K Ú R I A
Köf.5027/2012/15. szám
A KÚRIA
ÖNKORMÁNYZATI TANÁCSA
A dr. Rácz Vanda jogtanácsos által képviselt Komárom-Esztergom Megyei Kormányhivatal (2800 Tatabánya, Fő tér 4.) Indítványozónak,
Esztergom Város Önkormányzata (2500 Esztergom, Széchényi tér 1.) érintett Önkormányzat,
Esztergom Város Önkormányzata Képviselő-testületének a családok és gyermekek támogatásáról szóló 42/2010. (XII.1.) önkormányzati rendelete felülvizsgálatára irányuló nemperes eljárásban
meghozta a következő
v é g z é s t:
A Kúria Önkormányzati Tanácsa Esztergom Város Önkormányzat Képviselő-testületének a családok és a gyermekek támogatásáról szóló 42/2010. (XII. 1.) számú önkormányzati rendelete törvényességének megállapítására irányuló indítvány tárgyában az eljárást megszünteti.
A végzés ellen jogorvoslatnak nincs helye.
I n d o k o l á s
I.
1. A Komárom-Esztergom Megyei Kormányhivatal (a továbbiakban: Indítványozó) törvényességi ellenőrzése körében felhívta Esztergom Város Önkormányzat Képviselő-testületét (a továbbiakban: érintett Önkormányzat), hogy módosítsa a családok és gyermekek támogatásáról szóló 42/2010. (XII.1.) önkormányzati rendeletének (a továbbiakban: Ör.) 3.§ és 4.§-át, mivel azok törvénysértőek. A törvénysértést abban jelölte meg, hogy az Ör. hivatkozott rendelkezései ellentétesek a gyermekek védelméről és a gyámügyi igazgatásról szóló 1997. évi XXXI. törvény (a továbbiakban: Gytv.), a közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló 2004. évi CXI. törvény (a továbbiakban: Ket.), valamint a jogalkotásról szóló 2010. évi CXXX. törvény (a továbbiakban: Jat.) egyes rendelkezéseivel.
2. Az érintett Önkormányzat figyelmen kívül hagyta a törvényességi felhívásban foglaltakat, ezért az Indítványozó az Alkotmánybíróságtól kérte az Ör. felülvizsgálatát és alkotmánysértő rendelkezéseinek megsemmisítését.
3. Az érintett Önkormányzat 2011. augusztus 4-én megtartott képviselő-testületi ülésen megtárgyalta az Ör. 3. és 4. §-ait módosító javaslatot. A képviselő-testületi ülésről készített jegyzőkönyvet megküldte az Indítványozó számára.
4. Az Indítványozó 2011. júniusában az Alkotmánybíróság előtt kezdeményezte az Ör. alkotmányossági felülvizsgálatát és megsemmisítését.
5. 2012. január 1-jén hatályba lépett Magyarország alaptörvénye. Az Alaptörvény 25. Cikk c) pontja szerint a bíróság dönt az önkormányzati rendelet más jogszabályba ütközéséről, és megsemmisítéséről. A bíróságok szervezetéről és igazgatásáról szóló 2011. évi CLXI. törvény (a továbbiakban: Bszi) 24.§ (1) bekezdés f) pontja szerint a Kúria dönt az önkormányzati rendelet más jogszabályba ütközéséről és megsemmisítéséről. Végül az alkotmánybíróságról szóló 2011. évi CLI. törvény (a továbbiakban: Av.tv.) 72.§ (1) bekezdése értelmében „...az Alaptörvény 25. Cikk (2) bekezdés c) pontja alapján a bíróságokhoz kell áttenni az e törvény a hatályba lépését megelőzően a Fővárosi és Megyei Kormányhivatal, illetve jogelődje által előterjesztett olyan indítványt, amely jogszabály alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló eljárásban önkormányzati rendelet vizsgálatára irányult, és az indítvány tartalmában önkormányzati rendelet más jogszabályba ütközését állítja.
Az Alkotmánybíróság 2012. január 18-án kelt végzésével az indítványt áttette a Kúriához.
6. Az Indítványozó - a Kúria felhívására – úgy nyilatkozott, hogy az alkotmánybírósági indítványban foglaltakat a Kúria előtt is fenntartja.
A Kúria Önkormányzati Tanácsa felhívta továbbá az érintett Önkormányzatot is az indítvánnyal kapcsolatos állásfoglalása előterjesztésére. Az érintett Önkormányzat polgármestere útján úgy nyilatkozott, hogy az alkotmánybírósági eljárás időtartama alatt elfogadott és kihirdetett 24/2011. (VIII.26.) önkormányzati rendeletével eleget tett az indítványban foglaltaknak, azaz az Ör. jogsértőnek minősített rendelkezéseit hatályon kívül helyezte.
II.
1. Az indítvány érdemi elbírálására nem kerülhetett sor a következők miatt:
2. A megállapított tényállás szerint az Indítványozó által jogsértőnek minősített Ör.-t az érintett Önkormányzat – a polgármester által tett nyilatkozat szerint - a 2011. augusztus 4-én megtartott képviselő-testületi ülésen megtárgyalt és elfogadott, és 2011. augusztus 26-án kihirdetett 24/2011. (VIII. 26.) számú rendeletével módosította (a továbbiakban: Rm.). Az Indítványozónak megküldött jegyzőkönyv pedig adminisztrációs hiba folytán nem tartalmazza sem azt a tényt, hogy az Rm.-ről a képviselő-testület szavazott, sem azt, hogy az Rm.-t milyen szavazati aránnyal fogadták el a képviselők.
A Kúria Önkormányzati Tanácsának – az érdemi vizsgálatot megelőzően, elsődlegesen - tehát abban a kérdésben kell állást foglalnia, hogy az Rm. létrejött jogszabálynak tekinthető-e. A kúriai felülvizsgálat tárgya ugyanis a hatályos önkormányzati szabályozás, amelynek a mindenkor hatályos jogrendben kell megtalálnia jogforrási helyét. Amennyiben tehát a képviselőt-testület megalkotta az Rm.-t, úgy a kúriai felülvizsgálat tárgya már nem lehet az Ör. Ellenkező esetben viszont az indítvány megalapozottságát az Ör. viszonylatában kell vizsgálni.
3. Előjáróban utal továbbá a Kúria Önkormányzati Tanácsa arra, hogy a Bszi. 46. §-a nem általában, hanem csak meghatározott kérdésekben teszi a polgári perrendtartásról szóló 1952. évi III. törvény (a továbbiakban: Pp.) szabályait az önkormányzati rendelet felülvizsgálatára irányuló nemperes eljárás háttérjogszabályává. A Pp. X. fejezetének bizonyítási eszközökre vonatkozó rendelkezései a Kúria Önkormányzati Tanácsa előtt folyó norma-felülvizsgálati eljárásában nem alkalmazhatóak. Ezért a Kúria nem tudta bizonyítékként értékelni az érintett Önkormányzat – polgármestere útján - megküldött hanganyagot.
4. Az önkormányzati rendelet az Alaptörvény T) cikk (2) bekezdése értelmében jogszabály. Így - más jogszabályokhoz hasonlóan - tartalmi és formai szempontból meg kell felelnie az Alaptörvény, valamint egyéb törvényi követelményeknek. Csak az az önkormányzati rendelet képes joghatás kiváltására, jogviszonyok rendezésére, amely érvényesen jött létre, hatályos és nem ellentétes más jogszabállyal, azaz illeszkedik a jogforrási hierarchiába.
Az önkormányzati rendeletek megalkotásával kapcsolatos általános törvényi kritériumokat a Jat., valamint keretjelleggel a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény (a továbbiakban: Ötv.) szabályozza. Az Ötv. ugyanakkor 18. § (1) bekezdése értelmében nagy szabadságot biztosít az önkormányzatoknak akkor, amikor a képviselő-testület működésének kialakítását – ezen belül a rendeletalkotás folyamatát is – a szervezeti és működési szabályra, mint önkormányzati rendelet szabályozására hagyja. Mivel a 2012. január 1. napján hatályba léptett Alaptörvény 32. cikk (3) bekezdése értelmében az önkormányzati rendelet nem lehet ellentétes más jogszabállyal, ezért jogsértő az az önkormányzati rendelet, amelyet a fenti törvényi szabályok, illetve a szervezeti és működési szabály rendelkezései ellenére fogadott el az önkormányzat.
5. Az Ötv. keretszabályaiból levonható általános következtetés értelmében a normaalkotás szabályainak megsértésével jön létre az az önkormányzati rendelet, amely
- nem az arra jogosult kezdeményezésén alapul,
- amelyet a nem szabályszerűen összehívott képviselő-testület vitatott meg, illetve a képviselői jogállás alkotmányos tartalmára is figyelemmel a képviselő-testület nem vitatott meg,
- amelyről nem megfelelően szavazott a képviselő-testület,
- amelyet elfogadás után nem írnak alá az arra hivatott önkormányzati szervek és tisztviselők,
- amely nem került megfelelően kihirdetésre,
- és amely – az aláírt és a kihirdetett szöveg eltérése esetén - nem került megfelelő módon és határidőben helyesbítésre.
A kifejtettek szerint tehát az önkormányzati jogalkotás az előkészítés-megalkotás-kihirdetés szakaszai mindegyikében jogszabályon alapuló formalizált eljárás keretei között zajlik. Abban az esetben, amennyiben az egyes szakaszok bármelyike eltér a jogszabályi előírásoktól, az önkormányzati norma nem jön létre, illetve közjogi érvénytelenségére tekintettel semmis.
6. Az Ötv. 17. §-a értelmében „a képviselő-testület üléséről jegyzőkönyvet kell készíteni, amely a megjelent képviselők és meghívottak nevét, a tárgyalt napirendi pontokat, a tanácskozás lényegét, a szavazás számszerű eredményét és a hozott döntéseket tartalmazza. A jegyzőkönyv elkészítéséről a jegyző gondoskodik”. A jegyzőkönyvet – a rendelethez hasonlóan – a polgármester és a jegyző írja alá.
A jegyzőkönyv közokirat, amely hiteltérdemlő módon tartalmazza azt, hogy az ülésen hozott-e és ha igen, milyen döntéseket a képviselő-testület. Az önkormányzati rendelet megalkotása nem a képviselő-testület „belső” eljárása, hiszen az önkormányzat közhatalmat gyakorló Alaptörvényben szabályozott szerv és ennek megfelelően tevékenységét a nyilvánosság ellenőrzése mellett végzi. Az Ötv. 12. § (3) bekezdése értelmében a képviselő-testület ülései főszabály szerint nyilvánosak. A jegyzőkönyvbe bárki betekinthet, tehát a jegyzőkönyv a nyilvánosság utólagos „csatornája”. Azt hivatott igazolni, hogy a képviselő-testület megalkotta és azt a normát alkotta meg, amelyet a polgármester és a jegyző „ellenjegyzett” és utóbb a jegyző kihirdetett. Hiteles jegyzőkönyv hiányában tehát a norma jogszerű megalkotása kétséget ébreszthet.
Emellett a jegyzőkönyv az Indítványozó kormányhivatal törvényességi felügyeleti tevékenységének is az alapja.
A normaalkotás utolsó, de nem kevésbé fontos lépése a kihirdetés, amelynek lényege a megismerés, az, hogy a jogszabály személyi hatálya alá tartozók magatartásukat a normához tudják igazítani. Önmagában azonban a kihirdetés szabályossága nem igazolja a jogalkotási folyamat jog-és alkotmányszerűségét.
7. Az Indítványozó az Ötv. 99. § (1) bekezdése szerinti törvényességi ellenőrzési hatáskörében eljárva hívta fel 2011. márciusában az érintett Önkormányzatot az Ör. törvénysértő rendelkezéseinek módosítására. A felhívás eredménytelenségére tekintettel kezdeményezett eljárást az Alkotmánybíróság előtt. Az érintett Önkormányzat a jegyzőkönyv megküldésével tájékoztatta az Indítványozót arról, hogy a – törvényességi felhívásnak megfelelően - módosítani kívánja az Ör.-t. Az Indítványozó azonban sem törvényességi ellenőrzési hatáskörében, sem a 2012. január 1-ével hatályos Magyarország helyi önkormányzatairól szóló 2011. évi CLXXXIX. törvény (a továbbiakban: új Ötv.) 132. §-a szerinti törvényességi felügyeleti jogkörében eljárva nem tett lépéseket az Rm. megalkotása valós körülményeinek feltárása érdekében. Jóllehet az Indítványozónak úgy a régi Ötv. mint az új Ötv. alapján is lettek volna, illetve vannak eszközei annak vizsgálatára, hogy az önkormányzat betartotta-e a rendeletalkotás régi Ötv.-beli és a magára szabott szervezeti és működési szabályzatról szóló 18/2004. (IV. 29.) számú rendeletének szabályait.
A Kúria előtti eljárásban a tényállás megállapításának alapjául szolgáló bizonyítási lehetőségek szűk körre korlátozott volta miatt, és figyelemmel arra a körülményre is, hogy az Ör. - törvényességi felhívásban megjelöltekre tekintettel történő – módosítása közel egy éve kihirdetésre került, ezért a Kúria az Rm. megalkotását tényként fogadta el.
Mivel a módosítás eredményeként az indítványban foglalt törvénysértések az Rm.-ben orvoslást nyertek, ezért az indítvány okafogyottá vált.
8. A Bszi. 51. § (2) bekezdés b) pontja értelmében „[a]z önkormányzati tanács az eljárást megszünteti, ha (...) az (1) bekezdés alapján az indítványt érdemi vizsgálat nélkül el kellett volna utasítani”.
A Bszi. 51. § (1) bekezdés d) pontja értelmében „[a]z önkormányzati tanács az indítvány beérkezésétől számított 15 napon belül érdemi vizsgálat nélkül elutasítja az indítványt, ha (...) az önkormányzati rendeletnek az indítvánnyal támadott rendelkezése hatályát vesztette”.
Mivel a Kúria azt állapította meg, hogy az érintett Önkormányzat az Rm.-ben eleget tett az indítványban foglaltaknak, ezzel az Indítványozó által támadott rendelkezések hatályukat vesztették, ezért az eljárást megszüntette.
Budapest, 2012. szeptember 19.
Dr. Kalas Tibor sk. az Önkormányzati Tanács elnöke,
Dr. Hörcherné Dr.Marosi Ildikó sk. előadó bíró,
Dr.Balogh Zsolt sk. bíró