Köf.5.040/2013/4. számú határozat

Nyomtatóbarát változat

A KÚRIA
önkormányzati tanácsa

Köf.5.040/2013/4.szám

A Kúria Önkormányzati Tanácsa a Simonné dr. Grósz Melinda jogtanácsos által képviselt Heves Megyei Kormányhivatal (3300 Eger, Kossuth u. 9.) indítványa alapján, a Dr. Fazekas András Csaba Ügyvédi Iroda (1013 Budapest, Pauler u. 11., ügyintéző: dr. Fazekas András Csaba ügyvéd) által képviselt Gyöngyössolymos Község Önkormányzata (3231 Gyöngyössolymos, Szabadság út 139.) ellen, a Gyöngyössolymos Község Önkormányzat Képviselő-testület által alkotott, 2013. évi költségvetéséről szóló 1/2013. (II. 19.) számú rendelete felülvizsgálatára irányuló nemperes eljárásban, meghozta az alábbi

h a t á r o z a t o t

1. A Kúria Önkormányzati Tanácsa megállapítja, hogy Gyöngyössolymos Község Önkormányzat Képviselő-testületének az Önkormányzat és az általa irányított költségvetési szervek 2013. évi költségvetéséről szóló 1/2013. (II. 19.) számú rendelete törvényellenes, ezért e rendelkezéseket 2013. december 31. napjával megsemmisíti.

2. A Kúria Önkormányzati Tanácsa elrendeli a határozata Magyar Közlönyben való közzétételét.

3. A Kúria Önkormányzati Tanácsa elrendeli, hogy határozatát – a Magyar Közlönyben való közzétételt követő nyolc napon belül – az önkormányzati rendelet kihirdetésével azonos módon hirdessék ki.

A határozat ellen jogorvoslatnak nincs helye.

I n d o k o l á s

I.

1. Az indítványozó törvényességi felhívást intézett az érintett Önkormányzat képviselő-testületéhez, amelyben jelezte, hogy törvénysértő a 2013. évi költségvetéséről
szóló 1/2013. (II. 19.) számú rendelete (a továbbiakban: Ör.) rendkívüli, zárt ülésen történő elfogadása. Ezért határidő tűzésével hívta fel az érintett Önkormányzatot az Ör. ismételt, nyílt testületi ülésen történő megtárgyalására és elfogadására.

2. Az érintett Önkormányzat a törvényességi felhívásban foglaltakkal nem értett egyet, az abban foglaltaknak nem tett eleget.

3. Az indítványozó a Kúriához fordult azzal, hogy a semmisítse meg az Ör.-t, mivel az ellentétes a Magyarország helyi önkormányzatairól szóló 2011. évi CLXXXIX. törvény (a továbbiakban: Mötv.) 2. § (1) és (2) bekezdéseivel, a 46. § (1) és (2) bekezdéseivel. Indítványát az Alkotmánybíróság és a Kúria Önkormányzati Tanácsa által kialakított gyakorlattal támasztotta alá.

4. Az érintett Önkormányzat azzal védekezett, hogy Gyöngyössolymos község és Mátraszentimre község Közös Önkormányzati Hivatala a 2013. évi költségvetés tervezetének egy részét a személyi juttatások körében név szerinti bontásban, egy éves időtartamra havi illetmény-számfejtéssel készítette elő, amelyet Gyöngyössolymos Önkormányzat Képviselő-testületének Pénzügyi Bizottsága és a két képviselő-testület ebben a formában tárgyalt meg. Ezért személyhez fűződő jogok és a személyhez fűződő jogokat védő alaptörvényi, törvényi rendelkezések sérelmére vezetett volna, ha Gyöngyössolymos Önkormányzat Képviselő-testülete a költségvetés tervezetét nyílt ülésen tárgyalta volna meg.
Az Ör. elfogadását követően azonban az érintett Önkormányzat az Ör.-t nyilvánosságra hozta, az bármely választópolgár számára a helyben szokásos módon, illetve az érintett Önkormányzat honlapján is elérhető. E mellett nem sérült a képviselő-testületi ülés nyilvánossága azért sem, mert a zárt ülés elrendelésről történő szavazást megelőzően egyetlen egy választópolgár sem jelent meg a hallgatóságnak fenntartott helyen.

II.

Az indítvány megalapozott.

1. A Mötv. 46. § (1) bekezdése főszabályként rögzíti, hogy „[a] képviselő-testület ülése nyilvános”. A zárt ülés tartására három esetkörben van lehetőség: a törvény erejénél fogva, az érintett kérésére, illetve a képviselő-testület döntése alapján, a Mötv.-ben meghatározott okokból.
Az indítvány szerinti esetben az érintett Önkormányzat a 2013. évi költségvetéséről szóló rendeletét fogadta el zárttá nyilvánított képviselő-testületi ülésén. A Kúriának az indítvány alapján tehát abban a kérdésben kellett állást foglalnia, hogy a költségvetési rendelet elfogadásakor fennállhat-e a személyhez fűződő jogok védelme, mint olyan ok, amely a Mötv. 46. § (1) bekezdése szerinti alapelvi szinten megerősített működési szabályt áttöri.

2. A Mötv. 2. § (2) bekezdése értelmében „[a] helyi önkormányzás a helyi közügyekben demokratikus módon, széles körű nyilvánosságot teremtve kifejezi és megvalósítja a helyi közakaratot”. A 3. § (1) bekezdése értelmében pedig „[a] helyi önkormányzás joga a települések (települési önkormányzatok) és a megyék (területi önkormányzatok) választópolgárainak közösségét illeti meg”.
A Mötv. tehát alapelvi szinten rögzíti, hogy az Alaptörvény szerinti önkormányzati feladat- és hatáskörök a helyi választópolgárok közösségének kollektív joga, azaz az önkormányzatiság lényege. Ebből következőleg a helyi közakaratot megtestesítő képviselő-testületi döntések csak demokratikus módon, a nyilvánosság, mindenekelőtt a helyi nyilvánosság előtt és kontrollja mellett formálhatók és fogadhatók el.
Ezt hangsúlyozza a Kúria Önkormányzati Tanácsának a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény (a továbbiakban: Ötv.) 2. § (1) bekezdéséhez és 12. § (3) bekezdéséhez fűződő értelmezési gyakorlata. A Kúria – történetesen éppen Gyöngyössolymos önkormányzatának egy másik rendeletével összefüggésben - megállapította, hogy „[a] közhatalom, ezen belül a helyi közhatalom gyakorlásának nyilvánossága a demokratikus működés alapja, a jogállami működés egyik sarkalatos pontja. (...) A képviselő-testület működése körében ezért érvényesül főszabályként – az Ötv. 12. § (3) bekezdése alapján - a képviselő-testületi ülések nyilvánosságának elve. A nyilvánosság részben a képviselő-testület ülésein való részvételt, részben pedig az arról készült adatok megismerésének lehetőségét jelenti. A kettő együtt adja a nyilvánosságot, s ennek következményeként a közérdekű adatokhoz való hozzáférés lehetőségét, ami egyben megteremti a működés feletti kontroll gyakorlásának lehetőségét is. Az Ötv. - az Alkotmánybíróság 32/1992. (V. 29.) AB határozat [ABH 1992, 182.] értelmezésében - a nyilvánosságot, a választópolgári kontroll lehetőségét csak abban az esetben zárja ki, amennyiben a képviselő-testületi működés személyes adatokat avagy egyéb, minősített adatot érint.” [Köf.5036/2012., MK 2012. 61. szám, 9988.] Hasonló megállapításra jutott a Kúria Önkormányzati Tanácsa 5045/2012. számú határozatában is, ahol megállapította, hogy „[s]érül [a demokratikus önkormányzati működés] ezen működési elv akkor, ha a lakosságot nem tájékoztatják az SZMSZ-ben foglalt módon a képviselő-testületi ülés megtartásának helyéről és idejéről”. [MK 2012. 95. szám, 13966.]
Mivel az Ötv. és a Mötv. alapelvi és a képviselő-testület nyilvános működését érintő szabályozása között szövegszerű az azonosság, ezért a Kúria Önkormányzati Tanácsa nem látott indokot arra, hogy korábbi gyakorlatától a jelen eljárásban eltérjen. A képviselő-testületi működés nyilvánossága ugyanis a garanciája annak, hogy az önkormányzati képviselők az őket megválasztó helyi közösség érdekeinek, a helyi közakaratnak megfelelően járnak el, hoznak döntéseket.
A nyilvános, transzparens működés követelménye valamennyi települési önkormányzat működésére vonatkozó követelmény a budapesti kerületektől a megyei jogú városokon át a legkisebb településig. Ezért önmagában az a tény, hogy a konkrét esetben Gyöngyössolymos választópolgárai a képviselő-testület zárt ülésének megszavazásakor nem voltak jelen, nem kívánták jogaikat gyakorolni az önkormányzati működés felett, nem kisebbíti a jogsértés súlyát.

3. Adatvédelmi oldalról a képviselő-testületi működés nyilvánossága azt jelenti, hogy a képviselő-testület ülésén elhangzottak, meghozott döntések közérdekű adatnak, illetve közérdekből nyilvános adatnak minősülnek. Ezért ezen adatok rögzíthetők, jogszerű keretek között felhasználhatók, az elhangzottakat rögzítő jegyzőkönyv pedig bárki által megismerhető.
Az információs önrendelkezési jogról és az információszabadságról szóló 2011. évi CXII. törvény (a továbbiakban: Infotv.) 32. §-a kifejezetten normatív szabályban is rögzíti mindezt, amikor előírja, hogy „[a] közfeladatot ellátó szerv a feladatkörébe tartozó ügyekben - így különösen az állami és önkormányzati költségvetésre és annak végrehajtására, az állami és önkormányzati vagyon kezelésére, a közpénzek felhasználására és az erre kötött szerződésekre (...) köteles elősegíteni és biztosítani a közvélemény pontos és gyors tájékoztatását”.
4. A Mötv. 46. § (2) bekezdése határozza meg a nyilvánosság garanciája alól kivett azon eseteket, amikor a zárt ülés tartásának kötelezettsége avagy lehetősége – legalábbis a döntéshozatali folyamatot illetően – a nyilvánosság ellenőrzése alól mentesíti az önkormányzati működést.
A Mötv. 46. § (2) bekezdése három esetkörben ad erre lehetőséget: zárt ülést kell elrendelni taxatíve meghatározott esetekben; zárt ülés rendelhető el az érintett kérésére, taxatíve meghatározott esetekben; végül  zárt ülés rendelhető el az önkormányzat vagyongazdálkodásával összefüggő, illetve az önkormányzat avagy az önkormányzattal gazdasági kapcsolatban kerülő személyek üzleti érdekeire tekintettel.
A Mötv. annak ellenére, hogy az Ötv.-hez képest (lásd Ötv. 12. §-át) bővíti a zárt ülés elrendelésének lehetőségét, nem módosít azon a megközelítésen, amely szerint a nyilvánosság kontrollja csak törvényben meghatározott esetekben, illetve törvényi keretek közötti mérlegelés után meghozott döntéssel zárható ki. Praktikusan ilyen lehetséges ok a személyes adatok védelme.

5. Az önkormányzati működés nyilvánossága, ellenőrizhetősége, átláthatósága fokozottan érvényesül az önkormányzat által felhasznált közpénzek kapcsán.
A költségvetés az államháztartásról szóló 2011. évi CXCV. törvény (a továbbiakban: Áht.) rendelkezései értelmében költségvetési bevételeket és kiadásokat pénzforgalmi szemléletben tartalmazó pénzügyi, gazdálkodási terv.
A Mötv. 111. § (1) bekezdése az önkormányzat költségvetését az államháztartás részeként, az önkormányzati gazdálkodás alapjaként határozza meg, amely anyagi jogforrásként önkormányzati rendeletben jelenik meg. Az önkormányzat költségvetéséről szóló jogszabály az Áht. általános szabályai mellett (4-6. §-ok) kötelezően tartalmazza a 23. § (2) bekezdése szerinti elemeket.

6. Az Áht. - és az államháztartásról szóló törvény végrehajtásáról szóló 368/2011. (XII. 31.) Korm. rendelet (a továbbiakban: Vhr.) - rendezi az önkormányzat költségvetéséről szóló rendeletének megalkotására vonatkozó eljárási szabályokat. Eszerint az Áht. 24-25. §-ai – és arra figyelemmel a Vhr. 26-28. §-ai – a tárgyévet megelőző november végéig meghatározott tartalommal költségvetési tervezet megtárgyalását, illetve a tárgyévben a meghatározott tartalmú költségvetési rendelet elfogadását írja elő a képviselő-testület számára.

7. A tervezett bevételek, kötelezettségvállalások, a fizetési kötelezettségek pénzforgalmi szemlélettel számba veendő tervezete, illetve maga a jogforrási formát öltő gazdasági terv az Áht., a Vhr. és a Mötv. rendelkezései értelmében személyes adatokat nem tartalmazhat. A tervezetben, illetve a rendeletben költségvetési előirányzatok, bevételi és kiadási tételek jelenhetnek  meg, amelyek személyekkel kapcsolatba nem hozható adatok, azokból személyekre következtetés nem vonható le.

8. A kifejtettekből a Kúria Önkormányzati Tanácsa arra a következtetésre jutott, hogy az érintett Önkormányzat a 2013. költségvetési évre vonatkozó önkormányzati rendelet-tervezete szükségtelenül, és a Mötv., az Áht., illetve a Vhr. hivatkozott rendelkezéseivel ellentétesen tartalmazott személyekkel kapcsolatba hozható adatokat. Az ilyen tartalom azon túl, hogy szükségtelen, alkalmat ad arra, hogy az érintett Önkormányzat a költségvetésére, gazdálkodására, a közpénzek felhasználására vonatkozó  közérdekű adatokat vonjon el a nyilvánosság elől, működését elrejtse a nyilvánosság demokratikus kontrollja elől. Ez pedig a Mötv. 2. §-ának, valamint 46. § (2) bekezdésében foglalt nyilvánosság-klauzula sérelmét eredményezte.

9. A bíróságok szervezetéről és igazgatásáról szóló 2011. évi CLXI. törvény (a továbbiakban: Bszi.) 55. § (2) bekezdés a) pontja értelmében „[h]a az önkormányzati tanács megállapítja, hogy az önkormányzati rendelet vagy annak valamely rendelkezése más jogszabályba ütközik, az önkormányzati rendeletet vagy annak rendelkezését megsemmisíti (...)”. Az 56. § (2) bekezdése értelmében „[a] megsemmisített önkormányzati rendelet vagy annak rendelkezése a határozatnak a Magyar Közlönyben való közzétételét követő napon hatályát veszti”. A (3) bekezdése felhatalmazza az Önkormányzati Tanácsot arra, hogy a (2) bekezdésben meghatározottaktól eltérően állapítsa meg az önkormányzati rendelet vagy annak rendelkezése hatályvesztését, ha azt a jogbiztonság vagy a rendelet hatálya alá tartozó jogalanyok különösen fontos érdeke indokolja.
Az Áht. 4. § (1) bekezdése értelmében „[a] költségvetési év megegyezik a naptári évvel.” Mivel a 2013-as költségvetési év háromnegyed része eltelt, ezért az Önkormányzati Tanács az önkormányzati gazdálkodás biztonságát szem előtt tartva a törvényellenesség jogkövetkezményeit pro futuro, azaz 2013. december 31-ével
vonta le.

A Kúria Önkormányzati Tanácsának határozata elleni jogorvoslatot a Bszi. 49. §-a zárja ki.

Budapest, 2013. szeptember 17.

Dr. Kozma György az Önkormányzati Tanács elnöke
Dr. Hörcherné Dr. Marosi Ildikó előadó bíró
Dr. Balogh Zsolt bíró