KÚRIA
Köf.5036/2012/6.szám
A KÚRIA
ÖNKORMÁNYZATI TANÁCSA
A Kúria Önkormányzati Tanácsa a Simonné Dr. Grósz Melinda jogtanácsosa által képviselt Heves Megyei Kormányhivatal,
a Dr. Szántó Gellért ügyvéd (3200 Gyöngyös, Szent Bertalan u.8.) által képviselt Gyöngyössolymos Község Önkormányzat
képviselő-testületének Szervezeti és Működési Szabályzatáról szóló 1/2011. (II. 14.) számú önkormányzati rendelete egyes rendelkezéseivel szemben előterjesztett indítványa alapján, nemperes eljárásban
meghozta a következő
h a t á r o z a t o t :
1. A Kúria Önkormányzati Tanácsa megállapítja, hogy Gyöngyössolymos Község képviselő-testületének a Szervezeti és Működési Szabályzatáról szóló 1/2011. (II. 14.) számú rendelete 9. § (2) bekezdés utolsó mondta törvénysértő törvénysértő, ezért azt megsemmisíti.
A 9. § (2) bekezdés az alábbi szövegezéssel marad hatályban:
„A képviselő-testület ülését az önkormányzat székhelyére a polgármester, akadályoztatása esetén az alpolgármester, mindkettejük akadályoztatása esetén a Pénzügyi, Összeférhetetlenséget vizsgáló és Vagyonnyilatkozatot kezelő Bizottság elnöke hívja össze és vezeti.”
2. A Kúria Önkormányzati Tanácsa megállapítja, hogy Gyöngyössolymos Község képviselő-testületének a Szervezeti és Működési Szabályzatáról szóló 1/2011. (II. 14.) számú rendelete 18. § (3) bekezdés „amiről a polgármester dönt” fordulata törvénysértő, ezért azt megsemmisíti.
A 18. § (3) bekezdése az alábbi szövegezéssel marad hatályban:
„A képviselők vagy a bizottságok az ülést megelőzően 12 nappal írásban kezdeményezhetik az általuk kidolgozott előterjesztés napirendre tűzését”.
3. A Kúria Önkormányzati Tanácsa az indítványban foglaltakat egyebekben elutasítja.
4. A Kúria Önkormányzati Tanácsa elrendeli a határozata Magyar Közlönyben való közzétételét. A megsemmisített rendelkezések a határozat közzétételét követő napon vesztik hatályukat.
5. A Kúria Önkormányzati Tanácsa elrendeli határozatának a Magyar Közlönyben való közzétételt követő 8 napon belül az önkormányzati rendelet kihirdetésével azonos módon történő közzétételét.
A határozat ellen jogorvoslatnak nincs helye.
I n d o k o l á s
I.
1. Gyöngyössolymos Község Önkormányzatának képviselő-testülete (a továbbiakban: érintett Önkormányzat) 2011. február 12-én, Mátraházán, a Magyar Tudományos Akadémia üdülőközpontjában, rendkívüli képviselő-testületi ülésén alkotta meg a Szervezeti és Működési Szabályzatáról szóló 1/2011. (II. 14.) számú önkormányzati rendeletét (a továbbiakban: Ör.). A Heves Megyei Kormányhivatal (a továbbiakban: Indítványozó) az önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény (a továbbiakban: Ötv.) 95. § a) pontja szerinti hatáskörében, 2011. június 1-én kelt, H-TOR/999-5/2011. számú törvényességi észrevételében kifogásolta az Ör. egyes rendelkezéseinek törvényességét.
Az érintett Önkormányzat a részére nyitva álló határidő hosszabbítása ellenére sem tájékoztatta az indítványozót a törvényességi észrevételben foglaltakkal kapcsolatos álláspontjáról, megtett intézkedéseiről.
Az Indítványozó 2011. november 21-én érkeztetett indítványában az Alkotmánybírósághoz fordult, indítványozva az Ör. 9. § (2) bekezdésének, a 10. § (4) bekezdésének, valamint 18. § (3) bekezdésének alkotmányossági vizsgálatát és megsemmisítését.
2. Az Indítványozó Kúria előtt is fenntartott indítványában törvénysértőnek minősítette az Ör. azon rendelkezését, amely szerint a polgármester a képviselő-testület ülését az Önkormányzat székhelyén kívül máshová is összehívhatja. Érvelése szerint az Ötv. 5. §, valamint 12. § (3) bekezdésében foglalt rendelkezésekkel szemben az Ör. ezen szabálya akadályozza a választópolgárokat a képviselő-testület demokratikus működésének ellenőrzésében.
3. Az indítványozó álláspontja értelmében a polgármesteri tisztség ellátásának egyes kérdéseiről és az önkormányzati képviselők tiszteletdíjáról szóló 1994. évi LXIV. törvény (a továbbiakban: Pttv.) egyes rendelkezésibe ütközik az Ör. 10. § (4) bekezdésének azon fordulata, amely szerint a megválasztott alpolgármester esküt tesz a polgármester előtt. A Pttv. rendelkezései értelmében ugyanis az alpolgármester esküjét a képvisel-testület előtt teszi le.
4. Az indítvány aggályosnak tekintette az Ör. 18. § (3) bekezdését abban a részében, amely a a képviselő-testületi ülés napirendjéről szóló döntést a polgármesterhez telepíti.
5. Az érintett Önkormányzat - jogi képviselője útján, a Bszi. 52. §-án alapuló felhívásra — határidőben terjesztette elő állásfoglalását, amelyben vitatta a törvénysértések fennálltát, egyben költségigényt jelentett be.
Az Ör. 9. § (2) bekezdésében foglaltakkal összefüggésben az Ötv. alapelvi szinten rögzített azon megállapítására hivatkozott, amely szerint az önkormányzat a helyi közügyeket, mint amilyen „a helyi közhatalom önkormányzati típusú helyi gyakorlásának módja”, önállóan szabályozhatja. Mivel az Ötv. tételes jogszabályt nem tartalmaz a képviselő-testületi ülés székhelyen kívüli megtartására, és a választópolgároknak egyéb módon is lehetőségük van a képviselő-testület munkájában való „közvetlen részvételre”, ezért az Indítványozó által hivatkozott törvénysértés nem állapítható meg.
Az alpolgármester eskütételének Ör-beli szabályaival kapcsolatosan az érintett Önkormányzat a Pttv. hivatkozott rendelkezéseinek hatályon kívül helyezésére utalással vitatta a törvénysértést.
II.
1. Az indítvány részben megalapozott.
A Kúria Önkormányzati Tanácsa az Ör.-t az indítvány keretei között vizsgálta.
2012. január 1-én hatályba lépett Magyarország Alaptörvénye. Az Alaptörvény 25. cikk c) pontja szerint a bíróság dönt az önkormányzati rendelet más jogszabályba ütközéséről és megsemmisítéséről. A bíróságok szervezetéről és igazgatásáról szóló 2011. évi CLXI. törvény (a továbbiakban Bszi.) 24. § (1) bekezdés f) pontja szerint a Kúria dönt az önkormányzati rendelet más jogszabályba ütközéséről és megsemmisítéséről. Az Alkotmánybíróságról szóló 2011. évi CLI. törvény (a továbbiakban: Abtv.) 72. § (1) szerint „[a] 71. §-ban foglalt rendelkezéstől eltérően az Alaptörvény 25. cikk (2) bekezdés c) pontja alapján a bírósághoz kell áttenni az e törvény hatálybalépését megelőzően a fővárosi és megyei kormányhivatal, illetve jogelődje által előterjesztett olyan indítványt, amely jogszabály alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló eljárásban önkormányzati rendelet vizsgálatára irányult, és az indítvány tartalmában önkormányzati rendelet más jogszabályba ütközését állítja.
Az Alkotmánybíróság 2012. január 18-án- kelt végzésével az indítványt áttette a Kúriához.
2. A közhatalom, ezen belül a helyi közhatalom gyakorlásának nyilvánossága a demokratikus működés alapja, a jogállami működés egyik sarkalatos pontja.
Az Ötv. 2. § (1) bekezdése is alapelvi szinten rögzíti azt, hogy a helyi önkormányzat „(...) helyi közügyekben demokratikus módon, széles körű nyilvánosságot teremtve” fejezi ki és valósítja meg a helyi közakaratot. A képviselő-testület működése körében ezért érvényesül főszabályként – az Ötv. 12. § (3) bekezdése alapján - a képviselő-testületi ülések nyilvánosságának elve. A nyilvánosság részben a képviselő-testület ülésein való részvételt, részben pedig az arról készült adatok megismerésének lehetőségét jelenti. A kettő együtt adja a nyilvánosságot, s ennek következményeként a közérdekű adatokhoz való hozzáférés lehetőségét, ami egyben megteremti a működés feletti kontroll gyakorlásának lehetőségét is. Az Ötv. - az Alkotmánybíróság 32/1992. (V. 29.) AB határozat [ABH 1992, 182.] értelmezésében - a nyilvánosságot, a választópolgári kontroll lehetőségét csak abban az esetben zárja ki, amennyiben a képviselő-testületi működés személyes adatokat avagy egyéb, minősített adatot érint.
3. Az Ör. 9. § (2) bekezdésének második mondata értelmében a polgármester a képviselő-testület ülését a székhelyén kívül máshová is összehívhatja. Az Ör. támadott rendelkezése értelmében tehát a polgármester bármely körülményre hivatkozással, térbeli korlát nélkül jogosult az érintett Önkormányzat közigazgatási határán belül, illetve azon kívül is a képviselő-testület ülésének helyszínét meghatározni. A választópolgári kontroll gyakorlásának ellehetetlenítését – és egyben az Ötv. rendelkezéseinek sérelmét is – jelenti az a szabályozás, amely aránytalan erőfeszítést követel meg a választópolgártól ahhoz, hogy a nyilvános működésből eredő jogait gyakorolja. A székhelyen kívüli ülésezés helyszínének meghatározását ezért oly módon kell térben szabályozni (pl. szomszédos település), hogy az biztosíthassa a képviselő-testületi működés nyilvánosságát, azaz a választópolgár számára az ülés helyszíne jelentősebb megterhelés nélkül is elérhető legye.
4. Ugyanezen követelménynek kell érvényesülnie az ülés konkrét helyszínének meghatározásakor is. A képviselő-testület ülését csak olyan helyiségbe lehet összehívni, amely nyitva áll bárki számára, a helyiségbe való bejutásnak nem lehet feltétele külső engedély, illetve díjfizetési kötelezettség teljesítése. Nem érvényesül az Ötv. 2. § (1) bekezdése és 12. § (3) bekezdése szerinti nyilvánosság elve abban az esetben, ha a választópolgár nem tud alanyi jogon jelen lenni a képviselő-testület ülésén.
5. Ugyanakkor legitim érdek fűződik a képviselő-testület működőképességének megőrzéséhez, a helyi közérdek szempontjából elengedhetetlen döntések meghozatalához. Általános jelleggel nem zárható ki a képviselő-testület székhelyen kívüli ülésezésének lehetősége, mert egy ilyen rendelkezés rendkívüli körülmények között megbéníthatja a település életét. Főként kisebb települések esetében, rendkívüli körülmények (pl. természeti katasztrófa, ipari baleset, stb.) indokolhatják annak szükségességét, hogy a polgármester – a működés alapfeltételeit biztosítani képes helyiség hiányában - a székhelyen kívülre hívja össze a helyi képviselőket ülésezésre. Ebben az esetben is gondoskodni kell azonban a közérdekű adatok nyilvánosságának biztosításáról.
A Bszi. 55. § (1) bekezdés a) pontja arra hatalmazza fel a Kúria Önkormányzati Tanácsát, hogy ha „az önkormányzati rendelet vagy annak valamely rendelkezése más jogszabályba ütközik, az önkormányzati rendeletet vagy annak rendelkezését” megsemmisítse. Mivel a kifejtett indokok alapján az Ör. 9. § (2) bekezdésének második mondata az Ötv. 2. § (1) bekezdésébe, valamint az Ötv. 12. § (3) bekezdésébe ütközik, ezért az Önkormányzati Tanács az Ör. 9. § (2) bekezdésének második mondatát megsemmisítette.
6. A képviselő-testület működése körében az Indítványozó aggályosnak ítélte az Ör. képviselő-testületi működését érintő azon szabályát is, amely szerint a polgármester dönt a képviselők vagy a bizottságok által kidolgozott előterjesztések napirendre tűzéséről [Ör. 18. § (3) bekezdése].
Az Ötv. a képviselő-testület működésének szabályozása körében a testületi döntések két fajtáját, a rendeletet és a határozatot nevesíti, amelyeket a képviselő-testület nyílt szavazással hoz [12. § (6) bekezdés]. Mivel az önkormányzati rendeletalkotás tárgykörét az Alaptörvény 32. cikk (2) bekezdése, valamint az Ötv. 16. § (1) bekezdése rendezi, értelemszerű, hogy a képviselő-testület minden más döntése – ideértve a képviselő-testületi ülés napirendjét is - határozati formában születik meg. Kifejezett törvényi rendelkezés hiányában a képviselő-testület e döntés meghozatalát nem delegálhatja a polgármesterre. A polgármester jogállását – egyebek mellett – az Ötv. 12. § (2) bekezdése és a 32. § szerinti rendelkezések jellemzik. E szerint „[a] képviselő-testület elnöke a polgármester, aki összehívja és vezeti a képviselő-testület ülését”, ugyanakkor „[a] polgármester tagja a képviselő-testületnek, a képviselő-testület határozatképessége, döntéshozatala, működése szempontjából települési képviselőnek tekintendő”. Következésképpen a polgármester elnököl és vezeti az üléseket, de – nem ideértve az átruházott hatásköröket - nem dönt a képviselő-testület helyett. A kifogásolt szabályozás arra adna lehetőséget, hogy a polgármester a napirend meghatározásával a képviselő-testület eljárásának kereteit egyszemélyi döntéssel befolyásolja. Erre az Ötv. nem ad lehetőséget, az ellentétes törvényértelmezés az Ötv. 2. § (1) bekezdése szerinti - a helyi közügyek demokratikus intézésében megnyilvánuló közakarat – alapelv sérelmére vezetne, mivel a polgármester önálló döntésével akadályozhatná meg helyi közügyek képviselő-testületi megtárgyalását.
A kifejtett indokok alapján – figyelemmel a Bszi. 55. § (2) bekezdés a) pontjára is - a Kúria Önkormányzati Tanácsa megsemmisítette az Ör. 18. § (3) bekezdés „(...), melyről a polgármester dönt” fordulatát.
Az Önkormányzati Tanács az Ör. 9. § (2) bekezdésének és a 18. § (3) bekezdésének egy-egy fordulatát semmisítette meg törvénysértésre tekintettel. Ezért a határozat rendelkező részében egyértelművé tette a hatályban maradó rendelkezéseket.
7. Az Indítványozó törvénysértőnek tekintette indítványában az Ör. 10. § (4) bekezdését, amelynek második mondata szerint „[a] megválasztott alpolgármester esküt tesz a polgármester előtt”. A törvénysértést a Pttv. 1. § (7) bekezdésére visszautaló 10. §-ára alapította.
A Kúria Önkormányzati Tanácsa észlelte, hogy a Pttv. 1. § (7) bekezdését az új Ötv. 156. § (1) b) pontja 2012. január 1. napjával hatályon kívül helyezte. Erre tekintettel az indítványt ezen részében – megalapozatlanként – elutasította.
8. Az érintett Önkormányzat állásfoglalásában jogi képviseletével kapcsolatosan felmerült költségeiben kérte marasztalni az Indítványozót.
A Bszi. 47. §-a szerint „[a] jogszabálysértő önkormányzati rendelet felülvizsgálatára irányuló nemperes eljárásban a fővárosi és megyei kormányhivatalt és a helyi önkormányzatot teljes költségmentesség illeti meg”. A rendelkezés a Polgári perrendtartásról szóló 1952. évi III. törvény (a továbbiakban: Pp.) fogalomhasználatára utal. A Pp. 84. §-a rendezi a teljes költségmentesség jogintézményének terjedelmét, tartalmát és a költségkedvezmény ezen formájának az eljárás során felmerülő költségek előlegezésére és viselésére vonatkozó jogkövetkezményeit.
Az Önkormányzati Tanács normakontroll eljárása sui generis jellegű, mert annak lényege közhatalommal rendelkező szervek jogalkotási feladatai törvényességének megítélése. A Bszi. IV. Fejezet 15. pontja önálló eljárási szabályokat alkotott erre az eljárásra, amelyből az állapítható meg, hogy az eljárás illetékmentes az Indítványozó számára, és az eljárás során felmerült költségek előlegezésére és megfizetésére az Indítványozó és az érintett Önkormányzat nem kötelezhető. Ugyanakkor a Bszi. 46. §-a nem teszi általában háttér jogszabállyá a Pp. rendelkezéseit, hanem - a normakontroll eljárás sajátosságaira tekintettel - azt a törvényszerkesztési megoldást választotta, hogy kifejezetten megjelöli a Pp. normakontroll eljárásban alkalmazható rendelkezéseit. Ezek között - a 47. §-on felül – a költségviseléssel kapcsolatos egyéb Pp.-beli szabályok – mint például a pernyertesség-pervesztesség arányában megállapított költségviselési főszabály - nem szerepelnek. Emiatt az Önkormányzati Tanácsnak nincs hatásköre arra, hogy a költségviselésről döntést hozzon, következésképpen a Kúria előtt folyamatban lévő normakontroll eljárásokban az Indítványozó és az érintett Önkormányzat – a normakontroll eljárás sajátosságaira és a Bszi. szabályaira tekintettel - viselik a kötelező jogi képviselettel kapcsolatban felmerülő költségeiket.
9. A Kúria Önkormányzati Tanácsa a Bszi. 55. § (2) bekezdés b) és c) pontjai alapján rendelkezett határozata nyilvánosságra hozataláról.
Budapest, 2012. április 23.
Dr. Kalas Tibor sk. az Önkormányzati Tanács elnöke,
Dr. Marosi Ildikó sk. előadó bíró,
Dr. Balogh Zsolt sk. bíró
A kiadmány hiteléül
tisztviselő