A Kúria
Önkormányzati Tanácsának
határozata
Az ügy száma: Köf.5056/2021/4.
A tanács tagjai: Dr. Varga Zs. András a tanács elnöke, Dr. Dobó Viola előadó bíró, Dr. Balogh Zsolt bíró, Dr. Kiss Árpád Lajos bíró, Dr. Patyi András bíró
Az indítványozó: Fővárosi Törvényszék
Az érintett önkormányzat: Budapest Főváros II. Kerületi Önkormányzat (1024 Budapest, Mechwart liget 1.)
Az ügy tárgya: településképi önkormányzati rendeleti rendelkezés törvénybe ütközése
Rendelkező rész
A Kúria Önkormányzati Tanácsa
- megállapítja, hogy Budapest Főváros II. Kerületi Önkormányzat Képviselő-testületének a településkép védelméről szóló 45/2017. (XII. 20.) önkormányzati rendeletének 45. § (4) bekezdése törvénysértő, ezért azt megsemmisíti;
- a 46. § (2) bekezdése megsemmisítésére vonatkozó indítványt elutasítja;
- elrendeli határozatának a Magyar Közlönyben való közzétételét;
- elrendeli, hogy határozatának közzétételére, a kézbesítést követő nyolc napon belül, az önkormányzati rendelet kihirdetésével azonos módon kerüljön sor.
A határozat ellen jogorvoslatnak nincs helye.
Indokolás
A felülvizsgálat alapjául szolgáló tényállás
[1] A felperes a ……….. szám alatti, a ……. 15033/3 helyrajzi számú ingatlanon, iroda és gazdasági épületként nyilvántartott épület vonatkozásában 2021. február 15-én településképi bejelentéssel élt, melyben jelezte, hogy az épületben iskolát üzemeltet. Budapest Főváros II. Kerületi Önkormányzat Polgármestere, mint elsőfokú hatóság (a továbbiakban: polgármester) 2021. március 1-én kelt XXXVI/214-4/2021. számú határozatával az épület rendeltetésének bejelentésben írt megváltoztatását megtiltotta. Döntésében hivatkozott a településkép védelméről szóló 2016. évi LXXIV. törvény (a továbbiakban: Tvt.) 8. § (2) bekezdés c)-d) pontjaira, az országos településrendezési és építési követelményekről szóló 253/1997. (XII.20.) Korm. rendelet (a továbbiakban: OTÉK) 42. § (9) bekezdésére, 104. §-ára, 99. § (5)-(6) bekezdéseire, a településfejlesztési koncepcióról, az integrált településfejlesztési stratégiáról és a településrendezési eszközökről, valamint egyes településrendezési sajátos jogintézményekről szóló 314/2012. (XI.8.) Korm. rendelet (a továbbiakban: 314/2012. Korm. r.) 26/B-26/D. §-aira, továbbá a Budapest Főváros II. Kerületi Önkormányzat Képviselő-testületének a településkép védelméről szóló 45/2017. (XII. 20.) önkormányzati rendelete (a továbbiakban: TKR.) 45. § (6) bekezdésének b) pontjára. Megállapította, hogy az oktatási rendeltetésű épület használata a kialakult lakókörnyezettől jellegében eltérő, jelentős zaj- és egyéb terhelést eredményez, ami nem támogatható. Hivatkozott arra is, hogy az udvar jelentős részét a gépkocsi beállókhoz úgy burkolták le, hogy az előírt zöldfelületi határérték nem biztosított. Kifogásolta, hogy a helyszínrajzon a parkolóhelyek lakóépületektől számított távolságát nem tüntették fel.
[2] A hivatkozott kérdések vizsgálatát a TKR. 46. § (2) bekezdése tette lehetővé a hatóság számára. A tiltás jogalapját a TKR. 45. § (6) bekezdés b) pontjának bc) és bd) alpontja, a 314/2012. Korm. r. 26/C. § b) pontja képezte, ugyanis a tervezett rendeltetésváltozás nem felelt meg a helyi építési szabályzatnak és az OTÉK-nak, azaz a TKR. 46. §-ban írt elbírálási szempontok sérültek.
[3] Az érintett önkormányzat képviselő-testülete a 2021. május 20-án kelt XXXVI/214-11/2021. számú határozatával az elsőfokú határozatot az abban foglalt indokok alapján helybenhagyta.
[4] A felperes az önkormányzat képviselő-testülete ellen keresetet terjesztett elő, egyúttal indítványozta a közigazgatási perrendtartásról szóló 2017. évi I. törvény (a továbbiakban: Kp.) 144. §-a szerinti, az önkormányzati rendelet más jogszabályba ütközésének vizsgálatára irányuló eljárás kezdeményezését. Sérelmezte, hogy a TKR. 45. § (4) bekezdése alapján hiánypótlási felhívás hiányában további bizonyítékok csatolásának szükségességéről nem szerzett tudomást, valamint a TKR. 46.§ (2) bekezdése miatt a hatóságok olyan kérdéseket vizsgáltak (OTÉK-nak való megfelelés, iskola zajhatása), melyek a településképi bejelentési eljárás törvényi keretein túlterjeszkednek.
A bíróság indítványa és az önkormányzat védirata
[5] A Fővárosi Törvényszék (a továbbiakban: indítványozó) a 15.K.704.373/2021. számú végzésében a Kp. 144. §-a értelmében kezdeményezte a Kúria Önkormányzati Tanácsánál az önkormányzati rendelet más jogszabályba ütközésének vizsgálatára induló eljárást és annak megállapítását, hogy a TKR. 45. § (4) bekezdése és a 46. § (2) bekezdése más jogszabályba ütközik, ezért a perben nem alkalmazható.
Indítványában elsőként arra hivatkozott, hogy a TKR. 45. § (4) bekezdése az általános közigazgatási rendtartásról szóló 2016. évi CL. törvény (a továbbiakban: Ákr.) 44. §-ába ütköző módon zárja ki a hiánypótlási felhívás lehetőségét a településképi bejelentési eljárásban. Kifejtette, hogy a településképi bejelentési eljárás hatósági ügy, melyben a polgármester hatóságként jár el, így az az Ákr. hatálya alá tartozik. A hiánypótlási felhívásra az Ákr. 44. §-a irányadó, mely főszabályként hiányos kérelem esetére a hatóságoknak egyszeri felhívás kiadását írja elő. Ettől való eltérést az Ákr. csak törvény vagy kormányrendelet szabályozása esetén teszi lehetővé. Ebből következően önkormányzati rendeletben (így a TKR-ben) nem lehet jogszerűen a hiánypótlási felhívás eljárásban való kizárásáról rendelkezni.
[6] Az indítványozó kérte továbbá a TKR. 46. § (2) bekezdés a) pontja más jogszabályba ütközésének vizsgálatát is. Kifejtette, hogy az ügy tárgya a településképi bejelentési eljárás, így az arra irányadó normaszöveg, nem pedig a településképi kötelezésre irányuló rendelkezések alkalmazandók. A Tvt. 8. § (1) bekezdése szerint a településképi követelményeknek az egyedi építési beruházásoknál való alkalmazását - a hatósági eljárásoktól független - önkormányzati településkép-érvényesítési eszközök segítik elő. A 8. § (2) bekezdés b)-d) pontjában szereplő településkép-érvényesítési eszközök alkalmazásának általános szabályait kormányrendelet, részletes szabályait az egyes önkormányzatok településképi rendelete tartalmazza. A Tvt. 8. § (3) bekezdésében írt kormányrendeleti hivatkozásnak a 314/2012. Korm. r., míg az önkormányzati rendeletnek a TKR. feleltethető meg az ügyben. A 314/2012. Korm. r. 26/C. § (1) bekezdés b) pontja, a településképi bejelentési eljárásban a helyi építési szabályzatban foglalt követelményeket is vizsgálat tárgyává teszi, mivel a településképi követelmények a településrendezési eszközök speciális jogintézményének minősülnek a Tvt. 1. § (3) bekezdése alapján, valamint a helyi építési szabályzat településrendezési eszköz az épített környezet alakításáról és védelméről szóló 1997. évi LXXVIII. törvény (a továbbiakban: Étv.) II. része szerint.
[7] A Tvt. 10. § (1) bekezdése csak a településképi tárgyú rendeleteket nevesíti, mint amelyek a településképi bejelentési eljárásra irányadók. A TKR. 46. § (2) bekezdés a) pontjában írt, jelző nélkül használt településrendezési eszközök körébe tartozik az OTÉK is, mint országos településrendezési követelményeket meghatározó szabály, ám az országos településrendezési követelményekre explicit utalás - a TKR. II. részben idézett szakaszain kívül - magasabb szintű jogforrásokban nincs. Ennek alapján a TKR. 46. § (2) bekezdés a) pontja egyrészt sérti a Tvt. 8. § (3) bekezdését, 10. § (1) bekezdését, valamint a 314/2012. Korm. r. 26/C. § (1) bekezdés b) pontját azáltal, hogy az OTÉK szabályainak vizsgálatát is megengedi az eljárásban, másrészt indokolatlanul párhuzamos a Tvt. 1. § (3) bekezdésével.
[8] Hivatkozott továbbá az indítványozó a TKR. 46. § (2) bekezdés c) pontjának más jogszabály(ok)ba ütközésére is. Megítélése szerint ez a rendelkezés egyrészt feleslegesen megkettőzi a jogi szabályozást, ugyanis az Étv. 13. § (1) bekezdésében írtak alapján az ott nevesített értékek vonatkozásában a környezeti szempontokra tekintettel kerül sor a helyi építési szabályzat megalkotására, és a helyi szabályozás a településképi bejelentési eljárásában a TKR külön rendelkezése nélkül is - a 314/2012. Korm. r. 26/C. § (1) bekezdése által nevesítetten - vizsgálat tárgyát képezi.
[9] Továbbá a TKR 46. § (2) bekezdés c) pontja felveti a normavilágosság követelményének sérelmét is, amennyiben az Étv. 13. § (2) bekezdésében nevesített értékekhez képest tágabb értelemben - a környezet védelmének általános szabályairól szóló 1995. évi LIII. törvény (továbbiakban: Kvt.) szerint - használja a környezet fogalmát. A „rendeltetésszerű” mint építésjogi fogalom valamennyi környezeti összetevőre nem, csak az ingatlanok (épületek) vonatkozásában használatos, az a környezet valamennyi elemével összefüggésben nem értelmezhető, tekintve, hogy a környezethasználat kívánatos mértékét más szempontok szerint határozzák meg a Kvt. 6. § (1) bekezdésében írtak szerint. Így az előírásban a jelző nélkül használt „környezet” kifejezés és a „rendeltetésszerű használat” együttes szerepeltetése sérti a jogalkotásról szóló 2010. évi CXXX. törvény (a továbbiakban: Jat.) 2. § (1) bekezdésében foglalt normavilágosság elvét.
[10] Az indítványozó álláspontja szerint, amennyiben a környezet fogalmát az Étv. 13. § (1) bekezdésében írtakhoz képest tágabb értelemben vesszük figyelembe, a TKR. 46. § (2) bekezdés c) pontja az Ákr. 2. §-ában foglalt hatáskörben való eljárás követelményét is sérti. Az önkormányzati szervek közül a polgármesternek és a képviselő-testületnek környezetvédelmi hatásköre nincs, az csak a jegyzőt illeti meg a környezetvédelmi és természetvédelmi hatósági és igazgatási feladatokat ellátó szervek kijelöléséről szóló 71/2015. (III. 30.) Korm. rendelet alapján. Emiatt a TKR. hiányos annyiban, hogy a jegyző környezetvédelmi szempontú szakmai véleményének beszerzését nem írja elő.
A Kúria a Kp. 140. § (1) bekezdése alapján alkalmazandó 42. § (1) bekezdése szerint az érintett önkormányzatot felhívta az indítványra vonatkozó nyilatkozata megtételére.
[11] Az önkormányzat védiratában a TKR. 45. § (4) bekezdésének az Ákr. 44. §-ába ütközésével összefüggésben kifejtette, hogy az Ákr. hivatkozott - hiánypótlásra vonatkozó - rendelkezése lehetővé teszi, hogy törvény vagy kormányrendelet a hiánypótlásra történő felhívás helyett másként rendelkezhet. Jelen esetben a kivétel a 314/2012. Korm. r. 26/C. § (1) bekezdés c) pontja, mint ágazati eljárásjogi rendelkezés rendelkezik másként: amennyiben a kérelem és melléklete (a kérelmet megalapozó dokumentumok) nem felelnek meg a 26/B. § (2) és (3) bekezdésében meghatározott követelményeknek, nem kell hiánypótlást kibocsátani, hanem az eljárást meg kell szüntetni.
[12] Az önkormányzat az OTÉK településképi bejelentési eljárások során történő alkalmazhatóságával kapcsolatban a 314/2012. Korm. r. 26/C. (3) bekezdésében foglaltakra hivatkozott. Ennek értelmében a polgármester kérelemre, amennyiben a rendeletmódosítás örökségvédelmi vagy a rendeletmódosítás hatóság engedélyéhez nem kötött, és az építmény, az építménye belüli rendeltetési egység az országos építésügyi követelményeknek, valamint a helyi építési szabályzatnak megfelel – az ingatlannyilvántartásban történő átvezetése céljából – hatósági bizonyítványt állít ki az építmény, az építményen belüli rendeltetési egység rendeltetésének megváltoztatásáról. Álláspontja szerint ez a rendelkezés alátámasztja, hogy a TKR. vitatott előírása összhangban van a magasabb szintű jogszabályban meghatározottakkal.
[13] A TKR. 46. § (2) bekezdés a) és c) pontjának a Jat. 3. §-ába történő ütközésével összefüggésben a Kúria Köf. 5073/2012/3. határozatában kifejtett jogértelmezési gyakorlatára hivatkozott. Ennek értelmében jogszabályi rendelkezés megismétlése nem vezet az önkormányzat rendelet jogellenességére, amennyiben a helyi szabályozást az értelmezhetőség, azaz a jogbiztonság megköveteli (ún. vegyes jogszabály-szerkesztési gyakorlat). Megítélése szerint a TKR. - a településképi eljárások elbírálási szempontjait (az ügyfelek számára) összegző - támadott rendelkezésében az ismétlés kifejezetten az értelmezhetőség és a jogbiztonság miatt indokolt, így az nem ellentétes a Jat. rendelkezéseivel.
[14] Az indítványozónak a normavilágosság követelményének megsértésével kapcsolatban tett felvetésére kifejtette, hogy amennyiben nem a TKR. kiragadott szövegrészét, hanem a teljes szövegkörnyezetet a vonatkozó jogszabályokkal együtt vizsgáljuk, akkor egyértelmű, hogy a helyi jogalkotó az Étv. és a Tvt. fogalmait, nem pedig a Kötv. fogalmait használja, így az első és másodfokú hatóság hatáskörét is e jogszabályokkal összhangban állapítja meg, azaz a TKR. az így meghatározott hatáskörén nem terjeszkedik túl.
A Kúria Önkormányzati Tanácsa döntésének indokolása
[15] Az indítvány részben megalapozott.
I.
A Kúria Önkormányzati Tanácsa elsőként a TKR. 45. § (4) bekezdésének más jogszabályba történő ütközését vizsgálta, melynek során abban kérdésben kellett állást foglalnia, hogy az alábbi rendelkezés az Ákr. hiánypótlási felhívás kötelezettségét előíró 44. §-ába ütközik-e.
[16] A TKR. vitatott rendelkezése a következő:
45. § (4) A településképi bejelentési eljárásban hiánypótló felhívás kiadására nem kerül sor. Amennyiben a dokumentáció hiányos a Polgármester megszünteti az eljárást.
[17] A Kúria Önkormányzati Tanácsa a Köf. 5008/2021/4. számú határozatában azonos szabályozás mellett ezt a kérdés már vizsgálta, a döntésében elvi megállapításként mutatott rá, hogy „[a]z Ákr. 44. §-a szerinti hiánypótlásra felhívás kötelezettségétől eltérni – bármilyen irányban – csak törvényben vagy kormányrendeletben lehet. Az önkormányzat képviselő-testülete a településképi rendeletében nem rendelkezhet jogszerűen a hiánypótlási felhívás mellőzéséről hiányos tartalmú bejelentések esetén. A jogszerű hallgatás intézményének rendeltetése nem az Ákr. 44. §-ától való eltérés, hanem az ügyfelet a közigazgatási eljárásban megillető jogok védelme.”
[18] A Kúria Önkormányzati Tanács e korábbi határozatától a jelen ügyben nem kíván eltérni, az alábbiakban a Köf. 5008/2021/4. számú döntés lényegét foglalja össze:
[19] A Kúria Önkormányzati Tanácsa az indítványozó bírósággal egyezően állapítja meg, hogy a településképi bejelentési eljárás az Ákr. hatálya alá tartozó önkormányzati hatósági ügy. Az Ákr. 8. § (2) bekezdése szerint az Ákr. hatálya alól kifejezetten ki nem zárt közigazgatási hatósági eljárásokra [Ákr. 8. § (1) bekezdés] vonatkozó jogszabályok az Ákr. rendelkezéseitől csak akkor térhetnek el, ha azt az Ákr. megengedi. Az Alaptörvény 32. cikk (1) bekezdése „a helyi közügyek intézése körében törvény keretei között”, „törvényben kapott felhatalmazás alapján” hatalmazza fel a helyi önkormányzatokat rendeletalkotásra. Közigazgatási hatósági eljárásban a hiánypótlási felhívás kötelezettségéről az Ákr. 44. §-a rendelkezik. Az Ákr. – jelen ügyben alkalmazandó - 2020. január 1-jétől hatályos 44. §-a szerint, ha a kérelem a jogszabályban foglalt követelményeknek nem felel meg, az eljáró hatóság határidő megjelölésével, a mulasztás jogkövetkezményeire történő figyelmeztetés mellett – ha törvény vagy kormányrendelet másként nem rendelkezik – egy ízben hiánypótlásra hívja fel a kérelmezőt. A Kúria Önkormányzati Tanácsa egyetért az indítványozó bíróság álláspontjával, mely szerint a fenti rendelkezésekből fakadóan a hiánypótlásra felhívás kötelezettségétől eltérni – bármilyen irányban – csak törvényben vagy kormányrendeletben lehet.
[20] Jelen ügyben sem a védiratban megjelölt Tvt. 12. § (2) bekezdése, sem a 314/2012. Korm. r. 26/B. § (1) bekezdés b) pontja és 26/C. § (1) bekezdés c) pontja, mint ágazati eljárásjogi rendelkezések nem engednek az Ákr. 44. § -a szerinti főszabálytól való eltérést. A Tvt. 12. § (2) bekezdése - többek között - a településképi bejelentési eljárásra vonatkozó részletes szabályok megalkotására hatalmazza fel az települési önkormányzatok képviselő-testületét. A 314/2012. Korm. r. 26/B. § (1) bekezdés b) pontja a kérelem és annak mellékletei benyújtására vonatkozó követelményeket tartalmazza, a 26/C. § (1) bekezdés c) pontja pedig az eljárás megszüntetéséről rendelkezik. {A polgármester a bejelentést követően, az Ákr. szerinti teljes eljárásban a Tvtv. 10. § (2) bekezdésében meghatározott 15 napos határidőn belül megszünteti az eljárást, ha a kérelem és melléklete nem felel meg a 26/B. § (2) és (3) bekezdésében meghatározott követelményeknek, vagy az eljárás okafogyottá válik.} Ezen jogszabályok egyike sem rendelkezik a hiánypótlás jogintézményéről, így azok együttes értelmezése alapján is mindössze az állapítható meg, hogy amennyiben a kérelem hiányos marad, annak jogkövetkezménye nem a kérelem elutasítása, hanem az eljárás megszüntetése.
[21] A 314/2012. Korm. r. 26/B. § (4) bekezdése értelmében a településképi bejelentési eljárásban az Ákr. szerinti jogszerű hallgatásnak van helye. Mindezzel összhangban a Tvtv. 10. §-ának (2) bekezdése alapján az (1) bekezdés szerinti tevékenység a bejelentés alapján megkezdhető, ha ahhoz más hatósági engedély nem szükséges, és a polgármester (főpolgármester) a tevékenység végzését a bejelentést követő 15 napon belül nem tiltja meg vagy az eljárást nem szünteti meg.
[22] A Kúria Önkormányzati Tanácsa a fentiekben hivatkozott a Köf. 5008/2021/4. számú határozatában rámutatott, hogy a 314/2012. Korm. r. 26/B. § (4) bekezdése szerinti jogszerű hallgatás intézményének rendeltetése mindenekelőtt az ügyfelet a közigazgatási eljárásban megillető jogok védelme abban az esetben, ha a közigazgatási szerv a döntéshozatalt elmulasztja. Az Ákr. 80. §-ához fűzött törvényalkotói indokolás szerint e rendelkezés biztosítja, hogy – praktikusan tiltó – döntés hiányában, az ügyintézési határidő eredménytelen elteltével az ügyfelet megillesse a kérelmezett jog gyakorlása. A jogszerű hallgatás intézményének alapvető rendeltetésével volna ellentétes a 314/2012. Korm. r. 26/B. § (4) bekezdésének, valamint a Tvtv. 10. §-ának (2) bekezdése olyanfajta értelmezése, mely szerint, mivel a településképi bejelentési eljárásban jogszerű hallgatásnak van helye, a hiánypótlásra felhívás mellőzhető. Ezt a következtetést igazolja a 314/2012. Korm. rendelet 26/B. § (1b) bekezdés b) pontja, amely kifejezetten rendelkezik a hiánypótlás lehetőségéről ezen eljárásban: „a bejelentési eljárás során a hiánypótlás csak írásban terjeszthető elő”. E rendelkezés nem értelmezhető a védiratban kifejtettek szerint, azaz, hogy a településképi bejelentési eljárásban csak önkéntes hiánypótlásra van törvényes lehetőség, hiánypótlási felhívás kibocsátására a polgármester nem köteles a rövid ügyintézési határidőre figyelemmel.
[23] Így az önkormányzat településképi rendelete sem tartalmazhat magasabb rendű jogszabályoktól eltérő rendelkezést, mert az sem törvénynek, sem kormányrendeletnek nem minősül, ezért a TKR 45. § (4) bekezdése az Ákr-be ütköző, törvénysértő módon zárta ki a hiánypótlást a településképi bejelentési eljárásban.
II.
[24] Ezt követően a Kúria Önkormányzati Tanácsa a TKR. 46. § (2) bekezdés a) pontjának magasabb szintű jogszabályba ütközését vizsgálta. A vitatott rendelkezés a következő:
46. § (2) „A meglévő építmény, építményrész rendeltetését vagy a rendeltetési egységek számát vagy méretét - részben vagy egészben - érintő változás esetén településképi bejelentési eljárás során vizsgálni kell, hogy
a) megfelel-e a településrendezési előírásoknak; különös tekintettel a kialakításra kerülő funkcióra és az ahhoz kapcsolódó gépkocsi elhelyezési kötelezettségre.”
[25] 1. Az indítványozó álláspontja szerint a TKR. fenti rendelkezése indokolatlanul párhuzamos a Tvt. 1. § (3) bekezdésével (helyesen 2. § (3) bekezdésével) A Kúria Önkormányzati Tanácsa megállapította, hogy az indítvány vélhetően elírást tartalmaz a Tvt. 1. §-ára hivatkozás kapcsán, mert annak nincs (3) bekezdése, az idézet normaszöveg {„A településképi követelmények az épített környezet alakításáról és védelméről szóló 1997. évi LXXVIII. törvénynek (a továbbiakban: Étv.) a településrendezési feladatok megvalósítását biztosító egyik sajátos jogintézménye”} a Tvt. 2. § (3) bekezdésében található. Az indítvány azonban e jogszabályhely puszta megjelölésén túlmenő indokolást nem tartalmaz, így a Kúria e jogszabálysértés érdemi vizsgálat nem tudta elvégezni.
[26] 2. A Kúria Önkormányzati Tanácsa ezt követően arról döntött, hogy a TKR. 46. § (2) bekezdés a) pontja sérti-e a Tvt. 8. § (3) bekezdését és a 10. § (1) bekezdését és a 314/2012 Korm. r. 26/C. § (1) bekezdés b) pontját azzal, hogy az OTÉK szabályainak vizsgálatát is megengedi.
[27] A Tvt. 8. (3) bekezdése értelmében „[a] (2) bekezdés b)-d) pontjában szereplő településkép-érvényesítési eszközök alkalmazásának általános szabályait kormányrendelet, részletes szabályait az egyes önkormányzatok településképi rendelete tartalmazza.”
[28] A Tvt. 10. § (1) szerint „[az] önkormányzat településképi bejelentési eljárást
a) folytathat le - a 8. § (3) bekezdése szerinti kormányrendelet keretei között, településképi rendeletben meghatározott esetekben és módon - hatósági engedélyhez és az Étv. 33/A. §-a szerinti egyszerű bejelentéshez nem kötött építési tevékenységek és rendeltetésmódosítások ... tekintetében.”
[29] A Tvt. felhívott rendelkezései alapján a településképi bejelentési eljárásban irányadó jogszabályok a 314/2012. Korm. r. és a településképi rendelet (TKR.), amit az indítványozó is helyesen állapít meg. A 314/2012. Korm. r. 36/B. § (3) bekezdése alapján a rendeltetésváltozás esetén a településrendezési eszközök rendeltetésekre vonatkozó követelményeinek való megfelelést igazoló dokumentációt kell mellékelni. Településrendezési eszköz a településszerkezeti terv és a helyi építési szabályzat, amelyeknek a rendeltetésre vonatkozó előírásai alkalmazandók a megfelelőség vizsgálata során. (314/2012 Korm. r. III. fejezet 7. és 8. pontja)
[30] A 314/2012. Korm. r. 11. § (1) bekezdése kimondja, hogy „[a] helyi építési szabályzat a településszerkezeti tervvel összhangban, a településképi követelmények kivételével, megállapítja - a táj, az épített- és a természeti környezet, valamint a környezeti elemek védelmével kapcsolatos területhasználati korlátozásokkal, továbbá az egyes területek felhasználásával, az azokon való építés rendjével és intenzitásával kapcsolatos előírásokkal - a helyi építési követelményeket, jogokat és kötelezettségeket
a) a település teljes közigazgatási területére,
b) az együtt tervezendő területekre, amelyek összességében a település teljes közigazgatási területét lefedik, vagy
c) külön az együtt tervezendő területre vagy területekre, és külön az együtt tervezendő területen, területeken kívüli közigazgatási területre.”
[31] Az Étv. 13. § (1) bekezdése alapján a települési önkormányzatnak az országos szabályoknak megfelelően, illetve az azokban megengedett eltérésekkel kell megalkotnia a helyi építési szabályzatát. Az Étv. 13. § (4) bekezdése értelmében „[a] helyi építési szabályzatban megállapított követelmények nem lehetnek megengedőbbek az országos településrendezési és építési követelményekről szóló kormányrendeletben foglaltaknál, kivéve, ha azt kormányrendelet kifejezetten megengedi.”
[32] A felhívott jogszabályi rendelkezések alapján a Kúria Önkormányzati Tanácsa megállapította, hogy a TKR. 46. § (2) bekezdés a) pontja nem jogszabálysértő, mert a helyi építési szabályzat alkalmazása során nem lehet figyelmen kívül hagyni a vonatkozó magasabb rendű jogszabályokat, így az OTÉK rendelkezéseit sem. Ez a TKR. – indítványozó által nem támadott - 2. § (2) és (4) bekezdésében is ekként jelenik meg. Ezt erősíti meg a 314/2012. Korm. r. 26/C. § (1) bekezdés bc) pontja is, mely szerint a polgármesternek meg kell megtiltani az építési tevékenységet, ha a „tervezett rendeltetésváltozás nem felel meg a helyi építési szabályzatban foglalt követelményeknek;”
[33] Az OTÉK településképi bejelentési eljárás során történő alkalmazhatóságával összefüggésben a védirat utal a 314/2012. Korm. r. 26/C. § (3) bekezdése 2021. március 1. előtt hatályos szövegére, amiben még a hatósági bizonyítvány kiadásának feltételeként külön nevesítve volt az országos építésügyi követelményeknek való megfelelés is. (A településképi bejelentést 2021. február 15-én teszi meg a felperes, így a perben az akkor hatályos szabályok alkalmazandók.) A módosított normaszöveg már csak a helyi építési szabályzat követelményeire hivatkozik. A Kúria Önkormányzati Tanácsa álláspontja szerint a módosítás célja csak az (1) és (3) bekezdés szövegének összhangba hozása volt, de az tartalmi változást nem eredményezett. A helyi építési szabályzatnak megfelelés egyben azt is magában foglalja, hogy a rendeltetésváltozás az országos követelményeket teljesíti, mert a helyi szabályozás nem lehet megengedőbb.
III.
[34] 1. Az indítvány alapján a TKR. 46. § (2) bekezdés c) pontja az Étv. 13. § (1) bekezdésével párhuzamos szabályozásnak minősül, így a Jat. 3. §-ába ütközik.
[35] A vitatott rendelkezés szerint:
„46. §
(2) A meglévő építmény, építményrész rendeltetését vagy a rendeltetési egységek számát vagy méretét – részben vagy egészben – érintő változtatás esetén a településképi bejelentési eljárás során vizsgálni kell, hogy
c) figyelembe veszi-e a környezet rendeltetésszerű használatát és fejlesztésének lehetőségeit.”
[36] A Jat. 3. §-a szerint „[az] azonos vagy hasonló életviszonyokat azonos vagy hasonló módon, szabályozási szintenként lehetőleg ugyanabban a jogszabályban kell szabályozni. A szabályozás nem lehet indokolatlanul párhuzamos vagy többszintű. A jogszabályban nem ismételhető meg az Alaptörvény vagy olyan jogszabály rendelkezése, amellyel a jogszabály az Alaptörvény alapján nem lehet ellentétes.”
[37] Az Étv. 13. § (1) bekezdése alapján „[a]z építés helyi rendjének biztosítása érdekében a települési önkormányzat az országos szabályoknak megfelelően, illetve az azokban megengedett eltérésekkel a település közigazgatási területének felhasználásával és beépítésével, továbbá a környezet természeti, táji és épített értékeinek védelmével kapcsolatos, a telkekhez fűződő sajátos helyi követelményeket, jogokat és kötelezettségeket helyi építési szabályzatban állapítja meg.
[38] A Kúria Önkormányzati Tanácsának álláspontja szerint a TKR. támadott rendelkezése nem az Étv. 13. § (1) bekezdésének párhuzamos (felesleges) ismétlése, hanem az a többszintű, hierarchikus országos és helyi szintű szabályozási környezetben az értelmezhetőség és a jogbiztonság érdekében összegzi a kérelem elbírálási szempontjait, visszautalva az Étv-ben nevesített környezeti szempontokra, és mint ilyen – a védiratban is hivatkozott Köf. 5073/2013/3.számú döntés alapján – nem teszi jogellenessé a helyi rendeletet.
[39] Így megállapítható, hogy a TKR. 46. § (2) bekezdés c) pontja nem ütközik a Jat. 3.§-ába.
[40] A Kúria Önkormányzati Tanácsa a védiratban – a vegyes jogszabály-szerkesztési gyakorlatra vonatkozóan – kifejtett hivatkozást jelen ügyben is elfogadta, mert álláspontja szerint a TKR. vitatott rendelkezése nem megismétli, hanem visszautal az Étv. szabályaira.
[41] 2. Az indítványozó álláspontja szerint a TKR. 46. § (2) bekezdés c) pontjában a „környezet” jelző nélküli használata és „a rendeltetésszerű használat” kifejezés együttes szerepeltetése a sérti a Jat. 2. § (1) bekezdésébe foglalt normavilágosság elvét.
[42] A Jat. 2. § (1) bekezdése szerint „[a] jogszabálynak a címzettek számára egyértelműen értelmezhető szabályozási tartalommal kell rendelkeznie.”
[43] A TKR. preambulumában foglaltak alapján „Budapest Főváros II. Kerületi Önkormányzat Képviselő-testülete a településkép védelméről szóló 2016. évi LXXIV. törvény 12. § (2) bekezdésében kapott felhatalmazás alapján, a Magyarország Alaptörvénye 32. cikk (1) bekezdés a) pontjában meghatározott jogalkotási hatáskörében, a Magyarország helyi önkormányzatairól szóló 2011. évi CLXXXIX. törvény 23. § (5) bekezdés 5. pontjában és az épített környezet alakításáról és védelméről szóló 1997. évi LXXVIII. törvény 57. § (2)-(3) bekezdésében meghatározott feladatkörében eljárva” alkotta meg rendeletét.
[44] A TKR. 2. § (2) bekezdése szerint „[a] településkép védelméről szóló 2016. évi LXXIV. törvény (továbbiakban: TVTv.), az épített környezet alakításáról és védelméről szóló 1997. évi LXXVIII. törvény (továbbiakban: Étv.), a településfejlesztési koncepcióról, az integrált településfejlesztési stratégiáról és a településrendezési eszközökről, valamint egyes településrendezési sajátos jogintézményekről szóló 314/2012. (XI. 8.) Korm. rendelet (továbbiakban: TRK.), a településkép védelméről szóló törvény reklámok közzétételével kapcsolatos rendelkezéseinek végrehajtásáról szóló 104/2017. (IV. 28.) Korm. rendelet (továbbiakban TVRK.), az Országos Településrendezési és Építési Követelményekről szóló 253/1997. (XII. 20.) Korm. rendelet ( a továbbiakban: OTÉK) , valamint a Budapest Főváros Önkormányzat Közgyűlésének a településkép védelméről szóló 30/2017. (IX. 29.) önkormányzati rendelet ( a továbbiakban: FTKR.) előírásait a jelen Rendeletben foglalt kiegészítésekkel együtt kell alkalmazni.”
[45] A TKR. 2. § (4) bekezdése alapján „[a] Rendelet alkalmazása során területet építmény elhelyezésére felhasználni, telket alakítani, építés alapjául szolgáló tervet elkészíteni, építményt építeni, átalakítani, bővíteni, felújítani, helyreállítani, korszerűsíteni, elmozdítani vagy lebontani, továbbá az építmény rendeltetését, vagy az abban lévő rendeltetési egységek számát, méretét megváltoztatni, a vonatkozó magasabb szintű jogszabályok, valamint az FTKR és a kerület településrendezési eszköze együttes figyelembevételével lehet.”
[46] A fentiek szerint sem a TKR- preambuluma, sem a 2. § (2) és (4) bekezdései nem utalnak a Kvt., mint felettes jogszabály előírásainak együttes alkalmazására. A TKR-t a Tvt. (és nem a Kvt.) felhatalmazása alapján alkotta meg az önkormányzat. A Tvt. 2. § (3) bekezdése alapján a településképi követelmények az Étv. településrendezési feladatok megvalósítását biztosító egyik sajátos jogintézménye. Ebből következően a településképi bejelentési eljárásokban nem a Kvt., hanem az építési jogszabályok fogalomkészletét kell használni. Utal a Kúria Önkormányzati Tanács arra, hogy az Étv. 13. § (1) bekezdésében is jelző nélkül jelenik meg a „környezet” fogalma. („a környezet természeti, táji és épített értékeinek védelmével”). Így használja a környezet fogalmát az OTÉK 31. § (1) és (3) bekezdése és a 108. § (7) bekezdés a) pontja is. A fogalom értelmezését segíti továbbá a TKR. X. fejezetében a Főépítész által biztosított településvédelmi tájékoztatás és szakmai konzultáció.
[47] Mindezek alapján az Kúria Önkormányzati Tanács megállapította, hogy a TKR. 46. § (2) bekezdés c) pontja nem sérti a Jat. 2. § (1) bekezdése szerinti normavilágosság elvét.
[48] Az Önkormányzati Tanács az önkormányzat álláspontjával egyezően a normavilágosság követelményének (az indítványozó által vélelmezett) megsértése tárgyában is azt emeli ki, hogy annak vizsgálata során nem lehet a szabályozás egy bekezdését a normaszövegből kiragadva értelmezni.
[49] Nem állapítható meg a TKR. 46. § c) pontjával összefüggésben az indítványban felvetett, az Ákr. 2. § -ába ütköző hatáskör kiterjesztés sem, a rendelet ugyanis nem szól a környezet Kvt. szerinti vizsgálatáról, így a hatáskör törvénysértő kiterjesztése eleve kizárt.
[50] A fentiekre tekintettel a Kúria Önkormányzati Tanácsa a Kp. 146. § (1) bekezdés b) pontja alapján megállapította, hogy a TKR. 45. § (4) bekezdése az Ákr. 44. §-ába ütközött, ezt meghaladóan, a TKR. 46. § (2) bekezdése vonatkozásában az indítványt elutasította.
[51] A Kp. 147. § (1) bekezdése értelmében, ha az önkormányzati rendelet rendelkezésének megsemmisítésére, illetve más jogszabályba ütközésének megállapítására bírói indítvány alapján került sor, a megsemmisített rendelkezés nem alkalmazható az indítványozó bíróság előtt folyamatban lévő egyedi ügyben, valamint valamennyi, a megsemmisítés időpontjában valamely bíróság előtt folyamatban lévő egyedi ügyben. Ezen általános alkalmazási tilalom mellőzését a Kúria Önkormányzati Tanácsa a Kp. 147. § (2) bekezdése alapján elrendelheti, ha azt a közérdek védelme, a jogbiztonság vagy a rendelet hatálya alá tartozó jogalanyok alapvető jogainak védelme indokolja, de jelen esetben ilyen körülmények nem álltak fenn.
A döntés elvi tartalma
[52] I. Az önkormányzat településképi rendeletében az ágazati jogszabályok felhatalmazása nélkül nem jogosult a hiánypótlás elrendelésének kizárására.
[53] II. A településképi bejelentési eljárásban a rendeltetésváltozásnak az országos településrendezési előírásoknak való megfelelése is vizsgálat tárgyát képezi a helyi építési szabályzat alkalmazása során.
Záró rész
[54] Az Önkormányzati Tanács az indítványt a Kp. 141. § (2) bekezdése szerint tárgyaláson kívül bírálta el, a más jogszabályba ütközés jogkövetkezményeit a Kp. 146. § (1) bekezdés b) pontja alapján állapította meg.
[55] A TKR. 45. § (4) bekezdése rendelkezésének megsemmisítése a Kp. 146. § (1) bekezdés a) pontján alapul. A Kp. 146. § (3) bekezdése alapján a TKR. megsemmisített rendelkezése a közzétételt követő napon veszti hatályát, és e naptól nem alkalmazható.
[56] A Magyar Közlönyben történő közzététel a Kp. 146. § (2) bekezdésén, a helyben történő közzététel a Kp. 142. § (3) bekezdésén alapul.
[57] A Kúria a jogszabályba ütközés alkalmazásra vonatkozó további jogkövetkezményét a Kp. 147. § (1) bekezdése alapján állapította meg.
[58] A Kp. 141. § (4) bekezdése alapján az önkormányzati rendelet törvényességének vizsgálatára irányuló eljárásban a feleket teljes költségmentesség illeti meg és saját költségeiket maguk viselik.
[59] A határozat elleni jogorvoslatot a Kp. 116. § d) pontja és a 146. § (5) bekezdése zárja ki.
Budapest, 2022. március 8.
Dr. Varga Zs. András s.k. a tanács elnöke
Dr. Dobó Viola s.k. előadó bíró
Dr. Balogh Zsolt s.k. bíró
Dr. Varga Zs. András s.k. a tanács elnöke
az aláírásban akadályozott Dr. Kiss Árpád Lajos bíró helyett
Dr. Patyi András s.k. bíró