Köf.5.030/2023/3. számú határozat

A KÚRIA
Önkormányzati Tanácsának
határozata

Az ügy száma: Köf.5030/2023/3.

A tanács tagjai: Dr. Balogh Zsolt a tanács elnöke, 
                          Dr. Demjén Péter előadó bíró, 
                          Dr. Dobó Viola bíró, 
                          Dr. Hajnal Péter bíró, 
                          Dr. Kalas Tibor bíró

Az indítványozó: Heves Vármegyei Kormányhivatal (…..)

Az indítványozó képviselője: Dr. Agyagási Péter kamarai jogtanácsos

Az érintett önkormányzat: Tarnabod Község Önkormányzat (…...)

Az ügy tárgya: önkormányzati rendelet más jogszabályba ütközésének vizsgálata

Rendelkező rész

A Kúria Önkormányzati Tanácsa

- megállapítja, hogy Tarnabod Község Önkormányzat Képviselő-testületének az Önkormányzat Szervezeti és Működési Szabályzatáról szóló 6/2023. (V.30.) önkormányzati rendeletének 14. § (1) bekezdése más jogszabályba ütközik, ezért azt a kihirdetése napjára visszamenőleges hatállyal, 2023. május 30. napjával megsemmisíti.

- megállapítja, hogy Tarnabod Község Önkormányzat Képviselő-testületének az Önkormányzat Szervezeti és Működési Szabályzatáról szóló 6/2023. (V.30.) önkormányzati rendeletének 3. § (2) bekezdése, 4. § (1) bekezdése, 5. § (2) bekezdése, 7. § (1) bekezdés d) pontja, 7. § (2) bekezdése, 9. § (1) bekezdés f) pont második mondata, 9. § (11) bekezdés második mondata, 9. § (26) bekezdése, 10. § (8) bekezdés „a megbízott szakértő” szövegrésze, 14. § (3) bekezdése valamint a 15. § (2) bekezdés második mondata más jogszabályba ütközik, ezért azt megsemmisíti.

Tarnabod Község Önkormányzat Képviselő-testületének az Önkormányzat Szervezeti és Működési Szabályzatáról szóló 6/2023. (V.30.) önkormányzati rendeletének 1. melléklete más jogszabályba ütközésének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt elutasítja.

- elrendeli határozatának közzétételét a Magyar Közlönyben;

- elrendeli, hogy határozatát – a kézbesítést követő nyolc napon belül – az önkormányzati rendelet kihirdetésével azonos módon az érintett önkormányzat is tegye közzé.

A határozat ellen jogorvoslatnak nincs helye.

Indokolás

Az indítvány alapjául szolgáló tényállás

  1. Tarnabod Község Önkormányzat Képviselő-testülete (a továbbiakban: önkormányzat) 2023. május 30. napján megalkotta az Önkormányzat Szervezeti és Működési Szabályzatáról szóló 6/2023. (V.30.) önkormányzati rendeletét (a továbbiakban: Ör.).
  2. A Heves Vármegyei Kormányhivatal (a továbbiakban: indítványozó) 2023. június 29. napján HE/TFO/01487-1/2023. szám alatt törvényességi felhívással élt, melyben az önkormányzat részére határidőt tűzve (2023. augusztus 31.) kezdeményezte az Ör. kifogásolt rendelkezéseinek felülvizsgálatát, azok módosítását, illetve hatályon kívül helyezését. Az indítványozó az önkormányzat kérésére az eredeti határidőt 30 nappal, 2023. szeptember 30. napjáig meghosszabbította, mely eredménytelenül telt el.
  3. Az indítványozó a törvényességi felhívás eredménytelensége okán Magyarország helyi önkormányzatairól szóló 2011. évi CLXXXIX. törvény (a továbbiakban: Mötv.) 136. § (2) bekezdése alapján a Kúria Önkormányzati Tanácsánál indítványt terjesztett elő.
  4.  

A kormányhivatal indítványa és az önkormányzat védirata

  1. Az indítványozó a 2023. október 24. napján kelt HE/TFO/02249-1/2023. iktatószámú indítványában kezdeményezte a Kúria Önkormányzati Tanácsánál az Ör. 3. § (2) bekezdése, 4. § (1) bekezdése, 5. § (2) bekezdése, 7. § (1) bekezdés d) pontja, 7. § (2) bekezdése, 9. § (1) bekezdés f) pontja, 9. § (11) bekezdése, 9. § (26) bekezdése, 10. § (8) bekezdés „a megbízott szakértő” szövegrésze, 14. § (1) bekezdése, 14. § (3) bekezdése, 15. § (2) bekezdése második mondata, valamint az Ör. 1. számú melléklete más jogszabályba ütközésének megállapítását és megsemmisítését.
  2. Az Ör. 3. § (2) bekezdése kapcsán az indítványozó előadta, hogy az Mötv. 28. § (3) bekezdésével ellentétes az a szabályozás, mely szerint a képviselő-testület tagjai, a polgármester, az alpolgármesterek, a bizottságok külső tagjai, a tanácsnokok az alakuló ülésen, illetve az időközi választást követő első ülésen esküt tesznek az alakuló ülésen a választási bizottság, illetve a későbbiekben a képviselőtestület előtt. Ugyanis a képviselő-testület tagjainak megválasztását követő eskütételben a választási bizottság nem működik közre. Az alakuló ülésen történő, illetve az időközi választást követő eskütétel csak a képviselő-testület előtt történhet.
  3. Az Ör. 4. § (1) bekezdése maximum három főben jelöli meg az alpolgármesterek számát, akik társadalmi megbízatású vagy főállású formában tölthetik be a tisztséget azzal, hogy a foglalkoztatás státusza egyénenként személyre szabható. Az indítványozó szerint az Ör.-ben indokolt konkrétan meghatározni az alpolgármesterek számát, továbbá azt is, hogy ha a testület több alpolgármestert választ, hány alpolgármester tölti be főállásban, illetve hány alpolgármester társadalmi megbízatásban ezt a tisztséget. A Mötv. 53. § (1) bekezdés j) pontja értelmében az SzMSz-ben rendelkezni kell az önkormányzat szerveinek jogállásáról. A 79. § (2) bekezdése pedig kimondja, hogy az alpolgármesterre is alkalmazni kell a polgármester jogállására vonatkozó szabályokat. Ennek megfelelően tehát nem elég határozatban dönteni a jogállásról, hanem azt az Ör.-ben is rögzíteni kell. Ugyanezen okok miatt támadta az Ör. 14. § (3) bekezdését is az indítványozó.
  4. Az indítvány szerint az Ör. 5. § (2) bekezdése is jogszabályellenes, mely arról rendelkezik, hogy ha a képviselői kérés ellenére 8 napon belül a testületi ülés nem lett összehívva, úgy a másik alpolgármester jogosult testületi ülést összehívni, illetve levezetni azt. A Mötv. 44. §-a kimondja, hogy a testületi ülést tizenöt napon belüli időpontra össze kell hívni a települési képviselők egynegyedének, a képviselő-testület bizottságának, valamint a kormányhivatal vezetőjének indítványára, melyet a polgármester hív össze és vezet le. Az indítványozó szerint az Ör. a Mötv-ben a testületi ülés összehívására előírt 15 napot nem rövidítheti le. Továbbá jogszabályellenes ez a rendelkezés abból a szempontból is, hogy ha a polgármester a képviselők indítványára a testületi ülést nem hívja össze, akkor a Mötv. 44. §-a értelmében a kormányhivatal vezetőjének intézkedését lehet kezdeményezni. Ilyen esetben az alpolgármester nem válik jogosulttá a képviselő-testületi ülés összehívására, levezetésére.
  5. A Mötv. 53. § (1) bekezdés d) pontja alapján az Ör. 7. § (1) bekezdés a), b), c) pontja szabályozza a képviselő, a polgármester, az alpolgármesterek, a bizottsági tagok, valamint a tanácsnokok képviselő-testületi ülésen tanúsítandó magatartási szabályait. A d) pont pedig kimondja, hogy „azt a személyt, aki viselkedésével, bekiabálással vagy egyéb módon megzavarja a testületi ülést és ennek következtében a testületi ülés nem folytatható tovább, a levezető köteles felhívni a testületi ülés, illetve a terem elhagyására. Ismételt felszólítást követően, amennyiben a rend nem áll helyre, úgy a levezető köteles elrendelni az ülés szüneteltetését és a rendőrség segítségével köteles kivezettetni a rendzavarót a teremből, majd ezt követően a testületi ülést tovább kell folytatni.” Az indítvány szerint ebből a szövegösszefüggésből úgy tűnik, mintha a d) pont lehetővé tenné azt, hogy adott esetben a képviselőt is a testületi ülés, illetve a terem elhagyására felszólítsák, majd ismételt felszólítást követően esetleg kivezettessék. Az indítványozó szerint törvényi felhatalmazás hiányában önkormányzati rendelet a képviselők munkáját korlátozó rendelkezést nem alkothat, az Ör. 7. § (1) bekezdés d) pontját tehát pontosítani kell akként, hogy az csak a nem képviselő jelenlévőkre vonatkozik.
  6. Az Ör. 7. § (2) bekezdése lényegében azt rögzíti, hogy amennyiben a képviselő, a polgármester, az alpolgármester, a bizottság tagja, elnöke az önkormányzat munkájával kapcsolatos hivatalos kötelezettségeit indokolatlanul nem teljesíti, a megállapított tiszteletdíját, természetbeni juttatását a képviselő-testület határozatával – az Ör.-ben meghatározottak szerint – csökkenti, megvonja. Az indítvány szerint az Mötv. 33. §-a csak a képviselő tiszteletdíjának csökkentését, megvonását teszi lehetővé. A polgármester, alpolgármester illetményét, tiszteletdíját csökkenteni kizárólag fegyelmi eljárás lefolytatása után, fegyelmi büntetés kiszabása alapján lehetséges, a közszolgálati tisztviselőkről szóló 2011. évi CXCIX. törvény 225/E. § (2) bekezdés b) pontja szerint.
  7. Az indítványozó szerint az Ör. 9. § (1) bekezdés f) pontja is jogszabálysértő, amely arról rendelkezik, hogy ha valaki a testületi ülésen kérése ellenére nem kapja meg a szót, úgy egy képviselő indítványára azonnali ügyrendi szavazást kell elrendelni, ahol a képviselő-testület szavazással dönthet a szó megadásáról vagy a hozzászólás megtagadásáról. Márpedig a Mötv. 45. §-a szerint a képviselő-testület ülése összehívásának és vezetésének a joga és kötelezettsége is a polgármestert (vagy az őt helyettesítő személyt) illeti meg.  Így az Ör. a polgármester testületi ülés vezetéséhez kapcsolódó jogkörét korlátozza, lényegében elvonja. Ugyanezen okból kifogásolható az Ör. 9. § (11) bekezdése is. A képviselő-testület itt szintén elvonja a polgármester hatáskörét. A testületi ülés elnapolásáról, berekesztéséről a testület nem hozhat döntést, ezek a polgármestert megillető – testületi ülés vezetéséhez kapcsolódó – jogosítványok.
  8. Az indítvány szerint az Ör. 9. § (26) bekezdése ellentétes a Mötv. 68. § (2) bekezdésében foglaltakkal. A vitatott bekezdése azt a helyzetet szabályozza, hogy ha a képviselő-testület határozatképtelenség vagy határozathozatal hiánya miatt, két egymást követő alkalommal ugyanazon ügyben nem hozott döntést, a polgármester ilyen ügyekben nem hozhat döntést. Márpedig a Mötv. rögzíti, hogy amennyiben a képviselő-testület a fenti okokból két egymást követő alkalommal ugyanazon ügyben nem hozott döntést, a polgármester a szervezeti és működési szabályzatban meghatározott ügyben – a Mötv. 42. §-ban meghatározott ügyek kivételével – döntést hozhat.  A képviselő-testületnek tehát a Mötv. 62. § (2) bekezdésben kapott felhatalmazó rendelkezése alapján azt kellene meghatároznia, hogy melyek azok az ügyek, amelyekben a polgármester döntést hozhat.
  9. Az Ör. 10. § (8) bekezdése úgy szabályoz, hogy a testületi döntéshozatal során többek között a megbízott szakértő az előterjesztéshez – írásban, illetve szóban – módosító indítványt nyújthat be a képviselő-testülethez.A Mötv. 32. § (2) bekezdésének a) pontja szabályozza a rendelet megalkotásának vagy határozat meghozatalának kezdeményezését. Az indítványozó szerint a határozat, rendelet elfogadására és azok módosítására indítványt csak a képviselő, illetve a képviselő-testület tagjai terjeszthetnek elő, hiszen csak ők vannak döntési helyzetben, a „külső” megbízott szakértő nem, aki egyébként sem vehet részt a testület döntéshozatalában, és a szavazásban sem.
  10. Az indítványozó szerint az Ör. 14. § (1) bekezdése, mely arról rendelkezik, hogy a polgármester tisztségét társadalmi megbízatásban látja el, magasabb jogszabályba ütközik.  A Mötv. 64. § (1) bekezdése szerint a polgármester tisztségét főállásban vagy társadalmi megbízatásban látja el. A (2) bekezdés kimondja, hogy főállású a polgármester, ha főállású polgármesterként választották meg. A polgármesteri tisztség betöltésének módját a képviselőtestület a megbízatás időtartamán belül egy esetben a polgármester egyetértésével, az SzMsz egyidejű módosításával megváltoztathatja.  Az indítványozó előadta, hogy a jelenlegi polgármestert főállású polgármesterként választották meg Tarnabodon, a tisztség betöltési módjának megváltoztatásához a jelenlegi polgármester nem járult hozzá, így az Ör. 14. § (1) bekezdése törvénysértő.
  11. Az Ör. 15. § (2) bekezdése az Ügyrendi és Vagyonnyilatkozatokat Vizsgáló Bizottság szabályozása körében azt rögzíti, hogy az elnökét maga választja meg titkos szavazással a tagjai sorából azzal, hogy elnök csak képviselő lehet. Ezt követően úgy rendelkezik, hogy a bizottság az elnökét maga választja meg titkos szavazással a tagjai sorából azzal, hogy elnök csak képviselő lehet. Az indítvány felidézi, hogy a Mötv. 58. § (1) bekezdése szerint a bizottság elnökének és tagjainak megbízatása a képviselőtestület által történő megválasztással jön létre, a képviselő-testület megbízatásának időtartamára.  Így az érintett bizottság elnökét nem a bizottság tagjai választják meg, hanem a képviselő-testület.
  12. Az indítvány végezetül az Ör. 1. számú mellékletének jogszabálysértő voltát is állította, mely a képviselő-testület átruházott hatásköreit tartalmazza. Az indokolás szerint az Mötv. 53. § (1) bekezdés b) pontja kimondja, hogy a képviselő-testület az SzMSz-ről szóló rendeletben rendelkezik a képviselő-testület átruházott hatásköreinek felsorolásáról. A jogszabályszerkesztésről szóló 61/2009. (XII.14.) IRM rendelet (a továbbiakban: Jszr.) 127. § (1) bekezdése alapján jogszabály tervezetében mellékletet akkor kell alkotni, ha a jogszabályban rögzíteni kívánt szabályozási tartalom – annak speciális megjeleníthetősége vagy technikai jellege miatt – nem fejezhető ki átláthatóan a jogszabály tervezetének a szakaszaiban. Az indítványozó szerint az átruházott hatáskörök felsorolása olyan szabályozási tartalommal bír, amelyet kifejezetten az önkormányzati rendelet normaszövegében, szakaszaiban kell elhelyezni. Ennek tehát a rendelet mellékletében nincs helye.
  13. A Kúria Önkormányzati Tanácsa a közigazgatási perrendtartásról szóló 2017. évi I. törvény (a továbbiakban: Kp.) 140. § (1) bekezdése alapján, a 42. § (1) bekezdése értelmében felhívta az érintett önkormányzatot az indítványra vonatkozó nyilatkozata előterjesztésére.
  14. Az önkormányzat határidőben védiratot nem terjesztett elő.

A Kúria Önkormányzati Tanácsa döntésének indokolása

  1. Az indítvány részben megalapozott.
  2. Az Önkormányzati Tanács az indítványt a Kp. 141. § (2) bekezdése alapján bírálta el. A Kp. 140. § (1) bekezdése alapján az indítványra a keresetlevél szabályait kell alkalmazni. A Kp. 37. § (1) bekezdés f) pontja szerint az indítványnak tartalmaznia kell a közigazgatási tevékenységgel okozott jogsérelmet, az annak alapjául szolgáló tények, illetve azok bizonyítékai előadásával. A Kúria Önkormányzati Tanácsa az önkormányzati rendeletek normakontroll vizsgálatát az indítvány korlátai között végzi el.
  3. Az Ör. indítvánnyal érintett rendelkezései a következők:

3. § (2) A képviselő-testület tagjai, a polgármester, az alpolgármesterek, a bizottságok külső tagjai, a tanácsnokok az alakuló ülésen, illetve az időközi választást követő első ülésen esküt tesznek az alakuló ülésen a választási bizottság, illetve a későbbiekben a képviselő-testület előtt.

4. § (1) A képviselő-testület az alakuló ülésén, illetve testületi ülésen választja meg tagjai sorából titkos szavazással a maximum 3 fő társadalmi megbízatású vagy főállású alpolgármestereket azzal, hogy a foglalkoztatás státusza egyénenként személyre szabható.

5. § (2) A képviselő-testület ülését a polgármester hívja össze és vezeti, akadályoztatása esetén e hatáskörét az alpolgármesterek gyakorolják. Amennyiben a polgármester és a helyettesítésre kijelölt alpolgármester testületi határozat alapján fegyelmi eljárás alatt áll, vagy a polgármesteri és az egyik alpolgármesteri tisztség egyidejűleg betöltetlen, valamint a polgármester és az alpolgármester(ek) tartósan akadályoztatva vannak, vagy korlátozva vannak, vagy egyéb ok miatt nem látj(a)ák el hivatali kötelezettség(üket)ét, vagy a képviselő(k) kérése ellenére 8 napon belül a testületi ülés nem lett összehívva, úgy a másik alpolgármester jogosult testületi ülést összehívni, illetve levezetni azt. Ebben az esetben a meghívón külön fel kell tüntetni ezt az információt.

7. § (1) d) Azt a személyt, aki viselkedésével, bekiabálással vagy egyéb módon megzavarja a testületi ülést és ennek következtében a testületi ülés nem folytatható tovább, a levezető köteles felhívni a testületi ülés, illetve a terem elhagyására. Ismételt felszólítást követően, amennyiben a rend nem áll helyre, úgy a levezető köteles elrendelni az ülés szüneteltetését és a rendőrség segítségével köteles kivezettetni a rendzavarót a teremből, majd ezt követően a testületi ülést tovább kell folytatni.

7. § (2) Amennyiben a képviselő, a polgármester, az alpolgármester, a bizottság tagja, elnöke, a tanácsnok a képviselő-testületi üléseken megjelenésre, a képviselő-testület, illetve az önkormányzat munkájában és döntéshozatali eljárásában részvételre és hivatali kötelezettségeinek ellátására vonatkozó törvényi kötelezettségeit indokolatlanul nem teljesíti, a megállapított tiszteletdíját, természetbeni juttatását a képviselő-testület határozatával

a) első alkalommal 3 havi időtartamra 50 %-os mértékre csökkenti,

b) második alkalommal 6 havi időtartamra 25 %-os mértékre csökkenti,

c) harmadik és további alkalmak esetén 12 havi időtartamra megvonja.

9. § (1) A polgármester képviselő-testületi ülés vezetésével összefüggő feladatai:

f) biztosítja az ülés folyamatosságát, gondoskodik a tanácskozás rendjének fenntartásáról, ennek keretében kötelezően megadja a szót az előterjesztőnek, a sorrendben hozzászólóknak (beleértve a tanácskozási joggal rendelkező résztvevő személyeket is), figyelmezteti azt, aki eltér a tárgyalt témától. Amennyiben valaki kérése ellenére nem kapja meg a szót, úgy egy képviselő indítványára azonnali ügyrendi szavazást kell elrendelni, ahol a képviselő testület szavazással dönthet a szó megadásáról vagy a hozzászólás megtagadásáról.

9. § (11) Az ülést a félbeszakítást követően folytatni kell, törekedni kell valamennyi napirendi pont megtárgyalására, határozathozatalra. A testületi ülés elnapolása, berekesztése csak testületi üléshatározata alapján eszközölhető.

9. § (26) Amennyiben a képviselő-testület - határozatképtelenség vagy határozathozatal hiánya miatt - két egymást követő alkalommal ugyanazon ügyben nem hozott döntést, a polgármester nem hozhat ilyen ügyekben döntést.

10. § (8) Az előterjesztő, a polgármester, az alpolgármester, a képviselő-testület bizottsága, a képviselő-testület tagja, a megbízott szakértő, valamint a roma nemzetiségi önkormányzat elnöke az előterjesztéshez – írásban, illetve szóban – módosító indítványt nyújthat be a képviselő-testülethez.

14. § (1) A polgármester tisztségét társadalmi megbízatásban látja el.

(3) Az alpolgármesterek társadalmi megbízatásban vagy a képviselő testület döntése alapján főállásban láthatják el feladataikat. Az alpolgármesterek ezen státuszára vonatkozóan a képviselő testület egyedileg, személyre szólóan határoz az alpolgármester képzettségének, tudásának, ráosztott feladatának megfelelően.

15. § (2) Az Ügyrendi és Vagyonnyilatkozatokat Vizsgáló Bizottság 3 fős tagságból áll, akik közül legalább két fő képviselő. A bizottság az elnökét maga választja meg titkos szavazással a tagjai sorából azzal, hogy elnök csak képviselő lehet.

1. melléklet a 6/2023. (V. 30.) önkormányzati rendelethez

AZ ÁTRUHÁZOTT HATÁSKÖRÖKRŐL

A képviselő-testület a polgármesterre a következő hatáskörök gyakorlását ruházza át:

1. Szociális és gyermekvédelmi hatáskörök

2. Köztemetés elrendelése

3. az önkormányzat költségvetésében jóváhagyott előirányzatot saját felelősségére, a hatályos jogszabályok figyelembevételével havi 50.000,- Ft-ig módosíthatja, átcsoportosíthatja, mely éves szinten az 500.000 Ft-ot nem haladhatja meg.

4. gondoskodik a településen az állati hullák ártalmatlanná tételéről,

5. gondoskodik a település belterületén a kóbor ebek befogásával, őrzésével, értékesítésével vagy megsemmisítésével, továbbá az emberre egészségügyi szempontból veszélyes, valamint az állatállomány egészségét veszélyeztető betegség tüneteit mutató, vagy betegségre gyanús ebek és macskák kártalanítás nélküli kiirtásával kapcsolatos feladatok ellátásáról azzal, hogy az ehhez szükséges anyagi források rendelkezésre állása érdekében előzetes testületi jóváhagyáshoz folyamodik.

6. gondoskodik a település belterületén-a külön jogszabályban meghatározott-növényvédelmi feladatok ellátásáról és ellenőrzéséről azzal, hogy az ehhez szükséges anyagi források rendelkezésre állása érdekében előzetes testületi jóváhagyáshoz folyamodik.

7. vizsgálatra felkérheti a Fogyasztóvédelmi Felügyelőséget a fogyasztói érdekvédelem és a minőségvédelem érdekében,

8. ellátja a helyi utak kezelői feladatát,

9. kialakítja a közút forgalmi rendjét, információs rendjét,

10. önkormányzati vagyonnal kapcsolatos alábbi hatáskörök:

A jegyző javaslatára, az önkormányzat javára bejegyzett elidegenítés és terhelési tilalmak törlésének engedélyezése, ha a tilalommal biztosított kötelezettség teljesítésre került.

11. A képviselő-testület Hevesi Kistérség Többcélú Társulására a következő hatáskörök gyakorlását ruházza át:

12. 1.) Hétköznapi éjszakai és hévégi orvosi ügyelet biztosítása

2.) Családsegítő-és gyermekjóléti szolgáltatás

  1. A Kúria Önkormányzati Tanácsa az indítványban megjelölt rendelkezések normakontroll vizsgálata során az alábbi következtetésekre jutott.
  2. Az Ör. 3. § (2) bekezdése szerint a képviselő-testület tagjai, a polgármester, az alpolgármesterek, a bizottságok külső tagjai, a tanácsnokok az alakuló ülésen, illetve az időközi választást követő első ülésen esküt tesznek az alakuló ülésen a választási bizottság, illetve a későbbiekben a képviselőtestület előtt.  A Mötv. 28. § (3) bekezdése egyértelműen fogalmaz, miszerint az önkormányzati képviselő a képviselő-testület alakuló ülésén, időközi választás esetén a megválasztását követő ülésen a képviselő-testület előtt tesz esküt, míg a Mötv. 63. §-a szerint a polgármester megválasztását követően esküt tesz a képviselő-testület előtt. Tehát az eskütétel kapcsán az Mötv. a választási bizottság számára nem biztosít szerepet, a képviselők és a polgármester eskütételére csak a képviselő-testület előtt van lehetőség, a választási bizottság előtt nem. Így az Ör. 3. § (2) bekezdése ellentétes az Mötv. 28. § (3) bekezdésével és a Mötv. 63. §-ával.
  3. Az Ör. 4. § (1) bekezdése rendelkezik az alpolgármesterek számáról, akik társadalmi megbízatású vagy főállású formában tölthetik be a tisztséget azzal, hogy a foglalkoztatás státusza egyénenként személyre szabható. Az Ör. 14. § (3) bekezdése szerint az alpolgármesterek társadalmi megbízatásban vagy a képviselő testület döntése alapján főállásban láthatják el feladataikat. Az alpolgármesterek ezen státuszára vonatkozóan a képviselő testület egyedileg, személyre szólóan határoz az alpolgármester képzettségének, tudásának, ráosztott feladatának megfelelően. A Mötv. 53. § (1) bekezdés j) pontja értelmében az SzMSz-ben rendelkezni kell az önkormányzat szerveiről, azok jogállásáról, feladatairól. A Mötv. 79. § (2) bekezdése pedig úgy szól, hogy az alpolgármesterre is alkalmazni kell a polgármester jogállására vonatkozó szabályokat. Kúria Önkormányzati Tanácsa a Köf.5022/2017/4. számú határozatában kifejtette, hogy a Mötv. keretei között a képviselő-testület „meghatározhatja az alpolgármesterek számát, azt, hogy főállásban vagy társadalmi megbízatásban látják el tisztségüket, továbbá, hogy a további alpolgármestereket a testület tagjai sorából vagy külső személyként választja. Magának az alpolgármesteri tisztségnek a betöltése és egyéb státuszkérdéseiben való döntés a Mötv. és a szervezeti és működési szabályzatról szóló rendelet alapján egyedi határozatok útján történik.” Ezek alapján a Kúria Önkormányzati Tanácsa arra a következtetésre jutott, hogy az Ör.-ben egyértelműen rögzíteni kell az alpolgármesterek számát és azt is, hogy társadalmi megbízatású vagy főállású formában töltik be a tisztséget. Így jelen esetben az Ör. 4. § (1) bekezdése és 14. § (3) bekezdése a Mötv. 53. § § (1) bekezdés j) pontjába ütközik.
  4. Az Ör. 5. § (2) bekezdése alapján, ha képviselői kérés ellenére nyolc napon belül a testületi ülés nem lett összehívva, úgy a másik alpolgármester jogosult testületi ülést összehívni, illetve levezetni azt. A Mötv. 44. §-a kimondja, hogy a testületi ülést tizenöt napon belüli időpontra össze kell hívni a települési képviselők egynegyedének, a képviselő-testület bizottságának, valamint a kormányhivatal vezetőjének indítványára, melyet a polgármester hív össze és vezet le. A Kúria Önkormányzati tanácsa a Köf.5008/2022/3. számú határozatában részletesen foglalkozott a Mötv. 44. §-ában meghatározott határidő kérdésével. E döntésében leszögezte, hogy a helyi önkormányzatok belső szabályozási autonómiája sem korlátlan, a működésükre vonatkozó belső szabályok megalkotása során is meg kell tartaniuk a törvényi kereteket, a szervezeti- és működési rendjüket tartalmazó rendeleteik más jogszabállyal nem lehetnek ellentétesek. A Mötv. 44. §-a szerint tizenöt napon belüli időpontra a testületi ülést a polgármester hívja össze a testületi ülés indokának, időpontjának, helyszínének és napirendjének meghatározásával. E jogkör tehát a polgármestert illeti meg, az nem vonható el tőle. A Köf.5008/2022/3. számú határozatában az Önkormányzati Tanács úgy foglalt állást, hogy az a rendeleti szabályozás nem ellentétes az Mötv. idézett rendelkezésével, mely intézkedési kötelezettségként kevesebb napot szab a polgármesternek a rendkívüli ülés összehívásához, de egyúttal megtartja az ülés tizenöt napon belüli kitűzésének lehetőségét. Jelen esetben a Kúria Önkormányzati Tanácsa arra a következtetésre jutott, hogy az Ör. elvonja a polgármester jogkörét és az alpolgármesterre telepíti azt, amennyiben 8 napon belül az ülés nem lett összehívva. Erre tekintettel az Ör. 5. § (2) bekezdése a Mötv. 44. §-ába ütközik.
  5. Az Ör. 7. § (1) bekezdés a), b), c) pontjai szabályozzák a képviselő, a polgármester, az alpolgármesterek, a bizottsági tagok, valamint a tanácsnokok képviselő-testületi ülésen tanúsítandó magatartási szabályait. Az Ör. 7. § (1) bekezdés d) pont pedig kimondja, hogy „..a levezető köteles elrendelni az ülés szüneteltetését és a rendőrség segítségével köteles kivezettetni a rendzavarót a teremből, majd ezt követően a testületi ülést tovább kell folytatni.” Az Ör. szövegkörnyezetében nem világos, hogy a kivezettetés intézkedés kivel szemben alkalmazható, esetlegesen lehetővé teszi azt, hogy adott esetben a képviselőt is a testületi ülés, illetve a terem elhagyására felszólítsák, kivezettessék. A Kúria Önkormányzati tanácsa az indítványozóval egyezőleg mutat rá arra, hogy törvényi felhatalmazás hiányában önkormányzati rendelet a képviselők munkáját korlátozó rendelkezést nem alkothat. Ugyanakkor a vitatott szabályozás jogértelmezési szempontból aggályos, s annak egyik értelmezése vezethet a Mötv. szabályaival ellentétes helyzetre. A jogalkotásról szóló 2010. évi CXXX. törvény (a továbbiakban: Jat.) 2. § (1) bekezdése kimondja, hogy a jogszabálynak a címzettek számára egyértelműen értelmezhető szabályozási tartalommal kell rendelkeznie. A Kúria Önkormányzati Tanácsának gyakorlata szerint sérti a normavilágosság követelményét, ha az önkormányzati rendelet rendelkezései pontatlanok, egymással ellentmondóak (Köf.5002/2023/5., Köf.5022/2023/4. számú határozatok). Mindezek alapján a Kúria arra a következtetésre jutott, hogy az Ör. 7. § (1) bekezdés d) pontja a Jat. 2. § (1) bekezdése által megkövetelt normavilágosság elvébe ütközik, mert azt úgy is lehet értelmezni, hogy – adott esetben – az önkormányzati képviselő rendőri kivezetését is magában foglalja.
  6. Az Ör. 7. § (2) bekezdése a képviselő, a polgármester, az alpolgármester, a bizottság tagja, elnöke esetében szabályozza az önkormányzat munkájával kapcsolatos hivatalos kötelezettségek indokolatlan nem teljesítésének következményeit akként, hogy azok megállapított tiszteletdíját, természetbeni juttatását a képviselő-testület határozatával – az Ör.-ben meghatározottak szerint – csökkenti, megvonja. A Mötv. 33. §-a úgy szól, hogy az e törvényben meghatározott kötelezettségeit megszegő önkormányzati képviselő megállapított tiszteletdíját, természetbeni juttatását a képviselő-testület – a szervezeti és működési szabályzatában meghatározottak alapján – legfeljebb tizenkét havi időtartamra csökkentheti, megvonhatja. Azaz a polgármester, alpolgármester és a nem képviselő bizottsági tag illetményét, tiszteletdíját csökkenteni az Mötv. szabályai szerint nem lehet, így az Ör. szabályozása túlterjeszkedett az Mötv. 33. §-án, azzal ellentétes.
  7. Az Ör. 9. § (1) bekezdés f) pont második mondta szerint amennyiben valaki kérése ellenére nem kapja meg a szót, úgy egy képviselő indítványára azonnali ügyrendi szavazást kell elrendelni, ahol a képviselő-testület szavazással dönthet a szó megadásáról vagy a hozzászólás megtagadásáról. A Mötv. 45. §-a szerint a képviselő-testület ülését a polgármester hívja össze és vezeti, akadályoztatása esetén e hatáskörét az alpolgármester, több alpolgármester esetén a polgármester által kijelölt alpolgármester gyakorolja. A polgármesteri és az alpolgármesteri tisztség egyidejű betöltetlensége, a tartós akadályoztatásuk esetére az SzMSz rendelkezik a képviselő-testület összehívásának, vezetésének a módjáról. Tehát a Mötv. 45. §-a szerint a polgármester feladata és hatásköre a testületi ülés vezetése, mely nem vonható el a képviselő-testület által, az SzMSz-ben pedig csak a polgármesteri és az alpolgármesteri tisztség egyidejű betöltetlensége, a tartós akadályoztatásuk esetére határozhat meg szabályokat. Ekként az Ör. 9. § (1) bekezdés f) pontja ellentétes a Mötv. 45. §-ával.
  8. Az indítványozó az Ör. 9. § (11) bekezdését is támadta. Az Ör. vitatott rendelkezésének második mondata szerint a testületi ülés elnapolása, berekesztése csak testületi ülés határozata alapján eszközölhető. A már idézett Mötv. 45. §-a szerint a képviselő-testület ülését a polgármester hívja össze és vezeti. A Mötv. 65. §-a értelmében a képviselő-testület elnöke a polgármester. A polgármester összehívja és vezeti a képviselő-testület ülését, valamint képviseli a képviselő-testületet. A Kúria Önkormányzati Tanácsa kiemeli, hogy az ülés vezetésének jogosítványa számos részjogosítványt foglal magába (lásd például Köf.5033/2020/4. számú döntést), így például a szó megadásának és megtagadásának jogát, az ülés elnapolásáról, berekesztéséről való döntéshozatalt. Azzal, hogy az Ör. képviselő-testületi döntéshez köti az ülés elnapolását és berekesztését egyfelől elvonja a polgármester jogosítványát, másfelől olyan jogi helyzetet teremthet, hogy a képviselő-testület határozatképtelensége esetén, határozat hiányában sem az ülés berekesztéséről, elnapolásáról, sem annak folytatásáról nem tud dönteni, ezáltal a testületi működés veszélybe kerül. Az Ör. 9. § (11) bekezdés második mondta ezért a Mötv. 45. §-ával ellentétes szabályt tartalmaz.
  9. A Kúria Önkormányzati Tanácsa az indítvány alapján az Ör. 9. § (26) bekezdését is vizsgálta. A vitatott bekezdés szerint, ha a képviselő-testület határozatképtelenség vagy határozathozatal hiánya miatt, két egymást követő alkalommal ugyanazon ügyben nem hozott döntést, a polgármester ilyen ügyekben nem hozhat döntést. A Mötv. 68. § (2) bekezdése egyértelműen, a vitatott rendelkezéssel ellentétesen deklarálja, hogy amennyiben a képviselő-testület – határozatképtelenség vagy határozathozatal hiánya miatt – két egymást követő alkalommal ugyanazon ügyben nem hozott döntést, a polgármester a szervezeti és működési szabályzatban meghatározott ügyben – a 42. §-ban meghatározott ügyek kivételével – döntést hozhat. A Mötv. tehát a polgármesternek döntéshozatali jogkört, míg a képviselő-testületnek jogalkotási felhatalmazást ad a képviselő-testület számára, hogy meghatározza azon ügyeket, melyben a polgármester döntést hozhat. Az Mötv. 68. § (2) bekezdéséhez fűzött indokolás szerint az önkormányzat működőképességének fenntartását biztosítja a törvény azon rendelkezése, miszerint amennyiben a képviselő-testület – határozatképtelenség miatt – két alkalommal, ugyanazon ügyben nem hozott döntést, a polgármester az SzMSz-ben meghatározott ügyekben az át nem ruházható ügyek kivételével döntést hozhat. Így a Kúria Önkormányzati Tanácsa megállapította, hogy az a szabályozás, mely teljes egészében elvonja a polgármester ezen irányú döntési jogkörét, az ellentétes a Mötv. 68. § (2) bekezdésével.
  10. Az indítványra tekintettel az Ör. 10. § (8) bekezdése is a vizsgálat tárgyát képezte. A rendelkezés értelmében a testületi döntéshozatal során többek között a megbízott szakértő az előterjesztéshez – írásban, illetve szóban – módosító indítványt nyújthat be a képviselő-testülethez.A Mötv. 32. § (2) bekezdésének a) pontja szerint az önkormányzati képviselő a képviselő-testület ülésén – az SzMSz-ben meghatározott módon – kezdeményezheti rendelet megalkotását vagy határozat meghozatalát. A Mötv. 41. § (3) bekezdése úgy szól, hogy önkormányzati döntést a képviselő-testület, a helyi népszavazás, a képviselő-testület felhatalmazása alapján a képviselő-testület bizottsága, a részönkormányzat testülete, a társulása, a polgármester, továbbá a jegyző hozhat.  A Mötv. idézett rendelkezései szerint a döntéshozatal és az abban résztvevő személyek köre meghatározott, s határozat, rendelet elfogadására és azok módosítására indítványt csak a képviselő-testület tagjai terjeszthetnek elő. Erre tekintettel az Ör. 10. § (8) bekezdése azzal, hogy e körben a megbízott szakértőt is tartalmazza túlterjeszkedett a Mötv. felhatalmazásán, s olyan személynek ad módosító indítványozási jogot, aki nem részese a döntéshozatali folyamatnak, s a szavazásban sem vehet részt.
  11. A Kúria Önkormányzati Tanácsa ezt követően az Ör. 14. § (1) bekezdését vizsgálta, mely szerint a polgármester tisztségét társadalmi megbízatásban látja el. A Mötv. 64. § (1) bekezdése úgy rendelkezik, hogy a polgármester tisztségét főállásban vagy társadalmi megbízatásban látja el. A (2) bekezdés pedig kimondja, hogy főállású a polgármester, ha főállású polgármesterként választották meg. A Mötv. lehetővé teszi, hogy a képviselő-testület a megbízatás időtartamán belül egy esetben az SzMSz módosításával a polgármesteri tisztség betöltésének módját – a polgármester egyetértésével – megváltoztassa. A tényállás szerint a jelenlegi polgármestert főállású polgármesterként választották meg Tarnabodon, s a tisztség betöltési módjának megváltoztatásához a jelenlegi polgármester nem járult hozzá. A Kúria Önkormányzati Tanácsa a Köf.5.007/2023/5. számú határozatában hasonló okok miatt megsemmisítette Kópháza Község Önkormányzat Képviselő-testülete Szervezeti és Működési Szabályzatának 21. § (1) bekezdéséből a „társadalmi megbízatású” szövegrészét. E határozat elvi éllel hangsúlyozta, hogy a Mötv. 64. § (1)-(2) bekezdése és a 75. § (1) bekezdése – az önkormányzat döntésétől függően – lehetőségként biztosítja az alpolgármester (és a polgármester) esetében azt, hogy a tisztségét főállásban lássa el. A polgármester foglalkoztatási jogviszonya a helyi önkormányzat képviselő-testületének a tisztség főállásban történő betöltéséről szóló döntését követően, a megválasztásával létrejön. A tisztség betöltésének módja a megbízatás időtartamán belül csak a megválasztott polgármester egyetértésével módosítható. Ebből következően a polgármester (alpolgármester) foglalkoztatási jogviszonya a helyi önkormányzat képviselő-testületének a tisztség főállásban történő betöltéséről szóló döntését követően, a megválasztásával létrejön, a tisztség betöltésének módja a megbízatás időtartamán belül csak a megválasztott polgármester (alpolgármester) egyetértésével módosítható. A Köf.5.007/2023/5. számú határozat e körben a vonatkozó rendelkezést visszamenőleges hatállyal semmisítette meg arra tekintettel, hogy az eljárási szabályok betartása és az eljárási garanciák érvényesülése a rendeletalkotási eljárás kiszámíthatóságának, ésszerű rendben történő lefolytatásának is lényeges feltétele. (Köf.5.022/2022/8.) A jogalkotási eljárás szabályainak megsértése főszabály szerint közjogi érvénytelenségre vezet. (Köf.5013/2013/7.) A polgármester Mötv. 64. § (2) bekezdésébe foglalt egyetértése nélkül a főállasú polgármesteri tisztség társadalmi megbízatásúra való módosítása az SzMSz 14. § (1) bekezdésének közjogi érvénytelenségét eredményezi.
  12. Az Ör. 15. § (2) bekezdése azt szabályozza, hogy az Ügyrendi és Vagyonnyilatkozatokat Vizsgáló Bizottság 3 fős tagságból áll, akik közül legalább két fő képviselő. Míg második mondata szerint a bizottság az elnökét maga választja meg titkos szavazással a tagjai sorából azzal, hogy elnök csak képviselő lehet.  A Kúria Önkormányzati tanácsa felhívja a figyelmet arra, hogy a Mötv. 58. § (1) bekezdése világosan fogalmaz amikor kimondja, hogy a bizottság elnökének és tagjainak megbízatása a képviselő-testület által történő megválasztással jön létre, a képviselő-testület megbízatásának időtartamára. A Mötv. jogalkotói indokolás szerint a képviselő-testületek számára biztosított az a lehetőség, hogy a bizottságaikba ne csak képviselő-testületi tagokat válasszanak. Tekintettel arra, hogy a bizottság döntési joggal is rendelkezhet, a bizottság elnöke, tagjainak több mint a fele (az elnökkel együtt) csak települési képviselő lehet. E képviselő-testületi jogosítványok SzMSz-ben történő újraszabályozására nem ad felhatalmazást a Mötv. Így az Ör. 15. § (2) bekezdés második mondata a Mötv. 58. § (1) bekezdésével ellentétes.
  13. A Kúria Önkormányzati Tanácsa végezetül az Ör. 1. számú mellékletének szabályszerűségét vizsgálta. Az indítványozó a jogszabályellenesség körében a Jszr. 127. § (1) bekezdésére hivatkozott, mely alapján jogszabály tervezetében mellékletet akkor kell alkotni, ha a jogszabályban rögzíteni kívánt szabályozási tartalom – annak speciális megjeleníthetősége vagy technikai jellege miatt – nem fejezhető ki átláthatóan a jogszabály tervezetének a szakaszaiban. A Kúria Önkormányzati Tanácsa szerint, annak a megítélése, hogy a helyi szabályozási tartalom hogyan fejezhető ki átláthatóan, a képviselő-testület mérlegelési körébe tartozik. A Jszr. 127. § (2) bekezdése csupán annyi többletelvárást fogalmaz meg, hogy a jogszabály valamely szakaszának hivatkoznia kell a mellékletre a melléklet szerinti szabályozási tartalom megjelölésével. Az Ör. 19. § (5) bekezdése úgy szól, hogy „a Képviselő-testület által a polgármesterre, jegyzőre és a társulásokra átruházott hatásköröket a Rendelet 1. melléklete tartalmazza.” Tehát e követelménynek az Ör. eleget tesz. Az indítványozó hivatkozott a Mötv. 53. § (1) bekezdés b) pontjára is, mely csupán azt tartalmazza, hogy az SzMSz-ben rendelkezni kell a képviselő-testület átruházott hatásköreinek felsorolásáról, ugyanakkor az nem ír elő olyan kötelezettséget, hogy az csak a rendelet főszövegében valósítható meg. Erre tekintettel a Kúria Önkormányzati Tanácsa nem találta jogszabályellenesnek a szabályozást, az 1. számú melléklet jól láthatóan elkülöníti az átruházott hatáskörök felsorolását. Ezért a Kúria az Ör. 1. melléklete más jogszabályba ütközésének megállapítására irányuló indítványt elutasította.
  14. A fenti indokokra tekintettel a Kúria Önkormányzati Tanácsa úgy határozott, hogy az Ör. 3. § (2) bekezdése, 4. § (1) bekezdése, 5. § (2) bekezdése, 7. § (1) bekezdés d) pontja, 7. § (2) bekezdése, 9. § (1) bekezdés (f) pont második mondata, 9. § (11) bekezdés második mondata, 9. § (26) bekezdése, 10. § (8) bekezdése, 14. § (1) bekezdése, 14. § (3) bekezdése, valamint a 15. § (2) bekezdése más jogszabályba ütközik.
  15. A normakontroll eljárásban a Kp. 146. § (3) bekezdése alapján a megsemmisített önkormányzati rendelet, illetve annak megsemmisített rendelkezése az Önkormányzati Tanács határozatának közzétételét követő napon veszíti hatályát. A Kp.  146. § (4) bekezdése szerint az Önkormányzati Tanács az önkormányzati rendelet vagy annak rendelkezése hatályvesztésének időpontját ettől eltérően is megállapíthatja, ha azt a jogbiztonság vagy az önkormányzati rendelet hatálya alá tartozó jogalanyok alapvető jogainak védelme indokolja.
  16. Jelen esetben a Kp. 146. § (4) bekezdése által lehetővé tett ex nunc hatályú megsemmisítés főszabályától való eltérés feltétele az Ör. 14. § (1) bekezdése tekintetében a közjogi érvénytelenség miatt fennáll.  A jogállamiság integráns részét képező jogbiztonság sérelmét az Önkormányzati Tanács a jogsértés súlyára és körülményeire tekintettel az Ör. 14. § (1) bekezdése tekintetében megállapította, ezért ezt a rendelkezést a kihirdetése napjára ex tunc, azaz visszamenőleges hatállyal, 2023. május 30. napjával semmisítette meg.
  17. Az Ör. 3. § (2) bekezdését 4. § (1) bekezdését, 5. § (2) bekezdését, 7. § (1) bekezdés d) pontját, 7. § (2) bekezdését, 9. § (1) bekezdés f) pont második mondatát, 9. § (11) bekezdés második mondatát, 9. § (26) bekezdését, 10. § (8) bekezdése „a megbízott szakértő” szövegrészét, 14. § (3) bekezdését, valamint a 15. § (2) bekezdés második mondatát a Kp. 146. § (3) bekezdésében foglaltak szerint ex nunc hatállyal semmisítette meg.

A döntés elvi tartalma

  1. A helyi önkormányzatok a törvény keretei között szervezeti és működési rendjük meghatározása során belső szabályozási autonómiával rendelkeznek, ugyanakkor az így megalkotott szabályozás nem lehet ellentétes a Magyarország helyi önkormányzatairól szóló 2011. évi CLXXXIX. törvényben meghatározottakkal.

Záró rész

  1. A Kúria Önkormányzati Tanácsa az indítványt a Kp. 141. § (2) bekezdése szerint tárgyaláson kívül bírálta el, a jogkövetkezményeket a Kp. 146. § (1) bekezdés a) pontja, valamint 146. § (4) bekezdése alapján állapította meg.
  2. A Magyar Közlönyben történő közzététel a Kp. 146. § (2) bekezdésén, a helyben történő közzététel a Kp. 142. § (3) bekezdésén alapul.
  3. Jelen eljárásban a Kp. 141. § (4) bekezdése alapján a feleket teljes költségmentesség illeti meg és saját költségeiket maguk viselik.
  4. A határozat elleni jogorvoslatot a Kp. 116. § d) pontja és a 146. § (5) bekezdése zárja ki.

Budapest, 2023. december 12.

Dr. Balogh Zsolt s.k. bíró a tanács elnöke
Dr. Demjén Péter s.k. előadó bíró
Dr. Dobó Viola s.k. bíró
Dr. Hajnal Péter s.k. bíró
Dr. Kalas Tibor s.k. bíró