A Kúria
végzése
Az ügy száma: Knk.II.39.058/2023/2.
A tanács tagjai: Dr. Tóth Kincső a tanács elnöke
Dr. Bögös Fruzsina előadó bíró
Dr. Kovács András bíró
A kérelmező: (név)
(cím)
A kérelmező képviselője: Dr. Enyedi Krisztián ügyvéd
(cím)
A kérelmezett: Nemzeti Választási Bizottság
(1054 Budapest, Alkotmány utca 3.)
Az ügy tárgya: népszavazási ügy
A felülvizsgálati kérelmet benyújtó fél: a kérelmező
A felülvizsgálni kért jogerős határozat: Nemzeti Választási Bizottság
41/2023. számú határozata
Rendelkező rész
A Kúria a Nemzeti Választási Bizottság 41/2023. számú határozatát megváltoztatja, és az „Egyetért-e Ön azzal, hogy a helyi tanterv a tanórai foglalkozások időkerete harminc százalékának felhasználásáról rendelkezhessen?” népszavazási kérdést hitelesíti.
A 10.000 (tízezer) forint felülvizsgálati eljárási illetéket az állam viseli.
A végzés ellen további jogorvoslatnak helye nincs.
Indokolás
A felülvizsgálat alapjául szolgáló tényállás
[1] A kérelmező 2023. március 14. napján az „Egyetért-e Ön azzal, hogy a helyi tanterv a tanórai foglalkozások időkerete harminc százalékának felhasználásáról rendelkezhessen?” népszavazásra javasolt kérdést nyújtott be az NVB-hez a népszavazás kezdeményezésről, az európai polgári kezdeményezésről, valamint a népszavazási eljárásról szóló 2013. évi CCXXXVIII. törvény (a továbbiakban: Nsztv.) 3. § (1) bekezdése szerinti hitelesítés céljából.Az NVB megállapította, hogy az aláírások megfelelnek az Nsztv. 4. § (3) bekezdésében foglalt törvényi feltételeknek.
[2] Ezt követően az NVB 2023. május 9. napján kelt 41/2023. számú határozatával a népszavazásra javasolt kérdés hitelesítését megtagadta.
[3] Határozata indokolásában hivatkozott az Nsztv. 11. §-ára, az Alaptörvény 8. cikk (1)-(3) bekezdéseire, és kifejtette, hogy a helyi tantervre vonatkozó legfontosabb előírások a nemzeti köznevelésről szóló 2011. évi CXC. törvényben (a továbbiakban: Nkt.) és a nevelési-oktatási intézmények működéséről és a köznevelési intézmények névhasználatáról szóló 20/2012. (VIII. 31.) EMMI rendeletben (a továbbiakban: EMMI rendelet) találhatóak. Az NVB áttekintette a helyi tanterv tartalmára és annak elfogadására vonatkozó legfontosabb rendelkezéseket, így az Nkt. 26. § (1)-(2) bekezdéseit, az EMMI rendelet 13. § (2) és (3) bekezdéseit, további megvizsgálta a helyi tanterv tartalmára vonatkozó jogi normákat, így az EMMI rendelet 7. § (1) bekezdés b) pont ba) és bq) alpontjait. Rögzítette, hogy az alapóraszámokat tanulási területenként (tantárgyanként) 2 éves bontásban a Nemzeti Alaptanterv kiadásáról, bevezetéséről és alkalmazásáról szóló 110/2012. (VI. 4.) Korm. rendelet (a továbbiakban: NAT) tartalmazza.
[4] Határozatának indokolásában a népszavazási egyértelműség vizsgálata körében az Nsztv. 11. §-ára és a 9. § (1) bekezdésére hivatkozott. Rögzítette, a népszavazási egyértelműség követelménye kétirányú: annak a választópolgár és a jogalkotó tekintetében is fenn kell állnia. A jogalkotói egyértelműség alapkritériuma, hogy az Országgyűlés számára világos legyen az, hogy a népszavazás eredménye pontosan mire kötelezi, valamely jogalkotástól való tartózkodásra vagy éppen ellenkezőleg, jogalkotásra. Ez utóbbinak konkrétnak és határozottnak kell lennie, azaz a törvényalkotó számára világosnak kell lennie, hogy milyen tartalmú és irányú jogalkotásra köteles annak érdekében, hogy a népszavazási kezdeményezés célba érjen. Hivatkozott a Kúria több döntésére. Megállapította, hogy a jelen népszavazásra javasolt kérdés annak módosítására irányul, hogy a helyi tanterv a tanórai foglalkozások 30%-ának felhasználásáról rendelkezhessen. Kiemelte, a népszavazásra javasolt kérdés lényegi magja komplex, köznevelés-szakmai szabályozási területet ölel fel, amelynek egyes szegmensei az NVB meglátása szerint a választópolgárok előtt rejtve maradnak, így az egyértelműség követelményének a kérdés nem felel meg.
[5] Elemezte az EMMI rendelet és a NAT vonatkozó rendelkezéseit és kifejtette, hogy a nevelőtestületek döntési szabadsága (helyi tanterv) abban testesül meg, hogy intézményenként, azaz iskolánként és évfolyamonként is eltérően alakíthatják a kötelező és nem kötelező tanórai foglalkozások számát, ebből adódóan különböző az az időkeret is, aminek 10%-áról az iskolák szabadon dönthetnek. Rámutatott, egy átlagosan tájékozott választópolgár számára szavazatának leadásának pillanatában szinte lehetetlen annak felmérése, hogy a kérdés a hatályos szabályozáshoz képest milyen változást kíván előidézni, hiszen ahány iskola, annyi helyi tanterv, amelyeknek a teljes körű ismerete nem várható el a választópolgártól. Annak érdekében, hogy pontosan fel tudja mérni döntése következményeit, a választópolgároknak nemcsak szövegértési képességre, de átfogó oktatási szemléletre, tudásra lenne szükségük. A kérdés alapján ugyanis nemcsak azzal kellene tisztában lenniük, hogy az EMMI rendelet alapján pontosan mi a tartalma a helyi tantervnek, hanem azzal is, hogy a kötelező és nem kötelező tanórai foglalkozások időkeretének legfeljebb 10%-a hogyan kerül felhasználásra.
[6] Álláspontja szerint a kérdés nem egyszerű megítélésű és mögöttes tartalma miatt nem kizárólag arról szól, hogy a törvényben szereplő 10% 30%-ra módosul. A választópolgár számára megalapozott döntéshozatala érdekében a százalékos megoszlás tartalommal való kitöltése hordoz magában lényeges információt. A mindennapokban ugyanis a választópolgár nem a nevelőtestületek 10%-os döntési jogosultságával találkozik, hanem azzal, hogy az pontosan miben testesül meg, azaz azt pontosan milyen tartalommal töltik meg az iskolák. Megállapította, hogy a kérdés által a választópolgár felé eljuttatott információ (százalékszám) nem nyújt megfelelő alapot és tájékozottságot ahhoz, hogy a választópolgár döntését kellőképpen mérlegelje.
[7] Kifejtette, a választópolgár döntési helyzetének nehézségeit tovább fokozza az is, hogy a NAT által biztosított 2 éves ciklusokban való óraszám-csoportosítás, évfolyam, osztály szintjére is lebontva is megjelenhet, amelynek a teljes körű rálátására egy jól tájékozott választópolgár sem feltétlenül képes. Utalt a Kúria eseti döntéseire, amelyek rámutattak arra, hogy sérti a kérdés-egyértelműség követelményét, ha a választópolgárnak a feltett kérdés alapján nincs módjában átlátni a döntése érdemi következményeit, mert nem ismeri annak lényegi összefüggéseit, ugyanis ahhoz olyan speciális szakmai, információbeli ismeretek kellenének, ami nem várható el (Knk.IV.37.391/2017/3., Knk.VII.37.411/2017/3.).
[8] Határozatában ismertette a népszavazásra javasolt kérdés továbbgyűrűző hatásait is, ennek keretében, hogy az Nkt. 26. § (2) bekezdése 10%-os döntési szabadságot biztosít a nevelőtestületek részére. Ezen túlmenően pl. magyar nyelv és irodalom tantárgyból a NAT az óraszámok 20%-át biztosítja a szaktanárok részére szabadon felhasználható részként. Amennyiben a két említett tényező közül a 10% megemelésre kerülne, az hátrányosan hatna és megnehezítené a tanulók iskolaváltását is, hiszen az egyes iskolák által oktatott tananyagok között megnőnének a különbségek, a műveltségi területek és a tanulók tudása közötti olló kinyílna, valamint a különbözeti vizsga letétele is megnehezülne.
[9] Mindezek alapján arra a megállapításra jutott, hogy a kérdés mögöttes tartalma mélyen tanügyi, oktatás-szakpolitikai jellegű, ebből adódóan a választópolgár a nyelvtanilag egyszerűen megfogalmazott kérdésre történő válaszadás során nincs abban a helyzetben, hogy átlássa döntése ok-okozati összefüggéseit, vagyis hogy ez a gyakorlatban hogyan fogja érinteni pl. gyermeke, unokája tanulmányait. A kérdés egyértelműségének hiánya elsődlegesen az iskolánként eltérő helyi tantervek különbözőségéből, továbbá az oktatási rendszer komplexitásából fakad, amelynek eredményeként valamely a törvényben rögzített mennyiség módosításának további következményei is lehetnek, hiszen annak többek között a jövő generáció tudására, a munkaerő piacra is hatása van. E további következményeket ugyanakkor a választópolgár tudata szavazatának leadása pillanatában nem feltétlenül foghatja át, döntésének következményeit és hatásait komplexen és egészében átlátni az adott pillanatban nem biztos, hogy képes.
A felülvizsgálati kérelem
[10] A kérelmező felülvizsgálati kérelmében az NVB határozatának megváltoztatását és népszavazási kérdés hitelesítését kérte. Állította, az NVB jogszabálysértő módon járt el és tévesen mérlegelt, megsértve ezzel az Alaptörvény B) cikk (4) bekezdését, 8. cikk (2) bekezdését, valamint az Nsztv. 11. § (1) bekezdését. Állította, az NVB határozata meghozatalakor figyelmen kívül hagyta a Kúria NVB által hivatkozott határozatainak (Knk.IV.37.132/2016/4., Knk.IV.37.458/2015/3., Knk.IV.37.457/2015/3. és Knk.37.356/2105/2.) összefüggésrendszerét. A Kúria ezen döntéseiben maga is utal arra, hogy azok az Alkotmánybíróság évtizedes, állandó gyakorlatán alapulnak. E körben utalt arra, hogy az egyértelműség követelményét átfogóan az 51/2001. (XI. 29.) AB határozat rögzítette. Idézte annak indokolás IV/3. pontját. Rámutatott, a Kúria NVB által idézett döntéseiben olyan kérdéseket kellett elbírálni, amelyek lényegi tartalma csak átfogó jogi, szakmai elemzés eredményeként voltak azonosíthatóak, a jelen ügy tárgyát képező népszavazási kezdeményezés alapján világos és kizárólag egyféleképpen értelmezhető kérdésben kell a választópolgároknak állást foglalniuk. Az eredményes népszavazás következménye tehát a választópolgárok számára egyértelműen azonosítható: eredményes népszavazás esetén az intézmények a tanórai foglalkozások nagyobb arányának felhasználásáról tudnak rendelkezni. Kiemelte, az már az Országgyűlés, illetve a végrehajtási rendeletek megalkotása során a Kormány felelőssége, hogy az Nkt. további szabályait és a végrehajtási rendelkezéseket a népszavazási döntést tiszteletben tartva akként alakítsák ki, hogy az oktatáspolitikai, ifjúságpolitikai, társadalompolitikai stb. szempontok megfelelően érvényesüljenek. A közvetlen hatalomgyakorlás kivételességéből következik ugyanis, hogy a komplex, átfogó törvényi szabályozás megalkotásának felelősségét a választópolgárok népszavazás révén nem vehetik át az Országgyűléstől. Utalt arra is, hogy a választópolgárok népszavazási kezdeményezés lehetséges „továbbgyűrűző” hatásainak tisztázására a népszavazási kampány során lefolytatott társadalmi vita hivatott (63/2002. (XII. 3.) AB határozat indokolás IV/2.2.) Kiemelte, hogy a népszavazási kezdeményezéssel megcélzott törvényi rendelkezés megalkotásának közvetlen következményei tehát jól azonosíthatóak. Az pedig a törvényi szabályozás normatív jellegéből nem elvárható követelmény, hogy „a nyelvtanilag egyszerűen megfogalmazott kérdésre történő válaszadás során” a választópolgár abban a helyzetben legyen, hogy átláthassa „a döntése ok-okozati összefüggéseit, jelesül azt, hogy a gyakorlatban hogyan fogja érinteni pl. gyermeke, unokája tanulmányait”.
[11] Kiemelte, az 51/2001. (XI. 29.) AB határozat ugyancsak rámutat, hogy az egyértelműség vizsgálatába nem tartozik bele a népszavazásra szánt kérdés célszerűségi vizsgálata, és annak tisztázása sem, hogy a magyar jog hatályos szabályrendszere milyen jogi rendelkezéseket tartalmaz a népszavazás tárgyával kapcsolatban. Minderre figyelemmel a jelen ügyben vizsgált népszavazási kérdés az Alkotmánybíróság és a Kúria joggyakorlata alapján is megfelel az egyértelműség követelményének.
[12] Érvelése szerint az NVB határozatában kifejtett érvelés lényegében azt jelentené, hogy nem tartható országos népszavazási kezdeményes olyan kérdésben, aminek érdemi társadalmi kihatása van. Ez az értelmezés azonban nem egyeztethető össze az országos népszavazás alkotmányos intézményével, és emiatt ellentétes az Alaptörvény B) cikk (4) bekezdésével, 8. cikk (2) bekezdésével és az Alaptörvény XXIII. cikk (7) bekezdésével. E körben utalt az Alkotmánybíróság 22/2020. (VIII. 4.) AB határozatában kifejtettekre. Kiemelte, az objektív intézményvédelmi kötelezettségből eredően a jogalkalmazó szervek, így az NVB sem alakíthat ki olyan értelmezést, ami a népszavazási kezdeményezését szükségtelenül korlátozza vagy annak kiüresítését eredményezheti, és nem tagadhatja meg a népszavazási kérdés hitelesítését csupán arra alapozva, hogy az egyébként egyértelműen és világosan megfogalmazott kérdés társadalmi hatásait a választópolgárok nem tudják felmérni.
A Kúria döntése és jogi indokai
[13] A kérelmező felülvizsgálati kérelme az alábbiak szerint alapos.
[14] Az NVB a hozzá benyújtott kérdést abban az esetben hitelesíti, ha az megfelel az Alaptörvényben és az Nsztv.-ben meghatározott követelményeknek. A Kúria az NVB határozatát a felülvizsgálati kérelem tartalma alapján vizsgálja, ugyanakkor a kialakult joggyakorlat alapján a népszavazásra bocsátandó kérdés vizsgálata körében a Kúria elsősorban az Alaptörvény védelme érdekében jár el, amely megelőzi a felülvizsgálati eljárásra jellemző kérelemhez kötöttség elvét.
[15] A Kúria a kérelmező érintettségét vizsgálva megállapította, hogy a kérelmezőnek, mint a népszavazás szervezőjének az érintettsége az Nsztv. 1. § (1) bekezdés alapján irányadó, a választási eljárásról szóló 2013. évi XXXVI. törvény 222. § (1) bekezdése és az Nsztv. 2. § (1) bekezdése alapján fennáll.
[16] Az Alaptörvény 8. cikk (1) bekezdése értelmében az eredményes és érvényes népszavazáson hozott döntés az Országgyűlésre kötelező. A közvetlen hatalomgyakorlás kivételességéből eredően a népszavazáshoz való jog az Alaptörvényben és az Nsztv.-ben meghatározott feltételek teljesülése esetén gyakorolható. A Kúria a népszavazásra feltenni indítványozott kérdés tárgyát vizsgálva megállapította, hogy az nem ütközik az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés szerinti tiltott tárgykörbe.
[17] Az Nsztv. 11. § (1) bekezdése értelmében a népszavazási kérdés hitelesítésére akkor kerülhet sor, ha az az Alaptörvényben, valamint az Nsztv.-ben a kérdéssel szemben támasztott követelményeknek megfelel. Az NVB a döntését alapvetően az Nsztv. 9. § (1) bekezdésében foglalt feltétel teljesülésének hiányára alapította, megállapítva, hogy a népszavazásra feltenni kívánt kérdés sem a választópolgári, sem a jogalkotói egyértelműség kritériumának nem felel meg.
[18] A Kúriának hivatalos tudomása van arról, hogy a Kúria Knk.II.39.057/2023/2. számú végzése szintén az egyértelműség követelményének teljesülésével foglalkozik. A Kúria rögzíti, hogy a jelen végzés és a Knk.II.39.057/2023/2. számú végzés érvelése az egyértelműség körében követi egymást.
[19] Az Nsztv. 9 § (1) bekezdése szerint a népszavazásra javasolt kérdést úgy kell megfogalmazni, hogy arra egyértelműen lehessen válaszolni, továbbá a népszavazás eredménye alapján az Országgyűlés el tudja dönteni, hogy terheli-e jogalkotási kötelezettség, és ha igen, milyen jogalkotásra köteles. Az NVB a határozatában az egyértelműség körében hivatkozott a korábban hasonló tárgykörben előterjesztett kérdésekkel összefüggésben született döntéseire és azok Kúria általi jóváhagyására. Mindezekből kiindulva arra a következtetésre jutott, hogy az oktatással kapcsolatosan feltenni indítványozott kérdés olyan, az adott fogalmi rendszerben való jártasságot igényel, amellyel csak a közvetlen érintettek, vagy a szakterületen mélyebb ismeretekkel bíró szakemberek rendelkeznek. A döntéshez lényegében az Nkt. tételes ismerete és a mögöttes szakmai koncepció átlátása is szükséges.
[20] A Kúria ezzel összefüggésben hangsúlyozza, hogy a kérdés egyértelműsége megítélésénél a korábbiakban a Kúriának volt egy szigorú, szűkítő értelmezése (pl. Knk.IV.37.939/2018/2.), ugyanakkor a népszavazási ügyekben újabban meghozott kúriai határozatok (Knk.IV.40.645/2021/19., Knk.III.40.647/2021/18., Knk.III.40.644/2021/15., Knk.IV.40.648/2021/23., Knk.II.39.058/2022/8.) az egyértelműség kérdését tágabban értelmezve igyekeztek egységesíteni.
[21] Az egyértelműség értelmezésére vonatkozóan a gyakorlat egyébként sem tekinthető egységesnek, ugyanis az értelmezés mikéntjével összefüggésben a Kúria különféle okokra, többek között a választópolgár kompetenciájára, az adott szakkérdésre vonatkozó ismerete hiányára, az adott jogkérdésben, az adott jogszabállyal érintett szakág fogalmi rendszerében való jártasság szükségességére, a kérdésben szereplő fogalmak értelmezésének nehézségére hivatkozott [Knk.IV.37.425/2017/3., Knk.IV.37.458/2015/3., Kvk.I.37.300/2012/2., Knk.IV.37.356/2015/2.].
[22] A választópolgári egyértelműség kérdésében a Knk.37.457/2015/3. számú határozat leszögezte, hogy nem tekinthető legitimnek az a népszavazás, amelyen a választópolgár nem tudja pontosan, hogy miről szavaz. A Kúria álláspontja szerint a választópolgár tudattartalmának vizsgálatánál feltételezni szükséges egy átlagosan tájékozott, kompetens választópolgárt, aki általánosságban tisztában van a fennálló társadalmi-gazdasági körülményekkel és rendelkezik általános ismeretekkel.
[23] A választópolgári egyértelműség kérdésének megválaszolásánál – a Kúria alábbiakban ismertetett, és a [21] és [22] bekezdésében jelölt korábbi gyakorlatát továbbfejlesztő gyakorlata szerint – jelentősége lehet a népszavazásra feltenni indítványozott kérdés alapját képező jogszabályi rendelkezésnek is. Ahogyan arra a Knk.IV.40.645/2021/19. számú kúriai határozat [42] bekezdésében rámutatott, a kérdés egyértelműségének értékelése körében fontos kiindulópontot jelent a kérdést feltevő nyilatkozata és az általa megjelölt népszavazási kérdéssel érintett jogszabályi rendelkezés. A Kúria e határozatában az érintett jogszabály fogalomrendszere alapján vizsgálta a népszavazásra feltett kérdés tárgyát és alanyi körét.
[24] A Kúria a fogalmak értelmezésénél jelen ügyben is követte a Knk.II.39.058/2022/8. számú végzés [61] bekezdésében foglalt jogi álláspontot, miszerint a Knk.IV.39.645/2021/19. számú határozatban megfogalmazott és azt követő joggyakorlatban (Knk.III.40.647/2021/18., Knk.III.40.644/2021/15., Knk.IV.40.648/2021/23. számú kúriai végzések) megerősített elvek mentén vizsgálta az egyértelműség követelményének érvényesülését. A jelen ügyben felmerült kérdés és az ún. „gyermekvédelmi népszavazásos” ügyekben feltett kérdések ugyanazon értelmezési elveket követő vizsgálatát az is lehetővé teszi, hogy az Alkotmánybíróság 1/2022. (I.7.) határozatának [38] bekezdésében egyértelműen rámutatott, hogy az Alaptörvényből és az Nsztv.-ből nem vezethetőek le különböző elbírálási elvek a Kormány és más kezdeményező által feltett népszavazási kérdés hitelesítése kapcsán.
[25] E vizsgálat alapján a Kúria arra a megállapításra jutott, hogy ezen követelmények együttes érvényesítése azt kívánja meg, hogy a népszavazásra feltett kérdés választópolgári egyértelműségének megítélésekor elsősorban a szavak általános, nyelvtanilag elfogadott jelentését kell figyelembe venni, mely alapján megállapítható egy elsődleges, hétköznapi jelentés, ahogyan azt egy átlagosan tájékozott, racionális választópolgár érti (elsődleges jelentés elve).
[26] A Kúria korábbi jogértelmezését, miszerint egy kérdés csak akkor egyértelmű, ha annak egy jelentés tulajdonítható – a legújabb kúriai döntésekkel szintetizálva – úgy kell érteni, hogy amennyiben a kérdésnek, mondatnak kontextus nélkül, szó szerint, nyelvtanilag több jelentése van, akkor az nem egyértelmű. Ez következik abból, hogy egy mondat jelentése szükségszerűen függ – többek között – az értelmező ismereteitől, azaz a szöveg (mondat, kérdés) kontextusától, ahogy azt mind az Alkotmánybíróság, mind a büntető és polgári kúriai joggyakorlat a közügyekben való megszólalások értelmezése, vagy egy adott kijelentés emberi minőséget megkérdőjelező tartalom megállapítása körében egységes gyakorlatként érvényesíti.{AB 13/2014. (IV.18.) határozat, a legfrissebb kúriai gyakorlatból: Pfv.IV.20.105/2023/5. [28] pont; Pfv.IV.21.348/2019/8. [17-18] pontok; Bfv.I.803/2022/8. [88] pont; Bfv.I.378/2022/8. [79] pont}. A választópolgári egyértelműség vizsgálatakor tehát a Kúriának az a feladata, hogy egy átlagosan tájékozott, racionális választópolgár szempontjából vizsgálja meg a kérdés jelentését a szavak általános, hétköznapokban használt – nyelvtani – jelentése szerint. Ez a Knk.II.39.058/2022/8. számú végzésben kifejtett „elsődleges jelentés elve” következik az Alaptörvény országos népszavazási ügyekre vonatkozó szabályozásából eredő emberképből, a „kompetens választópolgár elvéből” is.
[27] Az Alaptörvény szerint a népszavazáshoz való joggal rendelkező, azaz nagykorú választópolgárok a tiltott tárgykörök kivételtől eltekintve minden, a politikai közösséget érintő, az Országgyűlés, mint népképviseleti szerv feladat- hatáskörébe tartozó ügyben dönthetnek. Habár bizonyos tiltott tárgykörök (így például a költségvetés elfogadása, módosítása, Alaptörvény módosítása stb.) mögött a választópolgárok kompetenciáival kapcsolatos megfontolások is állhatnak, azonban az Alaptörvény nem tartalmaz sem szövegszerű, sem egyéb módon kiolvasható korlátozást e tekintetben.
[28] Nincs olyan alkotmányos szintű szabály tehát, amely a kérdés – egyértelműséget nem érintő – komplexitása, vagy jelentős hatása miatt elvonna tárgyköröket a közvetlen hatalomgyakorlás köréből, éppen ellenkezőleg, mind a tiltott tárgykörök taxációjából, mind a tág hatásköri meghatározásból, mind pedig az alapjogi jellegből következik, hogy a választópolgárok széles körben dönthetnek népszavazáson keresztül. Az NVB határozatában követett, választópolgári kompetenciával kapcsolatos követelmény ezért nem egyeztethető össze az alkotmányos keretekkel, akkor sem, ha a kérdés-egyértelműségen, mint a népszavazási-döntés immanens elemén keresztül próbálja meg azt a határozat igazolni. A kérelmező felülvizsgálati kérelmében pedig kifejezetten helyesen hivatkozott arra, hogy a komplex, érdemi hatással bíró döntések tiltása azt jelentené, hogy érdemi társadalmi hatásokkal járó kérdésekről egyáltalán nem lehetne népszavazást tartani.
[29] A jelen népszavazásra feltett kérdést az Nkt. szabályozza, az a nemzeti közneveléshez, konkrétan a helyi tantervben meghatározott tanórai foglalkozások időkeretéhez kapcsolódik. A feltenni indítványozott kérdésben szereplő fogalmak, mint „helyi tanterv”, „tanórai foglalkozások” az Nkt. és az EMMI rendelet alapján egyértelműen meghatározhatóak. Az Nkt. 26. § (2) bekezdésének első és második fordulata szerint az iskola pedagógiai programjának részeként, ha e törvény másként nem rendelkezik, a miniszter által kiadott kerettanterveket kiegészítve helyi tantervet készít. A helyi tanterv megnevezi az oktatásért felelős miniszter által kiadott kerettantervek közül választottat és rendelkezik a kerettantervben meghatározott, a kötelező és nem kötelező tanórai foglalkozások időkerete legfeljebb tíz százalékának felhasználásáról. E törvényi rendelkezés mellett az EMMI rendelet 13. § (3) bekezdése előírja, hogy az iskolában a helyi tanterv alapján kell megszervezni a tanulók (évfolyamok, osztályok, csoportok) tanítási óráit, továbbá, hogy a helyi tanterv határozza meg, hogy melyek azok a kötelező tanítási órák, amelyeken egy adott osztály valamennyi tanulója köteles részt venni, valamint hogy melyek azok a kötelező tanítási órák, amelyeken a tanulónak a választásra felkínált tantárgyak közül kötelezően választva, a helyi tantervben meghatározott óraszámban részt kell vennie.
[30] Rámutat a Kúria, a népszavazásra javasolt kérdésben szereplő „helyi tanterv” és „tanórai foglalkozások” fogalmaknak van egy általánosan elfogadott jelentése, ahogyan ezen fogalmakat egy átlagosan tájékozott, racionális választópolgár érti. Eszerint „helyi tanterv”-ben dönt az adott iskola a tanulók kötelező tanítási óráiról, míg a „tanórai foglalkozások” a tanítási órákat jelenti. Egy átlagosan tájékozott, racionális választópolgárnak nyilvánvalóan nem az Nkt., illetve az EMMI rendelet „helyi tantervre” és „tanórai foglalkozásra” vonatkozó pontos rendelkezéseiről van tudomása, de ilyet az Nsztv. nem is vár el. A „helyi tanterv” és a „tanórai foglalkozások” köznapi jelentése továbbá nem tér el azok jogszabályban rögzített fogalmától, azok tartalmának megállapításához bármely további oktatási szakkérdés mélyebb ismerete nem szükséges.
[31] A kúriai gyakorlat alapján a kérelmező által helyesen hivatkozott és jelenleg is irányadó az 51/2001. AB határozat 3. pontjában az Alkotmánybíróság rámutatott arra, hogy „a népszavazáshoz való jog érvényesülésének garanciája az egyértelműség. Az egyértelműség követelményének vizsgálata ebben az összefüggésben azt jelenti, hogy a népszavazásra szánt kérdés egyértelműen megválaszolható-e, azaz eldöntendő kérdés esetében arra „igen”-nel vagy „nem”-mel egyértelműen lehet-e felelni […] nem támaszt olyan követelményt a népszavazás kezdeményezőivel szemben, hogy a kérdés megfogalmazásakor az egyes jogágak kifejezéskészletét, a jogszabályokban meglévő fogalmakat, illetve az egyes tudományágak, szakterületek terminus technikusait vegyék alapul. Nem tartozik az Alkotmánybíróság hatáskörébe a népszavazásra szánt kérdés célszerűségi vizsgálata sem.”
[32] A jelen ügyben feltenni kívánt kérdés a kúriai gyakorlatra tekintettel egyértelműen értelmezhető, annak alapvető szabályozását az Nkt., és az EMMI rendelet, vagyis jogszabály tartalmazza.
[33] Az NVB határozatban foglalt érveléssel szemben nem volt jelentősége a népszavazásra javasolt kérdés továbbgyűrűző hatásainak (határozat [33] bekezdése), mert a népszavazási kérdésre adott igenlő válasz esetén sem feltétlen következnek be ezek a hatások, vagy ha bekövetkeznek valamely hatások, ezek olyan további közpolitikai kérdések, melyek nem a népszavazás kényszerítő ereje folytán döntendők majd el az arra jogosult állami szervek részéről. A feltett kérdés egyértelműsége elsősorban a feltett kérdésre adott válasz közvetlen következményének az átláthatóságára, vagyis arra vonatkozik, hogy az igennel, vagy nemmel történő válasz milyen konkrét következményt eredményez.
[34] A Kúria Knk.IV.39.645/2021/19. számú határozatának [48] bekezdése és az azt követő Knk.II.39.059/2022/8. számú határozata [60] bekezdésében az NVB által hivatkozott gyakorlathoz képest újabb kúriai gyakorlat kiemelte, hogy az egységes és következetes gyakorlat szerint kidolgozott egyértelműség követelményét nem lehet akként értelmezni és érvényesíteni, hogy ezáltal teljesíthetetlen következményeket fogalmazzon meg a Kúria, és ezáltal egyes tárgyköröket kizárjon a népszavazásra feltehető kérdések köréből. Ezen végzés szerint amennyiben megállapítható a kérdés jelentése, további magyarázatra nem szorul, nem sérül a választópolgári egyértelműség követelménye.
[35] A határozat [29] bekezdésében foglaltak körében a Kúria kiemeli, a népszavazásra feltenni indítványozott kérdés megválaszolása körében nem bír relevanciával az, hogy „ahány iskola, annyi helyi tanterv”, ezek „teljeskörű ismerete” ugyanis a határozatban foglaltakkal szemben a kérdés megválaszolásához nem szükséges, a kérdés ugyanis általánosan irányul a helyi tanterv által szabályozott tanítási órák időkeretének módosítására.
[36] Fontos rámutatni e körben arra is, hogy bár alkotmányos szinten a népszavazási kampányról nem esik szó, ugyanakkor mind a kommunikációs alapjogok rendszeréből, mind pedig az Nsztv. törvényi szabályozásból következik, hogy a népszavazást kampányidőszak előzi meg, amely során a szabad véleménynyilvánítással élve a politikai közösség egyes, gyakran alkotmányos szinten is említett szereplői – pártok, a tudományos szféra képviselői, civil szervezetek, stb. – kifejtik a kérdéssel kapcsolatos álláspontjukat, a parlamenti pártok és a kezdeményezés szervezői pedig politikai reklámokat tehetnek közzé. Tehát az Alaptörvény IX. cikke és az Nsztv. 1. § (1) bekezdése, illetve 69. §-ának szabályozása alapján a népszavazást a választással hasonló módon szabályozott, ötven napos kampányidőszak előzi meg, melyből következik, hogy a népszavazás egy folyamat, amelyben megfelelő időt kell biztosítani arra, hogy a kérdést az egyes szereplők magyarázzák, annak hatásaira rámutassanak (érdemi diskurzus alapelve). Az érdemi diskurzus alapelvéből következik, hogy egyrészt nem lenne alkotmányos az, ha a kérdés hitelesítést követően nagyon rövid időn belül tartanák meg a szavazást (hiszen nem volna így idő az érdemi diskurzus lefolytatására), és ugyanígy az is következik, hogy a hitelesítés során sem azt kell vizsgálni, hogy a választópolgárok értenék-e a kérdést, és átlátnák annak hatásait, ha rövid határidőn belül lenne a népszavazás, hanem hogy egy intenzív, és érdemi kampányidőszakot követően értenék-e, átlátnák-e. Ebből a Kúria álláspontja szerint – figyelemmel a kompetens választópolgár alapelvére is – az következik, hogy az Országgyűlés feladat- és hatáskörét érintő és nem tiltott tárgykörbe tartozó bármely komplex hatású kérdés, amennyiben a kérdésnek megállapítható az elsődleges jelentése (elsődleges jelentés elve), a választópolgári egyértelműség követelményét teljesíti.
[37] Miután a népszavazásra feltett kérdés által használt fogalmak elsődleges, nyelvtani értelme a kérdésben meghatározott Nkt. és az EMMI rendelet rendelkezéseivel összefüggésben is egyértelműen meghatározható voltak, a Kúria megállapította, hogy a népszavazásra feltett kérdés nem sérti a választópolgári egyértelműség követelményét.
[38] A kérdés a jogalkotói egyértelműségnek is megfelel, mert az Országgyűlés is tisztában lesz – a meglévő jogszabályi rendelkezésekhez kapcsolódó szabályozás ismeretében – az érvényes és eredményes népszavazást követő jogalkotói feladatával.
[39] A Kúria mindezek alapján arra a következtetésre jutott, hogy az NVB határozatában foglaltakkal szemben a népszavazásra feltett kérdés az Alaptörvény és az Nsztv. rendelkezéseinek egyaránt megfelel, az nem ütközik a jogalkotói és választópolgári egyértelműség követelményébe, ezért az NVB határozatát az Nsztv. 30. § (1) bekezdése alapján megváltoztatta, és a népszavazásra feltenni indítványozott kérdést hitelesítette.
A határozat elvi tartalma
[40] A népszavazásra javasolt kérdés egyértelműségi vizsgálatánál a szavak általános jelentése alapján annak elsődleges értelmezéséből kell kiindulni, ahogyan azt egy átlagosan tájékozott, társadalmi-gazdasági ismeretekkel rendelkező racionális választópolgár a mondat nyelvtani értelme szerint érthette (elsődleges jelentés elve).
[41] Az Országgyűlés feladat- és hatáskörébe tartozó, tiltott tárgykörnek nem minősülő ügyekben a választópolgárt kompetensnek kell tekinteni az adott kérdés vonatkozásában (kompetens választópolgár alapelve).
[42] A népszavazás hatásainak ismertetése elsődlegesen a népszavazást megelőző kampány során lefolytatandó párbeszéd feladata (érdemi diskurzus alapelve).
Záró rész
[43] Tekintettel arra, hogy a Kúria a felülvizsgálati kérelemnek helyt adott, megállapította, hogy az illetékekről szóló 1990. évi XCIII. törvény 45/A. § (5) bekezdése szerinti eljárási illetéket az állam viseli.
[44] A Kúria végzése elleni további jogorvoslatot az Nsztv. 30. § (1) bekezdése zárja ki.
Budapest, 2023. június 28.
Dr. Tóth Kincső s.k. a tanács elnöke,
Dr. Bögös Fruzsina s.k. előadó bíró,
Dr. Kovács András s.k. bíró