A KÚRIA
önkormányzati tanácsa
Köf.5068/2013/4.szám
A Kúria Önkormányzati Tanácsa a Fővárosi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság (Budapest, Csalogány u. 47-49.) 21.K.31.540/2013. számú ügyben eljáró bírójának
a dr. Szinyei László jogtanácsos által képviselt Budapest Főváros IX. Kerület Ferencváros Önkormányzata (1092 Budapest, Bakáts tér 14.) ellen
Budapest Főváros IX. Kerület Ferencváros Önkormányzatának Belső-Ferencváros rehabilitációs szabályozási tervéről és építési szabályzatáról szóló 8/2006. (III.10.) rendelete egyes rendelkezése törvényellenességének vizsgálatára irányuló indítványa alapján – nemperes eljárásban – meghozta az alábbi
h a t á r o z a t o t :
1. A Kúria Önkormányzati Tanácsa megállapítja, hogy Budapest Főváros IX. Kerület Ferencváros Önkormányzata által alkotott Belső-Ferencváros rehabilitációs szabályozási tervéről és építési szabályzatáról szóló 8/2006. (III.10.) rendelet 10. § (11) bekezdésének „kapualjban,” szövegrésze törvényellenes, ezért e rendelkezést megsemmisíti.
A megsemmisítés következtében Budapest Főváros IX. Kerület Ferencváros Önkormányzata által alkotott Belső-Ferencváros rehabilitációs szabályozási tervéről és építési szabályzatáról szóló 8/2006. (III.10.) rendelet 10. § (11) bekezdése a következő szöveggel marad hatályban:
„Önálló, az épület kialakult portálrendszerétől független vitrin, kirakatszekrény az épület közterület felőli falfelületein, passzázs-átjáró falán, kerítésen, előkertben nem helyezhető el”.
2. A Kúria Önkormányzati Tanácsa megállapítja, hogy Budapest Főváros IX. Kerület Ferencváros Önkormányzata által alkotott Belső-Ferencváros rehabilitációs szabályozási tervéről és építési szabályzatáról szóló 8/2006. (III.10.) rendelet 10. § (11) bekezdésének „kapualjban,” szövegrésze a Fővárosi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság előtt folyamatban lévő 21.K.31.540/2013. számú ügyben, valamint valamennyi, a megsemmisítés időpontjában valamely bíróság előtt folyamatban lévő egyedi ügyben nem alkalmazható.
3. A Kúria Önkormányzati Tanácsa elrendeli a határozat Magyar Közlönyben való közzétételét. A megsemmisített önkormányzati rendeleti rendelkezés a határozatnak a Magyar Közlönyben való közzétételét követő napon veszti hatályát.
4. A Kúria Önkormányzati Tanácsa elrendeli, hogy határozatát – a Magyar Közlönyben való közzétételt követő nyolc napon belül – az önkormányzati rendelet kihirdetésével azonos módon hirdessék ki.
A határozat ellen jogorvoslatnak nincs helye.
I n d o k o l á s
I.
1. Fővárosi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság 21.K.31.540/2013. számú ügyben eljáró bírája (a továbbiakban: indítványozó) a bíróságok szervezetéről és igazgatásáról szóló 2011. évi CLXI. törvény (a továbbiakban: Bszi.) 48. § (3) bekezdése alapján a per tárgyalását felfüggesztette és a Kúria eljárását kezdeményezte Budapest Főváros IX. Kerület Ferencváros Önkormányzata (a továbbiakban: érintett önkormányzat) által alkotott Belső-Ferencváros rehabilitációs szabályozási tervéről és építési szabályzatáról szóló 8/2006. (III.10.) rendelete (a továbbiakban: Ör.) 10. § (11) bekezdésének „kapualjban” szövegrésze törvényességi vizsgálatára és megsemmisítésére.
Az indítványozó véleménye szerint az Ör. vizsgálni kért szövegrésze sérti a magántulajdonnal való rendelkezés jogát, indokolatlanul és kártérítés nélkül avatkozik be a tulajdoni viszonyokba, így az a társasházakról szóló 2003. évi CXXXIII. törvény (a továbbiakban: Ttv.) 23. és 24. §-aiba valamint a Polgári Törvénykönyvről szóló 1959. évi IV. törvény (a továbbiakban: Ptk.) 140. §-ába és 149. §-ába ütközik.
A bírói kezdeményezés alapját képező perbeli esetben az adott kapualj a társasház tulajdonosainak közös tulajdonát képezte. A Ttv. fenti rendelkezései alapján a közös tulajdon tárgyainak birtoklására és használatára a tulajdonostársak jogosultak, a közös költség a tulajdonostárasakat tulajdoni hányaduk szerint terheli. A Ptk. 140. és 149. §-ai a közös tulajdon általános szabályairól rendelkeznek. Az indítványozó szerint az Ör. 10. § (11) bekezdés támadott szövegrésze olyan korlátok nélküli felhatalmazást ad a hatóság részére, amely lehetővé teszi, hogy azon társasházi közös tulajdon használatát vagy hasznosítását a hatóság megtiltsa – még a kapuval lezárt kapualj lakóterületen belüli részén is – amely épületrész a kapualj fogalmába beletartozik. Az Ör. támadott rendelkezése indokolatlanul kiterjeszti a hatósági beavatkozási lehetőségét a tulajdonba azáltal, hogy nem differenciál a nyitott, látható és utcafronthoz tartozó kapualj, valamint zárt kapun belüli részek között.
2. A Kúria Önkormányzatai Tanácsa a Bszi. 52. §-a alapján felhívta az érintett önkormányzatot, hogy az indítványra állásfoglalást terjeszthet elő. Az érintett önkormányzat hangsúlyozta, hogy az Ör. azon túl, hogy az épületek közterület felőli látványát védi, a területen lévő építési tevékenységet is szabályozza, így a kapualjat is, függetlenül, hogy ezek esetlegesen magántulajdonban vannak. A szabályozással érintett területek jelentős részben helyi védelem, vagy műemléki védelem alatt állnak, az önkormányzat a kaputól az udvarig terjedő szakaszt is védeni kívánja. A szabályozás célja, hogy az épület kialakult portálrendszerétől független vitrin, kirakatszekrény kapualjban ne legyen elhelyezhető. Az érintett önkormányzat hivatkozott arra, hogy az Ör.-t a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény 16. § (1) bekezdésében, 63/C. § (2) és 65/A. § (2) bekezdésben foglalt felhatalmazás alapján alkotta meg, az épített környezet alakításáról és védelméről szóló 1997. évi LXXVIII. törvény (a továbbiakban: Étv.) 6. § (3) bekezdés a) pontját is figyelembe véve.
Az érintett önkormányzat hivatkozott arra is, hogy a településkép védelme érdekében történő magántulajdon-korlátozás lehetőségét erősíti a településfejlesztési koncepcióról, az integrált településfejlesztési stratégiáról és a településrendezési eszközökről, valamint egyes településrendezési sajátos jogintézményekről szóló 314/2012. (XI. 8.) Korm. rendelet (a továbbiakban: Korm. rendelet) is. A Korm. rendelet felhatalmazást ad a polgármester számára, hogy településképi bejelentési eljárás, illetve településképi kötelezési eljárás keretében megtiltson a településkép védelme érdekében építési tevékenységet. Településképi bejelentési eljárásról rendeletalkotásra az önkormányzat jogosult az Étv. 62. § (6) bekezdés 3. és 7. pontja, valamint Magyarország helyi önkormányzatairól szóló 2011. évi CLXXXIX. törvény 23. § (5) bekezdés 5. pontja, illetve az Alaptörvény 32. cikk (2) bekezdése alapján.
3. A Kúria a Köf.5.003/2013/4. számú végzés alapjául szolgáló ügyben már érintette az Ör. – jelen ügyben is az eljárás tárgyát képező – 10. § (11) bekezdése „kapualjban,” szövegrészét. A Kúria Önkormányzati Tanácsának ezen döntése az eljárást megszüntette, mert a bírói kezdeményezés nem tartalmazott határozott kérelmet. E végzés szerint a bírói kezdeményezés jogintézményének tartalmi és rendszertani értelmezéséből az következik, hogy az a bírói indítvány, amely nem az eljáró bíró meggyőződését, hanem a fél „kérését” tükrözi, nem felel meg a bírói indítvánnyal szemben, a Bszi-ben rögzített formai és tartalmi elvárásoknak.
Jelen eljárás során a bírói kezdeményezés a Bszi.-ben foglalt tartalmi és formai feltételeknek megfelel, s mivel a Köf.5.003/2013/4. számú ügyben a Kúria Önkormányzati Tanácsa nem vizsgálta érdemben az Ör. 10. (11) bekezdés „kapualjban” szövegészét – nem keletkezett „res iudicata” – ezért az indítványt az Önkormányzati Tanács jelen eljárásban érdemben bírálta el.
II.
Az indítvány az alábbiak szerint megalapozott.
1. Az önkormányzati rendeletalkotási autonómia határait az Alaptörvény és a törvények határozzák meg. Az Alaptörvény 32. cikk (1) bekezdés a) pontja értelmében a helyi önkormányzat a helyi közügyek intézése körében törvény keretei között rendeletet alkot. A rendeletalkotás alaptörvényi feltételeit – amelyet korábban az Ötv. 16. § (1) bekezdése határozott meg – az Alaptörvény 32. cikk (2) bekezdése állapítja meg, amely szerint feladatkörében eljárva a helyi önkormányzat törvény által nem szabályozott helyi társadalmi viszonyok rendezésére, illetve törvényben kapott felhatalmazás alapján önkormányzati rendeletet alkot. Az önkormányzati rendeletalkotás korlátja, hogy az önkormányzati rendelet az Alaptörvénnyel, illetve a 32. cikk (3) bekezdés szerint más jogszabállyal nem lehet ellentétes.
2. Az Ör. preambuluma az Ötv. 16. § (1) bekezdésére, valamint a 63/C. § (2) bekezdésében foglalt felhatalmazásra hivatkozott, amely szerint „[a] kerületi képviselő-testület – a főváros általános rendezési terve szerint, annak keretei között – a kerület egészére meghatározza a kerület részletes fejlesztési programját, a kerületi alaptervet, a kerület részletes rendezési tervét és azok szabályozási előírásait”, továbbá felhívta az Ötv. 65. § (2) bekezdését is, amelynek értelmében „A közgyűlés feladatkörében alkotott rendelete végrehajtása érdekében felhatalmazást adhat kerületi képviselő-testületnek rendeletalkotásra. Az e tárgykörben alkotott kerületi rendelet nem terjeszkedhet túl a fővárosi közgyűlés rendeletében foglalt felhatalmazáson. A kerületi képviselő-testület rendelete nem lehet ellentétes a közgyűlés rendeletével.”
Az építési szabályok között az Ör. preambuluma kiemelte az Étv. 6. § (3) bekezdés a) pontját, amely kimondta, hogy a települési önkormányzat és szervei – a fővárosban a fővárosi és a kerületi önkormányzatok a külön jogszabályban meghatározott hatáskörük szerint – a településrendezési feladatukat a helyi építési szabályzat, valamint a településrendezési tervek elkészíttetésével és azok elfogadásával látják el továbbá az Étv. 7. § (3) bekezdés c) pontját, amely szerint a településrendezés eszközei a helyi építési szabályzat és a szabályozási terv, amelyet a településszerkezeti terv alapján a települési önkormányzat képviselő-testülete dolgoztat ki, és rendelettel állapít meg.
3. Az Ör. 10. § (11) bekezdés értelmében „Önálló, az épület kialakult portálrendszerétől független vitrin, kirakatszekrény az épület közterület felőli falfelületein, kapualjban, passzázs-átjáró falán, kerítésen, előkertben nem helyezhető el”.
Az ügyben az Önkormányzati Tanács által eldöntendő kérdés, hogy a kerületi önkormányzat szabályozási önállósága – egyébként a településkép védelme érdekében fennálló legitim cél alapján – meddig terjedhet a tulajdon (a magántulajdon) korlátozását érintően.
A Kúria Önkormányzati Tanácsa elsőként arra mutat rá, hogy az építési szabályok által történő közhatalmi beavatkozás – akár törvényi, akár önkormányzati rendeleti szinten – eleve az egyes tulajdoni részjogosítványok korlátozására épít. A közhatalmi beavatkozás alapja a közérdek lehet. Megállapítható az is, hogy a tulajdonba, azon belül is az ingatlantulajdonba való közhatalmi beavatkozás tere egyre bővülő. A városrendezési szabályok, az infrastrukturális beruházások növekedése, mind a közhatalmi tulajdonkorlátozás sokasodását eredményezik.
Az építésügyben vannak olyan közhatalmi beavatkozások, amelyeket a tulajdonos ellentételezés nélkül tűrni köteles (pl. nyilvánvaló, hogy az építési magasság előírása önmagában nem teremt alapot a telektulajdonosnak kártalanításra), vannak aztán olyan beavatkozások, amely során az értékgarancia elve érvényesül, azaz a közjogi beavatkozás során fellépő értékvesztést az államnak/önkormányzatnak kompenzálnia kell (pl. egy övezeti átsorolás következtében előálló értékvesztés). Végül a tulajdonba való közérdekű és kivételes beavatkozás legerősebb formájánál a kisajátításnál az alaptörvényi garanciáknak kell érvényesülni: a feltétlen, azonnali és teljes kártalanítás mellett lehetséges a tulajdonelvonás is. Rá kell mutatni továbbá arra, hogy előfordulhat a tulajdonba való olyan állami/önkormányzati beavatkozás is, amely az egyes esetekben a vonatkozó szabályoknak megfelel, de összességében, a beavatkozás gyakorisága, mennyisége alapján a tulajdon jogintézményét veszélyezteti.
Látható tehát, hogy a közérdek érvényesítése és a (magán)tulajdon védelme közötti helyes arány meghatározására nincs egységes szempont, azok differenciált, esetről-esetre történő elbírálást kívánnak meg. Az estről-esetre történő elbírálás alkotmányosságát az Alkotmánybíróság, törvényességét a Kúria bírálja el.
4. A Ptk. indítványozó által felhívott 149. § (4) bekezdése szerint a társasház-tulajdonra a közös tulajdon szabályait a külön jogszabályban meghatározott eltérésekkel kell alkalmazni. A közös tulajdonra irányadó cím 140. § (1) bekezdése értelmében a tulajdonostársak mindegyike jogosult a dolog birtoklására és használatára; e jogot azonban az egyik tulajdonostárs sem gyakorolhatja a többiek jogainak és a dologhoz fűződő törvényes érdekeinek sérelmére. A Ptk. 140. § (2) bekezdése pedig akként rendelkezik, hogy a birtoklás, a használat, a hasznosítás, valamint a rendes gazdálkodás körét meg nem haladó kiadások kérdésében a tulajdonostársak – ha a törvény másként nem rendelkezik – szótöbbséggel határoznak; minden tulajdonostársnak tulajdoni hányada arányában van szavazati joga.
A Ttv. 23. § (1) bekezdése értelmében minden tulajdonostárs jogosult a közös tulajdon tárgyainak birtoklására és használatára, ez azonban nem sértheti a többi tulajdonostárs ezzel kapcsolatos jogát és jogos érdekét, a (2) bekezdés pedig kimondja, hogy a közgyűlés a birtoklás, használat és hasznosítás módját meghatározhatja. A Ttv. 24. § (1) bekezdése értelmében a közös tulajdonba tartozó épületrész, épületberendezés, nem lakás céljára szolgáló helyiség és lakás fenntartásának költsége, valamint a rendes gazdálkodás körét meghaladó kiadás (a továbbiakban együtt: közös költség) a tulajdonostársakat tulajdoni hányaduk szerint terheli, ha a szervezeti-működési szabályzat másképp nem rendelkezik.
Látható tehát, hogy a fenti rendelkezések a tulajdon részjogosítványai alapján a társasháztulajdon magánjogi szabályait tartalmazzák, amely jogosítványok természetesen nem korlátlanok. Mind a birtoklás, mind a használat, mind a hasznosítás legitim cél alapján közjogi korlátozás alá eshet. A Kúria Önkormányzati Tanácsának megítélése szerint ilyen legitim cél a városképi megjelenés (illeszkedés), amelyet mint közérdeket az önkormányzat rendeletben megjeleníthet, mind a rendeletalkotáskor hatályos, mind a jelenleg hatályos törvények alapján. Mindezek mellet azonban figyelembe kell venni a közjogi beavatkozás értékelésénél az arányosság kritériumát, azaz a beavatkozás nagyságának arányban kell állni az elérni kívánt legitim céllal. Jelen ügyben az érintett önkormányzat a szabályozás céljaként azt jelölte meg, hogy az önkormányzat a rendeletalkotással az épületek közterület felőli látványát kívánja védi, a területen lévő építési tevékenységet is szabályozza, így a kapualjat is, függetlenül, hogy ezek esetlegesen magántulajdonban vannak. Mindez önmagában a közérdekűség alapján legitim célnak tekinthető. Ugyanakkor az önkormányzat azt is kifejezésre juttatta, hogy a kaputól az udvarig terjedő szakaszt is védeni kívánja, hogy az épület kialakult portálrendszerétől független vitrin, kirakatszekrény kapualjban ne legyen elhelyezhető. Ebben az esetben azonban már az arányossági kritériumnak van szerepe, nevezetesen, hogy a szabályozás ezáltal érint-e olyan társasházi tulajdonban álló zárt területeket is, amelyek nem vonhatók a városképi közérdekű szempontok alá, mivel a közterület felőli látványon kívül esnek.
A Kúria Önkormányzati Tanácsa úgy ítélte meg, hogy az indítvány megalapozott, az Ör. 10. § (11) bekezdésében található „kapualjban” szövegrész a társasház-tulajdon aránytalan korlátozásához vezet azáltal, hogy nem differenciál. A városképi illeszkedéshez kapcsolódó közérdekűség nem jelenik meg a zárt kaputól az udvarig terjedő szakaszban, ezen a területen a Ptk. és a Ttv. indítványozó által megjelölt rendelkezéseiben kidomborodó magántulajdon (társasháztulajdon) dominál, itt a tulajdonjognak nem kell engednie, hiszen ezen a szakaszon városképi szempontok nem hívhatók fel a tulajdonvédelemmel szemben. Az Ör. támadott rendelkezése ezáltal a Ptk. és a Ttv. felhívott rendelkezéseibe ütközik. Az Alaptörvény 32. cikk (3) bekezdés szerint önkormányzati rendelet más jogszabállyal nem lehet ellentétes.
Az érintett önkormányzat hivatkozott arra is, hogy a szabályozással érintett területek jelentős részben helyi védelem, vagy műemléki védelem alatt állnak. A Kúria Önkormányzati Tanácsa rámutat, hogy a különböző védelem alatt álló épületekre speciális szabályok vonatkoznak. Arra hivatkozva, hogy jelentős részben ilyen épületekből áll Belső-Ferencváros, nem lehet általános szabályokat alkotni Belső-Ferencváros egészére.
5. Az Ör.-t az önkormányzat 2006. március 10-én hirdette ki. Az érintett önkormányzat által hivatkozott településképi bejelentési eljárást – ezen eljárás törvényi szabályait – az Étv. 30/D. §-a, illetve a Korm. rendelet 23-25. §-a szabályozza. Az Étv. 30/D. §-át a 2012. évi CLVII. törvény 39. §-a iktatta be, e módosító törvény 78. §-a alapján a törvény rendelkezéseit 2012. november 14-ét követően indult eljárásokban kell alkalmazni. A Korm. rendelet vonatkozó rendelkezései 2012. november 9-én léptek hatályba. Az Étv. és Korm. rendelet szabályaiból megállapítható, hogy a településképi bejelentési eljárás a polgármester részére biztosított olyan eljárás, amely bejelentésre indul. Az eljárás a hatósági engedélyhez nem kötött tevékenységek, a reklámelhelyezések és rendeltetésmódosítások tekintetében folytatható le. A polgármester ezekben az ügyekben egyedi döntést hoz, amely ellen a települési önkormányzat képviselő-testületéhez lehet fellebbezni. Jelen ügyben az eljárás tárgya nem az, hogy a polgármester esetről-esetre egyedi döntést hoz a hatósági engedélyhez nem kötött tevékenységek, a reklámelhelyezések tekintetében, hanem az, hogy az Ör. normatív módon tiltja valamennyi kapualjban – így az indítványozó által hivatkozott zárt kapun belüli részekben is – az önálló vitrin, kirakatszekrény elhelyezését.
Az érintett önkormányzat hivatkozott az Étv.-nek a településképi bejelentési eljárásról szóló – az önkormányzatoknak adott – felhatalmazásaira. A hatályos Étv. 62. § (6) bekezdés 3. pontja szerint felhatalmazást kap a települési önkormányzat (fővárosban a kerületi önkormányzat, illetve a fővárosi önkormányzat által közvetlenül igazgatott terület tekintetében a fővárosi önkormányzat) arra, hogy rendeletben állapítsa meg azon – jogszabályban építésügyi hatósági engedélyhez nem kötött – építési tevékenységek, rendeltetésváltoztatások és reklámelhelyezések körét, amelyek megkezdését településképi bejelentési eljáráshoz köti, valamint a településképi bejelentési eljárás részletes szabályait. Az Étv. 62. § (6) bekezdés 7. pontja értelmében a felhatalmazás a településképi kötelezési és a településképi véleményezési eljárás részletes szabályait, a településképi kötelezettség megszegése és végrehajtása esetén alkalmazható bírság esetköreit és mértékét érinti. A településképi kötelezés szintén a polgármesternek biztosított jogosítvány az Étv. 29. § (6) bekezdése és a Korm. rendelet 26. §-a alapján.
Megállapítható tehát, hogy a fentiek nem adják, nem adhatják törvényi alapját az Ör. 10. § (11) bekezdésben foglalt rendelkezésnek, e rendelkezés nem a fenti felhatalmazások alapján született és nem a településképi bejelentési eljárás, illetve a településképi kötelezés szabályait foglalja magában. Ez utóbbi esetben egy más eljárásról és más felhatalmazásról van szó, az Ör. preambuluma sem utal (mivel más a szabályozás tárgya nem is utalhat) ezekre a törvényi rendelkezésekre.
A Kúria Önkormányzati Tanácsa ezért megállapította, hogy jelen ügyben az Étv. és a Korm. rendelet fenti szabályai nem relevánsak.
Az érintett önkormányzat felhívta még a Mötv. 23. § (5) bekezdés 5. pontját, amely szerint a kerületi önkormányzat feladata különösen helyi településrendezés, településfejlesztés. A Kúria Önkormányzati Tanácsa úgy ítélte meg, hogy a Mötv. e szabályától önmagában még nem tekinthető törvényesnek az Ör. támadott rendelkezése.
6. A fentiekre tekintettel a Kúria Önkormányzati Tanácsa az Ör. 10. § (11) bekezdésének „kapualjban” szövegrészét a Bszi. 55. § (2) bekezdés a) pontja alapján megsemmisítette. A Kúria Önkormányzati Tanácsa utal arra, hogy az önkormányzat által követett legitim cél megvalósulhat úgy is, hogy az önkormányzat az Ör.-ben – e határozatban foglaltak figyelembevételével - definiálja a kapualj fogalmát.
A Kúria a Bszi. 55. § (2) bekezdés a) b) és c) pontja alapján elrendelte határozatának a Magyar Közlönybe való közzétételét, továbbá elrendelte, hogy a határozat közzétételére – a Magyar Közlönyben való közzétételt követő nyolc napon belül – az önkormányzati rendelet kihirdetésével azonos módon kerüljön sor. A Bszi. 56. § (2) bekezdése értelmében a megsemmisített önkormányzati rendelet vagy annak rendelkezése a határozatnak a Magyar Közlönyben való közzétételét követő napon hatályát veszti.
A Fővárosi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság előtt folyamatban lévő 21.K.31.540/2013. számú ügyben, valamit valamennyi, a megsemmisítés időpontjában valamely bíróság előtt folyamatban lévő ügyben való alkalmazási tilalom kimondása a Bszi. 56. § (5) bekezdésén alapul.
A határozat elleni jogorvoslat lehetőségét a Bszi. 49. §-a zárja ki.
Budapest, 2014. január 14.
Dr. Kozma György sk. a tanács elnöke
Dr. Balogh Zsolt sk. előadó bíró
Dr. Hörcherné Dr. Marosi Ildikó sk. bíró