A KÚRIA
ÖNKORMÁNYZATI TANÁCSA
Köf.5045/2013/6.
A Kúria Önkormányzati Tanácsa a Pécsi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság (7626 Pécs, Rákóczi út 34.) indítványozó által a Mohács Város Önkormányzat Képviselő-testületének a helyi adókról szóló 32/2001. (XI. 19.) számú rendelete , valamint 42/2007. (XII. 22.) számú rendelete törvényességi felülvizsgálatára indított nemperes eljárásban meghozta az alábbi
h a t á r o z a t o t :
1. A Kúria Önkormányzati Tanácsa megállapítja, hogy a Mohács Város Önkormányzat Képviselő-testületének a helyi adókról szóló 32/2001. (XI. 19.) számú rendelete 6. § b) pontja, valamint 42/2007. (XII. 22.) számú rendelete 9. § 2)b) pontja törvényellenes volt.
2. A Kúria Önkormányzati Tanácsa megállapítja, hogy a Mohács Város Önkormányzat Képviselő-testületének a helyi adókról szóló 32/2001. (XI. 19.) számú rendelete 6. § b) pontja, valamint 42/2007. (XII. 22.) számú rendelete 9. § 2)b) pontja nem alkalmazhatók a Pécsi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság előtt 8.K.26.954/2013. számú folyamatban lévő perben, valamint valamennyi, a megsemmisítés időpontjában valamely bíróság előtt folyamatban lévő egyedi ügyben.
3. A Kúria Önkormányzati Tanácsa elrendeli a határozata Magyar Közlönyben való közzétételét.
4. A Kúria Önkormányzati Tanácsa elrendeli, hogy határozatát – a Magyar Közlönyben való közzétételt követő nyolc napon belül – az önkormányzati rendelet kihirdetésével azonos módon hirdessék ki.
A határozat ellen jogorvoslatnak nincs helye.
I n d o k o l á s
I.
1. Az érintett Önkormányzat jegyzője Mohács Város Ügyészségét vezető városi ügyész felszólalásán és jelzésén alapulva utasítást adott ki Mohács Város Önkormányzatának a többször módosított, egységes szerkezetbe foglalt, a helyi adókról szóló 32/2001. (XI. 19.) számú önkormányzati rendelete (a továbbiakban: Ör.1.) hatálya alá tartozó belterületi, mentességgel nem érintett telkek körének felmérésére és ezen telkek esetében az adózás rendjéről szóló 2003. évi XCII. törvény szerinti eljárás lefolytatására.
2. A helyi adóhatóság – pótlék- és bírságmentesen - határozattal kötelezte a S. Kft.-t öt évre visszamenőlegesen telekadó megfizetésére. Az adózó keresettel kérte a közigazgatási határozat bírósági felülvizsgálatát. Indítványozta, hogy a bíróság a per tárgyalásának felfüggesztése mellett forduljon a Kúria Önkormányzati Tanácsához az adófizetési kötelezettség alapjául szolgáló Ör. adómértéket megállapító rendelkezése törvényellenességének megállapítása iránt.
A Pécsi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság a per tárgyalását felfüggesztette, és indítványozta az Ör.1. 6. § b) pontjának és a 2008. január 1.től hatályos, az Ör.1.-t módosító 42/2007. (XII. 22.) számú rendelete (a továbbiakban: Ör.2.) 9. § b) pontjának [helyesen: 9. § 2)b)pont] törvényességi vizsgálatát, a törvényellenesség megállapítását és a perben való alkalmazás kizárását. Indítványának érvelése szerint az érintett Önkormányzat megsértve a helyi adókról szóló 1990. évi C. törvény (a továbbiakban: Helyi adó tv.) 6. § c) pontjában foglaltakat, az adómértékeket a saját gazdálkodási szempontjai alapján állapította meg a helyi sajátosságok és az adóalanyok teherbíró képességének figyelmen kívül hagyása mellett.
3. Az érintett Önkormányzat állásfoglalásában – az indítvány elutasítását kérve - vitatta a törvényellenességet. Táblázatos formában kimutatta, hogy a peresített 5 évben (2007-2011. közötti időszak) 2008-ban 0,7 forinttal, 2009-ben 7,9 forinttal, 2010-ben 11 forinttal, 2011-ben 0,4 forinttal volt kisebb az Ör.1.-ben és az Ör.2.-ben megállapított adómaximum, mint a Helyi adó tv. szerinti maximális mérték.
Az Alkotmánybíróság és a Kúria tárgykörben folytatott gyakorlatára hivatkozással utalt arra, hogy a telekadó szempontjából megkülönbözteti az üdülő és nem üdülő célú telkeket, utóbbiakon belül további distinkcióként megkülönbözteti a nem vállalkozás és a vállalkozás révén hasznosított telkeket. E megkülönböztetés révén arra kívánja ösztönözni a telektulajdonosokat, hogy ingatlanjaikat építsék be, illetve azon munkahelyteremtéssel is járó, termelő vagy szolgáltató tevékenységet eredményező – következésképpen iparűzési adó alapját képező termelő – beruházásokat eszközöljenek. A differenciálás a belterületi ingatlanok között aszerint alakul, hogy beépített, beépítetlen ingatlanról, illetve kereskedelmi, gazdálkodási célú avagy rekreációs, üdülő célú ingatlanról van-e szó.
Az adóalanyok teherbíró képességével összefüggésben előadta, hogy a felperes az elmúlt években minden helyi adófizetési kötelezettségének maradéktalanul, határidőben eleget tett, fizetési könnyítést az eddigiekben nem kért.
II.
Az indítvány megalapozott.
1. Az Alaptörvény 32. cikk (1) bekezdése „a helyi közügyek intézése körében törvény keretei között” hatalmazza fel a helyi önkormányzatokat rendeletalkotásra. A korábbi törvényi szabályt emelte az alkotmányozó az Alaptörvény 32. cikk (2) bekezdésébe, amely szerint „[f]eladatkörében eljárva a helyi önkormányzat törvény által nem szabályozott helyi társadalmi viszonyok rendezésére, illetve törvényben kapott felhatalmazás alapján önkormányzati rendeletet alkot”.
2. Helyi adók bevezetésére a Helyi adó tv. 1. §-a hatalmazza fel az önkormányzatokat. A Kúria Önkormányzati Tanácsa által a tárgykörben folytatott gyakorlata azt mutatja, hogy a települési önkormányzat önálló adópolitikát folytat akkor, amikor az adó révén gazdaságossági, szociálpolitikai, helyi politikai, a költségvetési egyensúlyt szolgáló avagy egyéb szempontokat érvényesít (...), és ennek érdekében „mérlegeli a helyi adó bevezetését, dönt arról, hogy a helyi adók melyikét, mikortól, milyen körben és milyen részletszabályokkal vezeti be”. (Köf.5017/2012., MK 2012, 95. szám) Önállóságának azonban az a tény szab korlátokat, hogy jogalkotási jogköre végrehajtó jellegű, azaz a Helyi adó tv. rendelkezéseinek keretei között élhet az adómegállapítás jogával.
3. A Helyi adó tv. 6. § c) pontja három kritériumot rendel az adómérték meghatározásához: az önkormányzat az adómértékben a helyi sajátosságokat, az adóalanyok teherbíró képességét és az önkormányzat gazdálkodási követelményeit érvényesítheti.
A Kúria Önkormányzati Tanácsa 5001/2013. számú határozatában – az Alkotmánybíróság határozataira utalással - megállapította, hogy „a vagyoni típusú adók célja az arányos közteherviselés elvének megvalósítása: a vagyonadó alapja minden adóalany vonatkozásában ugyanaz, a vagyontömeg, jelen esetben az ingatlantulajdon. Az adókötelezettség törvényi okból, a tulajdonolt vagyontömegre tekintettel keletkezik.” Ez azt jelenti, hogy a kötelezettség tartalma, mértéke a vagyontömeg értékéhez – amely egyben az adóalany teherviselő képességét is jelenti – igazodó kell legyen. „Ez az alapja a vagyonadók esetében az adózókkal szembeni azonos (önkormányzati) jogalkotói elbánásnak. E megállapítás normatív alapját elsődlegesen az Alaptörvény XXX. cikk (1) bekezdése adja, e követelményt az önkormányzati jogalkotó esetében ugyanakkor a Hatv. 6. § c) pontja közvetíti”.
A teherbíró képességgel összhangban nem állóként semmisítette meg az Önkormányzati Tanács Zalaszentiván Község Önkormányzata által alkotott rendelet telekadó mértékét megállapító rendelkezéseit (5081/2013., MK 2013., 42. szám). A Kúria ebben az esetben azt állapította meg, hogy az adótárgy értékének közel 70 %-át kitevő mértékű éves telekadómérték számottevően eloldódott az adóztatott vagyontömeg értékétől. Rámutatott: „[a] helyi önkormányzatnak a telekadó kivetését megelőzően mérlegelnie kell az illetékességi területén található telkek értékét és a különböző telkek közötti értékkülönbözetet”. Önmagában tehát a Helyi adó tv. 6. § c) pontjában és a 22. § a) pontjában meghatározott adómaximum formális megtartása – a Helyi adó tv. egyéb szempontjainak negligálása esetén - nem vezet automatikusan az adómérték törvényességére.
4. Az Önkormányzati Tanács fentiekben hivatkozott határozataiban utalt arra is, hogy a helyi sajátosságok között értékelendő - az adóztatott vagyontömeg értékét is befolyásoló tényezőként – a telek hasznosítása, funkciója, belterületi, külterületi besorolása, belterületi elhelyezkedése, egyéb fizikai adottsága (pl. a telek hasznosíthatóságát kedvezőtlenül avagy éppenséggel kedvezően befolyásoló helyi körülmények). Ezért az 5001/2013. számú határozatában értékelte azt a körülményt is, hogy az önkormányzat a telekadó megállapításának alapjaként az adóval érintett telkeket övezetekbe sorolta.
5. A jelen esetben az érintett Önkormányzatnak a telekadó mértékét a Helyi adó tv. 22. § a) pontja és a 6. § c) pont szerinti korrekciós tényezők figyelembe vételével
200 ft/nm valamint
2007-ben 223,6 ft/nm,
2008-ban 240,7 ft/nm,
2009-ben 259,9 ft/nm,
2010-ben 275 ft/nm,
2011-ben 287,4 ft/nm
keretek között kellett megállapítania.
Ezen keretek között kellett érvényesítenie a jelen határozat II. 4. pontjában megjelölt szempontrendszert.
5. Az Ör.1. 6. § b) pontja értelmében „Az adókötelezettség alá eső telkek után fizetendő adó éves összege az alábbi mértékű: (...) egyéb belterületi telek 223 Ft/nm”. Az Ör.2. 9. § b) pontja – az üdülőtelkekre és a nem vállalkozó adóalanyok tulajdonában álló egyéb rendeltetésű telkekre vonatkozó szabályoktól eltérően – a vállalkozó adóalanyok telkei esetében úgy rendelkezik, hogy
(2) üdülőteleknek nem minősülő telek,
a) nem vállalkozó adóalany esetén 0 Ft/m2
b) az a) pontba nem tartozó adóalany esetén
- 1. ahol a telken termelő tevékenységre alkalmas épületben főtevékenységként ténylegesen termelő tevékenység folyik a telekterület legalább 25 %-ának igénybevételével 0 Ft/m2 ,
- 2. az 1. pontba nem tartozó telek területe után amennyiben a telken épület áll:
a) az adótárgy adóalapja nem haladja meg a 20.000 m2-t 11 Ft/m2,
b) az adótárgy adóalapja több, mint 20.000 m2, de nem haladja meg a 25.000 m2-t 53 Ft/m2,
c) az adótárgy adóalapja több, mint 25.000 m2, de nem haladja meg a 30.000 m2-t 105 Ft/m2,
d) az adótárgy adóalapja a 30.000 m2-t meghaladja 313 Ft/m2,
- 3. az 1. pontba nem tartozó telek területe után amennyiben a telken nincs épület
a) az adótárgy adóalapja nem haladja meg az 5.000 m2-t 53 Ft/m2,
b) az adótárgy adóalapja több, mint 5.000 m2, de nem haladja meg a 15.000 m2-t 105 Ft/m2,
c) az adótárgy adóalapja több mint 15.000 m2, de nem haladja meg a 25.000 m2-t 210 Ft/m2,
d) az adótárgy adóalapja a 25.000 m2-t meghaladja 313 Ft/m2.
Az indítványban foglaltak és az érintett Önkormányzat állásfoglalása abban egyező, hogy az alapper felperese számára a 2007-2011. adóévekben a fizetendő adó – kisebb eltérésekkel – az adómaximum összegét jelenti.
6. Az Ör.1. és az Ör.2. támadott rendelkezéseiből megállapítható, hogy az érintett Önkormányzat a telekadóval érintett belterületi telkek között részben funkciójuk, részben pedig méretük alapján tesz különbséget a fizetendő adó mértéke szempontjából. A funkció szerinti megkülönböztetés részben az adóalanyok között hoz létre – adott esetben a törvényi keretek között értékelhető – eltérő elbánást, részben pedig az érintett Önkormányzat gazdasági megfontolásait tükrözi, ahogy arra az érintett Önkormányzat állásfoglalásában maga is utal (állásfoglalás II. pontja). Az érintett Önkormányzatot tehát – az indítványban foglaltaknak megfelelően – az Ör.1., és az Ör.2. megalkotásakor elsődleges szempontként saját gazdálkodási követelményei vezették és figyelmen kívül hagyta azt a körülményt, hogy a közigazgatási határain belül, a helyi sajátosságok miatt eltérő tulajdonságú és értékű területek lehetnek. A méret szerinti distinkció sem ezeket a szempontokat, hanem a tulajdonolt földterület nagyságát értékeli csupán. Az adóztatott földterület méretéhez igazodóan pedig bizonyos esetekben [Ör.2., 9. § 2)b)2)d) és 3)d) pontok esetében] az adó mértéke meghaladja az állásfoglalásban jelzett adott évi adómaximum értékét is.
Normakontroll eljárásban nem értékelhető az érintett Önkormányzat azon hivatkozása, amely szerint a Helyi adó tv. 6. § c) pontja szerinti teljesítőképességre utaló körülmény megvalósul azzal, hogy az adózó – az alapper felperese – fizetőképes vállalkozás, amely adófizetési kötelezettségének az eddigiekben maradéktalanul eleget tett. A teljesítőképesség ugyanis ebben az esetben az adótárgy értékével áll összefüggésben: nem akkor teljesítőképes az adózó ha fizetőképes, hanem akkor, ha a vagyonadó mértéke nem oldódik el az adótárgy értékétől.
7. Mindebből az a következtetés adódik, hogy az érintett Önkormányzat az Ör.1. és az Ör.2. vizsgált rendelkezéseit a Helyi adó tv. 6. § c) pontjában foglaltakkal szemben, a helyi sajátosságok és az adózó teljesítőképességének figyelmen kívül hagyásával alkotta meg. Nem ideértve az adómaximum túllépésének eseteit, formálisan maradt meg az érintett Önkormányzat a Helyi adó tv. adta keretek között akkor, amikor bizonyos körben a törvényi adómaximumot állapította meg a vállalkozói telkek esetében. Valójában ezen rendelkezések megalkotásakor csupán az önkormányzati gazdálkodási szempontok vezérelték.
8. A bíróságok szervezetéről és igazgatásáról szóló 2011. évi CLXI. törvény 55. § (2) bekezdése értelmében „[h]a az önkormányzati tanács megállapítja, hogy az önkormányzati rendelet vagy annak valamely rendelkezése más jogszabályba ütközik, az önkormányzati rendeletet vagy annak rendelkezését megsemmisíti, megállapítja a hatályon kívül helyezett önkormányzati rendelet vagy annak rendelkezése más jogszabályba ütközését (...)”, Az 56. § (5) bekezdése értelmében „[h]a az önkormányzati rendeletnek a bíróság előtt folyamatban lévő ügyben alkalmazandó rendelkezésének megsemmisítésére, illetve más jogszabályba ütközésének megállapítására bírói kezdeményezés alapján kerül sor, az önkormányzati rendelet megsemmisített, illetve más jogszabályba ütközőnek ítélt rendelkezése nem alkalmazható a bíróság előtt folyamatban lévő egyedi ügyben, valamint valamennyi, a megsemmisítés időpontjában valamely bíróság előtt folyamatban lévő egyedi ügyben.
9. Mivel a Kúria Önkormányzati Tanácsa lefolytatott eljárásában azt állapította meg, hogy az Ör.1. és az Ör.2. támadott, de az elbíráláskor már hatályban már nem lévő rendelkezései ellentétesek a Helyi adó tv. 6. § c) pontjában foglaltakkal, ezért a törvénysértés megállapítása mellett, a Bszi. rendelkezéseire tekintettel a folyamatban lévő perben (perekben) elrendelte azok alkalmazhatatlanságát.
A határozat közzétételéről a Bszi. 55. § (2) bekezdés b) és c) pontjai alapján határozott.
A határozat elleni jogorvoslatot a Bszi. 49. §-a zárja ki.
Budapest, 2013. október 15.
Dr. Kozma György az Önkormányzati Tanács elnöke
Dr. Hörcherné Dr. Marosi Ildikó előadó bíró
Dr. Balogh Zsolt bíró