Köf.5.036/2021/4. számú határozat

[1] Budajenő Község Önkormányzat Képviselő-testülete a helyi közútra történő behajtás korlátozásáról, a behajtáshoz szükséges közútkezelői hozzájárulás kiadásáról szóló 10/2018. (VII. 02.) önkormányzati rendeletének (a továbbiakban: Ör.) 2. § (1) bekezdése a 7,5 tonna megengedett legnagyobb össztömeget meghaladó teherjárművek helyi közútra történő behajtását közútkezelői hozzájáruláshoz köti. Az Ör. 2. § (2) bekezdése kimondja, hogy a közútkezelői hozzájárulással egyidejűleg a használó a tehergépjármű össztömegének figyelembe vételével megállapított útfenntartási hozzájárulást köteles fizetni. Az Ör. 4. § (4) bekezdése alapján a közútkezelői hozzájárulás csak az útfenntartási hozzájárulás megfizetésével egyidejűleg, vagy azt követően adható ki. Az útfenntartási hozzájárulás mértékét az Ör. 2. sz. melléklete tartalmazza.

[2] Az Ör. fizetési kötelezettséggel kapcsolatos rendelkezéseivel szemben a Pest Megyei Kormányhivatal (a továbbiakban: indítványozó) a Magyarország helyi önkormányzatairól szóló 2011. évi CLXXXIX. törvény (a továbbiakban: Mötv.) 134. § (1) bekezdése első mondatában foglaltak alapján 2021. augusztus 23-án törvényességi felhívással élt.

[3] A törvényességi felhívás szerint az Mötv. 13. § (1) bekezdés 2. pontja a helyben biztosítandó közfeladatok körében ellátandó helyi önkormányzati feladatnak minősíti a helyi közutak és tartozékaik kialakítását és fenntartását. A közúti közlekedésről szóló 1988. évi I. törvény (a továbbiakban: Kkt.) 33. § (1) bekezdés b) pontjának bb) alpontja a települési önkormányzatot jelöli ki a helyi közutak kezelőjének. A Kkt. rendelkezik a közút kezezőjének feladatairól, meghatározza a közútkezelői intézmény tartalmát, a helyi önkormányzatot ugyanakkor nem hatalmazza fel arra, hogy az általa létesített közút közlekedési célú használatáért, akár annak fokozott igénybevételéért úthasználati díjat állapítson meg. Hivatkozott a Kúria Köf.5014/2012/8. számú határozatára, mely a Kkt. felhatalmazó rendelkezése hiányában semmisítette meg az útfenntartási hozzájárulási díj fizetésére vonatkozó kötelezettséget előíró önkormányzati rendeleti előírást.

[4] Az indítványozó felhívta a képviselő-testületet, hogy a törvénysértést szüntesse meg oly módon, hogy az Ör. útfenntartási hozzájárulással kapcsolatos 2. § (2) bekezdését, 4. § (4) bekezdését, 5. § (1) bekezdése bevezető mondatából „... az útfenntartási hozzájárulás mértéket, ...” kifejezést, 6. §-át, valamint 2. számú melléklete rendelkezéseit helyezze hatályon kívül.

[5] A polgármester – a törvényes állapot helyreállítására adott 60 napos határidőn belül – 2021. október 20-án a Törvényességi Felügyelet Írásbeli Kapcsolattartás (TFIK) rendszerbe feltöltött levelében arról tájékoztatta az indítványozót, hogy a képviselő-testület a törvényességi felhívást 2021. október 19-ei ülésén megtárgyalta, az abban foglaltakkal nem értett egyet, a 68/2021. (X. 19.) számú határozatában megállapította, hogy az Ör. kifogásolt rendelkezéseit nem kívánja hatályon kívül helyezni.

[6] A fenti előzmények után az indítványozó PE/030/01185-4/2021. számon kezdeményezte a Kúria Önkormányzati Tanácsánál az Ör. fizetési kötelezettségre vonatkozó 2. § (2) bekezdése, 4. § (4) bekezdése, 5. § (1) bekezdése bevezető mondatából „... az útfenntartási hozzájárulás mértéket, ...” kifejezés, a 6. §-a és 2. sz. melléklete más jogszabályba ütközésének megállapítását és megsemmisítését.

[7] Az indítványban a törvényességi felhívásban kifejtetteket ismételte meg. Az Mötv. és a Kkt. fenti rendelkezéseire hivatkozva hangsúlyozta, hogy nincs olyan törvényi előírás, amely a helyi önkormányzatot felhatalmazná arra, hogy az általa létesített közút közlekedési célú használatáért, illetve annak fokozott igénybevételéért úthasználati díjat állapítson meg. Előadta, hogy e körben nem hagyható figyelmen kívül az a tény sem, hogy a Magyarország gazdasági stabilitásáról szóló 2011. évi CXCIV. törvény (a továbbiakban: Stv.) 29. § (1) bekezdése szerint fizetési kötelezettséget előírni, a fizetésre kötelezettek körét, a fizetési kötelezettség mértékét, a kedvezmények, mentességek körét és mértékért megállapítani kizárólag törvényben, vagy törvény felhatalmazása alapján önkormányzati rendeletben lehet, a Kkt. pedig nem jogosítja fel az önkormányzati jogalkotót a közút használatáért történő díjmegállapításra, így az Ör. „útfenntartási hozzájárulásra” vonatkozó fenti rendelkezései jogszabálysértőek.

[8] A Kúria Önkormányzati Tanácsa a közigazgatási perrendtartásról szóló 2017. évi I. törvény (a továbbiakban: Kp.) 140. § (1) bekezdése alapján alkalmazandó 42. § (1) bekezdése alapján az érintett önkormányzatot felhívta az indítványra vonatkozó nyilatkozata megtételére.

[9] Az érintett önkormányzat védiratában a polgári perrendtartásról szóló 2016. év CXXX. törvény (a továbbiakban: Pp.) 83. § (1) bekezdése alapján a „felperes keresetének elutasítását és a perköltség viselésre kötelezést” kérte.

[10] Védiratában az indítványozó által is felhozott Mötv. 13. § (1) bekezdésének 2. pontjára hivatkozva előadta, hogy Magyarország mindenkori központi költségvetési törvényeiben biztosított állami támogatás nem elégséges a helyi közutak fenntartására, felújítására és építésére, ezért e kötelező feladat biztosításához egyre nagyobb önkormányzati bevétel szükséges. Állította továbbá, hogy a behajtás engedélyezése díjfizetés nélkül olyan feladat-növekedést és ezzel személyi kiadás növekedést eredményez, amely tovább növeli a kiadásokat a bevétel csökkenése mellett.

[11] Azzal érvelt, hogy a Kkt. 33/A.-33/C. §-ai az országos közutak meghatározott időtartamban történő használatáért fizetendő díjat (használati díj) szabályozzák, míg az Ör. a helyi közutakról rendelkezik és nem használati díj, hanem útfenntartási hozzájárulás megfizetését rendeli el. Álláspontja szerint a Kkt.  nem rendelkezik a helyi közutak használatához kapcsolódó használati díj kivetéséről, így az Ör. a törvény által nem szabályozott helyi társadalmi viszonyok rendezésére született.

[12] Megítélése szerint, amennyiben elfogadnánk azt a következtetést, hogy a Kkt. 33/A. § -33/C. §-ai országos közutak esetében az állam számára keletkeztetnek díjbeszedési jogot, de a helyi önkormányzatok számára azt indirekt módon tiltja, ez sértené a jogegyenlőséget.

[13] Hangsúlyozta, hogy a Kkt. 33/A. § (5) bekezdés egyértelműen rendelkezik arról, hogy az országos közutak díjbevételei üzemeltetési költségeik fedezésére szolgálnak. Ezzel pedig a törvény elismeri – az üzemeltetési költség fedezése érdekében - az útdíjhasználati díj beszedésénék intézményét, mely álláspontja szerint az önkormányzatot is megilleti. 

[14] Az indítvány megalapozott.

[15] Magyarország Alaptörvénye (a továbbiakban: Alaptörvény) 32. cikk (2) bekezdése alapján feladatkörében eljárva a helyi önkormányzat törvény által nem szabályozott helyi társadalmi viszonyok rendezésére, illetve törvényben kapott felhatalmazás alapján önkormányzati rendeletet alkot.

[16] Az Alaptörvény 32. cikk (3) bekezdése értelmében az önkormányzati rendelet más jogszabállyal nem lehet ellentétes.

[17] Az Ör. indítvánnyal érintett - 2021. április 30. napjától hatályos - rendelkezései a következők.

[18] 2. § (2) A közútkezelői hozzájárulással egyidejűleg a használó a tehergépjármű össztömegének figyelembe vételével megállapított útfenntartási hozzájárulást köteles fizetni.

[19] 4. § (4) A közútkezelői hozzájárulás csak az útfenntartási hozzájárulás megfizetésével egyidejűleg, vagy azt követően adható ki.

[20] 5. § (1) A közútkezelői hozzájárulás tartalmazza a közútkezelői hozzájárulás jogosítottjának nevét, lakcímét (székhelyét), a behajtás célját, az közútkezelői hozzájárulás érvényességi idejét, a súlykorlátozással érintett út, útszakasz meghatározását, amelyre az engedély érvényes, a 3. § (5)-(6) bekezdések esetén a „Budajenő község közigazgatási területe” megjelölést,az útfenntartási hozzájárulás mértéket, a feltételeket, továbbá

[21] 6. § (1) A 2. § (2) pont szerinti hozzájárulás mértékét a rendelet 2. sz. melléklete tartalmazza.

(2) Önkormányzati beruházások, vagy települési érdekű eseménynél közreműködő teherjárművek a polgármester döntése alapján az útfenntartási hozzájárulás megfizetése alól mentesülhetnek.

(3) A kiadott közútkezelői hozzájárulásokról, megfizetett útfenntartási hozzájárulásról nyilvántartást kell vezetni.

(4) Az útfenntartási hozzájárulásból származó bevételt a mindenkori éves költségvetés dologi kiadások: utak kátyúzása, murvázása kiadási előirányzatra kell felhasználni.

(5) Az építés helye szerinti ingatlan tulajdonosa, építési engedély jogosítottja, a bejelentési kötelezettséggel építő köteles felhívni a gépjármű üzembentartóját, tulajdonosát, fenntartóját a közútkezelői hozzájárulás beszerzésére vagy megfizetni az útfenntartási hozzájárulást.

(6) Amennyiben az építmények megépüléséig a közútkezelői hozzájárulás nem került beszerzésre és az útfenntartási hozzájárulás nem került befizetésre, az építés helye szerinti ingatlan tulajdonosa, az építési engedély jogosítottja, a bejelentési kötelezettséggel építő utólagosan a jelen rendelet 2. melléklet 2. pontja szerint, a megépült építmények arányában számított útfenntartási hozzájárulás 1,5 szeres összegét köteles megfizetni. E rendelkezés az engedély megszerzésének elmulasztásából eredő jogkövetkezményeket nem érinti.

[22] 2. számú melléklet a helyi közútra történő behajtás korlátozásáról, a behajtáshoz szükséges közútkezelői hozzájárulás kiadásáról szóló 10/2018. (VII. 2.) önkormányzati rendelethez

[23] A jelen ügy tárgya a helyi önkormányzati rendelet más jogszabályba ütközésének vizsgálata. A Kp. 5. § (2) bekezdés alapján a bíróság közigazgatási perben dönt azon közjogi jogvitában, amelynek elbírálását törvény a közigazgatási ügyben eljáró bíróság hatáskörébe utalja. A Kp. 5. § (3) bekezdése szerint a bíróság dönt az önkormányzati rendelet más jogszabályba ütközésének vizsgálatára irányuló, valamint a helyi önkormányzat jogalkotási kötelezettségének elmulasztása miatti eljárásban. A Kp. 12. § (2) bekezdés b) pontja értelmében a helyi önkormányzati rendelet más jogszabályba ütközésének vizsgálatára irányuló eljárásban a Kúria jár el első és végső fogon. Mindezek alapján tehát a Kúria a jelen ügyben történő eljárása során nem a védiratban hivatkozott Pp., hanem a Kp. vonatkozó rendelkezéseit (139-147. §-ait) alkalmazza.

[24] A Kúria megállapította, hogy az azonos tényállás és jogi szabályozás mellett hozott (Köf. 5029/2021/4., Köf. 5033/2021/3., Köf. 5032/2021/3. számú) határozataitól nem kíván eltérni, így az ezekben a döntésekben foglaltakat a jelen ügyben is irányadónak tekinti az alábbiak szerint.

[25] A Kp. 143. § (3) bekezdése értelmében a Kúria az önkormányzati rendelet vitatott rendelkezésével szoros összefüggésben álló rendelkezésének más jogszabályba ütközését is vizsgálhatja. Az Ör. 2. § (1) bekezdése értelmében a 7,5 tonna megengedett legnagyobb össztömeget meghaladó teherjárművek helyi közútra történő behajtásának feltétele a közútkezelői hozzájárulás, mellyel egyidejűleg a használó útfenntartási hozzájárulást köteles fizetni. Figyelemmel arra, hogy az útfenntartási hozzájárulás ily módon a behajtási engedély szabályozási rendszerének szerves részét képezi, a Kúria Önkormányzati Tanácsa – hasonlóképpen, mint az indítványozó által is hivatkozott Köf.5014/2012/8. számú határozat, valamint a Köf. 5029/2021/4., Köf. 5032/2021/3 és a Köf. 5033/2021/3. számú határozat – először azt a kérdést vizsgálta, hogy jogosult-e az érintett önkormányzat a tulajdonában álló helyi közút használatát behajtási engedélyhez kötni.

[26] Az Mötv. 13. § (1) bekezdésének 2. pontja a helyi közügyek, valamint a helyben biztosítható közfeladatok körében ellátandó helyi önkormányzati feladatnak minősíti a településüzemeltetést, ezen belül a helyi közutak és tartozékainak kialakítását és fenntartását.

[27] A Kkt. 33. § (1) bekezdés b) pontjának bb) alpontja értelmében az út kezelője helyi közutak, a lakott területen lévő járda tekintetében a helyi önkormányzat vagy a fenntartásra, a fejlesztésre és a fejlesztéssel összefüggő üzemeltetésre alapított költségvetési szerv, vagy olyan gazdálkodó szervezet, amelyben a helyi önkormányzat 100%-os tulajdoni részesedéssel rendelkezik.

[28] A közút kezelőjének a közúti közlekedéssel kapcsolatos feladatait a Kkt. 8. § (1) bekezdésének a) pontja szabályozza az önkormányzatokra is kiterjedő hatállyal. E rendelkezés szerint a feladatok közé tartozik 1. a közúti közlekedés tervezése, fejlesztése, szabályozása és ellenőrzése; 2. a közúti közlekedés szervezeti és működési feltételeinek meghatározása; 3. a közúthálózat fejlesztése, fenntartása, üzemeltetése. Mivel a helyi közút közlekedési célú használatának biztosítása közszolgáltatás, amelynek tartalmát a Kkt. határozza meg, az önkormányzati jogalkotó ezen törvényi keretek között alkothat szabályokat (Köf.5014/2012/8.). A Kúria Önkormányzati Tanácsa a Köf.5014/2012/8. számú határozattal egyezően állapítja meg, hogy az érintett önkormányzat a törvényi keretek között, a helyi közút fenntartása és üzemeltetése körében kötheti a közút használatát engedélyhez (közútkezelői hozzájáruláshoz). Az engedélyezési rendszer törvényességét egyébként maga az indítványozó sem vitatta.

[29] A Kúria Önkormányzati Tanácsa ezt követően vizsgálta azt a kérdést, hogy az érintett önkormányzat jogosult-e a közútkezelői hozzájárulás kiadását díjfizetéstől függővé tenni.

[30] Az Stv. 29. § (1) bekezdése szerint fizetési kötelezettséget előírni, a fizetésre kötelezettek körét, a fizetési kötelezettség mértékét, a kedvezmények, mentességek körét és mértékét megállapítani kizárólag törvényben, vagy törvény felhatalmazása alapján önkormányzati rendeletben lehet.

[31] Díjfizetési kötelezettség megállapítása tekintetében a Kkt. két területen ad felhatalmazást: díjfizetés (használati díj formájában) országos közutak közlekedési célú használata esetében (Kkt. 33/A. §-33/C. §), illetve a közutak nem közlekedési célú használatakor (Kkt. 37. §) írható elő. Az előbbi esetben a felhatalmazás címzettje a Kormány, illetve a közlekedésért felelős miniszter [Kkt. 33/B. §, Kkt. 48. § (3) bekezdés a) és g) pont], valamint koncessziós társaság a közút koncesszió keretében történő üzemeltetése esetén [Kkt. 9/C. § (1) bekezdés]. A közutak nem közlekedési célú használata, illetve útcsatlakozás létesítése esetében a felhatalmazás címzettje a közlekedésért felelős miniszter [Kkt. 39. § (3) bekezdés]. Úthasználati díj fizetési kötelezettség megállapítására a helyi közutak tekintetében a Kkt. nem ad felhatalmazást az önkormányzatoknak.

[32] Az Ör.-ben felhatalmazó rendelkezésként megjelölt Mötv. 143. § (4) bekezdésében arra kap felhatalmazást a helyi önkormányzat képviselő-testülete, hogy rendeletben határozza meg: az öngondoskodás és a közösségi feladatok ellátásához való hozzájárulás, továbbá a közösségi együttélés alapvető szabályait, valamint ezek elmulasztásának jogkövetkezményeit. A közúti közlekedés törvény által szabályozott társadalmi viszony, így helyi norma megalkotása csak származékos jogalkotói jogkörben törvény adta keretek között biztosított. Az Ör. preambulumában felhívott jogszabályok egyike sem jogosít díjfizetési kötelezettség bevezetésére. A Kkt. 33. § (1) bekezdés c) pontja a magánutak, illetve állami tulajdonban levő ingatlanon fekvő magánút vonatkozásában határozza meg az út kezelőjét (tulajdonos, illetve az ingatlan-nyilvántartásba bejegyzett használó.)  A Kkt. 34. § (1) bekezdése a közút kezelőjének kötelezettségét írja elő arra vonatkozóan, hogy a közút a biztonságos közlekedésre alkalmas, közvetlen környezete pedig esztétikus, kulturált legyen. Díj megállapítására vonatkozó rendelkezést sem a Kkt. 9. § (2) bekezdése, (a közúti közlekedéssel összefüggő helyi önkormányzati feladatokról) sem a Kkt. 8. § (1) bekezdése (a közúthálózat fejlesztésére, fenntartására, üzemeltetésére vonatkozó önkormányzati feladatokról) nem tartalmaz. Az Ör. utal továbbá az utak forgalomszabályozásáról és a közúti jelzések elhelyezéséről szóló 20/1984. (XII. 21.) KM. rendelet 2. § (1) bekezdésére. A Kúria egyrészt megállapította, hogy a hivatkozott jogszabályhely sem a díjbeszedésről szól, hanem az út kezelőjének feladatait határozza meg („...az utak forgalmának szabályozása – a 3. §-ban foglalt kivételekkel –, valamint a közúti jelzések elhelyezése, fenntartása, üzemeltetése és eltávolítása a (2)-(10) bekezdésben meghatározott kiegészítésekkel és kivételekkel az út kezelőjének a feladata.”), másrészt miniszteri rendeletben nem is adható az önkormányzat részére díjfizetési kötelezettség előírására vonatkozó felhatalmazás.

[33] A védiratban hivatkozott „helyi közutak védelme, a rossz teherbírású utak további romlásának megelőzése és a biztonságos közlekedés biztosítása” a behajtási korlátozás bevezetésével a közútkezelői feladatok körébe tartozó intézkedésnek tekinthető, de az engedélyezés díjfizetés feltételéhez kötése a Kkt. felhatalmazó rendelkezése hiányában törvénysértő. A közútkezelői feladatok ellátásának finanszírozási nehézségei sem adnak felmentést a törvényi előírások betartása alól.

[34] A védiratban hivatkozott Kkt. 33/A. § (5) bekezdése értelmében a  használati díjakból származó bevétel a 32. § (4) bekezdésében meghatározott célokra (a közúthálózat fejlesztésére, fenntartására, üzemeltetésére vonatkozó feladatok, közutak térségi hálózatának tervezése, biztonságos közlekedés biztosítása), valamint a közlekedési infrastruktúra fejlesztésében állami feladatokat ellátó NIF Zrt. más forrásból meg nem térülő működési költségeinek fedezetét biztosító, továbbá a 29. § (1) bekezdése szerinti építtetői feladatok ellátása körében az országos közutak felújítását és fejlesztését szolgáló projektek megvalósítását biztosító támogatás nyújtására használható fel. A Kúria megállapítása szerint e rendelkezésből nem az következik, hogy „a törvény elismeri – az üzemeltetési költség fedezése érdekében - az útdíjhasználati díj beszedésénék intézményét, mely ... az önkormányzatot is megilleti.”

[35]Mindezek alapján a Kúria Önkormányzati Tanácsa megállapította, hogy az érintett önkormányzatnak nincs törvényi felhatalmazása az úthasználatért fizetendő útfenntartási hozzájárulás megállapítására, ezért az Ör. 2. § (2) bekezdését, a 4. § (4) bekezdését, az 5. § (1) bekezdése bevezető mondatából „... az útfenntartási hozzájárulás mértéket, ...” kifejezést, a 6. §-át, és a 2. sz. mellékletét a Kp. 146. § (1) bekezdés a) pontja alapján megsemmisítette. A Kp. 146. § (3) bekezdése értelmében, a megsemmisített önkormányzati rendelet vagy annak rendelkezése a bíróság határozatának a hivatalos lapban való közzétételét követő napon hatályát veszti, és e naptól nem alkalmazható.

[36] Törvénysértő, ha az önkormányzati rendelet úgy állapít meg díjfizetési kötelezettséget, hogy a törvény által kijelölt díjszedésre jogosultak között az önkormányzat nem szerepel. A helyi közutak használatát érintő súlykorlátozás bevezetéséhez kapcsolódó díjfizetési kötelezettség megállapítására a közúti közlekedésről szóló 1988. évi I. törvény nem ad felhatalmazást az önkormányzatoknak.

[37] A Kúria Önkormányzati Tanácsa az indítványt a Kp. 141. § (2) bekezdése szerint tárgyaláson kívül bírálta el, a jogkövetkezményeket a Kp. 146. § (1) bekezdés a) és c) pontja, valamint 146. § (3) bekezdése alapján állapította meg.

[38] A Magyar Közlönyben történő közzététel a Kp. 146. § (2) bekezdésén, a helyben történő közzététel a Kp. 142. § (3) bekezdésén alapul.

[39] Jelen eljárásban a Kp. 141. § (4) bekezdése alapján a feleket teljes költségmentesség illeti meg és saját költségeiket maguk viselik.

[40] A határozat elleni jogorvoslatot a Kp. 116. § d) pontja és a 146. § (5) bekezdése zárja ki.