Knk.VII.37.918/2018/2. számú határozat

Nyomtatóbarát változatNyomtatóbarát változat

A Kúria
v é g z  é s e

Az ügy száma: Knk.VII.37.918/2018/2.

A tanács tagjai: Dr. Tóth Kincső tanácselnök
    Dr. Rothermel Erika előadó bíró
    Dr. Mudráné dr. Láng Erzsébet bíró

A kérelmező: Civil Mozgalom Egyesület
    (1144 Budapest, Füredi utca 60-62. fsz. 6.)

A kérelmező képviselője: Dr. Resán Gergely ügyvéd
    (cím)

Az ügy tárgya: népszavazási ügyben hozott határozat bírósági felülvizsgálata

A felülvizsgálati kérelmet benyújtó fél: kérelmező

A felülvizsgálni kért jogerős határozat: Nemzeti Választási Bizottság
    1013/2018. számú határozata

Rendelkező rész

A Kúria a Nemzeti Választási Bizottság 1013/2018. számú határozatát helybenhagyja.

A le nem rótt eljárási illetéket az állam viseli.

E végzés ellen további jogorvoslatnak nincs helye.

Indokolás

A felülvizsgálat alapjául szolgáló tényállás

[1] A Nemzeti Választási Bizottság (a továbbiakban: NVB) a Civil Mozgalom Egyesület (a továbbiakban: kérelmező) által benyújtott országos népszavazási kezdeményezés ügyében 1013/2018. számú határozatával döntött. Az NVB az „Egyetért Ön azzal, hogy a pártok ne kapjanak állami támogatást az országgyűlési képviselők választásán kampánytevékenységre?” kérdést tartalmazó aláírásgyűjtő ív hitelesítését jelzett számú határozatával megtagadta.

[2] Az NVB vizsgálta, hogy a népszavazási kérdés ellentétben áll-e az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés c) pontjával, amely szerint nem lehet országos népszavazást tartani „az országgyűlési képviselők, a helyi önkormányzati képviselők és polgármesterek, valamint az európai parlamenti képviselők választásáról szóló törvények tartalmáról”.

[3] Az NVB megállapította, hogy az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés c) pontjában szereplő választásokról szóló szabályokat az Alaptörvény 2. cikk (1) bekezdésének megfelelően sarkalatos törvények tartalmazzák. Ilyen sarkalatos törvény az országgyűlési képviselők választásáról szóló 2011. évi CCIII. törvény (a továbbiakban: Vjt.), valamint a választási eljárásról szóló 2013. évi XXXVI. törvény (a továbbiakban: Ve.), de ebbe a katalógusba tartozik az országgyűlési képviselők választása kampányköltségeinek átláthatóvá tételéről szóló 2013. évi LXXXVII. törvény (a továbbiakban: Kftv.) is, amelynek 12. §-a rögzíti, hogy a törvény 1-11. §-ai és az 1. melléklete az Alaptörvény 2. cikk (1) bekezdése alapján sarkalatosnak minősül.

[4] Az NVB álláspontja szerint a Kftv. tartalma, illetve az Alaptörvény 2. cikk (1) bekezdése szerinti meghatározás alapján is egyértelműen az országgyűlési képviselők választását szabályozó törvények közé sorolandó, olyan anyagi jogi szabályokat rögzítő jogszabály, amely szabályozási tárgyát tekintve a jelöltek és jelölő szervezetek közötti, a választópolgári akarat befolyásolására, formálására, a választópolgárok meggyőződésének kialakítására irányuló verseny eszközéhez, a kampánytevékenység folytatásához való jog gyakorlásához szervesen kapcsolódó jogosultságot szabályoz. A törvény kiemelt célja, hogy az állami támogatáshoz való jogosultság biztosításával a kampányhoz kötődő jogegyenlőséget, illetve a jelöltek, jelölő szervezetek számára egyenlő feltételeket teremtsen.

[5] Az NVB következtetése szerint a népszavazás eredménye kizárólag a Kftv. tartalmának jelentős módosításával lenne végrehajtható, ennél fogva pedig a kezdeményezés összeütközésbe kerül az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés c) pontjában megfogalmazott tilalommal, ezért a kérdés népszavazásra nem bocsátható.

[6] Az NVB az Nsztv. 9. § (1) bekezdése alapján vizsgálta a kérdés egyértelműségét is, amelynek során – figyelembe véve a Kftv. módosításait is – a 96/2017. számú határozatában írtakat vette alapul.

[7] Az NVB szerint a kérdésben szereplő, a „pártok ne kapjanak állami támogatást” kitétel alapján a választópolgárok számára nem egyértelmű, hogy a kezdeményezés támogatása esetén hogyan valósul meg a népszavazási kezdeményezésben foglalt tartalom. Az lesz-e döntésük eredménye, hogy a párt sem közvetlenül a pártlista jogán nem lesz jogosult állami támogatásra, sem közvetve, azaz a párt által állított egyéni jelölt révén, vagy döntésük eredménye az lesz, hogy a pártnak csak a pártlista jogán járó támogatásra való jogosultsága szűnik meg. Ez utóbbi esetben azonban az sem világos, hogy a párt jelöltje továbbra is lemondhat-e a párt javára támogatásáról, vagy a népszavazás megszüntetné a jelöltnek ezt a jogát is.

[8] Az NVB szerint megállapítható, hogy a kérdés nem teljesíti a népszavazási egyértelműség követelményéből fakadó azon elvárást, hogy az legyen világos és kizárólag egyféleképpen értelmezhető, mivel ahogy az a fentiekben is bemutatásra került, legalább kétféle értelmezési lehetőséget is felvet, illetve a kérdésből származó érdemi következmények a választópolgár számára nem átláthatók. Azáltal, hogy a kezdeményezésből származtatni kívánt eredmény többféle tartalommal is meghatározható, a választópolgároknak nincs lehetőségük arra, hogy átlássák a kérdés lényegét, illetve célját, ennek hiányában pedig sem tudatosan, sem átgondoltan nem tudják népszavazáshoz való jogukat gyakorolni. Tudatos döntés hiányában pedig a jogalkotó feladatának egyértelmű meghatározása sem lehetséges.

[9]  Az NVB úgy véli, a kérdés többféle értelmezési lehetősége a jogalkotó számára is kérdésessé teszi azt, hogy milyen tartalmú jogszabály megalkotásával tehet eleget a népszavazásból eredő kötelezettségének.

[10]  Az NVB az egyértelműség vizsgálata körében jegyezte meg azt is, hogy a kérdés többféle értelmezéséből adódóan csak látszólagosan valósulna meg a népszavazási kezdeményezéssel elérni kívánt cél.

[11] A fentiek alapján az NVB megállapította, hogy a kérelmező által benyújtott népszavazási kérdés az Nsztv. 9. § (1) bekezdésében rögzített egyértelműség követelményét sem teljesíti.

A felülvizsgálati kérelem

[12] A kérelmező felülvizsgálati kérelmében az NVB határozatának megváltoztatását kérte annak érdekében, hogy a benyújtott kérdés hitelesítésre kerülhessen.

[13] A felülvizsgálati kérelem részletesen kitért a népszavazási kezdeményezés céljára, annak aktualitására, valamint bemutatta és értékelte a jelenlegi szabályozás – általa visszásnak tartott – következményeit.

[14] A felülvizsgálati kérelem kitért arra is, hogy az országgyűlési képviselők választása kampányköltségeinek átláthatóvá tételéről szóló 2013. évi LXXXVII. törvény módosításáról szóló 2017. évi CLX. törvény (a továbbiakban: Kftv. mód.) sem az Alaptörvénynek, sem a magasabb szintű jogszabályoknak, sem pedig a józan észnek nem felel meg, továbbá az esélyegyenlőséget sem biztosítja.

[15] A felülvizsgálati kérelem szerint az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés c) pontjába foglaltakra hivatkozás téves. Véleménye szerint az Alaptörvény e rendelkezése kizárólag az Vjt.-re és a Ve.-re vonatkozik, míg jelen népszavazási kezdeményezés nem az országgyűlési képviselők, a helyi önkormányzati képviselők és polgármesterek, valamint az európai parlamenti képviselők választásáról szól, hanem a kampányköltségekről, illetve azok átláthatóvá tételéről, így a kérdés nem tartozik tiltott tárgykörbe.

[16] A felülvizsgálati kérelem hangsúlyozta, hogy az állami támogatás megszüntetése csak a támogatáshoz kapcsolódó, és az arra vonatkozó törvényi kötelezettségeket és szabályokat teszi okafogyottá, de a választások menetét nem befolyásolja. A Kftv.-nek az országgyűlési képviselők választására, vagy a választás menetére gyakorlati befolyása nincsen, kizárólag a pénzügyi finanszírozásra vonatkozik.

[17] A felülvizsgálati kérelem az Nsztv. 9. § (1) bekezdésébe foglalt egyértelműség követelményével kapcsolatban az NVB érvelését teljesen irrelevánsnak és elfogadhatatlannak tartja.

[18] A népszavazási kérdés álláspontja szerint egyértelmű, a képviselőjelöltek részére járó kampánytámogatásokat nem érinti, csak a pártoknak járó választási kampánytámogatás megszüntetésére irányul. Kifejtette, hogy a népszavazási kérdés következtében viszont már nem lehetne az egyéni választókerületi jelölteknek a kampánytámogatásról egy párt javára lemondani, mert az már az országgyűlési képviselők választásán kampánytevékenységre adott állami támogatásnak minősülne. Hangsúlyozta, hogy a népszavazás következtében a pártoknak az állami kampánytámogatásra való joga szűnne meg, de ettől még bárki, akár a jelöltjeik is adhatnak nekik támogatást.

[19] A kérelmező szerint teljesen egyértelmű, hogy a népszavazási kezdeményezés támogatása esetén hogyan valósul meg a kérdésbe foglalt tartalom, és mi lesz annak a következménye. A kérdés szerinte világos, és kizárólag egyféleképpen értelmezhető, így annak érdemi következményei a választópolgárok számára is átláthatók, ezért tudatosan és átgondoltan tudják a népszavazáshoz való jogukat gyakorolni.

[20] Álláspontja szerint a népszavazási kérdés a jogalkotó számára is egyértelmű, nem kérdéses, hogy milyen tartalmú jogszabály megalkotásával, vagy megváltoztatásával tehet eleget a népszavazásból következő jogalkotási kötelezettségének.

A Kúria döntése és jogi indokai

[21] A Kúria megállapítja, hogy a felülvizsgálati kérelem az alábbiak szerint nem megalapozott.

[22] A Kúria mindenek előtt rögzíti, hogy a felülvizsgálati kérelem azon része, amely a kérdés népszavazásra bocsátásának aktualitását és indokait taglalja, a felülvizsgálat szempontjából irreleváns. A Kúria eljárásának tárgya a hitelesíteni kért kérdés alkotmányosságának és törvényességének vizsgálata. Nem tartozik a Kúria hatáskörébe a kérdés célszerűségi, avagy okszerűségi minősítése, és a hatályos szabályozás alkotmányossági felülvizsgálata sem.

[23] A Kúria az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés c) pontjába foglalt tiltott tárgykör vonatkozásában a Knk.IV..37.943/2018/2., a Knk.IV.37.944/2018/2.,  Knk.VII.37.945/2018/2. és a Knk.VII.37.946/2018/2. számú döntésekben kifejtettekre tekintettel a következőket állapítja meg. Az Alaptörvény e szabálya szerint nem lehet országos népszavazást tartani „az országgyűlési képviselők, a helyi önkormányzati képviselők és polgármesterek, valamint az európai parlamenti képviselők választásáról szóló törvények tartalmáról”.

[24] Alkotmányértelmezési kérdés, hogy az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés c) pontjába foglalt tiltott tárgykörök közé mely törvények tartoznak. A bírósági jogértelmezés objektív teleológiai módszerét az Alaptörvény 28. cikke fogalmazza meg, amely alapján az objektív jogalkotói célból kell kiindulni. Ezen jogértelmezés nem zárja ki, hogy e mellett a nyelvtani, logikai, rendszertani és egyéb értelmezési módszerek is segítségül hívhatók legyenek a norma tartalmának feltárása során.

[25] Az Alaptörvény 8. cikke (3) bekezdése c) pontja a három anyagi jogi szabályt tartalmazó törvény – jelenleg hatályosan a Vjt., a helyi önkormányzati képviselők és polgármesterek választásáról szóló 2010. évi L. törvény, és az Európai Parlament tagjainak választásáról szóló 2003. évi CXIII. törvény –  tartalmát jelöli meg. Tehát az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés c) pontja ezen törvényekre nem pusztán formálisan mutat rá, hanem azok tartalmának a figyelembevételét írja elő. Nyilvánvaló, hogy a választási anyagi jogi szabályok önmagukban nem, csak az eljárási szabályokkal együtt érvényesülhetnek, az eljárási szabályokkal együtt fejthetik ki hatásukat. A Ve. 1. § a), b) és d) pontjai szerint e törvényt kell alkalmazni az országgyűlési képviselők választásán, a helyi önkormányzati képviselők és polgármesterek választásán, és az Európai Parlament tagjainak választásán is. A Ve. szabályai nélkül tehát az anyagi jogi szabályok nem érvényesülhetnek. A Kúria megítélése szerint a tiltott tárgykör e három választási kategóriában a működőképes választás szabályaira vonatkozik, s bár szövegszerűen a törvényeket „működőképessé” tévő választási eljárási törvény ott nem szerepel, azokba a Ve. mindenképpen beleértendő. A Ve. módosítása visszahat az anyagi jogi szabályokat tartalmazó törvények érvényesülésére. Az alkotmányozói cél nem lehetett, pusztán az anyagi jogi szabályok tiltott tárgykörbe sorolása, hiszen azok tiltott tárgykörbe való felvételének így önmagában nincs ésszerűen igazolható oka.

[26] Ugyanakkor nemcsak a cél szerinti értelmezés alapján vonható az Alaptörvény 8. cikke (3) bekezdése c) pontja körébe a Ve. Az Alaptörvény e szabálya a „törvények” tartalmáról szól, nyelvtani értelemben helyes lenne a szöveg, ha a három anyagi jogi szabályt tartalmazó „törvény”-t jelölné meg többes szám nélkül. A három választási kategóriát tartalmazó anyagi és eljárási szabályok, mint „törvények” nyelvtani és logikai értelmezés alapján is a kizárt tárgykörbe sorolhatók.

[27] A Kúria megítélése szerint az Alkotmánybíróság által a 30/1992. (V. 26.) AB határozatában (Indokolás V/1.) kifejtett megszorító értelmezés elvét nem sérti az, hogy az Alaptörvény 8. cikke (3) bekezdése c) pontja alatt a három választási kategória anyagi jogi és eljárási szabályait is érteni kell. Az alkotmányozó az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdésben felsorolta azokat a tárgyakat, amelyeket tartalmuk szerint kivett az országos népszavazás tárgyköréből. Ugyanakkor ezen kivételeket nem lehet az ésszerű indokot, vagy más alkotmányos összefüggéseket figyelmen kívül hagyva értelmezni. Ahogy a megszorító értelmezés elvét kidolgozó Alkotmánybíróság a 2/1993. (I. 22.) AB határozatában az Alkotmányba akkor még szövegszerűen nem szereplő kivett tárgyként jelölte meg az alkotmánymódosítást (Rendelkező rész 2. pont második mondat), ugyanúgy az értelmező ma sincs elzárva attól, hogy a szövegszerűen összefüggő törvények között (a három anyagi jogi szabályt tartalmazó törvény és a Ve. között) kapcsolatot létesítsen a 8. cikk (3) bekezdés c) pontjának értelmezése során.

[28] A Kúria megítélése szerint azonban az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés c) pontja körébe nem lehet további, a választásokkal összefüggésbe hozható törvényeket bevonni, ha azok nem érintik közvetlenül az előbbiekben említett választási anyagi és eljárásjogi szabályokat. A Kúria tehát nem ért egyet az NVB-vel abban, hogy e tiltott tárgykörbe önmagában a Kftv. anélkül lenne sorolható, hogy a népszavazási kérdés közvetlenül érintené valamely fenti törvény tartalmát is.

[29] A Kúria az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés c) pontjának értelmezése során tehát jelen ügyben azt vizsgálta, hogy a népszavazási kérdés érinti-e a választási anyagi jogi és eljárásjogi szabályokat. A népszavazási kérdés tárgya, azaz a pártok kampánytevékenységgel kapcsolatos állami támogatásának részletszabályai a Kftv.-ben találhatók, azonban a Ve. több helyen is tartalmaz rendelkezéseket e vonatkozásban. Így a Ve. 120. § (3) bekezdés c) pontja szerint „[a]z ajánlóív iránti igénynek tartalmaznia kell a jelöltként indulni szándékozó választópolgár nevét, személyi azonosítóját, ennek hiányában személyazonosságát igazoló hatósági igazolványának számát lakcímét, továbbá nyilatkozatát arról, hogy az országgyűlési képviselők választása kampányköltségeinek átláthatóvá tételéről szóló törvény szerinti párttámogatás visszafizetésére a tartozás párttól való behajthatatlansága esetére kötelezettséget vállal.”; a Ve. 129. § (1) bekezdés c) pontja szerint „[a] lista bejelentésének tartalmaznia kell a listán állított valamennyi jelölt nevét, személyi azonosítóját - ennek hiányában a személyazonosságát igazoló hatósági igazolványának számát -, lakcímét, valamint nyilatkozatát arról, hogy az országgyűlési képviselők választása kampányköltségeinek átláthatóvá tételéről szóló törvény szerinti párttámogatás visszafizetésére a tartozás párttól való behajthatatlansága esetére kötelezettséget vállal.”; a Ve.  252. § (3) bekezdése alapján „[a] közös jelölt állításával egyidejűleg be kell jelenteni, hogy a jelölt - a pártok költségvetési támogatása szempontjából - melyik jelölő szervezethez tartozik.”; míg a Ve. 253. § (3) bekezdése arról rendelkezik, hogy [a] közös lista állításával egyidejűleg be kell jelenteni, hogy az egyes jelöltek - a pártok költségvetési támogatása szempontjából - melyik jelölő szervezethez tartoznak.”

[30] Mindebből adódóan megállapítható, hogy egy érvényes és eredményes népszavazás következtében a Ve. módosítása az idézett rendelkezések tekintetében elkerülhetetlen lenne. Mivel a Kúria az említett Knk.IV.37.943/2018/2., a Knk.IV.37.944/2018/2.,  Knk.VII.37.945/2018/2. és a Knk.VII.37.946/2018/2. számú döntéseiben akként foglalt állást, hogy a Ve. az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdése szerinti tiltott tárgykörbe sorolható, ezért jelen népszavazási kérdés sem vonhatja maga után a Ve. módosítását.

[31] A fentiek alapján a Kúria – az NVB döntésében foglaltaktól eltérő érvek mellett, de - arra a következtetésre jutott, hogy a népszavazási kérdés Alaptörvény 8. cikke (3) bekezdése c) pontja szerinti tiltott tárgykört érint.

[32] Az Nsztv. 9. § (1) bekezdésének sérelmével kapcsolatban pedig a Kúria jelen ügyben  arra az álláspontra helyezkedett, hogy annak vizsgálata okafogyottá vált. A Kúria jelen határozatában részletesen indokolta, hogy a népszavazási kérdést az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés c) pontja alapján miért nem lehet hitelesíteni. Mivel alaptörvényi kizáró ok áll fenn a hitelesítés megtagadása mögött, ezért az egyértelműség törvényi követelményének további vizsgálata szükségtelenné vált.

[33] A Kúria a fentiekben rögzített okokból megállapította, hogy a hitelesítés megtagadása az NVB részéről az Nsztv. 11. §-ára tekintettel jogszerű volt, amelynél fogva az Nsztv. 30. § (1) bekezdése alapján rendelkezett az NVB határozatának helybenhagyásáról.

[34]  A Kúria a kérelmező személyes illetékmentességére tekintettel, az illetékekről szóló 1990. évi XCIII. törvény 5. § (1) bekezdés d) pontja és (2) bekezdése szerint rendelkezett akként, hogy a le nem rótt illetéket az állam viseli.

[35] A Kúria e végzéséről az Nsztv. 30. § (4) bekezdése alapján a Magyar Közlönyben nyolc napon belül közleményt tesz közzé.

[36] A Kúria végzése elleni további jogorvoslatot az Nsztv. 30. § (1) bekezdése zárja ki.

Budapest, 2018. november 6.

 

Dr. Tóth Kincső s.k. tanácselnök,
Dr. Rothermel Erika s.k. előadó bíró,
Dr. Mudráné dr. Láng Erzsébet s.k. bíró