A Kúria
Önkormányzati Tanácsának
határozata
Az ügy száma: Köf.5.027/2020/4.
A tanács tagja: Dr. Patyi András a tanács elnöke, Dr. Varga Eszter előadó bíró, Dr. Varga Zs. András bíró
Az indítványozó: Győri Törvényszék
Az érintett önkormányzat: Győr Megyei Jogú Város Önkormányzata
(9025 Győr, Városház tér 1.)
Az ügy tárgya: önkormányzati rendelet más jogszabályba ütközésének vizsgálata
Rendelkező rész
A Kúria Önkormányzati Tanácsa
- Győr Megyei Jogú Város Önkormányzata Közgyűlésének a 00387 számú övezetben változtatási tilalom elrendeléséről szóló 20/2020. (V.11.) önkormányzati rendelet 3. §-a más jogszabályba ütközésének megállapítására irányuló bírói indítványt elutasítja;
- elrendeli, hogy határozatának közzétételére – a kézbesítést követő nyolc napon belül – az önkormányzati rendelet kihirdetésével azonos módon kerüljön sor.
A határozat ellen jogorvoslatnak nincs helye.
Indokolás
Az indítvány alapjául szolgáló tényállás
[1] A Győri Törvényszék (a továbbiakban: indítványozó) előtt folyó per felperese (a továbbiakban: felperes) 2017. november 24. napján előterjesztett eredeti kereseti kérelmében az indítványozó előtt folyó per I. rendű alperesével fennálló győri közös tulajdona megszüntetését kérte természetbeni megosztás útján, csatolva a megosztáshoz szükséges változási vázrajz ingatlan-nyilvántartási hatóság által záradékolt példányát. A felperes 2019. augusztus 23-án módosított kereseti kérelmében a Győr-Moson-Sopron Megyei Kormányhivatal Győri Járási Hivatal Agrárügyi és Környezetvédelmi Főosztály Földhivatali Osztálya határozatával megadott telekalakítási engedély alapján záradékolt, egy évig hatályos változási vázrajz alapján kérte az ingatlan természetbeni megosztását. Az indítványozó előtt folyó per I. rendű alperese megváltással kívánja a közös tulajdon megszüntetését, hangsúlyozva, hogy a perbeli ingatlan természetbeni megosztása kizárt. Az indítványozó előtt folyó per II. rendű alperese, az érintett önkormányzat abban az esetben nem ellenzi a kereset teljesítését, ha az önkormányzati közutak térítésmentesen a tulajdonába kerülnek.
[2] 2020. május 11. napján 14:00 órakor hatályba lépett az indítvánnyal támadott Győr Megyei Jogú Város Önkormányzata Közgyűlésének a 00387 számú övezetben változtatási tilalom elrendeléséről szóló 20/2020. (V. 11.) önkormányzati rendelete (a továbbiakban: Ör.), amelynek 1. §-a a helyi építési szabályzat módosításának hatálybalépéséig, de legfeljebb a rendelet hatálybalépésétől számított három évig változtatási tilalmat rendel el a 00387 számú építési övezetben. A perbeli ingatlan ebben az építési övezetben található. Az Ör. 3. §-a kimondja, hogy a rendelet rendelkezései a folyamatban lévő eljárásokban is alkalmazandóak.
A bírói indítvány és az önkormányzat védirata
[3] Az indítványozó az előtte folyó per egyidejű felfüggesztése mellett kezdeményezte a Kúria Önkormányzati Tanácsának (a továbbiakban: Önkormányzati Tanács) eljárását az Ör. 3. §-a más jogszabályba ütközésének megállapítása céljából. Az indítványozó szerint az Ör. vitatott rendelkezése, amely kimondja, hogy az Ör.-t a folyamatban lévő eljárásokban is alkalmazni kell, a jogalkotásról szóló 2010. évi CXXX. törvény (a továbbiakban: Jat.) 2. § (2) bekezdésben meghatározott visszamenőleges hatályú jogalkotás tilalmába ütközik. A szóban forgó rendelkezés nyilvánvalóan hátrányosan érinti, terhesebbé teszi a felperes helyzetét, mert így elveszíti azt a lehetőséget, hogy természetben hozzájuthasson az indítványozó előtt folyó per eredményeként az ingatlanból őt megillető területhez. Álláspontja alátámasztásaként hivatkozott az Önkormányzati Tanács Köf.5.055/2015/3. számú határozatára.
[4] Az Önkormányzati Tanács a közigazgatási perrendtartásról szóló 2017. évi I. törvény (a továbbiakban: Kp.) 140. § (1) bekezdése alapján alkalmazandó 42. § (1) bekezdése alapján az önkormányzatot felhívta az indítványra vonatkozó nyilatkozata megtételére.
[5] Az érintett önkormányzat a védiratában előadta, hogy álláspontja szerint a jogkorlátozás nem végleges, másrészt nem a hatálybalépése előtt megelőző időre, ex tunc hatállyal került bevezetésre. Hangsúlyozta továbbá, hogy a korlátozás időleges, a helyi építési szabályzat módosításának hatálybalépéséig, de legfeljebb az Ör. hatálybalépésétől számított három évig áll fenn. Utalt az Alkotmánybíróság 1/2016. (I. 29.) AB határozatára is, kiemelve azt, hogy a visszaható hatályú jogalkotás tilalma nem abszolút, az Alkotmánybíróság szükségképpen esetről esetre vizsgálta meg, hogy megvalósult-e a jogbiztonság sérelme. Az önkormányzat szerint maga az épített környezet alakításáról és védelméről szóló 1997. évi LXXVIII. törvény (a továbbiakban: Étv.) rendelkezik akként, hogy az Étv. 20. § (7) bekezdésben található taxatív felsoroláson túlmenően, minden másra, így a folyamatban lévő ügyekre is alkalmazni kell a változtatási tilalmat. Az érintett önkormányzat álláspontja az, hogy az indítványozó előtt folyó perben a rendelettel összefüggésben nem áll fenn olyan jogviszony, amely az Ör. hatálybalépése előtt jött volna létre. Mindezekre tekintettel kérte az indítvány elutasítását.
Az Önkormányzati Tanács döntésének indokolása
[6] Az indítvány nem megalapozott.
[7] Az Önkormányzati Tanácsnak abban a kérdésben kellett állást foglalnia, hogy az Ör. vitatott rendelkezése, amely a változtatási tilalom folyamatban lévő ügyekben való alkalmazásának előírását tartalmazza, a visszamenőleges hatályú jogalkotás tilalmába [Jat. 2.§ (2) bekezdés] ütközik-e.
[8] A Jat. 2. § (2) bekezdése alapján jogszabály – így az önkormányzati rendelet is – a hatálybalépését megelőző időre nem állapíthat meg kötelezettséget, kötelezettséget nem tehet terhesebbé, valamint nem vonhat el vagy korlátozhat jogot, és nem nyilváníthat valamely magatartást jogellenessé.
[9] Az Önkormányzati Tanács mindenekelőtt kiemeli, hogy a változtatási – mint egy korlátozott időtartamra (max. 3 évre) szóló – tilalom célja a településrendezési célok megvalósíthatóságának biztosítása. A tilalmat a települési önkormányzat képviselő-testületének rendeletben kell megállapítania. Ha a helyi rendelet másként nem szól, három év eltelte után a tilalom a törvény erejénél fogva automatikusan hatályát veszti. [Étv. 21. § (1)-(2) bekezdései].
[10] Az Önkormányzati Tanács utal az Alkotmánybíróság 1/2016. (I. 29.) AB határozatában foglaltakra. E határozatában az Alkotmánybíróság áttekintette a visszaható hatállyal kapcsolatban konkrét ügyekben korábban kialakított gyakorlatát, és kimondta, hogy visszamenőleges hatályú jogalkotás tilalma „egyfelől nem abszolút, másfelől, mivel az Alkotmánybíróság által vizsgált jogviszonyok szükségképpen különböznek egymástól - közjogi vagy magánjogi, folyamatban levő vagy már teljesedésbe ment vagy rövid-, hosszú távúak esetleg tartósak stb. - ezért az Alkotmánybíróság esetről esetre vizsgálja meg, hogy megvalósul-e a jogbiztonság sérelme.” (8/2016. (IV. 6.) AB határozat Indokolás [55-56] pontjai).
[11] Az Alkotmánybíróság létrejött jogviszonyok alatt általában az anyagi jog alapján létrejött, anyagi jogi jogviszonyokat érti, a szabályozás általában csak abban az esetben visszaható hatályú, amennyiben védelmet élvező anyagi jogi jogviszonyokban kíván kedvezőtlen változást előidézni [2/2009. (I. 23.) AB határozat, ABH 2009, 51, 57; megerősítve: 6/2019. (III. 20.) AB határozattal]. Az Alkotmánybíróságnak ez az értelmezése gyakorlatként állandósult, ezen alapul a 8/2020. (V. 13.) AB határozat, (Indokolás [54], [61]) és a 19/2020. (VIII. 4.) AB határozat is (Indokolás [32]-[33]), ezért az Önkormányzati Tanács is ezt az értelmezést követi.
[12] A fentiekkel összhangban deklarálja a Jat. 15. § (1) bekezdése, hogy a jogszabályi rendelkezést – ha jogszabály eltérően nem rendelkezik – a hatálybalépését követően a) keletkezett tényekre és jogviszonyokra, valamint b) megkezdett eljárási cselekményekre kell alkalmazni. A változtatási tilalom esetétében a Jat. e fő szabálya alóli eltérést, azaz a folyamatban lévő ügyekben (végleges, jogerős hatósági engedéllyel nem rendelkező tevékenységi körre) történő alkalmazás előírását az Étv. 20. § (7) bekezdése és 22. § (1) bekezdése teremti meg. Az Étv. 22. § (1) bekezdése értelmében ugyanis a változtatási tilalom alá eső területen – a 20. § (7) bekezdésében foglalt esetek kivételével – telket alakítani, új építményt létesíteni, meglévő építményt átalakítani, bővíteni, továbbá elbontani, illetőleg más, építésügyi hatósági engedélyhez nem kötött értéknövelő változtatást végrehajtani nem szabad. Ez utóbbi jogszabályhely tehát a már lezárt jogviszonyokat, az anyagi jogviszonyokban meglévő jogosultságokat védi úgy, hogy meghatározza azon építménykört és építési tevékenységkört, amelyet a tilalom ellenére is meg lehet valósítani.
[13] Az Önkormányzati Tanács a fentiek alapján megállapította, hogy az Ör. vitatott, az Étv. idézett szabályozására épülő, azt pusztán megismétlő rendelkezése nem ütközik – a létrejött anyagi jogi jogviszonyok megváltoztatásának tilalmaként értelmezendő – visszamenőleges jogalkotás tilalmába. Mindezek okán az Önkormányzati Tanács az indítványt a Kp. 142. § (2) bekezdése alapján elutasította.
A döntés elvi tartalma
[14] A változtatási tilalom folyamatban lévő ügyekben történő alkalmazásáról az Étv. rendelkezik, meghatározva azon építménykört és építési tevékenységkört, amelyet a tilalom ellenére is meg lehet valósítani.
Záró rész
[15] Az Önkormányzati Tanács az indítványt a Kp. 141. § (2) bekezdése szerint tárgyaláson kívül bírálta el.
[16] A Kp. 141. § (4) bekezdése alapján az önkormányzati rendelet más jogszabályba ütközésének vizsgálatára irányuló eljárásban a feleket teljes költségmentesség illeti meg és saját költségeiket maguk viselik.
[17] A határozat helyben történő közzététele a Kp. 142. § (3) bekezdésén alapul.
[18] A határozat elleni jogorvoslatot a Kp. 116. § d) pontja és a 146. § (5) bekezdése zárja ki.
Budapest, 2020. november 24.
Dr. Patyi András sk. a tanács elnöke,
Dr. Varga Eszter sk. előadó bíró,
Dr. Varga Zs. András sk. bíró