KÚRIA
Knk.IV.38.143/2015/6.
A Kúria a Dr. Falvai Ferenc ügyvéd által képviselt kérelmezőnek (továbbiakban: kérelmező) a Fővárosi Választási Bizottság által fővárosi szintű helyi népszavazási kezdeményezés tárgyában meghozott 14/2015. (XII.14.) számú határozata felülvizsgálata iránt indított nemperes eljárásban, az alulírott napon meghozta az alábbi
v é g z é s t:
A Kúria a Fővárosi Választási Bizottság 14/2015. (XII.14.) számú határozatát megváltoztatja, és az
"Egyetért-e Ön azzal, hogy Budapest Főváros Önkormányzata ne pályázzon a 2024. évi nyári olimpiai és paralimpiai játékok megrendezésére?"
kérdés hitelesítését megtagadja.
A felülvizsgálati eljárás illetékét az állam viseli.
A végzés ellen jogorvoslatnak nincs helye.
I n d o k o l á s
I.
1.E. K. K., a népszavazási kezdeményezés szervezője 2015. december 4-én aláírásgyűjtő ívet nyújtott be a Fővárosi Választási Bizottsághoz a népszavazás kezdeményezéséről, az európai polgári kezdeményezésről, valamint a népszavazási eljárásról szóló 2013. évi CCXXXVIII. törvény (a továbbiakban: Nsztv.) 36. § (1) bekezdése szerinti hitelesítés céljából.
Az aláírásgyűjtő íven az alábbi kérdés szerepelt:
"Egyetért-e Ön azzal, hogy Budapest Főváros Önkormányzata ne pályázzon a 2024. évi nyári olimpiai és paralimpiai játékok megrendezésére?"
2. A Fővárosi Választási Bizottság a 14/2015. (XII.14.) számú határozatában a benyújtott aláírásgyűjtő ív mintapéldányán szereplő kérdést az Nsztv. 41. §-ában foglalt hatáskörében eljárva hitelesítette.
2.1. A határozat rögzítette, hogy az Olimpiai Charta 32.§ (2) bekezdése, 33.§ 1.1 pontja szerint az Olimpiai Játékok megrendezésére városok jelentkezhetnek. Az Olimpiai Játékok megrendezésére vonatkozó jelentkezés Budapesten a Fővárosi Önkormányzat feladat- és hatáskörébe tartozik az Alaptörvény 32. cikk (1) bekezdése (helyesen 31. cikk (2) bekezdése), a Magyarország helyi önkormányzatairól szóló 2011. évi CLXXXIX. törvény 4.§-a, 10. § (1) és (2) bekezdése, a 13. § (1) bekezdés 15. pontja, a 22. § (1) bekezdése, valamint a 23.§ (4) bekezdés 8. pontja alapján. Ebből kifolyólag Budapest Főváros Közgyűlése jogosult dönteni a 2024. évre kiírt Olimpiai Játékok megrendezésére vonatkozó pályázat benyújtásáról.
2.2. A Fővárosi Választási Bizottság határozatában megjegyezte, hogy a Fővárosi Közgyűlés 774/2015. (VI.23.) számú fővárosi közgyűlési határozatával döntött az olimpiai pályázaton való részvételről. A részvételről szóló szándéknyilatkozat a Nemzetközi Olimpiai Bizottság részére megküldésre került. A pályázati dokumentáció benyújtására azonban még nem került sor, a három szakaszból álló pályázati folyamatban a jelentkezési dokumentáció első részét 2016. február 17-ig, a második részét 2016. október 7-ig, a harmadik részt pedig 2017. február 3-ig kell benyújtani a Nemzetközi Olimpiai Bizottságnak /NOB/, ezért ezen határozat meghozatalának időpontjában a népszavazásra javasolt kérdés még nem tekinthető elkésettnek.
2.3. A határozat megállapította, hogy a kérdés megfelel az Nsztv. 39. § (1),(2) bekezdésében foglalt követelményeknek, arra egyértelműen lehet válaszolni, valamint egy érvényes és eredményes népszavazás esetén Budapest Főváros Közgyűlése is egyértelműen el tudja dönteni, hogy milyen döntéshozatali kötelezettség terheli. A kérdés nem ütközik az Nsztv. 32.§ (2) bekezdésében meghatározott, népszavazásra tiltott tárgykörök egyikébe sem. E körben a Fővárosi Választási Bizottság kiemelten vizsgálta a kérdés esetleges költségvetési kihatásait, érintettségét. Megállapította, hogy az nem jelenti és nem eredményezi a Fővárosi Önkormányzat 2015. évi összevont költségvetéséről szóló 9/2015. (III.16.) számú fővárosi közgyűlési rendelet módosítását, mivel abban kifejezetten ilyen jellegű kiadások és bevételek nem szerepelnek. A pályázat esetleges be nem nyújtása esetén, a jövőben keletkezendő költségvetési hatások elemzésével kapcsolatosan a Fővárosi Választási Bizottság rámutatott arra, hogy ezen eshetőség a jövőbeni költségvetéseket nem érinti olyan mértékben, hogy azok mozgásterét szűkítse. Ezért a népszavazásra javasolt kérdés jövőbeni hatásai folytán sem jelentene költségvetésről való döntést.
2.4. A Főváros Választási Bizottság végezetül megállapította, hogy a népszavazási kérdést tartalmazó aláírásgyűjtő ív is megfelel az Nsztv. előírásainak, valamint a népszavazás kezdeményezése során a választási irodák hatáskörébe tartozó feladatokról szóló 37/2013. (XII.30.) KIM rendelet 3. számú melléklete szerinti mintának.
3. A kérelmező fellebbezés megnevezésű beadványt – tartalmilag az Nsztv. 61.§ (1) bekezdése alapján irányadó, 57.§ (1) bekezdés szerinti felülvizsgálati kérelmet - nyújtott be a Fővárosi Választási Bizottság 14/2015. (XII.14.) számú határozatával szemben.
3.1. A kérelmező szerint a Fővárosi Választási Bizottság határozata sérti az Alaptörvény 31. cikk (2) bekezdésében foglaltakat, mivel elképzelhetetlen, hogy egy olimpia megszervezése, lebonyolítása és finanszírozása a helyi önkormányzat feladat- vagy hatáskörébe tartozhat. Az Olimpiai Charta szerint az Olimpiai Játékok megrendezésére városok jelentkezhetnek, de csak azon országok városai, melyek Olimpiai Bizottságai a NOB tagjai. Ezt követően a kérelmező a támadott határozat rendelkezéseit idézve kifejtette, hogy a jelentkezés beadása "Fővárosi hatáskör", de Budapest Főváros Közgyülése azután hagyta jóvá a pályázatot, miután az tartalmazta mindazon elemeket, amit a pályázattól megkövetel a NOB, így egyebek közt a 14 külső helyszin támogatását, vagy a pénzügyi hátteret biztosító kormányzati garanciát. Véleménye szerint, pusztán a főváros költségvetéséből lehetetlen lenne a játékokat megszervezni.
3.2. A kérelmező megítélése szerint a népszavazási kezdeményezés elkésettnek bizonyult, mert a pályázat benyújtása már tartalmazta a Magyar Olimpiai Bizottság és a Kormány szándéknyilatkozatait. A kérdés pedig költségvetésről vagy zárszámadásról való döntést is jelent, mivel már magának "a pályázatnak a benyújtása is valószínűleg 100 milliós költséget jelentett, mely a 2015. évi költségvetés lezárásakor ki fog derülni."
3.3. A jövőben költségvetési kihatásokkal kapcsolatban a kérelmező előadta, hogy az első pályázati szakasz benyújtási határideje (2016. február 7.) a népszavazás időpontját megelőzi. Már e pályázati részanyag elkészítése is komoly költségeket igényel, amit tartalmazni fog a Fővárosi Önkormányzat 2016. évi költségvetése.
Az egyértelműség körében kiemelte, nem elfogadható, hogy a kérdés tagadást tartalmazzon, mert az félrevezető a válaszadó számára. A támadot határozat bevezető mondatának "kettő igen szavazattal, egyhangúlag" szövegrésze pedig jogilag értelmetlen megfogalmazásnak tekinthető. A kérelmező megjegyezte továbbá, hogy a Nemzetközi Olimpiai Bizottság elnökének nyilatkozata alapján "az olimpiára pályázó városoknál nincsen szükség népszavazásra."
3.4. A kérelmező a fentiek alapján kérte, hogy a Kúria "a Fővárosi Választási Bizottság által jóváhagyott helyi népszavazás kezdeményezés jóváhagyását" bírálja felül, és a fentebb felsorolt érvek alapján utasítsa el. A kérelmező felülvizsgálati kérelme egyebekben az Nsztv. 61.§ (3) bekezdés alapján irányadó, 57.§ (3) bekezdésében felsorolt jogkövetkezmények alkalmazására irányuló határozott kérelmet nem tartalmazott.
4. A kérelmező a jogorvoslati határidő lejártát követően, saját nevében, ügyvédi ellenjegyzés nélkül fellebbezés kiegészítése megnevezésű beadványt – tartalmilag helyesen az Nsztv. 61.§ (1) bekezdése alapján irányadó, 57.§ (1) bekezdés szerinti felülvizsgálati kérelem kiegészítést – nyújtott be a Kúriához, mely kérdésfeltevéseket tartalmaz, illetőleg konkrét jogszabályhely megjelölése nélkül sérelmezi, hogy a Fővárosi Választási Bizottság nem közölte vele a népszavazási kezdeményezés szervezőinek nevét annak ellenére, hogy azok a médiában megjelentek, továbbá kifogásolta, hogy a bizottság döntését már annak kihirdetése előtt ugyancsak a médiából meg lehetett ismerni.
II.
A felülvizsgálati kérelem az alábbiak szerint alapos.
A területi (jelen ügyben a fővárosi) szintű helyi népszavazásra a Kúria hatáskörét az Nsztv. 61. § (3) bekezdése alapozza meg.
1. Az Nsztv. 1. § (1) bekezdése szerint az e törvény hatálya alá tartozó eljárásokra a választási eljárásról szóló 2013. évi XXXVI. törvény (a továbbiakban: Ve.) Általános részét – az e törvényben foglalt eltérésekkel – alkalmazni kell. A Ve. 224. § (5) bekezdése szerint a bírósági felülvizsgálati eljárásban az ügyvédi képviselet kötelező. A jogi szakvizsgával rendelkező személy – a szakvizsga-bizonyítvány egyszerű másolatának csatolásával – saját ügyében ügyvédi képviselet nélkül is eljárhat. Mivel a benyújtott kérelem e törvényi feltételnek nem felelt meg a Kúria a kérelmezőt hiánypótlásra hívta fel. A kérelmező a felhívásnak határidőben eleget tett.
2. A Kúria elsőként az érintettség kérdését vizsgálta meg. A Ve. 222. § (1) bekezdése értelmében a Nemzeti Választási Bizottság határozata ellen az ügyben érintett természetes és jogi személy, jogi személyiség nélküli szervezet bírósági felülvizsgálati kérelmet nyújthat be. Választási ügyekben a Ve. 222. § (1) bekezdésének értelmezése során a Kúria kifejtette, hogy a felülvizsgálati kérelmet benyújtó érintettsége akkor állapítható meg, ha a kérelmező saját jogaira és kötelezettségeire az állított jogsérelem közvetlenül kihat (Kvk.I.37.597/2014/5. számú végzés).
A Kúria a Knk.IV.37.719/2015/4.számú végzésében rámutatott, hogy az Nsztv. 1. § (1) bekezdése értelmében a Ve. 222. § (1) bekezdéséhez választási ügyekben fűzött értelmezési gyakorlat csak a népszavazási eljárásban kezdeményezett felülvizsgálati ügyek sajátosságaira tekintettel alkalmazható.
Az érintettség vonatkozásában a Kúria eddigi gyakorlatára is kiható módon változást hozott a 28/2015. (IX. 24.) AB határozat. Ebben az Alkotmánybíróság megsemmisítette a Kúria Knk.IV.37.467/2015/2. számú végzését. Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a férfiak kedvezményes nyugdíjba vonulásáról szóló népszavazási kezdeményezés ellen érintettek azok a nők, akik a kedvezményes szabály mellett vonultak nyugdíjba, illetve azok a nők is, akik kérték a kedvezményes szabály alapján nyugdíjuknak az eljáró nyugdíjszerv általi megállapítását. Megállapítható tehát, hogy az Alkotmánybíróság az érintettséget tágan értelmezte, a népszavazáshoz való alapjogra és más, az Alaptörvényben foglalt jog érvényesülésére tekintettel. A Kúria ezért jelen határozatot követően az Nsztv. 1. §-a által alkalmazandó Ve. 222. § (1) bekezdése alapján az érintettséget akként értelmezi, hogy nem kívánja meg, hogy a kérelmező saját jogaira és kötelezettségeire is közvetlenül kihasson a kezdeményezés. Így a Kúria jelen ügyben elfogadta érintettségnek, hogy a kezdeményező budapesti lakos.
3. A Kúria a kérelmeket tartalmuk alapján bírálja el. Mindemellett a Kúriának az aláírásgyűjtő ív hitelesítésével kapcsolatos gyakorlata szerint – lásd pl. a Knk.IV.37.361/2015/3. Knk.IV.37.300/2012/4., Knk.IV.37.340/2015/3. számú határozatokat – a felülvizsgálat terjedelmét illetően figyelembe kell venni az Alaptörvényen alapuló jogrend védelmét. A választási bizottságnak a kérdés elutasítás vagy a hitelesítés indokainak megfogalmazásakor, illetve a Kúriának a döntés felülvizsgálatakor különös felelőssége van abban a tekintetben, hogy csak olyan kérdés kerüljön az aláírásgyűjtés fázisába, amely tárgyban az Alaptörvény és a vonatkozó jogszabályok alapján valóban lehet népszavazást tartani. A Kúria e helyen rögzíti, hogy helyi népszavazás esetén is irányadónak tekinti azon korábbi – az országos népszavazással kapcsolatos gyakorlatát – hogy a népszavazásra bocsátandó kérdés vizsgálata körében az Alaptörvény és a jogrend védelmének célja megelőzi a felülvizsgálati eljárásra jellemző kérelemhez kötöttség elvét. A Kúria erre is tekintettel hozta meg döntését.
A Kúria utal arra, hogy már a felülvizsgálattal támadott határozat is összefoglalta azon törvény által előírt szempontokat, melyeket a népszavazási kérdés hitelesítése során kötelezően vizsgálni kell. Így az ügy a Fővárosi Önkormányzat feladat- és hatáskörébe tartozik-e, nem ütközik-e tiltott tárgykörbe, és a kérdés megfogalmazása egyértelmű-e.
4. Az Nsztv. 32. § (1) bekezdése értelmében a helyi önkormányzat képviselő-testülete helyi népszavazást rendelhet el a képviselő-testület hatáskörébe tartozó ügyben.
A Kúria rögzíti, hogy a Fővárosi Választási Bizottság jogszerűen állapította meg a feltett kérdéssel összefüggésben a Fővárosi Önkormányzat feladat- és hatáskörét. Egyébiránt azt maga a kérelmező sem vitatta, hogy az olimpiai pályázat beadása fővárosi hatáskör. E hatáskörét a Fővárosi Közgyűlés részben már gyakorolta is, amikor 774/2015. (VI.23.) Főv. Kgy. határozatával döntött az olimpiai pályázaton való részvételről, mellyel kapcsolatos szándéknyilatkozat a NOB részére már megküldésre került. Ezzel elindult a pályázati folyamat, melynek következő részeleme a 2016. február 17-éig határidős jelentkezési dokumentáció benyújtása.
Mindehhez képest a szervező 2015 decemberében terjesztette elő népszavazási kezdeményezését, ami – figyelemmel a népszavazást előkészítő eljárás időigényére – csak a jelentkezési dokumentáció benyújtását követő több hónappal később eredményezheti a referendum kiírását. Erre tekintettel a Kúria megállapította, hogy a kérdés elkésettsége tárgyában tévesen foglalt állást a Fővárosi Választási Bizottság, ami ugyanakkor közvetlen kihatással van a kérdésfeltevés egyértelműségére, azt nyilvánvalóan csorbítja.
5. A Kúria e körben rámutat, hogy a népszavazásra feltenni szándékozott kérdéssel szembeni egyértelműség követelményét, a választópolgári és jogalkotói, döntéshozói egyértelműségnek való megfelelést az Alkotmánybíróság dolgozta ki, amely később a törvénybe is bekerült. Az Nsztv. 39.§ (1) bekezdése értelmében a népszavazásra javasolt kérdést úgy kell megfogalmazni, hogy arra egyértelműen lehessen válaszolni, továbbá a népszavazás eredménye alapján az Országgyűlés vagy Közgyűlés el tudja dönteni, hogy terheli-e jogalkotási kötelezettség és ha igen, milyen jogalkotásra köteles.
A választópolgári egyértelműség tekintetében a Kúria a saját gyakorlatában is számos szempontot fogalmazott meg. A kérdéssel szemben követelmény, hogy az világos és kizárólag egyféleképpen értelmezhető legyen, feleljen meg a magyar nyelv nyelvtani szabályainak, a választópolgárok jól értsék, lássák át a kérdés lényegét, jelentőségét, hogy tudatosan és átgondoltan tudják leadott szavazataikkal a jogaikat gyakorolni. Amennyiben a népszavazási kérdés pontosan nem értelmezhető, akkor a népszavazáshoz való jog tudatos döntés hiányában csak formálisan érvényesülhet (Knk.IV.37.458/2015/3., Kvk.37.300/2012/2., Knk.IV.37.356/2015/2). A választópolgári egyértelműség szempontjából külön csoportot képeznek azok az esetek, amikor a kérdés megtévesztő, mert abból nem derül ki a választópolgár számára, hogy valójában miről is szól a referendum, miről nyilváníthat véleményt.
A választópolgári egyértelműség lényegét a Knk.IV.37.457/2015/3. számú határozat úgy foglalta össze: „nem tekinthető legitimnek az a népszavazás, amelyen a választópolgár nem tudja pontosan, hogy miről szavaz.
Ugyanennyire lényeges a jogalkotói egyértelműség, amely követelményéből fakad, hogy a jogalkotó (Országgyűlés, közgyűlés, képviselő-testület) el tudja dönteni, terheli-e jogalkotási, döntési kötelezettség, és ha igen, mely körben. (Knk.IV.37.338/2015/3.).
Jelen ügyben a Fővárosi Választási Bizottság határozata azért jogszabálysértő, mert a határozat nem volt tekintettel arra, hogy két eljárás folyik párhuzamosan egymás mellett, melyeknek záros határidőhöz kötött részmozzanatai, elemei vannak. A párhuzamosan folyó eljárások részelemeinek egymással való összefüggését, egymásra gyakorolt jogi hatását az Nsztv.-ből fakadó kötelező vizsgálati szempontokkal nem vetette össze a Bizottság. Annak tulajdonított jelentőséget, hogy a kérdés hitelesítésekor, tehát a határozata meghozatala idején a pályázat első eleme, a jelentkezési dokumentáció még benyújtásra nem került, ezáltal a kezdeményezést nem tekintette elkésettnek. Azt hagyta figyelmen kívül, hogy a Közgyűlés a részvételről már döntött, a szándéknyilatkozatát a NOB-nak megküldte, továbbá a referendum várható időpontjában a pályázat első eleme a jelentkezési dokumentáció beadásával bizonyosan lezárul, tekintettel a 2016. februári határidőre. A kérdés tehát a választópolgár megtévesztésére alkalmas, ugyanis a választópolgár a népszavazás időpontjában pályázat beadásáról már nem tud véleményt nyilvánítani, az ugyanis addigra már megtörtént.
Továbbá a jogalkotói egyértelműség sem áll fenn, ugyanis a Közgyűlés még egy érvényes és eredményes népszavazás esetén sem tudja végrehajtani a kérdésben foglaltakat. A kérdésfeltevés tehát sérti az Nsztv. 39.§ (1) bekezdését.
6. A Kúria a kérelmező további felvetéseire reagálva utal arra, hogy az ténykérdés, mely szerint egy olimpia megszervezése, az azzal járó költségek viselése, a helyszín biztosítása túlnő egy helyi önkormányzat tevékenységi keretein, pénzügyi lehetőségein, tehát, ilyen értelemben valóban nem helyi ügy. Azonban a kérdésfeltevés a pályázat benyújtására vonatkozott, ami a Fővárosi Önkormányzat hatásköre.
A Fővárosi Önkormányzat költségvetése érintettsége kérdésének vizsgálatát pedig a Kúria mellőzte, mert a népszavazásra feltett kérdés a választópolgári és jogalkotói egyértelműség próbáját nem állta ki, így a Fővárosi Választási Bizottság határozatát már önmagában ezen okból meg kellett változtatni, figyelemmel az Nsztv. 57.§ (3) bekezdésére.
Az illetékről szóló – módosított – 1990. évi XCIII. törvény 5. § -a alapján a felülvizsgálati eljárási illetéke az állam terhén marad.
A jogorvoslatot az Nsztv. 57.§ (3) bekezdése zárja ki.
Budapest, 2016. január hó 20.
Dr. Kalas Tibor sk. a tanács elnöke,
Dr. Mudráné dr. Láng Erzsébet sk. előadó bíró,
Dr. Balogh Zsolt sk. bíró