Köf.5.051/2013/4. számú határozat

Nyomtatóbarát változat

A KÚRIA
mint felülvizsgálati bíróság

Köf.5.051/2013/4.szám

A Kúria Önkormányzati Tanácsa a Fővárosi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság (1027 Budapest, Csalogány u. 47-49.) indítványozónak, a dr. Kiss Anna jegyző, jogtanácsos által képviselt Budapest Főváros XIX. kerület Kispest Önkormányzata (1195 Budapest, Városház tér 18-20.) ellen a telekadóról szóló 9/1991. (VII. 18.) számú önkormányzati rendeletének törvényességi felülvizsgálatára irányuló nemperes eljárásban meghozta az alábbi

h a t á r o z a t o t :

1. A Kúria Önkormányzati Tanácsa megállapítja, hogy a Budapest Főváros XIX. kerület Kispest Önkormányzatának a telekadóról szóló többször módosított 9/1991. (VII. 18.) számú rendelete 2012. január 1. és október 1. napja között hatályos 1. § (1) bekezdése törvényellenes volt.

2. A Kúria Önkormányzati Tanácsa megállapítja, hogy a Budapest Főváros XIX. kerület Kispest Önkormányzatának a telekadóról szóló többször módosított 9/1991. (VII. 18.) számú rendelete 2012. január 1. és október 1. napja között hatályos 1. § (1) bekezdése nem alkalmazható a Fővárosi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság előtt 5.K.29980/2013. számú folyamatban lévő perben, valamint valamennyi, a megsemmisítés időpontjában valamely bíróság előtt folyamatban lévő egyedi ügyben.

3. A Kúria Önkormányzati Tanácsa elrendeli a határozata Magyar Közlönyben való közzétételét.

4. A Kúria Önkormányzati Tanácsa elrendeli, hogy határozatát – a Magyar Közlönyben való közzétételt követő nyolc napon belül – az önkormányzati rendelet kihirdetésével azonos módon hirdessék ki.

A határozat ellen jogorvoslatnak nincs helye.

I n d o k o l á s

I.

1. Az első fokú adóhatóság a 2012. adóévre vonatkozóan a B. T. Zrt.-t (a továbbiakban: adózó) három helyrajzi számon megjelölt ingatlanai, összesen 90.078 nm adóalap után (... hrsz., ... hrsz., ... hrsz.) több mint 18 millió forint telekadó megfizetésére kötelezte.

2. Az adózó fellebbezése folytán eljárt Budapest Főváros Kormányhivatala (a továbbiakban: Kormányhivatal) másodfokú határozatában a számítási hibák korrekciója mellett az elsőfokú hatóság határozatát helyben hagyta. A Kormányhivatal indokolásában kifejtette, hogy a helyi adókról szóló 1990. évi C. törvény (a továbbiakban: Helyi adó tv.) 2011. december 31-éig hatályos rendelkezései (és a vonatkozó minisztériumi felügyeleti joggyakorlat) értelmében a temetőket telekadó és építményadó nem terhelte, mivel a temetők speciális ingatlanterületként építményekkel és speciális műtárgyakkal beépítve nem tartoztak a Helyi adó tv. 11. és 17. §-ainak hatálya alá.
2012. január 1-jét követően, a telekadó-szabályozás strukturális átalakításának eredményeként azonban az épületnek nem minősülő építménnyel, műtárgyakkal lefedett földrészletek is a telekadó tárgyaivá váltak.
Emellett az adózó alanyi adómentességre sem hivatkozhat, mivel önmagában az a tény, hogy a Fővárosi Önkormányzat hatáskörébe tartozó közfeladatot lát el, a Helyi adó tv. alkalmazásában nem adómentességi ok. A Kormányhivatal nem fogadta el az adózó azon hivatkozását sem, hogy nem válhat el egymástól a közszolgáltatás hatásköri címzettje és az azt megvalósító önkormányzati bevételre jogosult személye, mert az hatásköri összeütközést eredményez a kerületi adóztatás és a fővárosi önkormányzat feladatellátása között.
A Helyi adó tv. 17. §-a és 52. § 16. pontja tartalmilag lényeges eltérést mutat a 2011. december 31-i és a 2012. január 1. utáni tartalmát tekintve, ugyanakkor megint más a szabályozás 2012. május 15. napjától. Ezen időponttól ugyanis a Hely adó tv. 52. § 16. pontja nem tekinti adótárgynak a temetőkről és a temetkezésről szóló törvény temető fogalma alá tartozó földterületet.

3. Az adózó keresettel kérte a jogerős közigazgatási határozat bírósági felülvizsgálatát. Az eljáró Fővárosi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság (a továbbiakban: indítványozó bíróság) a per tárgyalásának felfüggesztése mellett indítványozta a Kúria Önkormányzati Tanácsánál a Budapest Főváros XIX. kerület Kispest Önkormányzat (a továbbiakban: érintett önkormányzat) által elfogadott, többször módosított, a telekadóról szóló 9/1991. (VII. 18.) számú önkormányzati rendelete (a továbbiakban: Ör.) 1. § (1) bekezdésének törvényességi normakontrollját.

4. Az indítványozó bíróság indítványát arra alapította, hogy az érintett önkormányzat az Ör.-ben az adótárgy fogalmát is szabályozta azzal, hogy a Ör. 1. § (1) bekezdése a 2012. adóévben hatályos Helyi adó tv. 52. § 16. pontjától eltérően határozta meg az adótárgy, a telek fogalmát. Erre pedig az érintett önkormányzatnak nincs törvényi felhatalmazása.

5. Az érintett önkormányzat állásfoglalásában nem vitatta, hogy Ör. 1. § (1) bekezdése a 2012. adóévben hatályos Helyi adó tv. rendelkezéseitől eltért. Ezt a normahierarchiabeli eltérést volt hivatott korrigálni azonban az érintett önkormányzat a 2012. október 2-ától hatályos 26/2012. (X. 1.) számú határozata, amely hatályon kívül helyezte az Ör. vitatott, törvénysértő rendelkezését.

II.

1. A bírói kezdeményezés megalapozott.

2. Előjáróban rögzíti a Kúria Önkormányzati Tanácsa azt, hogy bírói kezdeményezés esetén eddigi gyakorlatának megfelelően érdemben vizsgálja az indítványt abban az esetben is, ha az elbírálás idején már sem a támadott önkormányzati rendelet, sem a referencia alapként szolgáló más jogszabály már nincs hatályban [elsőként: Köf.5083/2012., MK 2012. 32.].

3. Az Alaptörvény 32. cikk (1) bekezdése „a helyi közügyek intézése körében törvény keretei között” hatalmazza fel a helyi önkormányzatokat rendeletalkotásra. A korábbi törvényi szabályt emelte az alkotmányozó az Alaptörvény 32. cikk (2) bekezdésébe, amely szerint „[f]eladatkörében eljárva a helyi önkormányzat törvény által nem szabályozott helyi társadalmi viszonyok rendezésére, illetve törvényben kapott felhatalmazás alapján önkormányzati rendeletet alkot”. A Helyi adó tv. 2. §-a értelmében „[a]z önkormányzat adómegállapítási joga az e törvényben meghatározott adóalanyokra és adótárgyakra terjed ki”. Az érintett önkormányzat helyi adók megállapítására vonatkozó Alaptörvényen alapuló jogát tehát a Helyi adó tv. keretei között gyakorolhatja.
A Helyi adó tv. 5. § a) pontja jogosítja az önkormányzatokat vagyoni típusú adók kivetésére, az adójogi jogalkotás egyéb, általános kereteit pedig a 6. § adja meg.
A Helyi adó tv. a vagyoni típusú adók különös szabályai között, a 21. és a 22. §-aiban szabályozza az adó alapját és – a 6. § c) pontjának figyelembe vétele mellett – a mértékét.

4. A bírói kezdeményezés értelmében a Kúriának abban a kérdésben kellett állást foglalnia, hogy az érintett önkormányzat 2012. január 1. és 2012. október 1. között milyen törvényi felhatalmazás és milyen törvényi keretek között írhatott elő telekadó-fizetési kötelezettséget az adózók számára.
Míg a Helyi adó tv. 2011. november 30-ig hatályos szövege a telekadó tárgyát az illetékességi területén lévő beépítetlen belterületi földrészletként határozta meg, addig 2011. november 1. után – és a 2012. teljes adóévben - adótárggyá váltak a külterületi telkek is. 2011. november 1. után a vitatott adószabállyal érintett teljes időtartam alatt a hatályos törvényi szabály szerint adótárgynak „... az önkormányzat illetékességi területén lévő telek” minősült.
A perbeli időszakban többször módosult a Helyi adó tv. telekfogalma is:
A Helyi adó tv. értelmező rendelkezései értelmében (52. § 16. pont) 2012. január 1. és május 14. között teleknek minősült „az épülettel be nem épített földterület, ide nem értve az ingatlan-nyilvántartásban művelési ág szerint aranykorona-értékkel nyilvántartott és ténylegesen mezőgazdasági művelés alatt álló belterületi telket, a külterületi termőföldet, valamint az ingatlan-nyilvántartás szerint tanyaként nyilvántartott ingatlanhoz tartozó földterületet, feltéve, ha az ténylegesen mezőgazdasági művelés alatt áll, továbbá a közút területét, a vasúti pályát, a vasúti pálya tartozékai által lefedett földterületet.”
A 2012. május 15. és december 31. között hatályos fogalom a fentiekkel szemben kivette a Helyi adó tv. hatálya alól a temetők területét is, mivel teleknek minősült „az épülettel be nem épített földterület, ide nem értve az ingatlan-nyilvántartásban művelési ág szerint aranykorona-értékkel nyilvántartott és ténylegesen mezőgazdasági művelés alatt álló belterületi telket, a külterületi termőföldet, valamint az ingatlan-nyilvántartás szerint tanyaként nyilvántartott ingatlanhoz tartozó földterületet, feltéve, ha az ténylegesen mezőgazdasági művelés alatt áll, továbbá a közút területét, a vasúti pályát, a vasúti pálya tartozékai által lefedett földterületet, a temetőkről és a temetkezésről szóló törvény temető fogalma alá tartozó földterületet.”

5. A hivatkozott törvényi rendelkezések értelmében – az önkormányzatok döntésétől függően - a temetőkertek 2012. január 1. és május 14. között lehettek telekadó tárgyai. Ebben az időszakban a telekadó tárgya a „telek”, amely alatt a beépítetlen kül- és belterületi földterület volt értendő. A törvényalkotó a Helyi adó tv. különös rendelkezései között (19. §) nem, a „telek” fogalmához kapcsolódó értelmező rendelkezések között pedig részben a művelési ágra (mezőgazdasági művelés, tanya), részben funkcionális szempontokra tekintettel (közlekedés, temetőfunkció) látott lehetőséget az adófizetési kötelezettség alóli mentesülésre.

6. Az Ör. 2012. január 1. és október 1. között hatályos 1. § (1) bekezdése értelmében adótárgynak tekintette „...a XIX. kerület Kispest illetékességi területén lévő beépítetlen belterületi földrészletet.” 3. §-a az adó alapját a Helyi adó tv. 21. § a) pontja szerint, a telek négyzetméterben számított mérete alapján rendelte megállapítani. Az adó mértékét pedig négyzetméterenként egységesen az érintett önkormányzat illetékességi területén 269 forint/nm-ben határozta meg.
Összevetve az Ör. szabályozását a 3. pont alatt ismertetett törvényi szabályokkal megállapítható, hogy az érintett önkormányzat jogalkotásával nem követte sem a 2011. november 1-jén, sem pedig a 2012. május 15-ével hatályos törvényi változásokat: az Ör. támadott rendelkezése csak a belterületi telkek vonatkozásában írja elő az adófizetési kötelezettséget, illetve figyelmen kívül hagyja a telekadó alóli törvényi fogalommeghatározásból következő mentesülési szabályokat.
Ezért a Kúria Önkormányzati Tanácsa megállapította, hogy az Ör. 2012. október 1. napjáig hatályos 1. § (1) bekezdése részben a Helyi adó tv. 2011. november 1-től hatályos 17. §-ba, illetve a 2012. május 15-től hatályos  52. § 16. pontjába ütközően törvénysértő volt.

7. A bíróságok szervezetéről és igazgatásáról szóló 2011. évi CLXI. törvény (a továbbiakban: Bszi.) 55. § (2) bekezdése értelmében „[h]a az önkormányzati tanács megállapítja, hogy az önkormányzati rendelet vagy annak valamely rendelkezése más jogszabályba ütközik, (...)  megállapítja a hatályon kívül helyezett önkormányzati rendelet vagy annak rendelkezése más jogszabályba ütközését (...).”
Az 56. § (5) bekezdése értelmében pedig „[h]a az önkormányzati rendeletnek a bíróság előtt folyamatban lévő ügyben alkalmazandó rendelkezésének megsemmisítésére, illetve más jogszabályba ütközésének megállapítására bírói kezdeményezés alapján kerül sor, az önkormányzati rendelet megsemmisített, illetve más jogszabályba ütközőnek ítélt rendelkezése nem alkalmazható a bíróság előtt folyamatban lévő egyedi ügyben, valamint valamennyi, a megsemmisítés időpontjában valamely bíróság előtt folyamatban lévő egyedi ügyben.”
A Kúria Önkormányzati Tanácsa, alkalmazva a törvényi jogkövetkezményeket, megállapította az Ör. támadott 1. § (1) bekezdésének törvénysértő jellegét és elrendelte perbeli alkalmazásának tilalmát. A Bszi. 56. § (4) bekezdése értelmében az Önkormányzati Tanács döntése főszabályként nem érinti a létrejött jogviszonyokat, így  a teljesített adójogi kötelezettségeket sem. A helyi adó kivetésének alapja az önkormányzati rendeletalkotás és nem közvetlenül a Helyi adó tv. Ezért a még le nem zárt jogviszonyokban, a folyamatban lévő perekben a törvényellenes önkormányzati norma alapján nem lehet adófizetési kötelezettséget megállapítani.

8. Az indítványozó bíróság indítványa megalapozottnak bizonyult. Megjegyzendő azonban az, hogy a Helyi adó tv. 6. § c) pontja felhatalmazza – és egyben kötelezi is – az önkormányzatokat arra, hogy az általuk normaként  megállapított adómértéket a helyi sajátosságokhoz, az önkormányzat gazdálkodási követelményeihez, valamint az adóalany teljesítő képességéhez igazítsák. Ezen szempontok - vagyoni típusú adók esetében kifejezetten - indokolhatják az egységesen meghatározott nm-alapú adómérték differenciálását. Egyéb törvényi mentességi ok, illetve mentesítési lehetőség hiányában az önkormányzatoknak az adóalap meghatározásakor van lehetőségük az önkormányzati közfeladatokat szolgáló földterületek esetében e sajátosság értékelésére.

A határozat közzétételéről a Bszi. 55. § (2) bekezdés b) és c) pontjai alapján határozott.

A határozat elleni jogorvoslat lehetőségét a Bszi. 49. §-a zárja ki.

Budapest, 2013. november 5.

Dr. Kozma György sk. az Önkormányzati Tanács elnöke
Dr. Hörcherné Dr. Marosi Ildikó sk. előadó bíró
Dr. Balogh Zsolt sk. bíró

A kiadmány hiteléül:

tisztviselő