – egyben azt is jelenti, hogy az állam a bűnüldözés kockázatát (annak eredménytelenségét) az elkövetőre telepíti, ami az Alkotmánybíróság következetes gyakorlata alapján alkotmányosan meg nem engedett. (14/2004. (V.7.) AB határozat, 3103/2013. (V.17.) AB határozat, 3231/2013. (XII. 21.) AB határozat, 3074/2016. (IV.18.) AB határozat, 3180/2016. (X. 4.) AB határozat.)
[10] Az áttekintett alkotmányos összefüggésekre hivatkozva a kérelmezett azt állapította meg, hogy a jelen ügyben vizsgált országos népszavazási kérdés által célzott jogalkotás nincs összhangban az Alaptörvény B) cikk (1) bekezdésével.
[11] Abban az esetben ugyanis, amikor a büntethetőség elévülése tekintetében a jogalkotó a főszabályból következő arányosságtól nagyobb mértékű eltérést eredményező időtartamot állapít meg, annak megfelelő alkotmányos indoka van. A minimum időtartam meghatározására azért van szükség, mert az államnak alkotmányos kötelezettsége van a büntető igény érvényesítésére, a bűnüldözés és a büntető igazságszolgáltatás alkotmányos feltételek szerinti, hatékony működtetésére, amely megkövetel egy, a büntetési tételkerettől független, minimum időtartamot. A büntethetőség elévülésének kizárására pedig eleve csak a legsúlyosabb szankcióval büntetendő bűncselekmények, illetve a nemzetközi humanitárius jogot, vagy az egyéni alapjogok rendszerében magasan álló, emberi méltósághoz való jog részét képező önrendelkezési jogot súlyosan sértő bűncselekmények esetén került sor. A kezdeményezésben említett bűncselekményi kör tekintetében – egy korábbi módosítás eredményeként – a jogalkotó szintén kivételszabályt állapított meg és a főszabálytól eltérően minden egyes korrupciós bűncselekményre – tárgyi súlyuktól függetlenül – egységesen tizenkét évben határozta meg az elévülési időt. Látható tehát, hogy ennek eredményeként a korrupciós bűncselekmények esetében a főszabályból eredő arányosságot kisebb mértékben meghaladó, annál hosszabb (az elkövetőre hátrányosabb) elévülési idő érvényesül jelenleg is. A jelen ügyben vizsgált kezdeményezés célja ennek az időtartamnak jelentős, a jelenlegi szabályozás – ide nem értve az elévülés kizárását lehetővé tevő rendelkezéseket – maximális elévülési idejét is nagy mértékben meghaladó, harminc évre történő megemelése.
[12] A kérelmezetti határozat indokolásának [35] pontja szerint a korrupciós bűncselekmények a jelenleg hatályos Btk. rendszerében nem tekinthetők kiemelten társadalomra veszélyes bűncselekményi körnek, nem az egyéni alapjogok védelmi körébe tartozó védett jogi tárgyuk van, így a kezdeményezésben célzott jogalkotás az említett cselekmények tekintetében a büntethetőség elévülési idejét extrém módon felemelve – felismerhető alkotmányos indok nélkül – jelentősen kiszélesíti a büntethetőség feltételeit, azaz jelentősen meghosszabbítja azt az időt, amelynek eredményeként az elkövető alanyi jogosultságot szerez a büntetlenségre. Mindez, amellett, hogy a bűnüldözés sikertelenségének a kockázatát – az alkotmánybírósági gyakorlatból következő követelmények figyelembe vétele nélkül – az elkövetőre terheli, olyan súlyos aránytalanságot (ezáltal koherenciazavart) idéz elő a Btk.-nak az adott bűncselekményhez rendelt szankció és a büntethetőség feltételeit jelentősen befolyásoló elévülés között fennálló, az arányosságon alapuló zárt, egymással összefüggő rendszerében, amely egyértelműen az Alaptörvény B) cikk (1) bekezdésének a sérelmét idézi elő.
[13] A kérelmezett következtetése szerint a szóban forgó kérdésben tartott érvényes és eredményes népszavazás – az igenlő válaszok többsége esetén – olyan szabályozás megalkotására kötelezné az Országgyűlést, amely nincs összhangban az Alaptörvénnyel, így annak kizárólag az Alaptörvény módosításával lehetne eleget tenni, azaz a kérdés burkolt alaptörvény-módosítást foglal magában, ezért az az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés a) pontjában foglalt tilalomba ütközik.
[14] A határozat indokolásának összegzéseként azt rögzítette, hogy a népszavazásra javasolt kérdés sérti az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés a) pontját, ezért az NVB a kérdés hitelesítését – az Nsztv. 11. § (1) bekezdésében fogalt hatáskörében eljárva – a 30/2023. számú határozatával megtagadta.
A bírósági felülvizsgálat iránti kérelem
[15] A kérelmező (szervező) bírósági felülvizsgálati kérelmet terjesztett elő, kérte a kérelmezett 30/2023. számú határozatának megváltoztatását és a népszavazási kérdés hitelesítését.
[16] A kérelmező kifejtette, hogy a Kúria következetes gyakorlata szerint „országos népszavazási ügyben az esetleges érintettség hiányát a felülvizsgálati eljárás tekintetében nem lehet megállapítani, mivel az Nsztv. legitimáció hiányában történő elutasításra ebben a vonatkozásban nem ad lehetőséget.” (Knk.I.37.723/2016/3.). Emellett hivatkozott arra is, hogy az ügyben a népszavazási kérdés szervezőjeként érintett.
[17] Előadta, hogy a kérelmezett jogszabálysértően, az Nsztv. 11. §-ával ellentétesen állapította meg, hogy a népszavazási kérdés az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés a) pontjában, illetve B) cikk (1) bekezdésébe ütköző tárgykört érint.
[18] Hivatkozott arra, hogy a kérelmezett határozata elszakad a tételes alkotmányjogi és népszavazási szakjogi kérdésektől, mert nem azt elemzi, hogy a kérdés jogszerű-e, hanem azt, hogy jogpolitikai szempontok alapján indokolt-e a kezdeményezésnek megfelelő törvény elfogadása. A támadott határozat olyan, a jogalkotó vagy a népszavazás esetén a választók által eldöntendő kérdéseket válaszol meg, amelyek a tételes jogi követelményekből nem vezethetők le.
[19] Előadta, hogy a Kúria Megelőző Végzése azonos tárgyú, ugyanakkor tizenkét éves elévülési időre vonatkozó kérdést hitelesített, és utalt arra, hogy az Országgyűlés törvény módosítása következtében 2017. szeptember 28. óta a Btk. 26. § (2) bekezdése alapján a XXVII. Fejezetében meghatározott bűncselekmények büntethetősége tizenkét év elteltével évül el. Nem vizsgálta azonban érdemben a kérelmezett a Btk. ezen módosításának elvi indokait, valamint azt a tényt, hogy a Btk. 26. § (3) bekezdés c) pontja esetében, az ötévi szabadságvesztésnél súlyosabban büntetendő, a tizennyolcadik életévét be nem töltött személy sérelmére elkövetett nemi erkölcs elleni bűncselekményeknél a törvényalkotó a bűncselekmények tárgyi súlyához igazodó elévülési idők meghatározásának gyakorlatát szintén megtörte, ráadásul ezt az elévülés kizárásával, azaz a kezdeményezés szerinti ügykörnél jóval régebbi cselekmények jövőbeli büntethetőségét is fenntartva tette meg.
[20] Álláspontja szerint a támadott határozat abban a tekintetben is téves alkotmányossági érvelést alkalmaz, hogy a népszavazásra javasolt konkrét kérdés esetében ne lenne olyan alkotmányos alap, amely indokolja a büntethetőség kiterjesztését. A kérelmezett határozatának [35] bekezdése ugyanis azt mondja ki, hogy „a kérdésben szereplő bűncselekményi kör a jelenleg hatályos Btk. rendszerében nem tekinthető kiemelten társadalomra veszélyes bűncselekményi körnek, nem az egyéni alapjogok védelmi körébe tartozó védett jogi tárgyuk van”. Ezzel egyértelműen túlterjeszkedik a kérelmezett az Nsztv. szerinti mérlegelési és feladatkörén, ugyanakkor ténybelileg is megalapozatlan, hiszen a korrupciós bűncselekmények közvetlenül sértenek egyéni alapjogokkal szoros összefüggésben álló alkotmányos elveket és értékeket. Ilyenek az Alaptörvény B cikk (1) bekezdés szerinti, a közhatalmi döntések alkotmány és törvény alá rendeltségét is magában foglaló jogállamiság, az Alaptörvény XV. cikk (1) bekezdésében elismert törvény előtti egyenlőség vagy az Alaptörvény közpénzügyi fejezetének a közpénzek és a nemzeti vagyon kezelésének törvényességével kapcsolatos alapelvi rendelkezései. Ezért önmagában az egyéni alapjogvédelmemmel való közvetlen összefüggésük szintje bizonyosan nem alap arra, hogy a társadalomra veszélyességüket a Btk. rendszerén belül bárki alappal helyezze el. A korrupciós bűncselekmények ma is kiemelten veszélyesek a társadalomra, mivel a jogállami működés alapszövetét veszélyeztetik közvetlen és közvetett, a jogszerű működéssel kapcsolatos közbizalom erodálásán keresztül megvalósuló hatásukban is. Ráadásul az elévülési idő meghatározása ugyanúgy az Országgyűlés diszkrecionális, az adott cselekmények által jelentett fenyegetéssel összefüggő mérlegelésének része, mint az egyes tényállások, a büntetési tételkeretek és az alkalmazható mellékbüntetések és intézkedések meghatározása, ezért a jövőre nézve az elévülési idő emelése ellen az érintett cselekmény kisebb társadalomra veszélyességével a Btk. rendszere alapján megalapozottan érvelni eleve nem lehet.
[21] Mindezek alapján a népszavazásra javasolt kérdés a kérelmező álláspontja szerint megfelel az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés a) pontjának, a B) cikk (1) bekezdésének. Ennek megfelelően a támadott határozat sérti az Alaptörvény ezen rendelkezéseit, valamint az Nsztv. 11. §-át.
A Kúria döntése és jogi indokai
[22] A kérelmező bírósági felülvizsgálat iránti kérelme nem alapos.
[23] Az Nsztv. 1. § (1) bekezdése értelmében a hatálya alá tartozó eljárásokra a választási eljárásról szóló 2013. évi XXXVI. törvény (a továbbiakban: Ve.) Általános részét - az Nsztv. szerinti eltérésekkel - alkalmazni kell. Az Nsztv. a jogorvoslat előterjesztésére való jogosultságra eltérő rendelkezést nem tartalmaz, így a Ve. bírósági felülvizsgálatra vonatkozó rendelkezései irányadók. Ezért a Kúria a Ve. 222. § (1) bekezdés alapján vizsgálta a kérelmező érintettségét, és azt szervezői minőségére tekintettel elfogadta.
[24] Az Alaptörvény B) cikk (1) bekezdése szerint Magyarország független, demokratikus jogállam. A 8. cikk (2) bekezdése alapján országos népszavazás tárgya az Országgyűlés feladat- és hatáskörébe tartozó kérdés lehet. A (3) bekezdés a) pontja értelmében nem lehet országos népszavazást tartani az Alaptörvény módosítására irányuló kérdésről.
[25] Az Nsztv. 9. § (1) bekezdése szerint a népszavazásra javasolt kérdést úgy kell megfogalmazni, hogy arra egyértelműen lehessen válaszolni, továbbá a népszavazás eredménye alapján az Országgyűlés el tudja dönteni, hogy terheli-e jogalkotási kötelezettség, és ha igen, milyen jogalkotásra köteles. A 11. § (1) bekezdése alapján az NVB a kérdés hitelesítéséről vagy annak megtagadásáról a benyújtásától számított hatvan napon belül dönt. Az NVB a kérdést akkor hitelesíti, ha az az Alaptörvényben, valamint az Nsztv.-ben a kérdéssel szemben támasztott követelményeknek megfelel.
[26] Az Alaptörvény és az Nsztv. rendelkezései alapján a kérelmezett, majd a Kúria a népszavazási kérdés hitelesítésekor nem csak magát a jogalkotásra irányuló kérdést értelmezi, nem csak az Nsztv.-ben foglalt követelményeknek való megfelelést-, és nem csak az Országgyűlés hatáskörébe tartozást vizsgálja, hanem azt is - a Kúria a bírósági felülvizsgálat iránti kérelem keretei között -, hogy a népszavazási kérdés érint-e az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdése szerinti tiltott tárgykört. Bármelyik szabálynak való meg nem felelés kizárja az indítványozott kérdés hitelesítését. Így a felülvizsgálat iránti kérelemben foglaltakkal szemben a kérelmezettnek az alaptörvényi követelmény alapján a tárgykör megengedettségét értékelnie kellett; az, hogy erre vonatkozó végső következtetése miatt a további követelmények között nem vizsgálódott, nem jelenti, hogy indokolatlanul elszakadt volna az irányadó szakági szabályoktól.
[27] A Kúria a népszavazási kérdés hitelesítéséről szóló döntést a bírósági felülvizsgálat iránti kérelem keretei között vizsgálta felül. A kérelmező felülvizsgálati kérelmében arra hivatkozott, hogy a hitelesítésre beadott kérdés nem sérti az Alaptörvény jogállamiságot deklaráló B) cikk (1) bekezdését, valamint a népszavazási tilalmat rögzítő 8. cikk (3) bekezdés a) pontját, ezért vitatta az ezen alapuló elutasító döntést. A Kúriának így a kérelmezett kifogásolt határozatát ebből a szempontból kellett vizsgálnia. Az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés a) pontja, mint tiltott tárgykör esetében a Kúriának arról kell döntenie, hogy a népszavazásra javasolt kérdés érvényes és eredményes népszavazás esetén az Alaptörvény módosítására irányul-e. Az Alaptörvény módosítására ugyanis kizárólag az Országgyűlés jogosult az Alaptörvény módosítására irányuló eljárási és határozathozatali követelmények betartásával, ezért ezekben a kérdésekben nem lehet népszavazást tartani. E kötelezettségének az Alaptörvény 28. cikkével összhangban – figyelemmel a népszavazás alkotmányos rendeltetésére és a népszavazási kérdéssel érintett alaptörvényi rendelkezésekre – a Kúria a jogalkotásra irányuló népszavazási kérdés értelmezésekor úgy tud eleget tenni, ha a kérdést aszerint vizsgálja, hogy az vezethet-e alkotmánykonform jogalkotásra. (33/2021. (XII. 22.) AB határozat [22]-[33].)
[28] A büntetőjogi elévülés kérdését az Alkotmánybíróság több – a kérelmezett által fel is hívott – határozatában elemezte. Alapvetőnek számít a 11/1992. (III. 5.) AB határozat, amely indokolásának IV. 4. pontja szerint a bűncselekménnyé nyilvánításnak és büntetéssel fenyegetésnek alkotmányos indokon kell alapulnia: szükségesnek, arányosnak és végső soron igénybevettnek kell lennie. Az indokolás V. pontjában foglaltak alapján, ha az elévülés beállt, az elkövetőnek alanyi joga keletkezik arra, hogy ne lehessen megbüntetni. Az elévült bűncselekményt ugyanis - mivel az állam büntető igénye elenyészett - a büntethetőség szemszögéből ettől kezdve úgy kell tekinteni, mintha eredetileg sem állt volna fenn büntethetősége.
[29] A büntetőjogban a büntethetőség elévülésének intézményét a Btk. 26. §-a szabályozza. A hatályos 26. § (1) bekezdése generálisan szabályozza az elévülést, a (2) bekezdés a speciális elévülési szabályokat rögzíti, míg a (3) bekezdés a büntethetőség elévülése alóli kivételeket tartalmazza.
[30] A korrupciós bűncselekmények 2017. szeptember 28. napja előtt a generális szabályok alá tartoztak, így az adott cselekmény anyagi jogszabályoknak megfelelő törvényes minősítéséhez igazodóan a leghosszabb, speciális tényállás mellett alkalmazandó elévülési idő sem haladta meg a 10 évet, de jellemzően az öt éves általános minimumhoz igazodott. 2017. szeptember 28. óta hatályos a korrupciós bűncselekmények büntethetőségét egységesen 12 évben rögzítő rendelkezés, ami így még az enyhébb súlyú korrupciós bűncselekményeknél is a korábbiakhoz képest jelentősen hosszabb időtartamot határoz meg.
[31] A módosításról rendelkező 2017. évi CVI. törvény indokolása szerint „A korrupciós bűncselekmények elévülési idejének emelése szükséges annak érdekében, hogy a felelősségre vonás biztosított legyen minden esetben. Ezért indokolt, hogy az elévülési idő egységesen 12 évre emelkedjen.”. A kérelmező ezen törvényi indokolásra vonatkozó előadását, és a Btk. 26. § (3) bekezdés c) pontja szerinti, a tizennyolcadik életévét be nem töltött személy sérelmére elkövetett nemi erkölcs elleni bűncselekmények esetében 2014. évben módosított, a büntethetőség elévülésének szabályozására történő hivatkozását a Kúria nem tekintette megalapozott kérelmezői érvelésnek. A nagyon rövid törvényi indokolás nem ad támpontot az arányosság – és ezen keresztül az Alaptörvény módosítás szükségességének – vizsgálatához. A Btk. 26. § (3) bekezdés c) pontja szerinti esetben pedig a bűncselekmények eltérő természete zárja ki az összevethetőséget.
[32] A Megelőző Végzésre vezető népszavazási kérdés - „Egyetért-e Ön azzal, hogy a korrupciós bűncselekmények büntethetősége legalább tizenkét év elteltével évüljön el?” - hitelesítésére 2017. szeptember 28. napja előtt olyan jogszabályi környezetben került sor, amelyben a korrupciós bűncselekmények büntethetőségének elévülése a jelenlegitől eltérően még a generális szabályok szerint történt. A Megelőző Végzés meghozatala során a Kúria a bírósági felülvizsgálat iránti kérelemnek megfelelően a módosítás időbeli hatálya, a kérdés választópolgári és jogalkotói egyértelműsége, valamint a Btk. szankciórendszere arányosságának megbomlása kérdésében vizsgálódott. Az arányosság megbomlására nézve hivatkozott ott a Kúria a 11/1992. (III. 5.) AB határozat a fentiekben már idézett megállapítására – „a bűncselekménnyé nyilvánításnak és büntetéssel fenyegetésnek alkotmányos indokon kell alapulnia: szükségesnek, arányosnak és végső soron igénybevettnek kell lennie” -, de a kérdés érdemi vizsgálatára nem került sor, mivel a Kúria [21] pontban kifejtett értékelése szerint „A kérelmező arányossági felülvizsgálati kifogásait az Alaptörvényre igyekszik visszavezetni, sikertelenül, valójában e kifogások a Btk. megváltoztatásának megakadályozását célozzák. A Kúria e vonatkozásban ugyanakkor hangsúlyozza, hogy a népszavazási kérdés hitelesítése nem tagadható meg abból az okból, hogy a majdani új törvényi szabályozás a korábbi törvényi szabályozástól eltérő lenne, a hitelesítés megtagadására kizárólag alaptörvény-ellenesség okán és nem törvényellenesség okán kerülhet sor.”
[33] Ennek következtében a jelen eljárásban a kérelmezett az Alaptörvény 8. § (3) bekezdés a) pontjának érvényesülése kapcsán indokaiban korlátozástól mentesen, szabadon érvelve végezhette el a korrupciós bűncselekmények büntethetőségének elévülését érintő vizsgálatot. A jogállamiság elvéből fakadó jogbiztonság elve következtében a büntetőjog alkotmányossága tekintetében felállított követelmények a büntetőjogi felelősségre vonás egészére, így az elévülési szabályokra is vonatkoznak. Ahhoz, hogy a hitelesítendő kérdésnek az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés a) pontjának való meg-, vagy meg nem feleléséről dönthessen, a kérelmezettnek vizsgálnia kellett az elévülés Btk.-beli rendszerének belső koherenciáját, az arányosságnak az Alkotmánybíróság által kidolgozott elvek mentén való érvényesülését.
[34] A kérelmezett határozatának a kérelmező által kifogásolt [35] pontja éppen ennek a vizsgálódásnak az összegzését adja. Az NVB a felülvizsgálat iránti kérelemben foglaltakkal szemben nem terjeszkedett túl az Nsztv. szerinti feladatkörén. A Kúria hangsúlyozza, hogy az ,,Egyetért-e Ön azzal, hogy a korrupciós bűncselekmények büntethetősége legalább harminc év elteltével évüljön el?” kérdést a Megelőző Végzéshez képest már megváltozott jogszabályi környezetben terjesztette elő hitelesítésre a kérelmező. A kérelmezett ezt a megváltozott jogszabályi környezetet vonta értékelés alá, és ehhez képest vonta le azt a következtetést, hogy a hitelesíteni kért kérdés – felismerhető alkotmányos indok nélkül – megtöri a büntethetőség elévülésének arányos, zárt, összefüggő rendszerét. A kérelmezett által szempontként kezelt egyéni alapjogvédelem kérdése összhangban áll a 11/1992. (III. 5.) AB határozattal, attól eltekinteni nem lehet. Emiatt alaptalan a kérelmező azon hivatkozása, hogy az egyéni alapjogvédelmemmel való összefüggés szintjén nem vizsgálódhatott volna a kérelmezett.
[35] A kérelmező bírósági felülvizsgálat iránti kérelmében az elévülési idő meghatározása kapcsán az Országgyűlés diszkrecionális jogalkotási lehetőségére is hivatkozott. Azt, hogy az Országgyűlés rendelkezik ezzel a jogosítvánnyal, a kérelmezett sem vitatta, határozatában nem is hivatkozott az Alaptörvény 8. cikk (2) bekezdés - országos népszavazás tárgya az Országgyűlés feladat- és hatáskörébe tartozó kérdés lehet - sérelmére. Azonban ezen feltétel teljesülése nem elégséges a népszavazási kérdés hitelesítéséhez, az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés a) pontja szerinti, önálló követelménynek is teljesülnie kell. A kérelmezett pedig a fentiek szerint helytállóan jutott arra a következtetésre, hogy a korrupciós bűncselekmények esetében a büntethetőség elévülésének 12 évről 30 évre történő emelése - felismerhető alkotmányos indok nélkül - a jogbiztonság elvének érvényesülését érinti, és így az Alaptörvény jogállamisági rendelkezésének módosítására irányuló népszavazási kérdésnek minősül.
A bírósági felülvizsgálat iránti kérelem alapján, annak keretei között, a Kúria sem tudott ilyen alkotmányos indokot azonosítani.
[36] A kérelmezett határozata a kérelmező által megjelölt okokból nem változtatható meg, ezért a Kúria az NVB 30/2023. határozatát az Nsztv. 30. § (1) bekezdése alapján helybenhagyta.
A döntés elvi tartalma
[37] A népszavazásra irányadó jogszabályok és alaptörvényi követelmények bármelyikének hiánya a további feltételek vizsgálata nélkül alkalmas a kérdés hitelesítésének megtagadására.
Záró rész
[38] Az illetékekről szóló 1990. évi XCIII. tv. (a továbbiakban: Itv.) 45/A. § (5) bekezdése folytán felmerült és a 62. § (1) bekezdés h) pontja szerint feljegyzett 10.000 forint összegű közigazgatási nemperes eljárási illetéket a kérelmező a közigazgatási perrendtartásról szóló 2017. évi I. törvény 35. §-a alapján alkalmazandó polgári perrendtartásról szóló 2016. évi CXXX. törvény 101. § (1) bekezdése és 102. § (1) bekezdése alapján köteles megfizetni.
[39] A Kúria tájékoztatja a kérelmezőt, hogy az illetéket a Nemzeti Adó- és Vámhivatal 10032000-01070044-09060018 számú illetékbevételi számlájára kell az esedékesség napjáig megfizetnie
[40] A Kúria tájékoztatja a kérelmezőt, hogy az illeték megfizetése során közleményként fel kell tüntetnie a Kúria megnevezését, a kúriai ügyszámot, valamint a fizetésre kötelezett adóazonosító számát.
[41] A Kúria az Itv. 78. § (4) bekezdése alapján határozta meg a fizetendő illeték esedékességének idejét.
[42] A Kúria e határozatáról az Nsztv. 30. § (4) bekezdése alapján a Magyar Közlönyben nyolc napon belül közleményt tesz közzé.
[43] A végzés elleni további jogorvoslatot az Nsztv. 30. § (1) bekezdése zárja ki.
Budapest, 2023. augusztus 2.
dr. Hajnal Péter s.k. a tanács elnöke
Huszárné dr. Oláh Éva s.k. előadó bíró
dr. Mudráné dr. Láng Erzsébet s.k. bíró