Köf.5.025/2020/3. számú határozat

Nyomtatóbarát változat

 A Kúria
Önkormányzati Tanácsának

határozata

Az ügy száma: Köf.5.025/2020/3.

A tanács tagja: Dr. Patyi András a tanács elnöke, Dr. Varga Eszter előadó bíró, Dr. Dobó Viola bíró

Az indítványozó: Pécsi Törvényszék

Az érintett önkormányzat: Mágocs Város Önkormányzata

                                          (7342 Mágocs, Szabadság utca 39.)

Az ügy tárgya: önkormányzati rendelet más jogszabályba ütközésének vizsgálata

Rendelkező rész

A Kúria Önkormányzati Tanácsa

- Mágocs Város Önkormányzati Képviselő-testületének a telekadóról szóló 10/2011. (VI. 30.) rendelete más jogszabályba ütközésének megállapítására irányuló bírói indítványt elutasítja;

- elrendeli, hogy határozatának közzétételére – a kézbesítést követő nyolc napon belül – az önkormányzati rendelet kihirdetésével azonos módon kerüljön sor.

A határozat ellen jogorvoslatnak nincs helye.

Indokolás

Az indítvány alapjául szolgáló tényállás

[1] A Mágocsi Közös Önkormányzati Hivatal jegyzője (a továbbiakban: elsőfokú adóhatóság) a Pécsi Törvényszék (a továbbiakban: indítványozó) előtt folyó per felperesét a Mágocs … hrsz. alatti ingatlana után 2015. évtől kezdődően évi … forint, 2015-2019. évekre mindösszesen … forint telekadó megfizetésére kötelezte. Határozatát – amelyet a felperes fellebbezése folytán eljárt Baranya Megyei Kormányhivatal, mint az indítványozó előtt folyó per alperese helybenhagyott – a helyi adókról szóló 1990. évi C. törvényre (a továbbiakban: Htv.), valamint Mágocs Város Önkormányzati Képviselő-testületének a telekadóról szóló 10/2011. (VI. 30.) rendeletének (a továbbiakban: Ör.) 4. és 6. §-ára alapította. Az Ör. 4. §-a a Htv. 19. §-ában foglaltakon túl adómentességet biztosít a magánszemély tulajdonában lévő 10.000 m2-t meg nem haladó telkek esetében. Azon tulajdonos, aki adómentességre nem jogosult, a telek egész területe után telekadó fizetésre kötelezett. Az Ör. 6. §-a az adó mértékét mind a közművesítés nélküli, mind a közművesített telkek tekintetében 50,-Ft/m2-ben határozza meg.

[2] Az indítványozó előtt folyó per felperese az alperesi határozat ellen keresettel élt, melyben annak elsőfokú határozatra is kiterjedő megsemmisítését és az elsőfokú adóhatóság új eljárás lefolytatására kötelezését kérte, továbbá indítványozta, hogy a bíróság az Ör. tekintetében kezdeményezze a Kúria Önkormányzati Tanácsának (a továbbiakban: Önkormányzati Tanács) eljárását.

A bírói indítvány és az önkormányzat védirata

[3] Az indítványozó az előtte folyó per egyidejű felfüggesztése mellett indítványozta az Önkormányzati Tanács eljárását, és az Ör. egésze, illetve az Ör. 4. § és 6. §-a más jogszabályba ütközésének és az Ör. konkrét ügyben való alkalmazási tilalmának megállapítását.

[4] Az indítványozó az Ör. egésze tekintetében arra hivatkozott, hogy a jogalkotásról szóló 2010. évi CXXX. törvény (a továbbiakban: Jat.) IV. fejezete szerinti, a jogszabályok előkészítésére vonatkozó szabályok sérültek az Ör. megalkotása során. Így az előzetes hatásvizsgálat elvégzésére vonatkozó kötelezettség, amelyet csak több mint egy év elteltével, az Ör.-t módosító rendelet meghozatalával összefüggésben végzett el a képviselő-testület. Az indítványozó szerint az Ör. bevezetésével a képviselő-testület megsértette a Jat. 2. § (3) bekezdésében foglalt kötelezettségét, vagyis azt, hogy a jogalkalmazók számára kellő időt kell biztosítani a jogszabály alkalmazására való felkészülésre: a képviselő-testület 2011. június 27. napján fogadta el az Ör.-t, amely a kihirdetést követő napon (2011. július 1. napján) lépett hatályba. Az indítványozó álláspontja alátámasztásaként e körben hivatkozott az Önkormányzati Tanács Köf.5.001/2013/5. sz. határozatára. Az indítványozó kiemelte, hogy a képviselő-testület az indokolási kötelezettségét is megsértette. Mindezeken túl elmaradt a jogszabálytervezet Mágocs város illetékességi területén működő kamara általi véleményeztetése is, amely a gazdasági kamarákról szóló 1999. évi CXXI. törvény 37. § (4) bekezdésébe ütközik. Ezek a jogszabály előkészítés és megalkotás során megvalósult hiányosságok önmagukban is jogsérelmet okoztak és bár egyes hiányosságokat utóbb – törvényességi felhívások folytán – pótoltak, azonban összességükben az indítványozó álláspontja szerint jelentős sérelmet okoztak a felperesnek és jogszabálysértővé tették az Ör. egészét.

[5] Az indítványozó álláspontja szerint az Ör. 4. §-ában kialakított adómentességi szabály sérti a diszkrimináció tilalmát. Az Ör.-ben kialakított adómentesség ugyanis a mentességi oknak (10.000 m2 -nél kisebb teleknagyság) meg nem felelő két jogalany, meghatározott adótárgy alapján való kötelezésére épül, amely sérti a közvetett hátrányos megkülönböztetés  tilalmát [az egyenlő bánásmódról és az esélyegyenlőség előmozdításáról szóló 2003. évi CXXV. törvény (a továbbiakban: Ebktv.)  9. §-át]. A bírói indítvány ezen része nem terjed ki a 2017. január 1. napjától a felperest terhelő telekadófizetési kötelezettségre a Htv. 7. § g) pontjára figyelemmel.

[6] Az indítványozó végül kiemelte, hogy jogszabálysértő – így a Htv. 2016. december 31. napjáig hatályos 6. § c) pontjába, illetve a 2017. január 1. napjától hatályos 7. § g) pontjába ütköző – az Ör. 6. §-ának az adó mértékére vonatkozó rendelkezése is, mert a jogalkotó elvégezte a differenciálást, és a telkeket az Ör.-ben közművesített és közművesítetlen telekre felosztotta. Ugyanakkor mivel a képviselő-testület az adóalapot egységesen állapította meg, az adó mértékénél nem differenciált, a kialakított adómentességi szabályok pedig diszkriminatív jellegűek, így összességében a szabályozás a helyi sajátosságoknak nem felel meg.

[7] Az Önkormányzati Tanács a közigazgatási perrendtartásról szóló 2017. évi I. törvény (a továbbiakban: Kp.) 140. § (1) bekezdése alapján alkalmazandó 42. § (1) bekezdése alapján az érintett önkormányzatot felhívta az indítványra vonatkozó nyilatkozata megtételére.

[8] Az érintett önkormányzat védiratot nem terjesztett elő.

Az Önkormányzati Tanács döntésének indokolása

[9] Az indítvány nem megalapozott.

[10] I. Az Önkormányzati Tanácsnak elsőként abban a kérdésben kellett állást foglalnia, hogy az Ör. megalkotásakor a Jat. IV. fejezete szerinti, a jogszabályok előkészítésére vonatkozó szabályok sérültek-e és emiatt indokolt-e az Ör. egészének megsemmisítése.

[11] A normakontrollt ellátó bíróságoknak – így az Alkotmánybíróságnak és az Önkormányzati Tanácsnak – egybecsengő a gyakorlata a tekintetben, hogy a jogalkotási eljárásban nem minden szabály megsértése vezet az adott norma megsemmisítéséhez, és csak a jogalkotási eljárás garanciális szabályainak be nem tartása vonja maga után a legerősebb szankciót, a jogszabály hatályon kívül helyezését [29/1997. (IV.29.) AB határozat, ABH 1997, 122., megerősítve: 15/2019. (IV. 17.) AB határozat; Köf.5.055/2013/9. számú határozat]. Az indítványozó által hivatkozott egyes, a jogszabályok előkészítésére vonatkozó szabályok megsértése a következő: Mágocs város illetékességi területén működő kamara általi véleményezés hiánya, illetve az előzetes hatásvizsgálat elvégzésére vonatkozó kötelezettség, az indokolási kötelezettség és a kellő felkészülési idő követelményének sérelme.

[12] Az Önkormányzati Tanács gyakorlata szerint a Jat. 17. § (1) bekezdésben foglalt hatásvizsgálat elmaradása önmagában nem ad alapot az önkormányzati rendelet megsemmisítésére, a jogszabály előkészítőjéhez címzett előzetes hatásvizsgálat elmaradása vagy nem kielégítő volta ugyanis nem tekinthető a jogalkotási eljárás garanciális rendelkezésének, ennek megsértése nem vezet a norma megsemmisítésére (Köf.5.026/2016/4. számú határozat [45] pont). A Jat. a hatásvizsgálat elkészítését nem teszi a megalkotandó jogszabály érvényességi feltételévé. Az önkormányzati rendeletek esetében pedig a hatásvizsgálatok kapcsán nincs további olyan jogszabályi kötelezés, amelyből annak hiányát a Jat. rendelkezésein kívüli jogszabálysértésnek lehetne tekinteni. Az önkormányzati rendeletek nem tartoznak az előzetes és utólagos hatásvizsgálatról szóló 12/2016. (IV. 29.) MvM rendelet hatálya alá sem (Köf.5.027/2016/4. számú határozat [20] pont).

[13] Az Önkormányzati Tanács a kellő felkészülési idő követelményét is vizsgálta az indítványozó által is hivatkozott Köf.5.001/2013/6. számú határozatában és megállapította, hogy „az érintett Önkormányzat a vizsgált Ör.-t 2011. december 14-én fogadta el, és december 15. napján hirdette ki azzal, hogy rendelkezései 2012. január 1. napjától kezdődően alkalmazandóak. Lévén telekadóról szó, amelynek tárgya az ingatlanvagyon, és tekintettel arra a tényre is, hogy az adóalap meghatározásánál az érintett Önkormányzat a korrigált forgalmi érték módszere helyett a tételes adó mellett döntött, így a felkészülési idő szempontjából csak a jogszabály megismerhetőségéhez szükséges idő tartamát kell mérlegelni.” Jelen esetben is az érintett önkormányzat tételes adóként szabályozta a telekadó fizetési kötelezettséget. Az Ör. kihirdetése és hatálybalépése között rövid idő (huszonnégy óra) telt el, amely azonban elegendő az Ör. egészének – amely hét rövid §-ból áll – megismerésére. Az indítványozó előtt folyó per felperese vonatkozásában pedig az elsőfokú határozatot az Ör. hatálybalépését követő majd nyolc évvel később hozták meg, így az adózónak kellő idő állt rendelkezésére az Ör. megismerésére. Az Önkormányzati Tanács megjegyzi, hogy az indítványozó a jogszabály előkészítésére vonatkozó szabályok megsértése tekintetében további konkrétumot nem jelölt meg, ugyanakkor maga rögzítette, hogy e hiányosságok részben utóbb – törvényességi felhívások folytán – pótlásra is kerültek.

[14] Mindezekre tekintettel az Önkormányzati Tanács megállapította, hogy az indítványozó által felhívott követelmények nem minősülnek a jogalkotási eljárás garanciális rendelkezéseinek, így megsértésük nem vezethet a norma megsemmisítéséhez.

[15] II. Az Önkormányzati Tanács másodsorban azt vizsgálta, hogy az indítványozó álláspontja szerint jogszabálysértő az Ör. 6. §-ának az adó mértékére vonatkozó rendelkezése, amely függetlenül attól, hogy a telek közművesített-e vagy sem, az adó mértékét 50 Ft/m2-ben határozza meg.

[16] Az Önkormányzati Tanács megállapította, hogy e körben az indítványozó ellentmondásosan érvel. Egyrészt maga rögzíti, hogy nem kezdeményezi az adótárgy értékére és ehhez viszonyítottan a kiszabott adó mértékére és konfiskáló jellegére alapítottan az Ör. törvényességének vizsgálatát, tekintettel arra, hogy többszöri bírói tájékoztatás ellenére a felperes igazságügyi ingatlanforgalmi szakértő bevonásával a perbeli ingatlan fogalmi értékét nem igazolta. Másrészt arra hivatkozik, hogy nem állapítható meg, hogy mi az a helyi sajátosság és gazdálkodási követelmény, ami azt indokolja, hogy alapvetően eltérő értéket képviselő telkek esetén ugyanazt az adómértéket alkalmazza a helyi jogalkotó.

[17] Az Önkormányzati Tanács hangsúlyozza, hogy arra vonatkozó bizonyíték nélkül, amely alátámasztaná, hogy az indítványozó által hivatkozott telkek eltérő értéket képviselnek, súlytalan a differenciáltság hiányára hivatkozás. A 2016. december 31-ig hatályos, a Htv. 6. § c) pontján alapuló önkormányzati telekadóztatási gyakorlatra vonatkozó kúriai ítélkezés azt egyértelművé tette, hogy az adómérték meghatározásának differenciáltsága és arányossága szorosan összefüggő kérdések. A Köf.5.021/2016/3. számú határozatban megjelenített szempont, hogy a helyi önkormányzatoknak a telekadó-mérték meghatározása során tekintettel kell lenniük a telkek – közművesítettségében, közúton történő megközelíthetőségében rejlő – értékére is. Az önkormányzatnak továbbá értékelnie kell az illetékességi területe alá tartozó telkek rendeltetését, azok földrajzi elhelyezkedését, a településre jellemző eltérő forgalmi értékeket általában és a településen belüli forgalmi értékekben jelentkező eltéréseket is. Továbbá megjelent az a szempont is, hogy adott kategórián belül ne legyen olyan nagy eltérés, ami jogszerűen nem indokolható (Köf.5.018/2016/4. számú határozat [16] pont).

[18] Az Önkormányzati Tanács a Köf.5.034/2019/6. számú határozatban kimondta, hogy „az Önkormányzat eleget tett Htv. 6. § c) pontjából következő, a Kúria gyakorlatában kifejezésre juttatott differenciálási kötelezettségének. Ezzel összefüggésben a Kúria rámutatott, hogy az amúgy is alacsony adómérték (50 Ft/m2), valamint a kedvezményekre vonatkozó szabályozás további differenciálást nem tesz szükségessé” és elvi éllel rögzítette, hogy „az Önkormányzat a kedvezmények és mentességek megállapításával is eleget tehet a differenciált adómegállapítás követelményének, különösen, ha a megállapított adómérték a törvényi minimumhoz közelít.”

[19] A Htv. 2017. január 1-jétől hatályos szövege [7. § g) pont] az adómegállapítás igazodási mércéjét már úgy korlátozza, hogy az önkormányzat az adóalap fajtáját, az adó mértékét, a rendeleti adómentességet és adókedvezményt úgy állapíthatja meg, hogy azok összességükben egyaránt megfeleljenek a helyi sajátosságoknak, az önkormányzat gazdálkodási követelményeinek és az adóalanyok széles körét érintően az adóalanyok teherviselő képességének.

[20] A jelen esetben az indítványban foglaltak alapján csak az volt megállapítható, hogy az adó mértéke alacsony (50 Ft/m2), az a törvényi minimumhoz közelít, a telekadó inflációval növelt érvényes évi adómaximumának kb. 1/6-a. Az Ör. továbbá meghatározott mentességi szabályt is. Mindezek alapján az arra vonatkozó bizonyítás lefolytatása nélkül, amely a közművesített és közművesítés nélküli telkek értéke közötti, a helyi sajátosságokat is figyelembe vevő (pl. a telkek rendeltetése, földrajzi elhelyezkedése, a településre jellemző esetlegesen eltérő forgalmi értékek) különbséget bemutatná, a differenciált adómegállapítás hiányára hivatkozás nem foghat helyt.

[21] Az I. és II. pontban kifejtettekre tekintettel az Önkormányzati Tanácsa az indítványt a Kp. 142. § (2) bekezdése alapján elutasította.

[22] III. A Kúria az indítvány azon részével kapcsolatban, amely az Ör. 4. §-ában kialakított adómentességi szabályozásnak a közvetett hátrányos megkülönböztetés tilalmába (Ebktv. 9. §) ütközését állítja, a következőket rögzíti.

[23] Az Önkormányzati Tanács hangsúlyozza, hogy az Ebktv. 4. §-a szerinti hatálya az önkormányzati rendeletalkotásra nem terjed ki, továbbá az egyenlő bánásmód követelményének sérelme kapcsán felmerült igények az Ebktv. II. fejezetében, valamint külön jogszabályokban meghatározott eljárások során – így különösen személyiségi jog érvényesítése iránti per, munkaügyi per, közszolgálati jogviszonnyal kapcsolatos per, valamint fogyasztóvédelmi, munkaügyi vagy szabálysértési hatóságok eljárása során – érvényesíthetőek (Ebktv. 12. §). Mindezek alapján az Önkormányzati Tanács az Ör. 4. §-ában kialakított adómentességi szabályozás közvetett hátrányos megkülönböztetés tilalmába ütközésének vizsgálatát hatáskör hiányában utasította el a Kp. 142. § (2) bekezdése alapján.

A döntés elvi tartalma

[24] Kizárólag a jogalkotási eljárás garanciális szabályainak be nem tartása vonja maga után az önkormányzati rendelet megsemmisítését.

[25] Az Ebktv. hatálya az önkormányzati rendeletalkotásra nem terjed ki.

Záró rész

[26] A Kúria az indítványt a Kp. 141. § (2) bekezdése szerint tárgyaláson kívül bírálta el.

[27] A Kp. 141. § (4) bekezdése alapján az önkormányzati rendelet törvényességének vizsgálatára irányuló eljárásban a feleket teljes költségmentesség illeti meg és saját költségeiket maguk viselik.

[28] A határozat helyben történő közzététele a Kp. 142. § (3) bekezdésén alapul.

[29] A határozat elleni jogorvoslatot a Kp. 116. § d) pontja és a 146. § (5) bekezdése zárja ki.

Budapest, 2020. november 24.

Dr. Patyi András sk. a tanács elnöke,
Dr. Varga Eszter sk. előadó bíró,
Dr. Dobó Viola sk. bíró