A Kúria
mint felülvizsgálati bíróság
végzése
Az ügy száma: Kvk.VI.37.569/2019/2.
A tanács tagjai: Dr. Sperka Kálmán a tanács elnöke, Dr. Sugár Tamás előadó bíró, Dr. Vitál-Eigner Beáta bíró
A kérelmező: ...
A kérelmező képviselője: Dr. ... ügyvéd
Az eljárás tárgya: választási ügyben hozott határozat bírósági felülvizsgálata
A felülvizsgálati kérelmet benyújtó fél: a kérelmező
A felülvizsgálni kért jogerős határozat: Nemzeti Választási Bizottság 81/2019. számú határozata
Rendelkező rész
A Kúria a Nemzeti Választási Bizottság 81/219. számú határozatát megváltoztatja, a Fővárosi Választási Bizottság 12/2019. (IV.23.) FVB számú határozatát megváltoztatja és a kifogást teljes körűen elutasítja.
A végzés ellen felülvizsgálatnak nincs helye.
Indokolás
A felülvizsgálat alapjául szolgáló tényállás
[1] A ... kérelmező 2019. április 20-án elektronikus úton kifogást nyújtott be a Fővárosi Választási Bizottsághoz (a továbbiakban: FVB) a Budapest Főváros VII. kerület Erzsébetváros Polgármesteri Hivatala által kiadott „Erzsébetváros” nevű sajtótermék 2019. áprilisi számának „Képviselői híradó” című mellékletében foglaltak miatt.
[2] A kifogás szerint a mellékletben D. G., Dr. K. T. és Sz. B. önkormányzati képviselők neve alatt az MSZP-Párbeszéd európai parlamenti listájának támogatására felhívó, politikai hirdetéshez hasonló tartalom található (3., 10., 13. oldal). A melléklet 7. oldalán M. L. képviselő neve alatt az LMP logóját és európai parlamenti választási kampányának jelmondatát tartalmazó, politikai hirdetéshez hasonló tartalom lelhető fel. A kifogásolt lapszám mellékletében S. B. és B. T. képviselő neve alatt a színvilága és a pártelnök neve alapján egyértelműen a Fidesz-Magyar Polgári Szövetség támogatására buzdító, politikai hirdetéshez hasonló tartalom látható (11. oldal, 19. oldal). A 12. oldalon J. Sz. képviselő neve alatt egy kisebb méretű, a Jobbik Magyarországért Mozgalom európai parlamenti listájának támogatására felhívó, politikai hirdetéshez hasonló tartalom található.
[3] A kérelmező véleménye szerint a mellékletben több helyi önkormányzati képviselő a lapban rendelkezésre álló felületet arra használta, hogy az európai parlamenti választásokon egy vagy közös listát állító több jelölő szervezet támogatására buzdítson.
[4] A kérelmező kérte annak megállapítását, hogy az „Erzsébetváros” nyomtatott sajtótermék kiadója megsértette a választási eljárásról szóló 2013. évi XXXVI. törvény (a továbbiakban: Ve.) 2. § (1) bekezdés c) pontjában foglalt, a jelöltek és jelölő szervezetek közötti esélyegyenlőséget deklaráló alapelvet, továbbá D. G., Dr. K. T., M. L., N. G. J., S. B., J. Sz., Sz. B. és B. T. helyi önkormányzati képviselők megsértették a Ve. 2. § (1) bekezdés e) pontja szerinti, a rendeltetésszerű joggyakorlásra irányadó alapelvet. Kérte továbbá, hogy az FVB a jogsértőkkel szemben a Ve.-ben rögzített jogkövetkezményeket alkalmazza.
[5] Az FVB a 2019. április 23-án kelt 12/2019. (IV.23.) FVB számú határozatában a kifogásnak részben helyt adott és megállapította, hogy Budapest Erzsébetváros Önkormányzatának „Erzsébetváros” című újság a 2019. április 18-án megjelenő számának „Képviselői híradó” című mellékletével a kiadó Budapest Főváros VII. Kerület Erzsébetváros Polgármesteri Hivatala, valamint D. G., Dr. K. T., M. L., N. G. J., S. B., J. Sz., Sz. B., B. T. helyi önkormányzati képviselők megsértették a Ve. 2. § (1) bekezdés e) pontja szerinti, a rendeltetésszerű joggyakorlásra vonatkozó alapelvi rendelkezést. A jogsértőket a további jogsértéstől eltiltotta, a kifogást egyebekben elutasította.
[6] Az FVB megítélése szerint a kifogásolt tartalmak a Ve. politikai hirdetés fogalma definíciójának több elemét tartalmazzák, ezek közzétételére azonban csak ellenérték fejében, illetve további, a Ve. 148. § rendelkezéseiben foglalt feltételek teljesülése mellett kerülhetett volna sor. E feltételek azonban nyilvánvalóan nem valósultak meg.
Az FVB nézete szerint a kifogásban megjelölt képviselők visszaéltek azzal a lehetőségükkel, hogy a lap mellékletében képviselő tevékenységüket bemutathatták.
[7] Megjegyezte az FVB, hogy a Ve. 152. § (4) bekezdés rendelkezése nyilván azt a célt szolgálja, amennyiben egy adott lapszámban nem érvényesül a jelölő szervezetek közötti esélyegyenlőség, úgy a következő számban a megbomlott egyensúly visszaállítására lehetőség legyen. Jelen esetben azonban erre jogszerűen nem kerülhet sor, mert az EP képviselőinek 2019. évi választásán nyilvántartásba vett jelölő szervezetek, akiknek nincsen a kerületben önkormányzati képviselőjük, a következő lapszámban, sem annak képviselő számára megjelenést biztosító mellékletében sem jelentethetnek meg a támogatásukra buzdító tartalmat.
[8] Az FVB döntésével szemben M. L., J. Sz. és D. G. terjesztettek elő fellebbezést. M. L. előadta, hogy a terhére megállapított jogsértést az FVB nem tudta megindokolni. J. Sz. szerint a határozat indokolása a joggal való visszaélést nem támasztja alá, míg D. G. kifejtette, a Ve. nem tartalmaz az önkormányzati képviselők önkormányzati lapban történő szereplésére vonatkozó, annak tartalmi korlátait képező szabályokat.
A Nemzeti Választási Bizottság határozata
[9] A Nemzeti Választási Bizottság (a továbbiakban: NVB) a 2019. április 29-én kelt 81/2019. számú határozatában az FVB támadott határozatát megváltoztatta és a kifogást érdemi vizsgálat nélkül elutasította.
[10] Kiemelte, hogy a kifogás két különböző kérelmet tartalmazott. Egyrészt kifogásolta az „Erzsébetváros” havi lap 2019/4. lapszámával összefüggésben a Ve. 2. § (1) bekezdés c) pontjába ütközést, ez a kérelme az önkormányzati időszaki lap marasztalására irányult. Másrészt a kifogásolt lapszám mellékletében megszólaló képviselők ellen irányult és a Ve. 2. § (1) bekezdés e) pontjába ütközést sérelmezte.
[11] Az NVB hangsúlyozta, a Ve. 152. § (4) bekezdése alapján a 2. § (1) bekezdés c) pontjának megsértése időszaki kiadvány esetén akkor állapítható meg, ha az legalább két egymást követő lapszám együttes vizsgálata szerint fennállt a megjelölt bizonyítékokra figyelemmel. Jelen esetben a Ve. 152. § (4) bekezdése alkalmazása alól felmentő egyedi körülmény nem merült fel, mert a sajtótermék időszaki kiadvány jellegét adat nem cáfolta. A lap kampányidőszakban történő további megjelentését nem lehet kizárni, amely már egyértelműen megállapíthatóvá tenné, hogy objektív okok miatt a jelölő szervezetek esetleges aránytalan megjelenítése nem lesz orvosolható a kampány további részében. A Ve. 2. § (1) bekezdés c) pontjának megsértését nem alapozza meg az a körülmény, hogy nem mindegyik jelölő szervezet rendelkezik a kerületben önkormányzati képviselővel. Mindezek miatt a kérelem ezen részének érdemi vizsgálat nélküli elutasításának van helye a Ve. 152. § (4) bekezdése alapján.
[12] A Ve. 2. § (1) bekezdés e) pontjának sérelme körében az NVB kifejtette, hogy a kifogás ebben a részében csak az önkormányzati képviselőkre vonatkozott, így az FVB a kérelmen túlterjeszkedve marasztalta el ebben a körben az önkormányzati lap kiadóját.
[13] Az NVB nézete szerint hibásan fogadta el az FVB a kérelmező érvelését a helyi önkormányzati képviselők jogsértésével kapcsolatban. Hivatkozott arra, hogy az Alaptörvény 33. cikke szerint a helyi önkormányzat feladat- és hatásköreit a képviselő-testület gyakorolja, amelyet a polgármester képvisel. A Magyarország helyi önkormányzatairól szóló 2011. évi CLXXXIX. törvény (a továbbiakban: Mötv.) 32. § (2) bekezdés e) pontja megbízás alapján lehetőséget ad a települési képviselőnek a képviselő-testület nevében nyilatkozni, de ezt nem számítva a képviselő nem minősül a helyi közhatalom megtestesítőjének. Kommunikációjával szemben ezért nem érvényesíthető a semlegesség joggyakorlatban megfogalmazott követelménye. Ezt meghaladóan az Mötv. 32. § (2) bekezdés k) pontjára figyelemmel a képviselő köteles kapcsolatot tartani a választópolgárokkal, ennek tartalmát azonban nem pontosítja a jogszabály. A választói kapcsolattartás során nincs előírás arra vonatkozóan, hogy a képviselő minden megszólalásában csak saját tevékenységét vagy a helyi közügyeket értékelheti.
[14] Az NVB véleménye szerint a települési képviselő nyilatkozata minősülhet kampánytevékenységnek, tartalma alapján akár a választási alapelvek szempontjából is értékelhető. Ugyanakkor annak a kérdése nem vonható a választási eljárás körébe, hogy a képviselő nem helyi közhatalmat képviselő megszólalása megfelel-e ennek a célnak, amelyre tekintettel az önkormányzati lap saját elhatározásából a képviselőnek megjelenési lehetőséget adott, különös tekintettel arra, hogy a megjelentetésről való érdemi döntés a kiadó önkormányzat kezében van. Az NVB szerint így a helyi önkormányzati képviselőkkel kapcsolatos kérelem elbírálására egyik választási bizottság sem rendelkezik hatáskörrel, ezért a Ve. 215. § d) pontja alapján annak érdemi vizsgálat nélküli elutasításának van helye.
[15] Az ügy alapját képező kifogás érdemi vizsgálatra való alkalmatlansága miatt a megváltoztató döntés hatályának valamennyi kérelmezettre ki kell terjednie.
A felülvizsgálati kérelem
[16] Az NVB másodfokú határozatával szemben a kérelmező terjesztett elő felülvizsgálati kérelmet annak megváltoztatása és az FVB határozatának helybenhagyása iránt. Előadta, hogy jelölő szervezetként vesz részt az európai parlamenti választási kampányban, ami – figyelemmel a jogsértés jellegére – az érintettségét megalapozza.
[17] Véleménye szerint a választási bizottságoknak a Ve. 208. §-ából és 2. § (1) bekezdés e) pontjából fakadóan hatáskörük áll fenn annak megítélésére, hogy a választási kampány idején a jelöltek, a jelölő szervezetek és harmadik személyek rendeltetésszerűen gyakorolják-e jogaikat. Ennek vizsgálata fogalmilag megköveteli az adott jog rendeltetésének meghatározását. Téves a támadott határozat azon megállapítása, miszerint nincs hatásköre a választási bizottságnak arra, hogy az önkormányzati lap mellékletében való tartalom megjelentetésének rendeltetését meghatározza. A kifogás érdemi vizsgálat nélküli elutasítása ezért sérti a Ve. 215. § d) pontját a Ve. 208. §-ára és 2. § (1) bekezdés e) pontjára tekintettel.
[18] A kifogásban megjelölt tartalmak közzététele a Ve. 141. §-a szerinti kampánytevékenységnek minősül, mivel azok célja egyértelműen a választói akarat befolyásolása az EP magyar tagjainak választása vonatkozásában. Az önkormányzati lap melléklete azt a célt szolgálja, hogy a képviselők a választóikkal ilyen minőségükben kommunikációt folytassanak.
[19] A kérelmező érvelése szerint abban az esetben, ha a helyi önkormányzat közpénzből az önkormányzati képviselők részére ezen minőségben a választópolgárokkal való kommunikációt lehetővé tevő, ingyenes felületet biztosít, akkor ezen felület rendeltetése az, hogy a helyi önkormányzati képviselő ebben a minőségében kommunikáljon a választópolgárokkal. Ezzel a rendeltetéssel nem fér össze, ha a képviselő a közjogi funkcióját arra használja fel, hogy a közpénzből ingyenesen rendelkezésre bocsátott felületen a helyi önkormányzati ügyekkel összefüggésben nem álló kampánytevékenységet folytasson a jelölő szervezete részére. Amennyiben a képviselő mégis így jár el, úgy magatartása sérti a Ve. 2. § (1) bekezdés e) pontját. A lap kiadójának ez a magatartása pedig, amely ezen tartalmakat közzétette, lehetővé tette a helyi önkormányzati képviselők számára a jogsértés elkövetését, ami nyilvánvalóan ellentétes a lap kiadásának rendeltetésével, így a kiadó is megsértette a Ve. 2. § (1) bekezdés e) pontját.
A Kúria döntése és jogi indokai
[20] A felülvizsgálati kérelem kisebb részt alapos, nagyobb részt alaptalan.
[21] A felülvizsgálati kérelmet az ügyben érdekelt kérelmező nyújtotta be a Ve. 224. § (2) bekezdésében meghatározott határidőn belül, tartalma megfelel a Ve. 224. § (3) bekezdésében foglaltaknak, valamint az eljárásban a kérelmezőt ügyvéd képviseli. A Kúria a felülvizsgálati kérelmet érdemben bírálta el.
[22] A felülvizsgálati eljárás kereteit a felülvizsgálati kérelem tartalma határozza meg. A kérelmező felülvizsgálati kérelmében az NVB határozatának megváltoztatását indítványozta oly módon, hogy a Kúria hagyja helyben az FVB elsőfokú határozatát. Ez azt jelenti, hogy a kérelmező nem vitatta az FVB határozatának azon részét, amelyben a kifogást részben elutasította, vagyis nem állította a Ve. 2. § (1) bekezdés c) pontjában rögzített esélyegyenlőség a jelöltek és a jelölő szervezetek közötti alapelv megsértését. Ebből következően a Kúria ezzel kapcsolatos érdemi megállapítást nem tehetett.
[23] A Kúria egyetért az NVB támadott határozatának 25. pontjában írtakkal, mivel a kérelmező kifogása a Ve. 2. § (1) bekezdés e) pontjának sérelme vonatkozásában csak az ott tételesen megjelölt önkormányzati képviselőkre vonatkozott, a lapkiadó Budapest Főváros VII. kerület Erzsébetváros Polgármesteri Hivatalára nem. Az FVB a kifogáson túlterjeszkedve állapította meg, hogy a lapkiadó megsértette a Ve. 2. § (1) bekezdés e) pontja szerint, a rendeltetésszerű joggyakorlásra vonatkozó alapelvi rendelkezést és tiltotta el a lapkiadót a további jogsértéstől.
[24] A Kúriának a fenti alapvetések rögzítésén követően abban kellett dönteni, hogy egyrészt a helyi önkormányzati képviselők kampánytevékenységével kapcsolatos kérelem elbírálására a választási bizottságok rendelkeznek-e hatáskörrel, ehhez kapcsolódóan az NVB-nek a kifogást érdemi vizsgálat nélküli elutasítását tartalmazó döntése jogszerű-e. Másrészt – amennyiben a kifogás érdemi vizsgálat nélküli elutasítása jogszerűtlenül történt – az érintett helyi önkormányzati képviselők megsértették-e a Ve. 2. § (1) bekezdés e) pontjában rögzített rendeltetésszerű joggyakorlás alapelvét, avagy nem.
[25] A Kúria megítélése szerint az NVB határozata indokolásának 30. pontja önellentmondást tartalmaz. Az NVB ugyanis egyfelől megállapítja, hogy a települési képviselő nyilatkozata minősülhet kampánytevékenységnek, tartalma alapján akár a választási alapelvek szempontjából is értékelhető. Ugyanakkor a második mondat ezzel ellentétesen azt tartalmazza, annak kérdése nem vonható a választási eljárás körébe, hogy a helyi képviselő nem helyi közhatalmat képviselő megszólalása megfelel-e annak a célnak, amelyre tekintettel az önkormányzati lap a képviselőnek megjelenési lehetőséget adott.
[26] A Ve. 141. §-a értelmében kampánytevékenység a kampányeszközök kampányidőszakban történő felhasználása és minden egyéb kampányidőszakban folytatott tevékenység a választói akarat befolyásolása vagy ennek megkísérlése céljából. A 140. § szerint kampányeszköznek minősül minden olyan eszköz, amely alkalmas a választói akarat befolyásolására vagy annak megkísérlésére, így különösen a a) plakát, b) jelölő szervezet vagy jelölt által történt közvetlen megkeresés, c) politikai reklám és politikai hirdetés, d) választási gyűlés.
[27] A fentiekre figyelemmel a helyi önkormányzati képviselő azon tevékenysége, aminek a célja a választói akarat befolyásolása vagy ennek megkísérlése a Ve. 141. §-ában írt kampánytevékenységnek minősül, még akkor is, ha nem a 140. § a)-d) pontjaiban foglalt eszközök útján valósul meg, hiszen a 140. § nyitott felsorolást tartalmaz. A Ve. 1. § d) pontja alapján az Európai Parlament tagjainak választására a Ve.-t kell alkalmazni, a választási eljárás jogszerűségének megítélése kapcsán a választási eljárásnak a Ve. 2. § (1) bekezdésében foglalt alapelvei kötelezően irányadók.
[28] A helyi önkormányzati képviselők kampányidőszakban folytatott kampánytevékenysége a Ve. hatálya alá tartozik, a kampánytevékenység alapelvbe történő ütközését állító kifogás elbírálására a választási bizottságnak (választási bizottságoknak) fennáll a hatáskörük.
[29] Az NVB a kérelmező kifogását jogszerűtlenül utasította el érdemi vizsgálat nélkül a hatásköre hiányára alapítottan.
[30] Az NVB által helyesen hivatkozott egységes kúriai gyakorlat szerint a rendeltetésszerű joggyakorlás a joggal való visszaélés törvényi tilalmát rögzítő polgári jogi szabályozásból kiindulva az egész jogrendszert átható követelmény. A Ve. nem határoz meg kritériumokat a nem rendeltetésszerű joggyakorlás megállapításához sem, a jogalkalmazóra bízza ennek megítélését. A rendeltetésszerű joggyakorlás sérelme több a jogsértés megállapíthatóságánál: abban felismerhetően meg kell nyilvánulnia annak a szándéknak, amely a formális jogkövetés égisze alatt a jogintézményben rejlő tartalom kihasználására irányul.
[31] A Kúria hangsúlyozza, jelen ügy megítélésénél nem annak van jelentősége, hogy a helyi önkormányzati képviselők közhatalmat gyakorolnak-e, hanem az az eldöntendő kérdés, hogy az önkormányzati lapban való vitatott megjelenésük sértette-e a rendeltetésszerű joggyakorlás elvét, avagy nem.
[32] Az önkormányzat azonos feltételek mellett lehetőséget biztosított a kerületi önkormányzati képviselők széles körének álláspontjuk kifejtésére. A kérelmező jelölő szervezetnek a kerületben nincs önkormányzati képviselője, ilyen személy hiányában a sérelmezett lapszám mellékletében a kérelmező nem kapott publicitást, de ez nem ütközik a Ve. 2. § (1) bekezdés e) pontjába.
[33] A Kúria rámutat, hogy – ellentétben a kérelmező okfejtésével – az önkormányzati képviselő az önkormányzat lapjában folytathat kampánytevékenységet, ez önmagában nem ütközik a rendeltetésszerű joggyakorlás elvébe. Az a tény, hogy az önkormányzati lapot helyi közpénzből finanszírozzák, nem jelenti azt, hogy az önkormányzati képviselő választókkal való kommunikációja csak a helyi közügyekre terjedhet ki, az országgyűlési vagy európai parlamenti választásokra nem.
[34] A fentiekre figyelemmel a kifogással érintett önkormányzati képviselők vitatott megjelenése az önkormányzati lapban nem sérti a rendeltetésszerű joggyakorlás elvét.
[35] A Kúria az NVB határozatát a Ve. 231. § (5) bekezdés b) pontjára alapítottan megváltoztatta, az FVB határozatát megváltoztatta és a kifogást teljes körűen elutasította.
Záró rész
[36] A Kúria a felülvizsgálati kérelmet a Ve. 228. § (2) bekezdése és a közigazgatási perrendtartásról szóló 2017. évi I. törvény (a továbbiakban: Kp.) 157. § (7) bekezdése szerint alkalmazandó Kp. 124. § (5) bekezdésének megfelelően tárgyaláson kívül bírálta el.
[37] A kérelmező az illetékekről szóló 1990. évi XCIII. törvény 5. § d) pontja és (2) bekezdése alapján személyes illetékmentes, ezért a feljegyzett felülvizsgálati eljárási illetéket az állam viseli.
[38] A végzés elleni felülvizsgálatot a Ve. 232. § (5) bekezdése zárja ki.
Budapest, 2019. május 6.
Dr. Sperka Kálmán s.k. a tanács elnöke,
Dr. Sugár Tamás s.k. előadó bíró,
Dr. Vitál-Eigner Beáta s.k. bíró