A KÚRIA
Önkormányzati Tanácsának
h a t á r o z a t a
Az ügy száma: Köf.5029/2019/5.
A tanács tagja: Dr. Balogh Zsolt a tanács elnöke, Dr. Horváth Tamás előadó bíró, Dr. Kiss Árpád Lajos bíró
Az indítványozó: Győri Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság
Az érintett önkormányzat: Tatabánya Megyei Jogú Város Önkormányzata (2800 Tatabánya, Főtér 6.)
Az ügy tárgya: önkormányzati rendelet törvényességének vizsgálata
Rendelkező rész
A Kúria Önkormányzati Tanácsa
– megállapítja, hogy Tatabánya Megyei Jogú Város Önkormányzata Közgyűlésének az építményadóról szóló 55/2012. (XI.23.) rendelete 2015. január 1–2016. december 31-ig hatályos 2. § (2) bekezdés cd) pontja törvénysértő volt;
– megállapítja, hogy a törvénysértő rendelkezés nem alkalmazható a Győri Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság előtt 10.K.27.378/2019. szám alatt folyamatban lévő perben;
– elrendeli határozatának a Magyar Közlönyben való közzétételét;
– elrendeli, hogy határozatának közzétételére, a kézbesítést követő nyolc napon belül, az önkormányzati rendelet kihirdetésével azonos módon kerüljön sor.
A határozat ellen jogorvoslatnak nincs helye.
Indokolás
Az indítvány alapjául szolgáló tényállás
[1] A felperes felszámolási eljárás keretében szerezte meg a perben érintett ingatlan tulajdonjogát. A Tatabánya belterület ... hrsz.-ú ingatlan vételárát 5.400.000,- Ft-ban állapították meg.
[2] Az adóhatóság a bejelentett vételárat elfogadta a visszterhes vagyonátruházási illeték alapjának. Tatabánya Megyei Jogú Város Jegyzője, mint elsőfokú adóhatóság a bevallások alapján a Tatabánya Megyei Jogú Város Önkormányzata Közgyűlésének az építményadóról szóló 55/2012. (XI.23.) rendelete (a továbbiakban: Ör.) 2. § (2) bekezdés cd) pontjára hivatkozással, a 2015–2016. adóévekre építményadó jogcímén 2.354.880,- Ft megfizetésére kötelezte az alapügy felperesét. A Komárom-Esztergom Megyei Kormányhivatal – mint másodfokú hatóság – felperes fellebbezése folytán helybenhagyta az elsőfokú hatóság vonatkozó határozatait.
[3] A perben kirendelt szakértő szakértői véleménye szerint a Tatabánya belterület ... hrsz.-ú ingatlan forgalmi értéke 4.888.676,- Ft.
[4] Az alperesi beavatkozó ezzel szemben csatolta a felszámolási eljárás során 2011. április 12. napján készült szakvéleményt, miszerint a Tatabánya belterület ... hrsz.-ú ingatlan forgalmi értéke 52.000.000,- Ft volt.
A bíróság indítványa és az önkormányzat védirata
[5] Az eljáró bíróság más önkormányzati rendeletre is vonatkozó indítványában a jelen ügyben érintett Ör.-t illetően kifejtett álláspontja szerint az Ör. 2. § (2) bekezdés cd) pontja nem felel meg a helyi adókról szóló 1990. évi C. törvény (továbbiakban: Hatv.) 6. § c) pontjának, mert az önkormányzat az adó mértékének megállapításakor figyelmen kívül hagyta az ingatlanok rendeltetését, az értékben fönnálló és az építmények egyéb, például földrajzi elhelyezkedéséből következő különbségeket.
[6] Az építményadó alapját képező épületek a bíróság által meghallgatott szakértő szerint használhatatlanok, legtöbbje bontásérett. A forgalmi érték számításakor továbbá figyelembe kell venni az ingatlan kapcsán felmerülő rekultivációs, helyreállítási és veszélyes anyag mentesítési munkálatok költségeit.
[7] Az Ör. különbséget tesz lakás és nem lakás céljára szolgáló építmények között, és nem lakás céljára szolgáló építmények között az alábbiak szerint differenciál: garázs, üdülő, illetve minden egyéb építmény. A minden egyéb építmény kategórián belül I–III. kiemelt övezet, illetve egyéb terület különbségtétel található. A bíróság álláspontja szerint a "város egyéb területén" kategória nem felel meg a Hatv, 6. § c) pontjában foglaltaknak, mert nem veszi figyelembe a helyi sajátosságokat, a telkek rendeltetését, földrajzi elhelyezkedését, a településen belüli forgalmi érték eltéréseke az ingatlanok megközelíthetőségét. Példának okáért azonos kategóriába tartozik egy nem a fölsorolt övezetben elhelyezkedő áruház és egy elhagyott iparterület.
[8] Az indítványozó bíróság a differenciálás hiányán túl továbbá az adó konfiskáló voltára is hivatkozott.
[9] A Kúria a bíróság fentiek szerinti, az Ör.-re vonatkozó indítvány tekintetében, külön ügyszámon, a közigazgatási perrendtartásról szóló 2017. évi I. törvény (a továbbiakban: Kp.) 140. § (1) bekezdése alapján alkalmazandó 42. § (1) bekezdése alapján, az érintett önkormányzatot felhívta a fentiek szerinti indítványra vonatkozó külön nyilatkozat megtételére.
[10] A benyújtott védirat szerint az adó mértéke nem túlzó, az megfelel a törvényes kereteknek. Az építmény városközponti területen helyezkedik el. Elhanyagolt állapota viszont éppenséggel a felperesnek róható fel. Tatabánya Megyei Jogú Város Önkormányzata (a továbbiakban: Önkormányzat) védiratához adóövezeti térképeket csatolt. Eszerint az ügyben érintett építmény nincs egy kategóriában pl. áruházzal, továbbá a legalacsonyabb adómértékű kategóriába esik. Hivatkozással volt az Önkormányzat a korábbi felszámolási eljárásban (egy további ingatlannal együtt megállapított) árakra, továbbá az ingatlan tulajdoni lapjára bejegyzett jelzálogjogok összegére.
[11] Mindezek alapján a védirat szerint az Ör. konfiskáló jellege nem állapítható meg. Az Önkormányzat kifogásolta továbbá az ügyben a Kúria másodszori eljárásának kezdeményezését is a korábbi elutasítás után.
A Kúria Önkormányzati Tanácsa döntésének indokolása
[12] Az indítvány megalapozott.
[13] A Kúria Önkormányzati Tanácsa (a továbbiakban: Önkormányzati Tanács) az indítványt a Kp. 141. § (2) bekezdése alapján bírálta el. A Kp. 140. § (1) bekezdése alapján az indítványra a keresetlevél szabályait kell alkalmazni. A 37. § (1) bekezdés f) pontja szerint az indítványnak tartalmaznia kell a közigazgatási tevékenységgel okozott jogsérelmet, az annak alapjául szolgáló tények, illetve azok bizonyítékai előadásával. Ha törvény másképp nem rendelkezik, az Önkormányzati Tanács az önkormányzati rendelet vizsgálatát az indítvány és a védirat keretei között végzi el.
I.
[14] Az indítvánnyal érintett önkormányzati rendelkezés jelen ügyben a következő.
[15] Az Ör. 2. § (2) bekezdés cd) pontja:
Az építményadó mértéke 2015. január 1. napjától „a város egyéb területén 870 Ft/ m2”.
[16] Az építményadó mértéke 2016. január 1. napjától [2016. december 31. napjáig] „a város egyéb területén 890 Ft/ m2”.
II.
[17] A Kúria Önkormányzati Tanácsa azonos ügyben döntést hozott Köf.5040/2018/4. számú határozatával. Megállapította, hogy – gyakorlata alapján – a konfiskáló jelleg nem állapítható meg.
[18] A Kp. 139. § (1) bekezdése alapján a normakontroll eljárásban is alkalmazandó Kp. 84. § (2) bekezdése útján figyelembe veendő a polgári perrendtartásról szóló 2016. évi CXXX. törvény (a továbbiakban: Pp.) 360. §-a alapján az érdemben elbírált jog tárgyában hozott határozat jogereje kizárja, hogy ugyanabból a tényalapból származó ugyanazon jog iránt ugyanazok a felek egymás ellen új keresetet indíthassanak, vagy az ítéletben már elbírált jogot egymással szemben egyébként vitássá tehessék. E rendelkezést abban az esetben is alkalmazni kell, ha a perben nem a fél, hanem az érdekében eljáró perindításra feljogosított személy keresete alapján hozott a bíróság ítéletet és az vele szemben jogerőre emelkedett. A normakontroll eljárásban a keresetre vonatkozó szabályt a Kp. 140. § (1) bekezdése alapján az indítványra alkalmazni kell.
[19] Az Ör. támadott rendelkezése tekintetében tehát a konfiskáló jelleg ugyanazon jogi környezeten belül újra nem tehető vitássá. Bár a Köf.5040/2018/4. számú határozat kimondta, hogy a differenciált adómegállapítás nem abszolút követelmény, azonban a differenciálást illetően az akkori indítvány hiányos indokoltsága került kimondásra, tehát ennyiben érdemi döntés a vitatott jog tekintetében nem született.
III.
[20] Az Ör.-ben az építményadó fizetésének kötelezettségét illetően a differenciálás kellő módjának és mértékének vizsgálatához az előbbiek figyelembe vétele mellett jelen eljárásban is szükséges az adómérték megállapításának áttekintése.
[21] A Kúria a Köf.5040/2018. számú és más hasonló ügyekben (így egyebek között a Köf.5027/2018. számú ügyben) az indítványok alapján először az adóterhelés abszolút mértékének kérdését, majd a megállapítás során az önkormányzati mérlegelés jogszerűségét vizsgálta.
[22] A Nemzetgazdasági Minisztérium 2014. október 31-én kelt 2015. január 1-töl érvényes, és 2015. októberben kelt 2016. január 1-től érvényes Tájékoztatója szerint az adómaximum építményadó esetében 1.852,1 Ft/m2 (2015. év) és 1.848,4 Ft/m2 (2016. év). Az adóalanyok teherviselő képességéhez viszonyított túlzott adóztatás eszerint nem állhat fenn, hiszen a Tájékoztatóban megállapított adómaximumtól is jóval alacsonyabb adómérték került megállapításra. Az építményadó esetében Hatv. 16.§-a szerint az adó évi mértékének felső határa 1.100,- Ft/m2 volt, illetve a 6. § c) szerinti valorizált értékkel együttesen megállapított adómaximum 1.852,1,- Ft/m2 (2015. év) és 1.848,4,- Ft/m2 (2016. év) tehát a megállapított 870,- Ft/félév (2015. év), illetve 890,- Ft/m2/év (2016. év) sem minősülhet eltúlzottnak és törvénysértőnek.
[23] Az alapügy felperese és védiratában az Önkormányzat egyaránt a Kúria Köf.5081/2012/4. számú határozatára hivatkozik, mely szerint „az az adómérték, amely évente a vagyon értékének 60-70 %-át teszi ki, súlyosan aránytalannak minősül, mivel belátható időn belül felemészti az adótárgyat." A szakértői vélemény az ingatlanok forgalmi értékét az Önkormányzat álláspontja szerint rendkívül alacsony értéken állapította meg, ugyanakkor még ezen érték alapul vételével sem érné el a jelzett mértéket az éves terhelés.
[24] A jelen ügyben is meghatározó vita mindazonáltal alapvetően az alapul vett értéket, továbbá az értékelés módját illetően van.
[25] A perben kirendelt szakértő szakértői véleménye szerint az ingatlan forgalmi értéke 4.888.676,- Ft. Ez az összeg szinte megegyezik azzal a vételárral, amelyért a felperes megvásárolta az ingatlant. Az Önkormányzat álláspontja szerint az adásvételi szerződés speciális jogi környezetben került megkötésre, mely torzíthatta az ingatlan vételárát, hiszen több éve húzódó felszámolási eljárás volt folyamatban, mely eredménytelen volt, így „nyomott áron" tudta a felszámoló értékesíteni az ingatlanokat a felperes részére. A „nyomott vételárat" támasztja alá eszerint, hogy az ingatlanok korábbi tulajdonosával szembeni felszámolási eljárás során jóval magasabb összegű forgalmi érték megállapításával került meghirdetésre a két ingatlan. Megállapítható továbbá, hogy az ingatlanok tulajdoni lapján szereplő 2004-es, 2007-es, és 2010-es bejegyzések alapján körülbelül 110.000.000,- Ft összegű jelzálogjog szerepelt.
[26] A szakértői vélemény az ingatlanok forgalmi értékét az Önkormányzat álláspontja szerint tehát rendkívül alacsony értéken állapította meg – tekintettel egyrészt arra, hogy a szakértő által alapul vett összehasonlító adatok is tízmilliós nagyságrenddel tartalmaztak magasabb forgalmi érték adatokat, másrészt az ingatlanokat terhelő jelzálogjog bejegyzések összegére, továbbá a felszámolási eljárás során megállapított forgalmi értékekre.
[27] A bírói indítvány szerint ezzel szemben – hivatkozással a szakértői véleményre – az ingatlanon bontási, rekultivációs, helyreállítási, veszélyes anyag mentesítési munkálatok szükségesek, melyek elvégzéséig az ingatlan nem hasznosítható. Eszerint a felperesi ingatlanok elhagyott ipari terület képét mutatják.
[28] Az Önkormányzati Tanács az értékmegállapítás szélsőségesen eltérő alternatíváját illetően a meghatározó súllyal veszi figyelembe, hogy az adóhatóság az adásvételi illeték kiszabásának alapjául a szerződéses árat elfogadta. Rögzíthető ennek alapján, hogy az Önkormányzat érvelése szerinti „nyomott ár” megállapítása az ügyben a feltárt bizonyítékok értékelése alapján indokolatlan lenne.
IV.
[29] A bírói indítvány szerint továbbá a differenciálás hiánya az Ör.-ben azon alapul, hogy a "város egyéb területén" kategória nem felel meg az érintett adóévekben hatályos Hatv. 6. § c) pontjában foglaltaknak, mert nem veszi figyelembe a helyi sajátosságokat, a telkek rendeltetését, földrajzi elhelyezkedését, a településen belüli forgalmi érték eltéréseke az ingatlanok megközelíthetőségét.
[30] A Hatv. 2016. december 31. napjáig hatályos 6. § c) pontja szerint az önkormányzat adómegállapítási joga arra terjed ki, hogy az adó mértékét a helyi sajátosságokhoz, az önkormányzat gazdálkodási követelményeihez és az adóalanyok teherviselő képességéhez igazodóan – a törvényben meghatározott felső határokra, illetőleg a 16. § a) pontjában, a 22. § a) pontjában, a 26. §-ában, a 33. §-ának a) pontjában meghatározott felső határoknak 2005. évre a KSH által 2003. évre vonatkozóan közzétett fogyasztói árszínvonal-változással, 2006. évtől pedig a 2003. évre és az adóévet megelőző második évig eltelt évek fogyasztó árszínvonal-változásai szorzatával növelt összegére (a felső határ és a felső határ növelt összege együtt adómaximum) figyelemmel – megállapítsa.
[31] A Hatv. e korábban hatályos 6. § c) pontja szerint tehát az adó mértékét a helyi sajátosságokhoz, az önkormányzat gazdálkodási követelményeihez és az adóalanyok teherviselő képességéhez igazodóan kell megállapítani. Az Önkormányzati Tanács e szempontok közül különösen a helyi sajátosságot vizsgálta az ingatlanérték, -terhek és -rendeltetés adott összefüggésében.
[32] A teherviselő képesség elégtelenségét illetően a védirat a felperesnek való felróhatóságra (A) hivatkozik, továbbá az Ör. differenciálási rendszerét (B) hozza fel.
A)
[33] A védirat nem vitatja a terület elhagyott kinézetét, de álláspontja szerint ez az alapper felperesi tulajdonosának róható föl. Az indítvány ezzel szemben a szakértői véleményre hivatkozással rögzíti, hogy a kérdéses ingatlan használhatatlan, az építmények legtöbbje bontásérett. A felmerülő rekultivációs, helyreállítási és veszélyes anyag mentesítési munkálatok költségeit továbbá figyelembe kell venni az értékeléskor.
[34] Az Önkormányzati Tanács szerint egyrészt az új tulajdonosnak való felróhatóság nem bizonyított. A terület leromlott állapotának kialakulása sokféle okon alapulhat és alappal feltételezhető, hogy az a megelőző felszámolástól nem függetleníthető. Másfelől az esetleges felróhatóság kezelésére az önkormányzatoknak más eszközei vannak, arra az adómegállapítás jellemzően nem alkalmazható.
[35] Az adórendszer piacgazdaságban elvileg szabályozó hatást kifejthet ugyan, de kifejezetten szankciós jelleggel nem alkalmazható, hiszen az ellentmondana a közteherviselés alkotmányos elvének.
B)
[36] Az Ör. ugyanakkor megállapít mentességeket és kedvezményeket, különbséget tesz magánszemély és nem magánszemély adózó, valamint lakás céljára és nem lakás céljára szolgáló építmény között, továbbá a nem lakás céljára szolgáló építmények között is hatféle módon differenciál.
[37] A differenciált adómegállapítás nem abszolút követelmény a Hatv. 2016. december 31. napjáig hatályos 6. § c) pontja szerint. Az adóalany teherbíró képességével összefüggésben azonban e szabályok alapján vizsgálandó a rendeleti differenciálás tartalma az indítványban felhozott érvek szerint.
[38] Megállapítható, hogy az Ör. kategóriái teljességgel érzéketlenek a nem lakás céljára szolgáló építmény adótárgy esetében az ingatlanértéket kifejezetten negatívan érintő érdemi körülmények esetleges számításba vételére a következők miatt.
[39] Az I–III. kiemelt építési övezetek az Önkormányzat védirata alapján kikövetkeztethetően olyan építési övezetek, amelyek elhelyezkedésüknél fogva különböző mértékű értéktöbbletet realizálhatnak az ingatlanértékben pl. centrális helyzetük, profittermelő képességük (ún. pozitív externáliák) alapján. Nem jelenik meg azonban olyan szempont, különösen az egyéb területi kategóriában, ahová a helyzetüknél fogva értékcsökkenést pl. kármentesítési, rehabilitációs vagy bontási kötelezettséget külső hatás (ún. negatív externáliák) miatt elszenvedő ingatlanok tartozhatnának. Az ingatlanértéket követő adóövezeti kategorizálásnak kezelnie kellene ezt a problémát annak érdekében, hogy elkerülhető legyen – az övezethez tartozás okán – egyes adóalanyok teherbíró képességének, illetve a helyi sajátosságoknak a teljes figyelmen kívül hagyása.
[40] A Hatv. 2016. december 31. napjáig hatályos 6. § c) pontja alapján megállapítható, hogy a differenciálás választott megoldása mellett ennek a követelménynek a mellőzése sérti az idézett törvényhely rendelkezését.
[41] Mivel az indítvánnyal érintett Ör.-rendelkezés a hivatkozottak szerint ellentétesnek bizonyult a Hatv.-vel, ezért az Önkormányzati Tanács a Kp. 146. § (1) bekezdés b) pontja alapján az Ör. vitatott rendelkezése jogszabályba ütközését megállapította.
Záró rész
[42] A Kúria az indítványt a Kp. 141. § (2) bekezdése szerint tárgyaláson kívül bírálta el.
[43] Az Ör. rendelkezése törvényellenességének megállapítása a Kp. 146. § (1) bekezdés b) pontján alapul. A Kp. 146. § (3) bekezdése alapján az Ör. megsemmisített rendelkezése a közzétételt követő napon veszti hatályát, és e naptól nem alkalmazható.
[44] A Kúria a jogszabályba ütközés alkalmazásra vonatkozóan az általános alkalmazási tilalom mellőzéséről az eset körülményeinek mérlegelése mellett, a jogbiztonság védelme érdekében, a Hatv. jelen ügyben még alkalmazandó 2016. december 31. napjáig hatályos 6. § c) pontja alapján, a Kp. 147. § (2) bekezdése szerint döntött.
[45] Jelen eljárásban a Kp. 141. § (4) bekezdése szerint az önkormányzati rendelet törvényességének vizsgálatára irányuló eljárásban a feleket teljes költségmentesség illeti meg és a saját költségeiket maguk viselik.
[46] A Magyar Közlönyben való közzététel a Kp. 146. § (2) bekezdésén, a határozat helyben történő közzététele a Kp. 142. § (3) bekezdésén alapul.
[47] A határozat elleni jogorvoslatot a Kp. 116. § d) pontja és a 146. § (5) bekezdése zárja ki.
Budapest, 2019. november 27.
Dr. Balogh Zsolt s.k. a tanács elnöke,
Dr. Horváth Tamás s.k. előadó bíró,
Dr. Kiss Árpád Lajos s.k. bíró