A Kúria
Önkormányzati Tanácsának
határozata
Köf.5.050/2021/4.
A tanács tagjai: Dr. Varga Zs. András a tanács elnöke, Dr. Kiss Árpád Lajos előadó bíró, Dr. Balogh Zsolt bíró, Dr. Dobó Viola bíró, Dr. Patyi András bíró
Az indítványozó: Pest Megyei Kormányhivatal (1052 Budapest, Városház utca 7.)
Az indítványozó képviselője: Dr. Danka Ferenc jogtanácsos
Az érintett önkormányzat: Szentendre Város Önkormányzata (2000 Szentendre, Városház tér 3.)
Az érintett önkormányzat képviselője: Dr. Tyukász Szabolcs egyéni ügyvéd (Cím)
Az ügy tárgya: önkormányzati rendelet törvényességének vizsgálata
Rendelkező rész
A Kúria Önkormányzati Tanácsa
- megállapítja, hogy Szentendre Város Önkormányzat Képviselő-testületének a Szentendre védett és korlátozott forgalmú övezetek behajtási rendjének szabályozásáról szóló 2/2019. (I. 22.) önkormányzati rendelete 23. § (3)–(5) bekezdései más jogszabályba ütköznek, ezért e rendelkezéseket megsemmisíti;
- a Szentendre Város Önkormányzat Képviselő-testületének a Szentendre védett és korlátozott forgalmú övezetek behajtási rendjének szabályozásáról szóló 2/2019. (I. 22.) önkormányzati rendelete 23. § (7) bekezdése vizsgálatára irányuló eljárást megszünteti;
- elrendeli határozatának közzétételét a Magyar Közlönyben;
- elrendeli, hogy a határozatát az érintett önkormányzat a kézbesítést követő nyolc napon belül az önkormányzati rendelet kihirdetésével azonos módon tegye közzé.
A határozat ellen jogorvoslatnak nincs helye.
Indokolás
A határozat alapjául szolgáló tényállás
[1] Szentendre Város Önkormányzat Képviselő-testületének a Szentendre védett és korlátozott forgalmú övezetek behajtási rendjéről szóló 2/2019. (I. 22.) Önkormányzati rendelete (a továbbiakban: Ör.) a város területén a korlátozott forgalmú övezetbe, illetve a védett övezetbe történő behajtást hozzájáruláshoz kötötte, mely hozzájárulás kiadásának feltétele behajtási díj megfizetése volt. Az Ör. szabályozta továbbá a hozzájárulás nélküli, vagy attól eltérő behajtás esetén fizetendő „pótdíj” mértékét is.
[2] Az Ör. fizetési kötelezettséggel kapcsolatos rendelkezéseivel szemben a Pest Megyei Kormányhivatal (a továbbiakban: indítványozó) Magyarország helyi önkormányzatairól szóló 2011. évi CLXXXIX. törvény (a továbbiakban: Mötv.) 134. § (1) bekezdés első mondatában foglaltak alapján PE/030/01169-1/2021. ügyiratszámon törvényességi felhívással élt, felszólítva ebben az érintett önkormányzatot, hogy a törvénysértést szüntesse meg, az Ör. fizetési kötelezettséggel kapcsolatos rendelkezéseit helyezze hatályon kívül.
[3] A törvényességi felhívás szerint az Mötv. 13. § (1) bekezdés 2. pontja a helyben biztosítandó közfeladatok körében ellátandó helyi önkormányzati feladatnak minősíti a helyi közutak és tartozékaik kialakítását és fenntartását. A közúti közlekedésről szóló 1988. évi I. törvény (a továbbiakban: Kkt.) 33. § (1) bekezdés b) pontjának bb) alpontja a települési önkormányzatot jelöli ki a helyi közutak kezelőjének. A Kkt. rendelkezik a közút kezelőjének feladatairól, meghatározza a közútkezelői intézmény tartalmát, a helyi önkormányzatot ugyanakkor nem hatalmazza fel arra, hogy az általa létesített közút közlekedési célú használatáért, akár annak fokozott igénybevételéért úthasználati díjat állapítson meg. Hivatkozott a Kúria Köf.5.014/2012/8. számú határozatára, mely a Kkt. felhatalmazó rendelkezése hiányában semmisítette meg az útfenntartási hozzájárulási díj fizetésére vonatkozó kötelezettséget előíró önkormányzati rendeleti előírást.
[4] A törvényességi felhívásra tekintettel az érintett önkormányzat elfogadta a 40/2021. (XI. 22.) Önkormányzati rendeletet, mellyel az Ör. rendelkezéseit módosította és a törvényességi felhívásban foglalt rendelkezéseket az Ör. pótdíj kiszabását lehetővé tevő 23. § (3)-(5) bekezdései kivételével hatályon kívül helyezte.
Az indítvány és az önkormányzat védirata
[5] A fenti előzmények után az indítványozó PE/030/01169-7/2021. számon kezdeményezte a Kúria Önkormányzati Tanácsánál az Ör. 23. § (3)-(5), valamint (7) bekezdése más jogszabályba ütközésének megállapítását és megsemmisítését.
[6] Az indítványban megismételte a törvényességi felhívásban kifejtetteket és az Mötv. és a Kkt. rendelkezéseire hivatkozva hangsúlyozta, hogy nincs olyan törvényi előírás, amely a helyi önkormányzatot felhatalmazná arra, hogy az általa létesített közút közlekedési célú használatáért, illetve annak fokozott igénybevételéért úthasználati díjat állapítson meg. Előadta, hogy e körben nem hagyható figyelmen kívül az a tény sem, hogy a Magyarország gazdasági stabilitásáról szóló 2011. évi CXCIV. törvény (a továbbiakban: Stv.) 29. § (1) bekezdése szerint fizetési kötelezettséget előírni, a fizetésre kötelezettek körét, a fizetési kötelezettség mértékét, a kedvezmények, mentességek körét és mértékért megállapítani kizárólag törvényben, vagy törvény felhatalmazása alapján önkormányzati rendeletben lehet, a Kkt. pedig nem jogosítja fel az önkormányzati jogalkotót a közút használatáért díj megállapítására.
[7] Az indítványozó az Ör. módosítására tekintettel kiemelte, hogy a pótdíj kiszabására irányuló rendelkezések hatályban maradtak, így a jogszabálysértés továbbra is fennáll, törvényi felhatalmazás hiányában az önkormányzat pótdíj megállapítására sem jogosult. A pótdíj kategóriája pedig – mint az alapdíj meg nem fizetésének jogkövetkezményeként előálló fizetési kötelezettség – önálló díjfizetési kategóriaként nem értelmezhető.
[8] A Kúria Önkormányzati Tanácsa a közigazgatási perrendtartásról szóló 2017. évi I. törvény (a továbbiakban: Kp.) 140. § (1) bekezdése alapján alkalmazandó 42. § (1) bekezdése szerint az érintett önkormányzatot felhívta az indítványra vonatkozó nyilatkozata megtételére.
[9] Az érintett önkormányzat védiratában az indítványt elutasítását kérte. Kifejtette, hogy a törvényességi felhívásban foglaltakat 2021. november 17. napján tartott Képviselő-testületi ülésen megtárgyalta és elfogadva az abban leírtakat az Ör. rendelkezéseit a 23. § (3)-(5) bekezdés kivételével hatályon kívül helyezte, így hatályon kívül helyezte az indítványban szereplő 23. § (7) bekezdést is.
[10] Az érintett önkormányzat szerint továbbá a Kúria Önkormányzati Tanácsának Köf.5.014/2012/8. számú határozata alapján az önkormányzat a törvényi keretek között a helyi közutak fenntartása és üzemeltetése körében a közút használatát – meghatározott, jellemzően belvárosi, műemléki környezetben található közutak, illetve korábban üdülő területen fekvő nagy terhelést nem tűrő utak esetében – engedélyhez kötheti. Ezzel a lehetőséggel továbbra is élni kíván, az engedély, mint jogi fogalom pedig, magában hordozza azt, hogy annak hiányában, vagy az attól eltérően végzett cselekmény valamilyen szankciót von maga után. Így amennyiben az Ör. 23. § (3)-(5) bekezdését is hatályon kívül helyezte volna, azzal értelmetlenné tenné az egész engedélyezési eljárást, az utak engedély nélküli használata, az oda engedély nélkül történő behajtás szankció nélkül maradna. Az álláspontja szerint a szankció meghatározására az Alaptörvény 32. cikk (2) bekezdése eredeti jogalkotási hatáskört biztosít az önkormányzatok részére.
A Kúria Önkormányzati Tanácsa döntésének indokai
[11] Az indítvány az alábbiak szerint részben megalapozott.
[12] A Kp. normakontrollra vonatkozó szabályai szerint hatályon kívül helyezett önkormányzati rendelet vizsgálatára csak konkrét normakontroll eljárásban – a Kp. 144. §-a alapján –, bírói kezdeményezésre van lehetőség. Az absztrakt normakontroll eljárásban, azaz kormányhivatali vagy alapvető jogok biztosa kezdeményezésre a Kúria csak hatályos önkormányzati rendeletet vizsgálhat. Ez utóbbi esetben a más jogszabályba ütközés megállapításának jogkövetkezménye a Kp. 146. § (1) bekezdés a) pontja szerint a rendelet, vagy annak törvénysértő rendelkezése megsemmisítése. Amennyiben absztrakt normakontroll hatáskörben az eljárás megindítását követően az önkormányzat hatályon kívül helyezi az önkormányzati rendeletet vagy rendelkezést, úgy a Kp. 140. § (1) bekezdése alapján, a 139. § (1) bekezdése folytán alkalmazandó, 81. § (1) bekezdés g) pontja szerint az eljárás megszüntetésének van helye.
[13] Mindebből következően, ha az absztrakt normakontroll hatáskörben benyújtott indítvány olyan önkormányzati rendelet vagy rendelkezés vizsgálatára irányul, amely már az eljárás megindítását megelőzően hatályát vesztette, úgy az indítványozót – mivel hatályon kívül helyezett rendelet vizsgálatát csak bíró kezdeményezheti – úgy kell tekinteni, mint aki az eljárás kezdeményezésére nem jogosult. A Kp. 139. § (1) bekezdése alapján alkalmazandó 48. § (1) bekezdés c) pontja szerint a bíróság a keresetlevelet [normakontroll eljárásban a Kp. 140. § (1) bekezdése alapján az indítványt] visszautasítja, ha a pert nem a jogszabályban erre feljogosított személy indítja. (Köf. 5027/2019/9.)
[14] A Kp. 45. § (1) bekezdés c) pontja értelmében az indítvány visszautasításának a keresetlevél (indítvány) bírósághoz érkezését követő nyolc napon belül van lehetőség. Ezt követően – ha a Kp. 48. § (1) bekezdés a)-i) pontja alapján a keresetlevél visszautasításának lett volna helye – a bíróság a normakontroll eljárásban is alkalmazandó Kp. 81. § (1) bekezdés a) pontja alapján az eljárást megszünteti.
[15] Mivel az érintett önkormányzat a 40/2021. (XI. 22.) önkormányzati rendelete 2. § i) pontjával az Ör. 23. § (7) bekezdését hatályon kívül helyezte, ezért a Kp. 48. § (1) bekezdés c) pontja alapján az indítványt visszautasításának lett volna helye, azonban a Kp. 45. § (1) bekezdésben jelölt határidő már eltelt, ezért a Kúria Önkormányzati Tanácsa a Kp. 81. § (1) bekezdés a) pontja alapján az eljárást az indítvány ezen bekezdés más jogszabályba ütközésének vizsgálatára irányuló része tekintetében megszüntette.
[16] Az Alaptörvény 32. cikk (2) bekezdése alapján feladatkörében eljárva a helyi önkormányzat törvény által nem szabályozott helyi társadalmi viszonyok rendezésére, illetve törvényben kapott felhatalmazás alapján önkormányzati rendeletet alkot.
[17] Az Alaptörvény 32. cikk (3) bekezdése értelmében az önkormányzati rendelet más jogszabállyal nem lehet ellentétes.
[18] Az Ör. indítvánnyal érintett hatályos rendelkezései a következők:
23. § (3) A korlátozott forgalmú valamint a védett és korlátozott forgalmú övezetbe történő, hozzájárulás nélküli vagy hozzájárulástól eltérő behajtás esetén
a) első alkalommal a jármű üzembetartója az észlelés napjára 30 000 Ft összegű pótdíjat,
b) amennyiben a jármű üzembentartója az a) pont szerinti pótdíj megállapításáról szóló értesítés átvételét követően ismételten hozzájárulás nélkül vagy attól eltérően behajt a korlátozott forgalmú övezetbe, az észlelés napjára 50 000 Ft mértékű pótdíjat,
c) minden további esetben 100 000 Ft pótdíjat
köteles fizetni.
(4) A védett övezetbe történő, hozzájárulás nélküli vagy attól eltérő behajtás vagy várakozás esetén
a) első alkalommal a jármű üzembetartója az észlelés napjára 10 000 Ft összegű pótdíjat,
b) amennyiben a jármű üzembentartója az a) pont szerinti pótdíj megállapításáról szóló értesítés átvételét követően ismételten hozzájárulás nélkül vagy attól eltérően behajt vagy várakozik a védett övezetben, az észlelés napjára 20 000 Ft mértékű pótdíjat,
c) minden további esetben 30 000 Ft pótdíjat
köteles fizetni.
(5) A (3) és (4) bekezdésben foglaltak alkalmazása során az ismétlődés vizsgálatakor az első korlátozott forgalmú, vagy védett és korlátozott forgalmú övezetbe történő, hozzájárulás nélküli vagy attól eltérő behajtás naptári évében és az azt követő naptári évben történt hozzájárulás nélküli vagy attól eltérő behajtásokat kell figyelembe venni.
[19] A Kúria Önkormányzati Tanácsa megállapította, hogy hasonló tényállás és jogi szabályozás mellett több határozatot hozott (például: Köf.5.029/2021/4., Köf.5.033/2021/3., Köf.5.032/2021/3., Köf.5.042/2021/6.). Ezen határozatoktól jelen ügyben sem kíván eltérni, ezekben a döntésekben foglaltakat a jelen ügyben is irányadónak tekinti a következők szerint.
[20] A Kúria Önkormányzati Tanácsa hivatkozott döntésekben – a Köf.5.014/2012/8. számú határozatban foglaltakhoz hasonlóan – megállapította, hogy az Mötv. 13. § (1) bekezdésének 2. pontja, valamint a Kkt. 8. § (1) bekezdésének a) pontja és 33. § (1) bekezdés b) pontjában bb) alpontja alapján az önkormányzatok a közutak fenntartását közfeladatként látják el. Mivel a helyi közút közlekedési célú használatának biztosítása közszolgáltatás, amelynek tartalmát a Kkt. határozza meg, az önkormányzati jogalkotó ezen törvényi keretek között alkothat szabályokat. Minderre tekintettel az érintett önkormányzat a törvényi keretek között, a helyi közút fenntartása és üzemeltetése körében a közút használatát engedélyhez kötheti.
[21] A Kúria Önkormányzati Tanácsának hasonló ügyekben kialakított gyakorlata szerint a közút használatáért a helyi önkormányzat, figyelemmel az Stv. 29. § (1) bekezdésében foglaltakra, valamint a Kkt. 33/A.-33/C. §-ban foglaltakra díjfizetési kötelezettséget nem írhat elő.
[22] Az érintett önkormányzat érvelése szerint az Ör. 23. § (3)-(5) bekezdésében előírt pótdíj fizetési kötelezettség nem a közút használatának ellenértéke, hanem az engedély nélküli vagy attól eltérő használat szankciója.
[23] Az Ör. 2. § 1. pontja szerint korlátozott forgalmú közút a közúti közlekedés szabályairól szóló 1/1975. (II. 5.) KPM-BM együttes rendelet (a továbbiakban: KRESZ) 14. § (1) bekezdés r) pontjában meghatározott módon kijelölt olyan közút, ahová a jelzőtáblán megjelölt megengedett legnagyobb össztömeget meghaladó tehergépkocsival, vontatóval, mezőgazdasági vontatóval és lassú járművel behajtani tilos.
[24] Az Ör. 2. § 2. pontja értelmében korlátozott forgalmú övezet a KRESZ 14. § (1) bekezdés z/2. pontjában meghatározott módon kijelölt és e rendelet 1. mellékletében szereplő olyan területek, ahol a jelzőtáblán megjelölt, megengedett legnagyobb össztömeget meghaladó tehergépkocsival, vontatóval, mezőgazdasági vontatóval és lassú járművel közlekedni tilos.
[25] Az Ör. 2. § 4. pontja kimondja, hogy a védett övezetek olyan – „mindkét irányból behajtani tilos” jelzőtáblával és „kivéve engedéllyel” kiegészítő táblával védett – közforgalomtól elsődlegesen elzárt, és elsődlegesen a gyalogos forgalom részére fenntartott területek, ahová a behajtás, vagy ahová a behajtás, és ahol a várakozás kivételesen, díjmentesen vagy díjfizetés ellenében, csak külön hozzájárulás birtokában, és esetenként meghatározott időtartamon belül történhet.
[26] A kifejtettekre tekintettel az Ör. szerinti korlátozott forgalmú közútra, korlátozott forgalmú övezetre, illetve védett övezetekbe történő behajtásra vonatkozó tilalmat a KRESZ 14. § (1) bekezdésében meghatározott jelzőtáblával kell megjelölni, ezen behajtási tilalmak megsértése a KRESZ-ben meghatározott közúti közlekedés szabályainak megszegését valósítja meg.
[27] A szabálysértési eljárásról és a szabálysértési nyilvántartási rendszerről szóló 2012. évi II. törvény (a továbbiakban: Szabs. tv.) 224. § (1) bekezdése értelmében, aki a KRESZ-ben meghatározott közúti közlekedés szabályait megszegi, ha a 217-222. § szerinti szabálysértés nem valósul meg, szabálysértést követ el. A (2) bekezdés kimondja továbbá, hogy a táblával jelzett behajtási tilalom vagy korlátozás megszegése esetén a közterület-felügyelő is szabhat ki helyszíni bírságot. A Szabs. tv. 3. fejezete meghatározza a szabálysértés miatt alkalmazható jogkövetkezményeket.
[28] A Kkt. 21. § (1) bekezdés f) pontja értelmében a gépjármű üzemben tartója, illetve a 21/A. § (2) bekezdésében meghatározott esetben a gépjárművet használatra átvevő személy felel azért, hogy az általa üzemeltetett, illetve használt gépjárművel a behajtási tilalomra és a korlátozott övezetre (zóna) vonatkozó – külön jogszabályban meghatározott – egyes előírások betartásra kerüljenek.
[29] A Kkt. 21. § (2) bekezdés a) pontja kimondja, hogy ha az (1) bekezdés f) pontja szerinti egyes előírásokat megszegik, az üzemben tartóval (járműszerelvény esetében a vontatást végző jármű üzemben tartójával), illetve a 21/A. § (2) bekezdésében meghatározott esetben a gépjárművet használatra átvevő személlyel szemben 10 000 forinttól 300 000 forintig, terjedő közigazgatási bírságot kell kiszabni. Az egyes rendelkezések megsértése esetén kiszabható bírságok összegét a Kormány rendeletben határozza meg. Ehhez kapcsolódóan a Kkt. 48. § (3) bekezdés a) pontjának 20. és 21. pontja felhatalmazza a Kormányt, hogy a 21. §-ban meghatározott bírság kiszabására jogosult hatóság vagy hatóságok kijelölését, valamint az automatikus döntéshozatal feltételeit, illetve a közigazgatási bírsággal sújtandó közlekedési szabályszegések körét, az e tevékenységekre vonatkozó rendelkezések megsértése, valamint a jogosulatlan úthasználat esetén kiszabható bírságok összegét, a bírság kiszabásának részletes szabályait, valamint a beszedett bírság felhasználását rendeletben állapítsa meg.
[30] A Kkt. felhatalmazása alapján alkotott a közigazgatási bírsággal sújtandó közlekedési szabályszegések köréről, az e tevékenységekre vonatkozó rendelkezések megsértése esetén kiszabható bírságok összegéről, felhasználásának rendjéről és az ellenőrzésben történő közreműködés feltételeiről szóló 410/2007. (XII. 29.) Korm. rendelet 7. §-a és a 6. melléklete szerint a behajtási tilalomra és a korlátozott övezetre (zóna) vonatkozó előírások megszegése esetén a gépjármű üzemeltetője 30.000 forint bírságot köteles fizetni.
[31] A közigazgatási szabályszegések szankcióiról szóló 2017. évi CXXV. törvény 9. § (2) bekezdése értelmében továbbá közigazgatási bírság kiszabására csak abban az esetben van lehetőség, amennyiben törvény vagy törvény felhatalmazása alapján önkormányzati rendelet a bírság kiszabását lehetővé teszi, tehát ebben a körben önkormányzati rendelet megalkotására csak kifejezett törvényi felhatalmazás alapján kerülhet sor.
[32] A Kúria Önkormányzati Tanácsa a kifejtettek alapján megállapította, hogy bár az érintett önkormányzat ugyan helytállóan hivatkozott arra, hogy az engedély nélkül vagy az engedélytől eltérő módon behajtás szankcionálásnak elmaradása az engedélyezés rendszerét és intézményét értelmetlenné tenné, azonban ez a körülmény – különös tekintettel a szankció törvényi szintű rendezésére – az önkormányzat számára a szankció meghatározása tárgyában a rendeleti jogalkotásra felhatalmazást nem ad.
[33] A behajtási tilalom vagy korlátozás megszegése Szabs. tv. által szankcionált a közúti közlekedési szabályok kisebb fokú megsértése szabálysértésnek minősül, melynek megvalósulása esetén a szabálysértési hatóság, illetve a közterület-felügyelő járhat el szabálysértési eljárásban, illetve a Kkt. 21. § (2) bekezdése szerint közigazgatási bírság kiszabásának lehet helye.
[34] Mindezek alapján a Kúria Önkormányzati Tanácsa megállapította, hogy az érintett önkormányzatnak nincs törvényi felhatalmazása a védett és korlátozott forgalmú övezetekbe történő behajtási szabályok megszegésének szankcionálására és az nem is tekinthető eredeti jogalkotói hatáskörben rendezhető tárgykörnek, ezért az Ör. 23. § (3)-(5) bekezdéseit a Kp. 146. § (1) bekezdés a) pontja alapján megsemmisítette. A Kp. 146. § (3) bekezdése értelmében, a megsemmisített önkormányzati rendelet vagy annak rendelkezése a bíróság határozatának a hivatalos lapban való közzétételét követő napon hatályát veszti, és e naptól nem alkalmazható.
A döntés elvi tartalma
[35] A behajtási tilalom vagy korlátozás szabályai megszegése esetére a helyi önkormányzat rendeletben nem jogosult szankciót meghatározni.
Záró rész
[36] A Kúria Önkormányzati Tanácsa az indítványt a Kp. 141. § (2) bekezdése alapján tárgyaláson kívül bírálta el.
[37] A Kúria Önkormányzati Tanácsa az alkalmazott jogkövetkezményeket a Kp. 146. § (1) bekezdés a), valamint (3) bekezdése alapján állapította meg.
[38] A Magyar Közlönyben történő közzététel a Kp. 146. § (2) bekezdésén, a helyben történő közzététel a Kp. 142. § (3) bekezdésén alapul.
[39] Jelen eljárásban a Kp. 141. § (4) bekezdése alapján a feleket teljes költségmentesség illeti meg és saját költségeiket maguk viselik.
[40] A határozat elleni jogorvoslatot a Kp. 116. § d) pontja és a 146. § (5) bekezdése zárja ki.
Budapest, 2022. március 29.
Dr. Varga Zs. András s.k. a tanács elnöke
Dr. Kiss Árpád Lajos s.k. előadó bíró
Dr. Balogh Zsolt s.k. bíró
Dr. Dobó Viola s.k. bíró
Dr. Patyi András s.k. bíró