A KÚRIA
önkormányzati tanácsa
Köf.5.030/2013/4.szám
A Kúria Önkormányzati Tanácsa a dr. Jerebák József főosztályvezető által képviselt Borsod-Abaúj-Zemplén Megyei Kormányhivatal (3525 Miskolc, Városház tér 1.) indítványa alapján, a Sátoraljaújhely Város Önkormányzat Képviselő-testülete (3980 Sátoraljaújhely, Kossuth L. tér 5.) által alkotott, a lakcímbejelentés helyi szabályairól szóló 37/2009. (XII. 01.) számú rendelete felülvizsgálatára irányuló nemperes eljárásban, meghozta az alábbi
h a t á r o z a t o t
1. A Kúria Önkormányzati Tanácsa megállapítja, hogy Sátoraljaújhely Város Önkormányzat Képviselő-testületének a lakcímbejelentés helyi szabályairól szóló 37/2009. (XII. 1.) rendelete törvénysértő, ezért azt a kihirdetésére visszamenő hatállyal megsemmisíti.
2. A Kúria Önkormányzati Tanácsa elrendeli a határozata Magyar Közlönyben való közzétételét.
3. A Kúria Önkormányzati Tanácsa elrendeli, hogy határozatát – a Magyar Közlönyben való közzétételt követő nyolc napon belül – az önkormányzati rendelet kihirdetésével azonos módon hirdessék ki.
A határozat ellen jogorvoslatnak nincs helye.
I n d o k o l á s
I.
1. Sátoraljaújhely Város Önkormányzat (a továbbiakban: érintett Önkormányzat) Képviselő-testülete 2009. december 1-jén elfogadta a lakcímbejelentés helyi szabályairól szóló 37/2009. (XII. 01.) számú önkormányzati rendeletét (a továbbiakban: Ör.). Az Ör. a személyi hatály megjelölése mellett értelmező rendelkezései között meghatározza a lakás, valamint a szükséglakás fogalmát, a kötelező és joghatályos lakcímbejelentést pedig - a bejelentéssel érintett lakás valós adottságainak, valamint valós használati, tulajdoni viszonyainak ellenőrzését követően - a jegyző általi elfogadásához, valamint ahhoz köti, hogy a bejelentéssel érintett lakásban élők (bejelentettek és életvitelszerűen élők) mindegyikére legalább 10 nm alapterület jut. A feltételek nem teljesülése esetén a jegyzőnek a bejelentést el kell utasítania.
2. A Borsod-Abaúj-Zemplén Megyei Kormányhivatal (a továbbiakban: Indítványozó) törvényességi felhívással fordult az érintett Önkormányzathoz arra hivatkozással, hogy a tárgykörben nincs önkormányzati jogalkotási jogkör. Kezdeményezte ezért, hogy az érintett Önkormányzat helyezze hatályon kívül az Ör.-t és annak módosítását.
Az érintett Önkormányzat a törvényességi felhívásban foglaltakat megtárgyalta, de azzal nem értett egyet.
Az Indítványozó ismételt törvényességi felhívással élt, egyben határidő tűzésével hívta fel az érintett Önkormányzatot az Ör. hatályon kívül helyezésére.
A határidő eredménytelen elteltét követően indítvánnyal élt a Kúria Önkormányzati Tanácsánál.
3. Az Indítványozó a Magyarország helyi önkormányzatairól szóló 2011. évi CLXXXIX. törvény (a továbbiakban: Mötv.) 136. § (2) bekezdése alapján kezdeményezett eljárásában indítványozta, hogy a Kúria állapítsa meg az Ör. jogellenességét és semmisítse meg azt. Indokolása értelmében az Ör. 4. § (5) bekezdése részben az Alaptörvény I. cikk (3) bekezdésébe, XXVII. cikk (1) bekezdésébe, a 32. cikk rendelkezéseibe, részben pedig a polgárok személyi adatainak és lakcímének nyilvántartásáról szóló módosított 1992. évi LXVI. törvény (a továbbiakban: Nytv.) és az annak végrehajtására kiadott 146/1993. (X. 26.) Kormányrendelet (a továbbiakban: Vhr.) rendelkezéseibe ütközik. Az Ör. a Nytv. és a Vhr. szabályait részben azzal sérti meg, hogy országos jogszabályok által szabályozott jogviszonyokat felhatalmazás nélkül rendez, részben pedig a jogalkotásról szóló 2010. évi CXXX. törvény (a továbbiakban: Jat.) 3.§-sában foglalt tilalom ellenére ismételi meg a magasabb szintű jogszabályok rendelkezéseit.
4. Az érintett Önkormányzat állásfoglalásában arra hivatkozott, hogy eredeti jogalkotási hatáskörében járt el az Ör. megalkotásakor. Az Ör. nem korlátozza a szabad mozgáshoz való alaptörvényi szabadságjogot, hanem azzal éppen ellenkezőleg, az emberhez méltó életfeltételeket szociális, egészségügyi, kriminalisztikai oldalról kívánta garantálni. Az Ör. tehát lényegében szabályozási hiányt pótol, miközben elősegíti az alapjogok érvényesülését.
II.
Az indítvány megalapozott.
1. Az Ör. preambuluma értelmében „[a]z egészséges lakhatás, a testi és lelki egészség biztosítása érdekében, különös figyelemmel a családokra, azon belül a gyermekekre és az idősekre Sátoraljaújhely Város Önkormányzata a Magyar Köztársaság Alkotmányáról szóló többször módosított 1949. évi XX. törvény 18. §-ában 54. § (1) bekezdésében, 67. § (1) bekezdésében, 70/D § (1), (2) bekezdésében, 44/A. § (2) bekezdésében foglaltak alapján, valamint az Alkotmány 44/A. § (2) bekezdésében és a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény 16. § (1) bekezdésében kapott felhatalmazás alapján, figyelemmel továbbá a polgárok személyi adatainak és lakcímének nyilvántartásáról szóló 1992. évi LXVI. törvény (a továbbiakban: Nytv.) és a polgárok személyi adatainak és lakcímének nyilvántartásáról szóló 1992. évi LXVI. törvény végrehajtásáról szóló többször módosított 146/1993.(X.26.) Kormányrendeletben (a továbbiakban: Vhr.) foglaltakra” alkotta meg a lakcímbejelentés helyi szabályairól szóló Ör.-t.
Az Alaptörvény 32. cikk (2) bekezdése értelmében „feladatkörében eljárva a helyi önkormányzat törvény által nem szabályozott helyi társadalmi viszonyok rendezésére, illetve törvényben kapott felhatalmazás alapján önkormányzati rendeletet alkot”. Az önkormányzat tehát anyagi jogforrásként eredeti, illetve származékos jogkörben eljárva alkot rendeletet.
2.1. Az indítvány elbírálása idején hatályos Nytv. 26. § (1) bekezdése értelmében a polgárok lakcím és az értesítési cím bejelentése és nyilvántartása kapcsán létrejövő közigazgatási jogviszonyt alapvetően törvényi, a részletszabályok tekintetében pedig kormányrendeleti és miniszteri szintű szabályok rendezik. Ezzel a szabályozás tárgyát a törvényalkotó saját hatáskörébe vonta, azaz kivette a helyi társadalmi viszonyok, a helyi, települési közösséget érintő közügyek köréből. Így a lakcím és az értesítési cím bejelentésének és nyilvántartásának szabályozása nem helyi közügy.
2.2. Az Nytv. a Kormányt és a feladatkör szerinti hatáskörrel rendelkező minisztert hatalmazza fel az eljárási és anyagi részletszabályok megalkotására, azaz a törvényalkotó nem ismert el olyan helyi sajátosságokat, amelyek a helyi önkormányzatok jogalkotási jogkörének megalapozását tették volna szükségessé. A jelen esetben tehát az önkormányzatok származtatott jogkörben sem alkothatnak rendeleti szintű szabályokat.
Megalapozatlan tehát az érintett önkormányzat azon preambulumra utaló hivatkozása, amely szerint jogalkotói jogkörét az Nytv.-re, illetve a Vhr.-re vezeti vissza.
2.3. Utalni kell arra is, hogy az Alaptörvény I. cikk (3) bekezdés első fordulata értelmében „az alapvető jogokra és kötelezettségekre vonatkozó szabályokat törvény állapítja meg”. Alapjogot – jelen esetben az érintett Önkormányzat által hivatkozott emberi méltóság védelméhez való jogot – elsődlegesen csak törvény szabályozhat, önkormányzati rendelet még kiegészítő jelleggel sem. Ez alól kivételt az Alaptörvény – negyedik módosítását (2013. március 25.) követően – a XXII. cikk (3) bekezdésében teremt, amikor az önkormányzat rendelete „a közbiztonság, a közegészség és a kulturális értékek védelme érdekében, a közterület meghatározott részére vonatkozóan jogellenessé minősítheti az életvitelszerűen megvalósuló közterületi tartózkodást”. Ez a közvetlen alaptörvényi felhatalmazás azonban nem érinti a jelen eljárásban elbírált, a bejelentési kötelezettséget érintő önkormányzati rendeletalkotási jogkört.
A kifejtettek alapján megállapítható, hogy az Ör. megalkotásának nincs közjogi alapja, ezért az érvénytelen.
A jogalkotás alaptörvényi/közjogi kereteinek megszegésével az önkormányzat nem tud joghatályosan érvényre juttatni általa sérülni vélt (gyermeki) alapjogokat, de nem tud megakadályozni esetlegesen visszaélésszerű (szociális) joggyakorlást sem (lásd 2012. november 22-én megtartott nyilvános képviselő-testületi ülés jegyzőkönyve, 32-33. oldalak). A szociális, közegészségügyi, egyebekben értékelhető célkitűzések – a megfelelő törvényi felhatalmazás keretei között – elérhetők a helyi önkormányzatok segélyezési, szociális rendszerének működtetésével, illetve a lakás és helyiségbérlet szabályait rendező helyi szabályozás kialakítása során.
3. A Jat. 3. §-a értelmében „(...) A jogszabályban nem ismételhető meg az Alaptörvény vagy olyan jogszabály rendelkezése, amellyel a jogszabály az Alaptörvény alapján nem lehet ellentétes”. Mivel az önkormányzati rendelet az Alaptörvény 32. cikk (3) bekezdése értelmében más jogszabállyal nem lehet ellentétes [Alaptörvény T) cikk], ezért a Jat. hivatkozott rendelkezése értelmében az önkormányzati rendelet más jogszabály – ideértve az önkormányzati rendeleteket is - rendelkezését főszabály szerint a jogellenesség kockázata nélkül nem ismételheti meg. Az ún. vegyes jogszabály-szerkesztési megoldás – tehát ahol a jogszabály rendelkezéseinek megismétlése nem vezet az önkormányzati rendelet jogellenességére - a Kúria jogértelmezési gyakorlata szerint abban az esetben törvényes, amennyiben azt az értelmezhetőség, azaz a jogbiztonság feltétlenül megköveteli [Köf.5.056/2012, MK 169. szám, 28118].
3.1. Az Ör. négy érdemi rendelkezésének több bekezdése is szövegszerűen megegyezett az Nytv. 2012. december 31-ig hatályos rendelkezéseivel [pl. az Ör. 2. § (1) bekezdése megegyezett az Nytv. 5. § (4) bekezdésével, a 4. § (1)-(2) bekezdései pedig az Nytv. 26. § (1) bekezdésével].
3.2. Az Ör. 2. § (2) bekezdése rögzíti a lakás és a szükséglakás fogalmát, amely definíciók szövegszerű egyezést mutatnak a lakások és helyiségek bérletére, valamint az elidegenítésükre vonatkozó egyes szabályokról szóló 1993. évi LXXVIII. törvény 91/A. § 1. és 5. pontjában foglalt meghatározásokkal.
A törvények értelmező rendelkezéseinek megismétlése – megfelelő utaló szabályok mellett – szükségtelenek és a Jat. 3. §-ára tekintettel törvényellenességet eredményeznek.
4. A Bszi. 55. § (2) bekezdés a) pontja értelmében „ha az önkormányzati tanács megállapítja, hogy az önkormányzati rendelet vagy annak valamely rendelkezése más jogszabályba ütközik, az önkormányzati rendeletet vagy annak rendelkezését megsemmisíti (...)”. Az 56. § (3) bekezdése felhatalmazza az Önkormányzati Tanácsot arra, hogy a főszabálytól „eltérően is megállapíthatja az önkormányzati rendelet vagy annak rendelkezése hatályvesztését, ha azt a jogbiztonság vagy a rendelet hatálya alá tartozó jogalanyok különösen fontos érdeke indokolja”.
A Kúria Önkormányzati Tanácsa absztrakt normakontroll hatáskörében eljárva megállapította, hogy az Ör. közjogi érvénytelenségben szenved, azaz az érintett Önkormányzat jogalkotói jogkör hiányában fogadta azt el. Így a megsemmisítés jogkövetkezményét ex tunc hatállyal vonta le.
A jogorvoslatot a Bszi. 49. §-a zárja ki.
Budapest, 2013. szeptember 17.
Dr. Kozma György sk. az Önkormányzati Tanács elnöke
Dr. Hörcherné Dr. Marosi Ildikó sk. előadó bíró
Balogh Zsolt sk. bíró
A kiadmány hiteléül:
tisztviselő