Köf.5.022/2014/4. számú határozat

Nyomtatóbarát változat

A KÚRIA
Önkormányzati Tanácsának

h a t á r o z a t a

Az ügy száma: Köf.5022/2014/4.
A tanács tagja: dr. Kozma György a tanács elnöke; dr. Hörcherné dr. Marosi Ildikó előadó bíró; dr. Balogh Zsolt bíró
Az indítványozó: Kúria K.I. tanácsa ( Budapest, Markó u. 16.)
Az indítványozó képviselője: -
Az érintett önkormányzat:  Budapest Főváros IV. kerület Újpest Önkormányzata
(Budapest, István út 14.)
Az ügy tárgya: telekadó mértéke köztemető esetében

Rendelkező rész

A Kúria Önkormányzati Tanácsa

- megállapítja, hogy a Budapest Főváros IV. Kerület Újpest Önkormányzata Képviselő-testületének az építmény- és telekadóról szóló 34/2011. (XII. 19.) önkormányzati rendelete 2012. január 1. és 2012. május 14. között hatályos 7. §-a törvényellenes volt;
- megállapítja, hogy a Budapest Főváros IV. Kerület Újpest Önkormányzata Képviselő-testületének az építmény- és telekadóról szóló 34/2011. (XII. 19.) önkormányzati rendelete 2012. január 1. és 2012. május 14. között hatályos 7. §-a nem alkalmazható a Kúria Kfv.I.35.429/2013. számú folyamatban lévő perében, valamint valamennyi, a törvényellenesség megállapítása időpontjában valamely bíróság előtt folyamatban lévő egyedi ügyben;
- elrendeli határozatának a Magyar Közlönyben való közzétételét;
- elrendeli, hogy a határozat közzétételére – a Magyar Közlönyben való közzétételt követő nyolc napon belül – az önkormányzati rendelet kihirdetésével azonos módon kerüljön sor.

A határozat ellen jogorvoslatnak nincs helye.

Indokolás

Az indítvány alapjául szolgáló tényállás

1. Budapest Főváros Kormányhivatala másodfokú adóhatóságként helybenhagyta a Budapest Főváros IV. kerület Újpest jegyzője elsőfokú adóhatóság által meghozott határozatot, amely 29.596.722 forint telekadó megfizetésére kötelezte a Budapesti Temetkezési Intézet Zrt.-t (a továbbiakban: adózó) a Budapest IV. kerület Megyeri úti, összesen 268.451 m2 alapterületű, köztemető funkciójú telke után a 2012. január 1. és 2012. május 14. közötti időszakot érintően.

2. Az adózó keresete folytán eljárt Fővárosi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság (a továbbiakban: Bíróság) 5.K.29.489/2013/11. számú ítéletével az adózó keresetét elutasította.

3. Az adózó felülvizsgálati kérelemmel fordult a Kúriához. A Kúria az előtte folyamatba lévő per tárgyalásának felfüggesztése mellett indítványozta a Kúria Önkormányzati Tanácsa előtt az adófizetési kötelezettség alapját képező, a Budapest Főváros IV. kerület Újpest Önkormányzata Képviselő-testületének az építmény- és telekadóról szóló 34/2011. (XII. 19.) önkormányzati rendelete (a továbbiakban: Ör.) 2012. január 1. és 2012. május 14. között hatályos 7. §-a törvényességi vizsgálatát, a törvényellenesség megállapítását és perbeli alkalmazhatóságának kizárását.

Az indítvány és az érintett önkormányzat állásfoglalása

4. A Kúria indítványát azzal indokolta, hogy az Ör. 7. §-a szerinti adómérték nincs összhangban a helyi adókról szóló 1990. évi C. törvény (a továbbiakban: Helyi adó tv.) 6. § c)-d) pontjaival. Figyelemmel a per adataira, a perbeli adótárgy funkciójára, a Kúria Önkormányzati Tanácsa által hasonló tényállás mellett meghozott határozatára és a tárgykörben kialakított gyakorlatára is kétséges, hogy az Ör.-ben szabályozott adómérték megfelelt a Helyi adó tv. 6. § c) pontja szerinti elveknek.

5. Az érintett önkormányzat – a bíróságok igazgatásáról szóló 2011. évi CLXI. törvény (a továbbiakban: Bszi.) 52. §-a alapján részére kézbesített indítványra tekintettel, határidőben – állásfoglalást nyújtott be a Kúriához. Állásfoglalásában az indítvány elutasítását kérte arra tekintettel, hogy az Ör.-beli telekadó-mérték megfelel a Helyi adó tv. 6. § c) pontja szerinti elveknek, az nem konfiskáló jellegű.

6. Kifejtette, hogy a telekadó két évtizedes intézményként elfogadott az érintett önkormányzat illetékességi területén. Az Ör. mentességi szabályai igazodnak a helyi sajátosságokhoz, és különösen a magánszemélyek teherviselő képességéhez. Több adómérték alkalmazását a helyi sajátosságok – üdülő övezet avagy egyéb releváns sajátossággal bíró terület hiányában - nem indokoltak. Utalt arra, hogy a telekadó a 6547 adóalanyból mindösszesen 141 adóalanyt érint a kerületben. Elfogadhatatlannak minősítette a perbeli adótárgy értéke szempontjából az adózó által a felülvizsgálati eljárásban csatolt, a XXI. kerületi köztemetőre készült, de a perbeli telekre is kiterjedően elkészített igazságügyi szakértői véleményt. Ezzel összefüggésben arra hivatkozott, hogy saját vagyonkataszterében kitűnő közterületeit annak ellenére magasabb értéken tartja nyilván, hogy azok – szemben a köztemető funkcióval bíró telkekkel - bevétel termelésére nem alkalmasak. Mindemellett utalt arra is, hogy az adózó vagyoni helyzetéhez kötődő teherbíró képessége lehetővé teszi a telekadó megfizetését.

A Kúria Önkormányzati Tanácsa döntésének indokolása

7. Előjáróban rögzíti a Kúria Önkormányzati Tanácsa azt, hogy az érintett önkormányzat a támadott Ör.-t az Alaptörvény 32. cikk (2) bekezdésére visszavezethető, a Helyi adó tv. rendelkezései alapján végrehajtó jellegű jogalkotói jogkörében alkotta meg. Ezért az Ör. nem lehet ellentétes – egyéb jogszabályi rendelkezések mellett - a Helyi adó tv. szabályozásával sem.

8. A Helyi adó tv. 5. § a) pontja jogosítja az önkormányzatokat vagyoni típusú adók kivetésére, az adójogi jogalkotás egyéb, általános kereteit pedig a 6. § adja meg. A Helyi adó tv. a vagyoni típusú adók különös szabályai között, a 21. és 22. §-aiban szabályozza az adó alapját és – a 6. § c) pontjának figyelembe vétele mellett – a mértékét.

9. A kúriai kezdeményezés alapján az Önkormányzati Tanácsnak arra a kérdésre kellett választ adnia, hogy jogszerűen terhelte-e az alapper felperesét az Ör. 2012. január 1. és május 14. közötti időben az Ör. 7. §-a szerinti – „[a] telekadó éves mértéke 323 Ft/nm” - mértékű telekadóval.

10. Az Önkormányzati Tanács Köf.5051/2013. számú határozatának (a továbbiakban: Köf.h.) II.4. pontjában összefoglalt szabályozás-történet alapján egyértelmű, hogy a törvényalkotó a köztemető funkciót ellátó telkeket nem vette ki az adótárgyak közül a 2012. január 1. és május 14. közötti szabályozási időszakban – szemben a 2011. november 30.ig hatályos és a 2012. május 15-étől hatályos szabályozással. A Helyi adó tv. 1. § (1) bekezdése értelmében „[e] törvény felhatalmazása és rendelkezései szerint a települési (községi, városi, fővárosi és kerületi) önkormányzat képviselő-testülete (a továbbiakban: önkormányzat) rendelettel az illetékességi területén helyi adókat (a továbbiakban: adót) vezethet be.” A helyi adó kivetésére tehát az érintett önkormányzat törvényi felhatalmazás alapján válik jogosulttá, de az csupán lehetőség a számára.

11. Az érintett önkormányzat által állásfoglalásában hivatkozott Köf.h. II.8. pontja kifejezett utalást tartalmaz arra, hogy a települési önkormányzati jogalkotókat a Helyi adó tv. szabályozása nem mentesíti, sőt ilyen esetekben is kötelezi a helyi sajátosságok figyelembe vételére. A Helyi adó tv. 6. § c) pontja  szerinti szempontok „...indokolhatják az egységesen meghatározott nm-alapú adómérték differenciálását. Egyéb mentességi ok, illetve mentességi lehetőség hiányában az önkormányzatoknak az adóalap meghatározásakor van lehetőségük az önkormányzati közfeladatokat szolgáló földterületek esetében e sajátosság értékelésére.”

12. Az Önkormányzati Tanács eddig gyakorlatában több alkalommal foglalkozott a Helyi adó tv. 6. § c) pontja szerinti, az önkormányzat gazdálkodási követelményeivel és az adózó teherbíró képességével egyenértékű követelménynek minősülő „helyi sajátosságok” tartalmának meghatározásával. Az adómérték meghatározásakor figyelembe veendő szempontok bármelyikének sérelme az Ör. adómértékre vonatkozó rendelkezése jogellenességének megállapítására vezet. A Helyi adó tv. 6. § c) pontja ugyanis az Alaptörvény adóalanyt védő teherbíró képességre és a közteherviselés arányosságára vonatkozó előírásait közvetíti az önkormányzati jogalkotás számára.

13. Az Önkormányzati Tanács helyi sajátosságként tekintett az eddigiekben a külterületi ingatlanok méretbeli sajátosságaira, a funkcióbeli különbségekre (pl. a Kúria Köf.5045/2013. számú határozata), a településen belüli elhelyezkedésre (pl. a Kúria Köf.5001/2013. számú határozata). Az adótárgy funkciója eredményezhet olyan sajátosságot, amelyre tekintettel kell lenni a telekadó mértékének megállapításakor.

14. Budapest az Alaptörvény F) cikk (1) bekezdése értelmében Magyarország fővárosaként egy természetes földrajzi egységet, egy települést alkot. A Magyarország helyi önkormányzatairól szóló 2011. évi CLXXXIX. törvény (a továbbiakban: Mötv.) 22. § (1) bekezdése a főváros kétszintű önkormányzati rendszerét rögzíti, amelyben a „[a] fővárosi és a kerületi önkormányzatok önkormányzati alapjogaikat tekintve egyenlőek, feladat- és hatásköreik egymástól eltérőek.”

15. Az Mötv. 13. § (1) bekezdés 2. pontja ellátandó helyi önkormányzati feladatként írja elő „különösen” a településüzemeltetés körében a köztemetők kialakítását és fenntartását. E feladat a főváros-kerületek viszonyában az Mötv. 23. § (4) bekezdés 9. pontja értelmében a Fővárosi Közgyűlést terheli. A kétszintű önkormányzati rendszer folyományaként tehát szükségképpen vannak olyan települési önkormányzati feladat- és hatáskörök, amelyek amiatt, mert a főváros egészét, illetőleg több kerületet érintenek, nem utalhatók a kerületi önkormányzatok feladat- és hatáskörébe. Ezért az Mötv. a helyi önkormányzatot megillető/terhelő feladat- és hatásköröket is meg kell, hogy ossza a főváros és a kerületek önkormányzatai között. A hatáskörök és feladatok, önkormányzati alapjogok és kötelezettségek sajátos viszonyrendszere azonban az össztelepülési érdekűség miatt nem vezethet az önkormányzati jogok ellenérdekelt gyakorlására, teljesítésére.

16. A Kúria a 14-15. pontokban tett megállapításai alapján - az Alkotmánybíróság 2011. október 25-én kelt 821/B/2009. AB határozatában foglaltakhoz hasonlóan - utal arra, hogy az elbírált eset hátterében is az a probléma áll, hogy a köztemetők fenntartásának közszolgáltatása a fővárosi önkormányzatot terheli, amely annak a tulajdonában álló adózó révén tesz eleget. Ugyanakkor a telekadó megállapításának a jogával a kerületi önkormányzatok rendelkeznek.

17. Az Mötv. 13. § (1) bekezdés 2. pontja, illetve 23. § (4) bekezdés 9. pontja szerinti önkormányzati feladat – kommunális - közszolgáltatás, amelyet ezért bárki igénybe vehet. Megszervezéséért a települési önkormányzatoknak, végső fokon az államnak kell helytállnia, és amely közszolgáltatás igénybe vételéből nem zárható ki senki. A köztemetők fenntartását az Mötv. 15. pontban ismertetett rendelkezései a főváros és a kerületek viszonylatában a főváros számára írja elő. Ez annak az elismerése, hogy e közszolgáltatás megszervezése a település egészét, így az érintett önkormányzat lakóközösségét is érintő kötelezettség. A főváros kebelén belül működő kerületi önkormányzatok a kötelezettség oldaláról érintettjei, a helyi közösség oldaláról jogosultjai e feladatnak, e közszolgáltatás megszervezésének és biztosításának.

18. Ezért a Kúria Önkormányzati Tanácsa megállapította, hogy a telekadó mértékének meghatározásakor a Helyi adó tv. 6. § c) pontja szerinti „helyi sajátosság” körében értékelendő az, hogy az érintett önkormányzat illetékességi területén köztemető közszolgáltatási funkcióval terhelt telek is van, mivel e közszolgáltatásnak az érintett önkormányzat – és az önkormányzatot alkotó helyi közösség - is érintettje.

19. Az érintett önkormányzat jogalkotói autonómiájába tartozik az, hogy a Helyi adó tv. 6. § d) pontja alapján milyen körre terjeszti ki az adó alóli mentesség lehetőségét. A vizsgált esetben az Ör. 6. §-a szerinti mentesség csak a magánszemélyek tulajdonában álló telekre terjedt ki. Helyi sajátosságként azonban törvényi kötelezettség lett volna értékelni az adómérték meghatározásakor az illetékességi területén lévő köztemető funkciót betöltő telkek esetében e sajátos funkciót.

20. Az érintett önkormányzat állásfoglalásából egyértelműen kitűnően az Ör. valamennyi telek esetében - függetlenül annak funkciójától és méretétől -, egységes adómértéket alkalmazott. Megjegyzendő az is, hogy az adózóra kivetett 294 forint/nm adómérték – a 2012-ben érvényesülő 301,5 forintos adómaximum viszonylatában – abszolút értelemben is magasnak minősítendő. Ez az adómérték – az állásfoglalásban hivatkozott telekadóval érintett 141 adózóhoz képest - különösen és egyedileg is súlyosan érinti a köztemetőt üzemeltető perbeli adózót.

21. Az adózó által csatolt, az indítványban hivatkozott igazságügyi szakértői vélemény és az érintett önkormányzat között előadásbeli különbség mutatkozott az adótárgy értéke kapcsán. Ebben a körben a Kúria megállapította, hogy a bírói kezdeményezés nem a telekadó-mérték konfiskáló jellegére, hanem kifejezetten a Helyi adó tv. 6.§ c) pontjában rögzített elvek sérelmére alapozott. Ezért a Kúria ebben a tekintetben nem folytatott le bizonyítást, de a „helyi sajátosságok” vizsgálatára tekintettel nem is kellett állást foglalnia az adómérték adótárgy értékéhez való viszonyában.

22.  Mindezen indokok alapján a Kúria a Bszi. 55. § (2) a) pont második fordulata alapján megállapította, hogy az Ör. 7. §-a szerinti adómérték az Helyi adó tv. 6. § c) pontjába ütközően törvényellenes. A Bszi. 56. § (4) bekezdése értelmében a Kúria határozata nem érinti a meghozatalát megelőzően létrejött jogviszonyokat, valamint a belőlük származó jogokat és kötelezettségeket. Ugyanakkor a Kúria a Bszi. 56. § (5) bekezdésén alapuló rendelkezésével a folyamatban lévő perben kizárta a törvényellenesnek minősített rendeleti szabályozás perbeli alkalmazását.

A döntés elvi tartalma

23. A fővárosi önkormányzatot terhelő össztelepülési érdekű feladat esetén a kerületi önkormányzat a telekadó mértékének meghatározásakor a Helyi adó tv. 6. § c) pontja szerinti „helyi sajátosság” körében köteles értékelni azt a körülményt, hogy illetékességi területén köztemető közszolgáltatási funkcióval terhelt telek is van, mivel e közszolgáltatásnak a kerületi önkormányzat – és az önkormányzatot alkotó helyi közösség - is érintettje.

Alkalmazott jogszabályok

24. Alaptörvény F) cikk (1) bekezdés; 2011. évi CLXXXIX. törvény 13. §; 23. §; 1990. évi C. törvény 1. §; 6. §; 17. §; 21-22. §-ok.

Záró rész

25. A döntés elleni jogorvoslatot a Bszi. 49. §-a zárja ki.

Budapest, 2014. szeptember 9.

Dr. Kozma György sk. a tanács elnöke
Dr. Hörcherné Dr. Marosi Ildikó sk. előadó bíró
Dr. Balogh Zsolt sk. bíró