A KÚRIA
Önkormányzati Tanácsának
határozata
Az ügy száma: Köf.5.024/2023/7.
A tanács tagja: Dr. Balogh Zsolt a tanács elnöke, Dr. Dobó Viola előadó bíró, Dr. Hajnal Péter bíró, Dr. Kalas Tibor bíró, Dr. Kiss Árpád Lajos bíró
Az indítványozó: Budapest Főváros Kormányhivatala (…..)
Az indítványozó képviselője: Dr. Szász Imola kamarai jogtanácsos
Az érintett önkormányzat: Budapest Főváros IV. Újpest Önkormányzata (…..)
Az érintett önkormányzat képviselője: Szokolay Ügyvédi Iroda (Dr. Szokolay Fanni ügyvéd, …..)
Az ügy tárgya: önkormányzati rendelet más jogszabályba ütközésének vizsgálata
Rendelkező rész
A Kúria Önkormányzati Tanácsa
- a Budapest Főváros IV. kerület Újpest Önkormányzata Képviselő-testületének a Budapest Főváros IV. kerület Újpest Önkormányzata és intézményei 2022. évi összevont költségvetéséről és a végrehajtás szabályairól szóló 2/2022. (II. 15.) önkormányzati rendelete 2. § (1), (2), és (3) bekezdésének, valamint 1.a., 1.b., 2., 2.a.1., 2.a.2., 2.a.2.1., 2.a.2.2., 2.b., 3., 4., 5.a., 5.b., 6., 7., 9., és 11. mellékleteinek,
- a Budapest Főváros IV. kerület Újpest Önkormányzata Képviselő-testületének a Budapest Főváros IV. kerület Újpest Önkormányzata és intézményei 2023. évi összevont költségvetéséről és a végrehajtás szabályairól 4/2023. (III. 1.) önkormányzati rendeletének,
- a Budapest Főváros IV. kerület Újpest Önkormányzata Képviselő-testületének a hivatali helyiségen kívüli, valamint a munkaidőn kívül történő házasságkötés és bejegyzett élettársi kapcsolat létesítésének szabályairól szóló 9/2018. (II. 20.) önkormányzati rendelete 10. § (1) bekezdésének, valamint
- a Budapest Főváros IV. kerület Újpest Önkormányzata Képviselő-testületének a lakások és nem lakás céljára szolgáló helyiségek elidegenítéséről szóló 7/1994. (V. 4.) önkormányzati rendelete 5. § (1) bekezdés a) és b) pontjának más jogszabályba ütközése megállapítására irányuló indítványt elutasítja;
- elrendeli, hogy határozatának közzétételére – a kézbesítést követő nyolc napon belül – az önkormányzati rendelet kihirdetésével azonos módon kerüljön sor.
A határozat ellen jogorvoslatnak nincs helye.
Indokolás
[1] Budapest Főváros IV. kerület Újpest Önkormányzata (a továbbiakban: Önkormányzat) a 2023. február 23-ai képviselő-testületi ülésen minősített többséggel elfogadta a Budapest Főváros IV. kerület Újpest Önkormányzata és intézményei 2022. évi összevont költségvetéséről és a végrehajtás szabályairól szóló 2/2022. (II. 15.) önkormányzati rendelet VI. számú módosításáról szóló rendeletét és a Budapest Főváros IV. kerület Újpest Önkormányzata és intézményei 2023. évi összevont költségvetéséről és végrehajtás szabályairól szóló önkormányzati rendeletet (a továbbiakban együtt: a február 23-án elfogadott rendeletek). A rendeletek polgármester és jegyző általi aláírására, valamint azok kihirdetésére nem került sor.
[2] Ezt követően az Önkormányzat képviselő-testülete Pénzügyi és Költségvetési Bizottságának (a továbbiakban: Bizottság) elnöke a 2023. február 23-án elfogadott rendeletek tárgyában - a Bizottság tagjai számára 2023. február 28-án 17.03. perckor e-mailen küldött meghívóban - 2023. március 1-ére összehívta a Bizottság ülését. A polgármester 2023. február 28-án „az esti órákban” (Indítvány 3.o.) küldött e-mail üzenetben összehívta a képviselő-testület rendkívüli ülését szintén 2023. március 1-re.
[3] A 2023. március 1-jén 7:30 órakor kezdődő bizottsági ülésen a Bizottság az előterjesztett két rendelet-tervezetet a képviselő-testületi megtárgyalásra és elfogadásra alkalmasnak tartotta. Ugyanezen a napon a képviselő-testület 8 órakor kezdődő rendkívüli ülésén az alpolgármester tájékoztatta a testület tagjait, hogy az önkormányzat belső kontrolling rendszere a február 23-án elfogadott rendeletekben olyan elírásokat tárt fel, amelyek miatt szükségessé vált a hibák korrekciója. Ezután a képviselő-testület a 45/2023.(III.1.) számú képviselő-testületi határozatában a 2023. február 23. napján elfogadott rendeletekre vonatkozó előterjesztések visszavonásáról döntött és meghozta a Budapest Főváros IV. kerület Újpest Önkormányzata és intézményei 2022. évi összevont költségvetéséről és végrehajtás szabályairól szóló 2/2022. (II. 15.) önkormányzati rendelet módosításáról szóló 3/2023. önkormányzati rendeletet (a továbbiakban: Ör.1.) és a Budapest Főváros IV. kerület Újpest Önkormányzata és intézményei 2023. évi összevont költségvetéséről és végrehajtás szabályairól 4/2023. (III. 1.) önkormányzati rendeletet (a továbbiakban: Ör.2.). Az Ör.1. és az Ör.2. aláírása, kihirdetése és hatályba lépése megtörtént.
[4] Budapest Főváros Kormányhivatala (a továbbiakban: Indítványozó) 2023. április 11-én és április 21-én - a rendkívüli testületi ülés halaszthatatlan, sürgős jellegével összefüggő – információkéréssel fordult az Önkormányzat Jegyzőjéhez és a Bizottság elnökéhez. Az Önkormányzat Jegyzője válaszirataiban a Budapest Főváros IV. kerület Újpest Önkormányzat Képviselő-testületének Szervezeti és Működési Szabályzatáról szóló 22/2019. (X. 30.) önkormányzati rendeletének (a továbbiakban: SZMSZ) rendelkezéseire az államháztartás működésének alapvető szabályaira, valamint az Önkormányzat gazdasági érdekeire hivatkozott.
[5] Ezek után Indítványozó a 2023. július 5. napján kelt BP/2800/00389-2/2023. ügyszámú törvényességi felhívásában a 2023. február 23-i ülésen alkotott rendeletek aláírására, kihirdetésére, majd hatályon kívül helyezésére, valamint az Ör.2. 30. § (1) és (2) bekezdéseinek hatályon kívűl helyezésére hívta fel az Önkormányzatot. A képviselő-testület a 162/2023 (VIII. 31.) határozatában a törvényességi felhívásban foglaltakkal nem értett egyet, melyről 2023. szeptember 1-jén megküldött tájékoztatásból értesült az Indítványozó.
Az indítvány és az önkormányzat védirata
[6] Az eredménytelen törvényességi felhívást követően az Indítványozó a 2023. szeptember 13-án kelt, BP/1202/01115-2/2023. számú indítványában (a továbbiakban: Indítvány) a közigazgatási perrendtartásról szóló 2017. évi I. törvény (a továbbiakban: Kp.) 143. § (1) bekezdése alapján a kezdeményezte a Kúria Önkormányzati Tanácsánál a Budapest Főváros IV. kerület Újpest Önkormányzata Képviselő-testületének a Budapest Főváros IV. kerület Újpest Önkormányzata és intézményei 2022. évi összevont költségvetéséről és a végrehajtás szabályairól szóló 2/2022. ( II. 15.) önkormányzati rendelete (a továbbiakban: Módosításokkal egységes szerkezetbe foglalt 2/2022. Ör.) 2. § (1), (2), és (3) bekezdésének, valamint 1.a., 1.b., 2., 2.a.1., 2.a.2., 2.a.2.1., 2.a.2.2., 2.b., 3., 4., 5.a., 5.b., 6., 7., 9., és 11. mellékleteinek, az Ör.2., valamint a Budapest Főváros IV. kerület Újpest Önkormányzata Képviselő-testületének a hivatali helyiségen kívüli, valamint a munkaidőn kívül történő házasságkötés és bejegyzett élettársi kapcsolat létesítésének szabályairól szóló 9/2018. (II. 20.) önkormányzati rendeletet (a továbbiakban: Ör.3.) 10. § (1) bekezdésének és a Budapest Főváros IV. kerület Újpest Önkormányzata Képviselő-testületének a lakások és nem lakás céljára szolgáló helyiségek elidegenítéséről szóló 7/1994. (V. 4.) önkormányzati rendelet (a továbbiakban: Ör.4.) 5. § (1) bekezdés a) és b) pontjának jogszabályba ütközésének vizsgálatát.
[7] Indítványában elsőként az SZMSZ – rendkívüli ülés „halaszthatatlanul sürgős esetben történő” összehívásra vonatkozó – 10. § (5) bekezdésének jogalap nélküli alkalmazására hivatkozott. Előadta, hogy 2023. február 28-án az Önkormányzatnak még 15 napig lehetősége volt arra, hogy a Magyarország helyi önkormányzatairól szóló 2011. évi CLXXXIX. törvény (a továbbiakban: Mötv.) 111/A. §-ában kilátásba helyezett támogatás-felfüggesztés jogkövetkezménye nélkül, a 2023. február 23-án megalkotott Budapest Főváros IV. kerület Újpest Önkormányzata és intézményei 2023. évi összevont költségvetéséről és végrehajtás szabályairól szóló rendelete aláírására és kihirdetésére sor kerüljön, illetve azt szükség szerint a képviselő-testület módosítsa, vagy éppen a hatályba nem lépéséről rendelkezzen. Álláspontja szerint a képviselő-testület és a Bizottság ülésének összehívása 2023. március 1-jére - az SZMSZ 10. § (5) bekezdésére hivatkozással - két nagy horderejű rendelet-tervezet tárgyalásáról, a rendkívüli ülés jogintézményének rendeltetésszerű joggyakorlás elvébe ütköző alkalmazásával történt, így az az Mötv. 9. §-ába ütközött.
[8] Az Indítványozó kifejtette, hogy a fentiek szerint jogszerűtlenül összehívott rendkívüli ülés miatt sérültek a képviselőknek az Alaptörvény 31. cikkéből, az Mötv. 9. §-ából, 32. § (2) bekezdése i) pontjából és az SZMSZ 10. § (2) bekezdésből fakadó jogai. Mivel a meghívókat, az előterjesztéseket és a kapcsolódó rendeletet-tervezeteket csupán a bizottsági, illetve a testületi ülések előtt néhány órával kapták meg a képviselők, így nem rendelkeztek kellő felkészülési idővel álláspontjuk kialakításához.
[9] Az Indítványozó álláspontja szerint a nyilvánosság elvébe ütközik, hogy a testületi ülés meghívóit az ülést megelőzően nem függesztették ki az Önkormányzat Polgármesteri Hivatalának hirdetőtábláján, azokat és a kapcsolódó írásos anyagokat csak az ülés napján tették közzé az Önkormányzat honlapján. Ugyanezen okból – sérültek a hivatali és társadalmi partnerek jogai is, mert a meghívót nem küldték meg az SZMSZ 12. § (1) és (2) bekezdésében foglaltaknak (pl. az egyéni választókerületben megválasztott országgyűlési képviselőnek, a díszpolgároknak, a helyi államigazgatási és civil szervezetek vezetőinek).
[10] Indítványozó hivatkozása szerint a szabálytalan normaalkotási folyamat eredményeként az Önkormányzatnak két különböző rendelete van azonos tárgykörben. A Kúria Köf. 5026/2018/9. számú határozatára, illetve az Alkotmánybíróság 69/1995. (XII. 12.) hivatkozva rámutatott, hogy a 2023. február 23-án megalkotott rendeletekhez kapcsolódó előterjesztések határozattal történő visszavonása közjogilag értékelhetetlen helyzetet teremt. A rendeletet a polgármester és a jegyző – azzal, hogy nem írja alá – nem bírálhatja felül. Amennyiben a polgármester a rendeletet az önkormányzat érdekeivel ellentétesnek tartja, az Mötv. 68. § (1) bekezdése szerint három napon belül kezdeményezheti annak újratárgyalását. A jegyző az önkormányzati rendelet általa törvénysértőnek ítélt jogsértését köteles a képviselő-testületnek jelezni. A 31/1993. (V.26.) AB határozat szerint a rendeletek kihirdetésének elmaradása a kihirdetésére kötelezett tisztségviselők felelősségét alapozza meg. Álláspontja szerint a 2023. március 1-jén elfogadott Ör.1. és Ör.2. – mivel nem megfelelő eljárásrendben születtek – közjogilag érvénytelenek.
[11] Az Indítványozó sérelmezte továbbá, hogy az Ör.2. 30. § (1) és (2) bekezdésében az Ör.3. 10. § (1) bekezdésének és az Ör.4. 5. § (1) bekezdés a) és b) pontjának módosításáról is rendelkezik. Ezzel összefüggésben a 4/2006. (II. 15.) számú AB határozatra hivatkozva előadta, hogy a költségvetési rendelet sajátos, speciális jogi jellege kizárja, hogy más önkormányzati rendeletet módosítson.
[12] Az Önkormányzat a 2023. októbér 17-én előterjesztett védiratában az indítvány elutasítását kérte.
[13] Védiratában egyrészt a helyi önkormányzatok törvényességi felügyeletének részletes szabályairól szóló 119/2012. (VI. 26.) Korm. rendelet (a továbbiakban: Korm.rendelet) 2. § (2) és (4) bekezdésére hivatkozva kifejtette, hogy a kormányhivatal törvényességi felhívásának eredménytelensége esetén alkalmazhat más törvényességi felügyeleti eszközt, így az Mötv. 136. § (2) bekezdése alapján normakontroll eljárást kezdeményezhet. Ezzel összefüggésben rámutatott, hogy az Indítványozó a törvényességi felhívásban a 2023. február 23-án elfogadott rendeletek aláírását és kihirdetését, majd hatályon kívül helyezését, továbbá az Ör.2. 30. § (1) és (2) bekezdéseinek hatályon kívül helyezését kérte. Ezzel szemben Indítványában a Módosításokkal egységes szerkezetbe foglalt 2/2022. Ör. 2. § (1), 2. § (2)-(3) pontjai, valamint az 1.a., 1.b., 2., 2.a.1., 2.a.2., 2.a.2.1., 2.a.2.2., 2.b., 3., 4., 5.a., 5.b., 6., 7., 9. és 11. mellékletei hatályon kívül helyezését, az Ör. 2. egészének hatályon kívül helyezését és az Ör. 3. 10. § (1) bekezdésének és az Ör.4. 5. § (1) bekezdés a) és b) pontjainak hatályon kívül helyezését kérte. Azaz az Indítványozó a törvényességi felhívásban megjelölt kérelmi elemektől alapvetően eltérő tartalmú határozat meghozatalát kéri. A Korm.rendelet fenti rendelkezésének alkalmazási kérdéseit vizsgáló, a Kúria BH 2017.2.77. számú elvi határozata szerint „a Kúria a Kormányhivatal indítványa alapján csak azokat a törvényességi problémákat bírálta (bírálhatta) el, amelyeket a törvényességi felhívás is tartalmazott, a rendelet egészének vizsgálatára és megsemmisítésre irányuló indítványt elutasította”.
[14] A fentiek alapján az Önkormányzat álláspontja szerint, az indítvány elutasításának van helye, további tartalmi vizsgálat nélkül is - az Ör.2. 30. § (1) és (2) bekezdései kivételével - az indítványban megjelölt további rendeletek, illetve azok részei vonatkozásában.
[15] Az Önkormányzat védiratában az indítvány jogszabályi hivatkozásának elégtelen jellegére is hivatkozott. Álláspontja szerint ugyanis az Indítványozó által megjelölt jogszabályi rendelkezések döntő többsége olyan generális szabályra utal, amelyek esetében nem vezethető le – és Indítványozó sem tette ezt meg – hogy a konkrét rendeletek hogyan sértenék meg ezeket a klauzulákat.
[16] Az SZMSZ 10. § (5) bekezdésének alkalmazhatóságával kapcsolatban a védiratban azzal érvelt, hogy a polgármester diszkrecionális jogkörébe tartozik az SZMSZ 7. § (3) bekezdése alapján, hogy önkormányzati érdekből bármikor összehívja a képviselő-testület rendkívüli ülését. Kifejtette továbbá, hogy az ülés összehívásakor az eset összes körülményeire (jogbiztonság követelménye), valamint az Önkormányzat halasztást nem tűrő gazdasági és egyéb érdekeire figyelemmel, közérdekből fontosnak ítélt okok miatt a rendes ülés összehívására vonatkozó általános eljárási rendet nem lehetett megtartani (a következő rendes képviselő-testületi ülés várható időpontja 2023. március 30. napja volt, közel 1 hónappal később).
[17] Az Önkormányzat utalt arra is, hogy amennyiben Indítványozó a rendkívüli képviselő-testületi összehívását jogszabálysértőnek tartja, úgy az Mötv.133. § (2) bekezdése alapján élhetett volna javaslattal az Önkormányzat működésére, szervezetére, és döntéshozatali eljárására.
[18] A képviselői jogok, a nyilvánosság, valamint a hivatali és társadalmi partnerek jogainak Indítványozó által vélelmezett sérelme vonatkozásában az Önkormányzat előadta, hogy egyes rendelkezések mellőzésére az SZMSZ 10. § (5) bekezdése lehetőséget biztosít. Így rendkívüli képviselő-testületi ülés összehívása esetén nem kell alkalmazni a társadalmi partnerek meghívására vonatkozó, az SZMSZ 12. § (1) bekezdésében foglalt előírásokat, illetve jogszerűen mellőzhetők a meghívó és az előterjesztések kifüggesztésére és honlapon történő közzétételére vonatkozó kötelezettségek. Hozzátette, hogy a 2023. március 1-jére kitűzött rendkívüli ülésen nem egy teljesen új rendeletről kellett a képviselőknek szavazni, hanem egy olyan javaslatról, amelyet alapvetően már 2023. február 20. napja óta ismertek, csupán elírások korrigálására került sor.
[19] Ugyanazon tárgykörben több önkormányzati rendelet elfogadása jogszabálysértéssel összefüggésben az Önkormányzat arra hivatkozott, hogy a fenti két tárgykörben kizárólag 1-1 érvényes és hatályos rendelettel rendelkezik. A 2023. március 1-jén elfogadott Ör.1-gyel, illetve az Ör.2- vel, mivel a 2023. február 23-ai ülésen elfogadott rendeletek sem aláírva, sem kihirdetve nem lettek, így azok érvényesen nem jöttek létre és nem is léptek hatályba.
[20] Indítványozó azon hivatkozására, mely szerint önkormányzati rendeletet csak önkormányzati rendelettel lehet módosítani, illetve hatályon kívül helyezni, az Önkormányzat kifejtette, hogy jelen esetben - a fentiek szerint – a 2023. február 23-án elfogadott közjogilag érvénytelen rendeletek vonatkozásában ez a szabály nem alkalmazandó.
[21] Hangsúlyozta, nem arról van szó, hogy a polgármester, illetve a jegyző egyoldalúan döntött volna a rendeletek kihirdetésének megtagadásáról. A képviselő-testület döntési javaslattal, a 45/2023. (III.1.) számú képviselő-testületi határozattal döntött az előterjesztés visszavonásáról, amely lehetőséget a Kúria Önkormányzati Tanácsának Köf.5043/2015/4. számú határozata is elismeri. Az Önkormányzat – az államháztartás alapelveire, az önkormányzat gazdasági érdekeire, a költségvetés valós és megkérdőjelezhetetlen tartalmára tekintetettel – döntött úgy, hogy az akkor már ismerten téves (elírt) adatokat tartalmazó költségvetési előterjesztések és azok mellékletét képező rendelettervezeteket döntési javaslattal visszavonja, és helyette gyorsított eljárásrendben elfogadja a korrigált, valós adatokat tartalmazó rendeleteket.
[22] A költségvetési rendeletben más önkormányzati rendelet módosításának tilalmába ütközése kapcsán az Önkormányzat kifejtette, hogy az Ör.3. és az Ör.4. az Önkormányzat gazdálkodásának éves tervét megalapozó döntéseknek minősülnek, és mint ilyeneknek helyük van a költségvetési rendeletben, ezzel más jogszabályi előírás nem sérül és társadalmi érdeket sem sért (sőt kifejezetten kedvező szabályokat tartalmaz).
[23] Utalt arra is, hogy az Indítványozó egyetlen tételes jogszabályi előírással sem tudta alátámasztani azt, hogy a támadott rendeletek konkrétan melyik jogszabálya ütköznek, sem az Mötv-nek az önkormányzatok gazdálkodásáról rendelkező 111-116. §-ai, sem az államháztartásról szóló 2011. évi CXCV. törvény (a továbbiakban: Áht.) 23-25.§-ai nem tartalmaznak olyan korlátozó előírást az önkormányzat költségvetési rendeletek tartalmára vonatkozóan, amelyre az Indítványozó hivatkozott.
Az Önkormányzati Tanács döntésének indokolása
I.
[24] A Kúria Önkormányzati Tanácsának elsőként abban a kérdésben kellett állás foglalnia, hogy a Kormányhivatal által benyújtott Indítvány tartalma megfeleltethető-e (adekvát-e) az ügyben korábban kibocsátott önkormányzati rendeletet érintő törvényességi felhívás tartalmával.
[25] Az Mötv. 132. § (1) bekezdése alapján a kormányhivatal a törvényességi felügyelet többféle eszközei közül választhat. A helyi önkormányzatok törvényességi felügyeletének részletes szabályairól a 119/2012. (VI. 26.) Korm. rendelet (a továbbiakban: Korm. rendelet) 2. § (2) bekezdése értelmében „a fővárosi és vármegyei kormányhivatal a törvényességi felügyeleti eszközök közül - a (3) bekezdésben és a 15. § (5) bekezdésében meghatározott kivétellel - elsőként a törvényességi felhívást alkalmazza”.
[26] Az Mötv. 134. § (1) bekezdése szerint, ha a kormányhivatal jogszabálysértést észlel, a törvényességi felügyelet körében legalább harminc napos határidő tűzésével felhívja az érintettet annak megszüntetésére. Az érintett a felhívásban foglaltakat köteles megvizsgálni és a megadott határidőn belül az annak alapján tett intézkedéséről vagy egyet nem értéséről a Kormányhivatalt írásban tájékoztatni.
[27] A Korm.rendelet 2. § (4) bekezdése értelmében a kormányhivatal törvényességi felhívásának eredménytelensége esetén alkalmazhat más törvényességi felügyeleti módszert, így a jelen eljárás tárgyát képező, Mötv.136. § (2) bekezdése szerinti eljárást.
[28] A fentiekből következően az önkormányzati rendelet bírósági felülvizsgálatát – ha azt a Kormányhivatal kezdeményezi – meg kell, hogy előzze a törvényességi felügyeleti eljárás.
[29] Jelen ügyben a Kúria Önkormányzati tanácsa megállapította, hogy az Indítványozó 2023. július 6-án kelt törvényességi felhívásában az Ör.1.-et és az Ör.2.-t, illetve e jogszabályok elfogadását megelőző döntéshozatali eljárás jogszerűségét vizsgálta. A felhívásban foglaltak szerint a 2023. február 23-án „elfogadott, hibás adatokat tartalmazó két rendelet érvényesen megalkotásra került, azok létét az előterjesztések (rendeleti javaslatok) visszavonása” nem érinti, ezért a február 23-án elfogadott két önkormányzati rendelet aláírása és kihirdetése, majd hatályon kívül helyezése körében is szükséges a képviselő-testületnek eljárnia. Ezen kívül azt is tartalmazta, hogy az Ör.2. 30. § (1) és (2) bekezdéseit a képviselő-testület jogsértő módon alkotta meg, így azok hatályon kívül helyezése és az Ör.3. valamint az Ö.4. vonatkozó jogszabályhelyeinek külön önkormányzati rendelettel történő szabályszerű módosítása körében kell az Önkormányzatnak intézkedni (törvényességi felhívás 10.o. második bekezdés). Ezek mellett a törvényességi felhívás, az Indítvánnyal egyezően az SZMSZ 10. § (5) bekezdése jogalap hiányában való alkalmazására, a képviselői jogok megsértésére, a nyilvánosság elvébe ütközésre, valamint a hivatali és társadalmi partnerek jogainak sérelmére, az ugyanazon tárgykörben elfogadott több önkormányzati rendelet elfogadására, illetve a költségvetési rendeletben más önkormányzati rendelet módosításának tilalmába ütközésre hivatkozott.
[30] A kormányhivatal az Indítványában a Módosításokkal egységes szerkezetbe foglalt 2/2022. Ör. § (1), 2. § (2)-(3) pontjai, valamint az 1.a., 1.b., 2., 2.a.1., 2.a.2., 2.a.2.1., 2.a.2.2., 2.b., 3., 4., 5.a., 5.b., 6., 7., 9. és 11. mellékletei hatályon kívül helyezését kérte. A fentiek szerint a Módosításokkal egységes szerkezetbe foglalt 2/2022. Ör. egyike a törvényességi felhívásban is jelzett, 2023. február 23-án elfogadott rendeleteknek, azaz az Indítvány és a törvényességi felhívás ugyanazon rendelet vonatkozásában hivatkozik más jogszabályba ütközésre.
[31] A Kp. 140. § (1) bekezdése értelmében az önkormányzati rendelet más jogszabályba ütközésének vizsgálatára irányuló, eljárást indítvánnyal kell megindítani, amelyre a keresetlevél szabályait kell alkalmazni. A Kp. 2. § (1) bekezdése szerint a bíróság a fél által előadott kérelmeket, nyilatkozatokat nem alakszerű megjelölésük, hanem tartalmuk szerint veszi figyelembe.
[32] Az Ör.2. vonatkozásában az Indítványozó petituma valóban a „teljes” rendelet megsemmisítésére irányul, ugyanakkor az Indítvány tartalma szerint az Ör.2. – a törvényességi felhívásban is jelzett – 30. § (1) és (2) bekezdésében foglaltakat sérelmezi arra figyelemmel, hogy e jogszabályhely rendelkezik – Indítványozó álláspontja szerint jogszerűtlenül – az Ör.3. és az Ör.4. módosításáról. Az Ör.2. tartalmát az Indítványozó egyebekben nem vitatja, arra vonatkozóan más jogszabályba ütközést nem jelölt meg.
[33] A védiratban foglaltakkal ellentétben mind a törvényességi felhívás, mind az Indítvány hivatkozik az Ör.3. és az Ör.4. jelzett rendelkezéseinek más jogszabályba ütközésére, illetve a fent kifejtett eljárási jogsértésekre, olyannyira, hogy az indítvány 3. oldal első bekezdésétől szó szerint megegyezik a törvényességi felhívással.
[34] Mindezek alapján a Kúria Önkormányzati tanácsa úgy ítélte meg, hogy a törvényességi felhívás és az Indítvány védiratban hivatkozott tartalmi eltérése nem állapítható meg, ezért az Indítvány érdemben vizsgálható.
II.
[35] A Kúria az indítványban megjelölt egyes eljárási jogszabálysértések és a közjogi érvénytelenség vizsgálatával összefüggésben az alábbiakat állapította meg.
[36] A Kúria Önkormányzati Tanácsa – az Alkotmánybíróság korábbi gyakorlatának megfelelően – már az ítélkezése kezdetén, a Köf.5045/2012/5. számú határozatában rámutatott, hogy az önkormányzati rendeletalkotás garanciális szabályait törvények tartalmazzák, de adott esetben garanciális rendelkezéseket tartalmazhat az adott önkormányzat által saját maga eljárására nézve – a törvény keretei között – meghatározott helyi szabályozás is. Az eljárási szabályok betartása és az eljárási garanciák érvényesülése a rendeletalkotási eljárás kiszámíthatóságának, ésszerű rendben történő lefolytatásának is lényeges feltétele. Részei ennek a képviselő-testületi ülések összehívásának, a lakosság tájékoztatásának, a napirendi javaslatok megfelelő továbbításának, az ülések vezetésének és nyilvánosságának szabályai, csakúgy, mint a megfelelő szavazataránnyal elfogadott rendelet jogszabályokban meghatározottak szerinti kihirdetése. A rendeletalkotási eljárás garanciális szabályainak sérelme az ott elfogadott rendelet közjogi érvénytelenségét vonja maga után. (Összefoglalva lásd Köf.5046/2016/8. számú határozat, Indokolás [13].)
[37] A fentiekből következően az önkormányzati rendeletalkotási eljárás során nemcsak a törvényi rendelkezéseket, de a törvényi keretek között megalkotott rendeletalkotásra vonatkozó helyi szabályokat is be kell tartania a képviselő-testületnek. Az önkormányzatoknak a saját maguk által elfogadott és hatályos szervezeti és működési szabályzat betartására kötelezettségük van a jogállami mérce szerint (annak ellenére, hogy azt a törvény keretei között módosíthatják).
[38] 1.Indítványozó álláspontja szerint a rendkívüli képviselő-testületi ülés összehívása 2023. március 1-jén 8 órára, az Mötv. 9. §-ban foglalt rendeltetésszerű joggyakorlás követelményébe ütközött, mivel a polgármester jogalap nélkül alkalmazta az SZMSZ 10. § (5) bekezdését, mely alapján „Rendkívüli, halaszthatatlanul sürgős esetben a Képviselő-testület rendkívüli ülését az (1) – (4) bekezdésben foglaltaktól eltérően, rövid úton, de igazolható módon – elektronikus úton e-mailben, telefonon vagy SMS üzenet formájában megküldött értesítéssel – is össze lehet hívni”.
[39] Az Alaptörvény 32. cikk (1) bekezdés d) pontja értelmében a helyi önkormányzat a helyi közügyek intézése körében törvény keretei között meghatározza szervezeti és működési rendjét.
Az Mötv. 53. § (1) bekezdés c) pontja jogalkotási felhatalmazást biztosít a helyi önkormányzatok részére, kimondva, hogy a képviselő-testület a működésének részletes szabályait a szervezeti és működési szabályzatról szóló rendeletében határozza meg. A képviselő-testület a szervezeti és működési szabályzatról szóló rendeletben rendelkezik a képviselő-testület üléseinek összehívásáról.
[40] Ez a belső szabályozási autonómia valamennyi függetlenséggel rendelkező alkotmányos szerv sajátossága. Nincs ugyanakkor egységes rendezőelv arra, hogy az önálló alkotmányos szervek belső szabályozási autonómiájának milyen mélységűnek kell lennie, megállapítható azonban, hogy a vonatkozó belső szabályok megalkotására vonatkozó felhatalmazás szükségképpen valamilyen önálló szabályozási lehetőséget feltételez. Tehát a helyi önkormányzatok szervezeti és működési szabályzatának törvényességi vizsgálata során arra is figyelemmel kell lenni, hogy e szabályozási tárgyban a helyi önkormányzatok nemcsak törvényben, hanem az Alaptörvényben is garantált jogukkal élnek, kifejezve e téren fennálló autonómiájukat. ... „A helyi önkormányzatok a törvény keretei között szervezeti és működési rendjük meghatározása során belső szabályozási autonómiával rendelkeznek, ennek keretében rendkívüli képviselő-testületi ülés összehívásának részletszabályait meghatározhatják.” (Köf.5008/2022/3.)
[41] Az Önkormányzat SZMSZ-e nem tartalmaz arra vonatkozó pontosító rendelkezést, hogy a 10. § (5) bekezdése alkalmazásában mi minősülhet „rendkívüli, halaszthatatlanul sürgős” esetnek. A Kúria Önkormányzati Tanácsa elfogadhatónak ítélte a védirat azon hivatkozását, hogy az általánosan elfogadott értelmezés szerint ilyen lehet minden olyan ügyben való döntés, amelynek hiánya az önkormányzat számára súlyos hátránnyal járna, de ilyen lehet, valamely közérdekből halaszthatatlanul fontosnak tekinthető ügy is. A 2023-as költségvetésre vonatkozó rendelet hatályba lépéséig az Önkormányzatnak az átmeneti gazdálkodás szabályai szerint kell eljárnia, amely szigorúbb, kötöttebb költségvetési gazdálkodást ír elő. A zökkenőmentes működéshez mivel jelentős önkormányzati érdek fűződött, másrészt a vonatkozó jogszabályok szerint kialakult joggyakorlat alapján a költségvetés valós tartalma nem kérdőjelezhető meg, ezért az Önkormányzat képviseletében eljáró polgármester mielőbbi rendkívüli ülés összehívását tartotta indokoltnak.
[42] Mindezek alapján a Kúria Önkormányzati Tanácsa megállapította, hogy a rendkívüli képviselő-testületi ülés összehívása - a fentiekben hivatkozott körülmények miatt - indokolt volt, különösen azért is, mert a szabályszerű gazdálkodásért az Indítványozó által is idézett Mötv. 115. § (1) bekezdése értelmében a polgármester felel. Az Önkormányzat ennek érdekében akként járt el, hogy a hiba észlelésétől számított legrövidebb időn belül biztosítható legyen a bizonytalan jogi helyzet megszüntetése, a jogbizonytalanság kiküszöbölése.
[43] Ebből következően a rendkívüli ülés összehívása nem ütközött az Mötv. 9. §-ban deklarált jóhiszemű joggyakorlás elvébe, melynek megsértése – a következetes joggyakorlat szerint – azt eredményezi, ha valamely magatartás a jogszabályok megkerülésére irányul. Jelen esetben nem erről van szó, hanem éppen arról, hogy az Önkormányzat szándéka a költségvetési rendeletek megalkotása során a jogszabályokban előírtak, így különösen az Áht. III. fejezet 14. pontjának, valamint a számvitelről szóló 2000. évi C. törvény 14. § (3) bekezdésében foglalt valódiság elvének betartására irányult.
[44] 2. Az Indítványozó álláspontja szerint a 2023. március 1-jére összehívott rendkívüli ülés a képviselői jogok, a nyilvánosság és a társadalmi partnerek jogainak sérelmével járt, így az Önkormányzat megsértette az Alaptörvény 31. cikkét, valamint az Mötv. 2. § (1) bekezdését, a 9. §-át és a 32. § (2) bekezdésének i) pontját, a 115. § (1) bekezdését.
[45] Az SZMSZ képviselő-testület összehívására vonatkozó általános szabályai a következők:
[46] Az SZMSZ 10. § (1) A Képviselő-testület ülését - ide nem értve a folytatólagos ülést - az önkormányzati képviselők részére megküldött írásbeli meghívóval kell összehívni. A meghívónak tartalmaznia kell az ülés időpontját, helyszínét, valamint a javasolt napirendi pontok tárgyát, előterjesztőjét, szükség szerint előadóját. A meghívó utalást tartalmaz arra, hogy az rendes vagy rendkívüli ülésre szól.
(2) A rendes ülésre szóló meghívót a tervezett napirendek írásos anyagaival együtt legkésőbb az ülés időpontját megelőző harmadik napon az önkormányzati képviselők részére papír alapon, vagy elektronikus adathordozón a polgármesteri hivatalban a képviselők számára rendszeresített képviselői postaládában kell elhelyezni, illetve az általuk használt elektronikus levelezési címükre kell megküldeni.
(3) Az írásbeli meghívó melléklete minden olyan írásos előterjesztés, amely a Képviselő- testület ülésén megtárgyalásra kerül. Indokolt esetben az előterjesztés eljuttatására az ülésen, helyszíni kiosztással is sor kerülhet, erre a meghívóban utalni kell. Nagyobb terjedelmű írásos anyag eljuttatása helyett a meghívóban elegendő azt megjelölni, hogy az hol tekinthető meg.
(4) Azon napirendek írásos anyagát, amelyet a képviselők korábban megkaptak, a meghívóval együtt részükre ismételten nem kell megküldeni, de a meghívóban utalni kell arra, hogy mikor és milyen hivatkozási szám feltüntetésével küldték meg azokat.
[47] Ahogyan azt a Kúria már kifejtette, a rendkívüli ülés összehívása indokolt volt. A rendkívüli ülés összehívásának szabályaira vonatkozóan az SZMSZ 10. § (5) bekezdésében foglaltak irányadók. E szerint a képviselő-testület rendkívüli ülését a 10. § (1)-(4) bekezdésben foglaltaktól eltérően is össze lehet hívni, tehát az Indítványozó által sérelmezett rendelkezések Önkormányzat általi mellőzésére az SZMSZ 10. § (5) bekezdése lehetőséget biztosít.
[48] A képviselői jogok sérelmével összefüggésben a Kúria Önkormányzati Tanácsa egyetértett az indítványban foglaltakkal annyiban, hogy a módosított előterjesztés megismerésére biztosított határidő kétségtelenül rövid volt, mivel a képviselő-testületi ülésre a meghívót az ülést megelőző este küldték meg, így a képviselőknek mindössze kb. 10 óra állt rendelkezésükre (az éjszakai pihenőidőből), hogy a döntési javaslat tartalmát megismerjék. Ennek ellenére a napirendet a képviselő-testület elfogadta, ezért ez a szabálytalanság önmagában nem alapozza az elfogadott és nyolc hónapja hatályban lévő rendeletek közjogi érvénytelenségét, különös figyelemmel arra, hogy a képviselőknek a rendkívüli ülésen nem egy teljesen új költségvetési rendeletről kellett szavazni, hanem egy olyan javaslatról, amelyet alapvetően már 2023. február 20. óta ismertek. A február 28-án megküldött javaslatban ugyanis csak az elírások korrigálására, számszaki adatok javítására került sor.
[49] Indítványozó hivatkozott a nyilvánosság elvének sérelmére is. A nyilvánosság részben a képviselő-testület ülésein való részvételt, részben pedig az arról készült adatok megismerésének lehetőségét jelenti. A kettő együtt adja a nyilvánosságot, s ennek következményeként a közérdekű adatokhoz való hozzáférés lehetőségét, ami egyben megteremti a működés feletti kontroll gyakorlásának lehetőségét is. A képviselő-testületi ülések nyilvánossága tehát a demokratikus önkormányzati működés előfeltétele. Sérül ezen működési elv akkor, ha a lakosságot nem tájékoztatják az SZMSZ-be foglalt módon a képviselő-testületi ülés megtartásának helyéről és idejéről. (Köf. 5045/2012/5.)
[50] Az SZMSZ 11. § (3) bekezdése alapján rendkívüli ülés esetén jogszerűen mellőzhető a meghívó és az előterjesztések kifüggesztésére és a honlapon történő közzétételére vonatkozó kötelezettségek, ám az Önkormányzat az SZMSZ 11. § (4) bekezdésének eleget téve az ülés napján közzétette a tárgyalt előterjesztéseket. Azaz a nyilvánosság elvének sérelme jelen esetben fel sem merül, mert – bár jelen esetben nem volt jogszabályon alapuló kötelezettsége erre – az Önkormányzat a meghívót és az előterjesztéseket kifüggesztette, illetve honlapján közzétette.
[51] Az SZMSZ 12. § (1) bekezdése tételesen felsorolja a képviselő-testület ülésére – a 10. §-ban foglaltakon túlmenően – meghívandó személyek körét (többek között: az újpesti egyéni választókerületben megválasztott országgyűlési képviselők, Újpest díszpolgárai, az újpesti nemzetiségi önkormányzatok elnökei). A 12. § (4) bekezdése szerint azonban rendkívül ülés esetén a 12. §-ban foglaltak mellőzhetők, ezáltal nem sérültek a hivatali és társadalmi partnerek jogai sem.
[52] A fentiek alapján a Kúria Önkormányzati Tanács megállapította, hogy a polgármester jogszerűen és indokoltan hívta össze a képviselő-testületi rendkívüli ülését 2023. március 1-re. A testületi ülésen nem sérültek a rendeletalkotás indítványban megjelölt garanciális (Alaptörvényi, Mötv-beli és SZMSZ-ben rögzített) szabályai.
[53] 3. Indítványozó álláspontja szerint az Önkormányzatnak jelenleg két-két önkormányzati rendelete van, mind a 2022-es költségvetés 6. számú módosítása, mind a 2023. évi költségvetés elfogadása tárgyában (Indítvány II. fejezet 3. pont első mondata). Ennek azonban ellentmond az Indítvány azon megállapítása, hogy a 2023. február 23-án elfogadott rendeletek a hatályosak, a 2023. március 1-jén elfogadott Ör. 1. és Ör. 2. pedig közjogilag érvénytelenek. (Indítvány II. fejezet 3. pont utolsó előtti bekezdése).
[54] Nem vitatottan a 2023. február 23-án elfogadott rendeleteket nem írta alá sem a polgármester, sem a jegyző és nem hirdették ki azokat.
[55] Az Alaptörvény T. cikk (1) bekezdése a jogszabály érvényességi feltételeként írja elő a kihirdetés követelményét („Általánosan kötelező magatartási szabályt az Alaptörvény és az Alaptörvényben megjelölt, jogalkotó hatáskörrel rendelkező szerv által megalkotott, a hivatalos lapban kihirdetett jogszabály állapíthat meg.”) Mivel a 2023 februárban elfogadott rendeleteket nem hirdették ki, nem beszélhetünk jogszabályról. Ebből következően az Önkormányzat ugyanazon tárgykörben nem alkotott több (2-2) rendeletet. Érvényes jogszabálynak éppen a 2023. március 1-jén elfogadott Ör.1. és Ör.2. minősül. Az Indítvány e vonatkozásban következetlen is, mert amennyiben álláspontja szerint az Ör.1. közjogilag érvénytelen, úgy elsődlegesen ennek hatályon kívül helyezését kellett volna kérnie.
[56] Az Indítványozó azt is sérelmezte, hogy a polgármester és a jegyző nem írta alá és nem hirdette ki a 2023. február 23-án elfogadott rendeleteket.
[57] Az Mötv. 68. § (1) bekezdése értelmében amennyiben a polgármester a képviselő-testület döntését a helyi önkormányzat érdekeit sértőnek tartja, ugyanazon ügyben – a képviselő-testület önfeloszlatásáról szóló, valamint a 70. § (1) bekezdésében meghatározott ügyben hozott döntése kivételével – egy alkalommal kezdeményezheti az ismételt tárgyalást.
[58] A Kúria Önkormányzati Tanácsa egyetért a védiratban foglaltakkal, hogy jelen esetben nem arról van szó, hogy a polgármester, illetve a jegyző egyoldalúan döntöttek volna a rendeletek kihirdetésének megtagadásáról. A képviselő-testület a polgármester kezdeményezésére a 45/2023. (III.1.) számú képviselő-testületi határozattal döntött a korábbi előterjesztés visszavonásáról, amely lehetőséget a Kúria Önkormányzati Tanácsának Köf.5043/2015/4. számú határozata is elismeri az alábbiak szerint:
[59] A Mötv. 68. § (1) bekezdésében foglalt felfüggesztő vétó része a rendeletalkotási eljárásnak. A Kúria álláspontja szerint a polgármesteri vétót követően a képviselő-testület három megoldás közül választhat. Az egyik, hogy a képviselő-testület az előterjesztést visszavonja. Lehetőség van a vétót követően ugyanazon szöveget (döntési javaslatot) újra előterjeszteni, és mintegy a polgármesterrel szemben azt minősített többséggel újra elfogadni, illetve lehetőség van a szöveg (döntési javaslat) újra előterjesztésére azzal, hogy annak tárgyalása során módosító javaslatokkal kiküszöbölésre kerül azon – a település érdekeivel ellentétes – rendelkezés (rendelkezések), amely miatt a polgármester vétóval élt. (Köf.5043/2015/4.)
[60] Jelen esetben a 2023. március 1-ei üléséről készült jegyzőkönyv alapján megállapítható, hogy a képviselő-testület – február 23-ai előterjesztésekhez képest – a módosított szövegű előterjesztésekről szavazott és ezzel megalkotta a támadott Ör.1.-et és Ör.2-t. A Kúria álláspontja szerint jelen körülmények között elfogadható az elírt adatokat tartalmazó költségvetési előterjesztések és azok mellékletét képező rendelettervezetek visszavonása és helyette gyorsított eljárásrendben a korrigált, valós adatokat tartalmazó rendeletek elfogadása.
[61] 4. Az Indítványozó az Ör.3. 10. § (1) bekezdésének és az Ör.4. 5. § (1) bekezdése a) és b) pontjának hatályon kívül helyezését arra hivatkozással kérte, hogy azok elfogadása a költségvetési rendeletben jogszabálysértő. Álláspontja szerint a költségvetési rendeletben nem kerülhet sor más tárgyú jogszabályok megalkotására.
[62] Az Ör.3. 10. § (1) bekezdése szerint: „A hivatali munkaidőn kívül történő házasságkötésben és bejegyzett élettársi kapcsolat létesítésében közreműködő anyakönyvvezetőt, amennyiben nem a közszolgálati tisztviselőkről szóló törvényben meghatározott szabadidőt választja - a (2) bekezdésben meghatározott eset kivételével - házasságkötésenként (bejegyzett élettársi kapcsolat létesítésenként) bruttó 8.500 forint mértékű díjazás illeti meg.”
[63] Az Ör.4. 5. § (1) bekezdése értelmében: „Ha az elővásárlásra jogosult vevő a teljes vételárat az adásvételi szerződés megkötésekor az eladó részére egy összegben megfizeti, úgy a lakás vételára
a) szociális helyzet alapján megállapított és költségelven megállapított lakbérű lakás esetében, amennyiben a bérlő arra határozatlan időtartamú bérleti szerződéssel rendelkezik, a forgalmi érték 65%-a .
b) szociális helyzet alapján megállapított és költségelven megállapított lakbérű lakás esetében, amennyiben a bérlő arra határozott időtartamú bérleti szerződéssel rendelkezik, a forgalmi érték 85%-a.”
[64] A Kúria megállapítása szerint a vitatott jogszabályhelyek az Önkormányzat gazdálkodásának éves tervét megalapozó döntéseknek minősülnek, és mint ilyeneknek helyük van a költségvetési rendeletben, ezzel más jogszabályi előírás nem sérül és társadalmi érdeket sem sért (sőt kifejezetten kedvező szabályokat tartalmaznak).
[65] Az Mötv-nek az önkormányzatok gazdálkodásáról rendelkező 111.-116. §-ai és az Áht. 23.-25.§-ai sem tartalmaznak korlátozó előírást az önkormányzat költségvetési rendeletek tartalmára vonatkozóan. Az Önkormányzati Tanács ezért megállapította, hogy az Ör.3. Indítványozó által sérelmezett 10. § (1) bekezdése és az Ör.4. 5. § (1) bekezdésének a) és b) pontja a költségvetési rendelet tárgykörébe illeszkedik, így a vitatott rendelkezések költségvetési rendelettel történt elfogadása nem ütközik más jogszabályba.
[66] Összegezve a fentieket a Kúria megállapította, hogy a 2023. március 1-én megtartott rendkívüli ülésén elfogadott Ör.1 és Ör.2. olyan tárgykörben (az Önkormányzat 2022. és 2023. évi költségvetése) került jogszerű eljárást követően aláírásra és kihirdetésre, amelyet más önkrományzati rendelet nem szabályoz, így azok nem szenvednek közjogi érvénytelenségben. A 2023. február 23-án elfogadott rendeletek aláírás és kihirdetés hiányában nem tekinthetők érvényes jogszabályoknak, ebből következően Kúria azokat nem vizsgálta.
[67] Mindezekre figyelemmel a Kúria Önkormányzati Tanácsa az indítványt a Kp. 142. § (2) bekezdése alapján elutasította.
A döntés elvi tartalma
[68] A zökkenőmentes működéshez jelentős önkormányzati érdek fűződik, ezért egy rendkívüli testületi ülés összehívása az elírt adatokat tartalmazó költségvetési előterjesztések és azok mellékletét képező rendelettervezetek visszavonása és a korrigált, valós adatokat tartalmazó költségvetési rendeletek mielőbbi elfogadása érdekében nem jogszabálysértő, ha az megfelel az önkormányzat szervezeti és működési szabályzatában foglalt előírásoknak.
[69] A költségvetési rendelet tárgykörébe illeszkedő rendelkezések költségvetési rendeletben történő módosítása nem ütközik más jogszabályba.
Záró rész
[70] A Kúria az indítványt a Kp. 141. § (2) bekezdése szerint tárgyaláson kívül bírálta el.
[71] A Kp. 141. § (4) bekezdése alapján az önkormányzati rendelet törvényességének vizsgálatára irányuló eljárásban a feleket teljes költségmentesség illeti meg és saját költségeiket maguk viselik.
[72] A határozat helyben történő közzététele a Kp. 142. § (3) bekezdésén alapul.
[73] A határozat elleni jogorvoslatot a Kp. 116. § d) pontja és a 146. § (5) bekezdése zárja ki.
Budapest, 2023. november 13.
Dr. Balogh Zsolt s.k. a tanács elnöke
Dr. Dobó Viola s.k. előadó bíró
Dr. Hajnal Péter s.k. bíró
Dr. Kalas Tibor s.k. bíró
Dr. Kiss Árpád Lajos s.k. bíró