A Kúria
Önkormányzati Tanácsának
határozata
Az ügy száma: Köf.5019/2021/6.
A tanács tagjai: Dr. Patyi András, a tanács elnöke, Dr. Horváth Tamás előadó bíró, Dr. Balogh Zsolt bíró, Dr. Varga Eszter bíró, Dr. Kiss Árpád Lajos bíró
Az indítványozó: Budapest Főváros Kormányhivatal (1056 Budapest, Váci út 62-64.)
Az érintett önkormányzat: Budapest Főváros IX. Kerület Ferencváros Önkormányzata (1092 Budapest, Bakáts tér 14.)
Az ügy tárgya: önkormányzati rendelet törvényességének vizsgálata
Rendelkező rész
A Kúria Önkormányzati Tanácsa
- megállapítja, hogy Budapest Főváros IX. Kerület Ferencváros Önkormányzata Képviselő-testületének a gépjármű elhelyezési kötelezettség helyi szabályairól szóló 33/2020. (XI.25.) önkormányzati rendelete törvénysértő, ezért azt e határozat közzétételének napjával megsemmisíti;
- elrendeli határozatának a Magyar Közlönyben való közzétételét;
- elrendeli, hogy a határozat közzétételére – a Magyar Közlönyben való közzétételt követő 8 napon belül – az önkormányzati rendeletek kihirdetésével azonos módon kerüljön sor.
A határozat ellen jogorvoslatnak nincs helye.
Indokolás
Az indítvány alapjául szolgáló tényállás
[1] Az indítványozó Budapest Főváros IX. Kerület Ferencváros Önkormányzata Képviselő-testületének a gépjármű elhelyezési kötelezettség helyi szabályairól szóló 33/2020. (XI.25.) önkormányzati rendeletét (a továbbiakban: Ör.) törvényességi felügyeleti jogkörben vizsgálta abban a vonatkozásban, hogy az Ör. hatályba lépése révén 2021. január 1-jétöl bevezetett, az Ör, 5. § (2) bekezdésében rögzített díjak megfelelnek-e a koronavírus-világjárvány nemzetgazdaságot érintő hatásának enyhítése érdekében szükséges gazdasági intézkedésről szóló 603/2020. (XII. 18.) Korm. rendelet (a továbbiakban: 603-as Korm. rendelet) előírásainak.
[2] A hatályos Ör.-ben rögzített elhelyezési kötelezettség ellentételezése ugyanis a korábbi Ör.-ben szabályozott valamennyi díjhoz viszonyítva jelentősen emelkedett, ami a 603-as Korm. rendelettel ellentétes. Az 5. § (2) bekezdés a) pontja alapján a gépjármű-elhelyezési kötelezettség pénzbeli megváltását az Ör. 1. mellékletében szereplő szerződésminta díjnak nevezi. Parkolóhelyenként ennek összege a korábbihoz képest új épület építése esetén 8.000.000 Ft-ra, míg a b) pontja alapján meglévő épület átalakítása, bővítése és rendeltetésmód változtatása vagy meglévő rendeltetési egység megosztása esetén 4.000.000 Ft-ra nőtt.
[3] Az indítványozó törvényességi felhívásában aggályosnak tartotta az Ör. 4. § (3) bekezdését is, amely szerint a pénzbeli megváltás engedélyezéséről a főépítész részletesen indokolt javaslata alapján a polgármester dönt. Az Ör. szabályai között nem rendezi a döntés meghozatalának alapját jelentő jogviszonyt, vagyis azt, hogy önkormányzati hatósági eljárást folytat le vagy tulajdonosi jogkörben hozza meg döntését a polgármester. Ez a hiányosság sérti a jogalkotásról szóló 2010. évi CXXX. törvény (a továbbiakban: Jat.) 2. § (1) bekezdésében megfogalmazott normavilágosság követelményét, amelynek alapján a jogszabálynak a címzettek (jogalkalmazók és állampolgárok, egyéb érintettek) számára is egyértelműen értelmezhető szabályozási tartalommal kell rendelkeznie.
[4] Az érintett önkormányzat (a továbbiakban: önkormányzat) polgármesterének álláspontja szerint a 603-as Korm. rendelet 1. § (1) bekezdés a) pontjában foglalt rendelkezés nem alkalmazható az Ör. 5. § (2) bekezdése tekintetében. Nem minősül sem vagyonnal való gazdálkodás körében felmerülő díjnak, sem egyéb díjfizetési kötelezettségnek az Ör.-ben meghatározott gépjármű elhelyezési kötelezettség pénzbeli megváltásának összege, mivel azt a kérelmező nem köteles megfizetni, csak kötelezettség alóli szabadulást eredményez. A gépjármű-elhelyezési kötelezettség megváltása ennek alapján polgári jogi jogviszony keretében történik. Mindezek miatt az indítványozó törvényességi felhívása eredménytelen maradt.
A kormányhivatal indítványa és az önkormányzat védirata
[5] Budapest Főváros Kormányhivatala (a továbbiakban: indítványozó) 2021. június 9-én kelt és a Kúriára 2021. június 10-én érkezett indítványában kérte elsődlegesen az Ör., másodlagosan az Ör. 5. § (2) bekezdésének vizsgálatát és 2021. január 1. napjára visszamenőleges hatállyal történő megsemmisítését.
[6] A Kormányhivatal véleménye szerint az Ör. 1. mellékletében foglalt szerződésminta által is díjnak nevezett ellentételezés a parkolóhely-megváltási kötelezettség díjnak minősülő ellenértéke, ezért vonatkozik rá 603-as Korm. rendelet korlátozása. Ennek 1. § (1) bekezdése értelmében 2021. december 31. napjáig az önkormányzat által nyújtott szolgáltatásért, végzett tevékenységéért megállapított díj, az önkormányzati vagyonnal való gazdálkodás keretében felmerülő díj, illetve egyéb díjfizetési kötelezettség, így a gépjármű elhelyezési kötelezettség megváltási díjának mértéke sem lehet magasabb, mint ami a hatálybalépést (2020. december 19. napját) megelőző napon hatályos és alkalmazandó mérték volt.
[7] A törvényességi felügyeleti eljárás vizsgálati szakaszában sor került a rendeletalkotási körülmények feltárására is. Az indítványozó szerint az építési tevékenység célja szerint differenciáló hatásvizsgálatot nem tartalmazott az Ör. előterjesztése, a megállapított díj összegét megalapozó tanulmányra sem utalt a hatásvizsgálat. Nem mutatható ki emiatt, hogy a jogalkotó milyen körülményeket mérlegelt rendeletalkotása során. Nincs megfelelően alátámasztva, hogy a konkrét díjtétel kalkulációjának mi volt a módja.
[8] Az indítvány szerint az Ör. továbbá nem rendezi a 4. § (3) bekezdésében meghatározott döntés alapját jelentő jogviszonyt, vagyis azt, hogy a polgármester önkormányzati hatósági eljárást folytat le, avagy tulajdonosi jogkörben hozza meg döntését.
[9] Az önkormányzat védiratában akként nyilatkozott, hogy a gépjármű elhelyezési kötelezettség megváltása egyértelműen polgári jogi megállapodás. Az Ör. szerinti díj nem esik a 603-as Korm. rendelet által alkalmazott díjfogalom körébe. Az Ör. ezért nem tekinthető jogszabályba ütközőnek.
A Kúria Önkormányzati Tanácsa döntésének indokolása
[10] Az indítvány nagyobb részben megalapozott.
[11] A Kúria Önkormányzati Tanácsa (a továbbiakban: Önkormányzati Tanács) az indítványt a Kp. 141. § (2) bekezdése alapján bírálta el. A közigazgatási perrendtartásról szóló 2017. évi I. törvény (a továbbiakban: Kp.) 140. § (1) bekezdése alapján az indítványra a keresetlevél szabályait kell alkalmazni.
I.
[12] Az indítvánnyal érintett Ör. érdemi rendelkezései tartalmilag, illetőleg a külön is támadott rendelkezés és környezete szövegszerűen, különösen a következők.
[13] [Gépjármű elhelyezési kötelezettség] A hatályos kerületi építési szabályzatokban meghatározott építési tevékenységek és rendeltetés-változtatások feltételeként meghatározott gépjármű elhelyezési kötelezettséget a rendelet alapján kell teljesíteni. Új épület létesítésekor az adott városrészre hatályos kerületi építési szabályzat előírásaiban meghatározott gépjármű elhelyezési kötelezettségnek – amennyiben az megoldható – telken belül kell eleget tenni.
[14] [A kötelezettség pénzbeli megváltása]
„4. §
(1) Gépjármű elhelyezési kötelezettség pénzbeli megváltására kivételes módon, csak abban az esetben és mértékben van lehetőség, ha az adott ingatlanon a ki- és behajtás forgalomtechnikai okokból bizonyítottan nem megoldható, vagy a telken a már meglévő épület, a telek méretei vagy egyéb műszaki adottságok a telken belüli parkolást nem teszik lehetővé.
(2) Amennyiben a tervezett rendeltetéshez tartozó gépjármű elhelyezés saját telken igazolhatóan nem biztosítható, akkor Budapest Főváros IX. Kerület Ferencváros Önkormányzata (a továbbiakban: Önkormányzat) egyetértése esetén a gépjármű elhelyezési kötelezettség a szükséges mértékben pénzben megváltható.
(3) A pénzbeli megváltás engedélyezéséről a főépítész részletesen indokolt javaslata alapján a polgármester dönt.
[15] [A pénzbeli megváltás teljesítésének módja]
„5. §
(1) A gépjármű elhelyezési kötelezettség pénzbeli megváltásról – az 1. mellékletben lévő minta alkalmazásával – szerződést kell kötni, melyet a pénzbeli megváltást engedélyező döntést követően az építtető kezdeményez az építési tevékenység megkezdését megelőzően.
(2) A gépjármű elhelyezési kötelezettség pénzbeli megváltásának összege parkolóhelyenként:
a) új épület építése esetén 8 000 000 Ft (azaz nyolcmillió forint),
b) meglévő épület átalakítása, bővítése és rendeltetésmód változtatása vagy meglévő rendeltetési egység megosztása esetén 4 000 000 Ft (azaz négymillió forint),
mely összeg befizetésének igazolása a tevékenység megkezdésének feltétele.
(3) A pénzbeli megváltás pénzügyi teljesítésének határideje:
a) átalakítás, rendeltetésváltozás, épületbővítés esetén: a szerződés megkötését követő 30 napon belül;
b) új építési tevékenység esetén: az építési tevékenység megkezdésének napján, de legkésőbb a 4. § (3) bekezdésében meghatározott döntés kézhezvételétől számított 3 éven belül.
(4) A befizetésről szóló igazolást az Építésügyi hatósági engedélyezési eljárásokat Támogató elektronikus Dokumentációs Rendszerbe (ÉTDR) fel kell tölteni, mely a használatbavételi engedély kiadásának feltétele.
(5) Az építkezés megkezdését az Önkormányzat felé írásban be kell jelenteni.
A megváltás teljes összegének pénzügyi teljesítését megelőzően:
a) a tervezett építési tevékenység nem kezdhető meg;
b) a tervezett építkezéshez kapcsolódóan közterület-használati hozzájárulás nem adható.
(6) Amennyiben az építési szándék, rendeltetésváltoztatás meghiúsul, ennek igazolásától számított 15 napon belül a befizetett megváltás összegét az Önkormányzat – kamat felszámítása nélkül – visszafizeti.”
II.
[16] Magyarország Alaptörvénye (a továbbiakban: Alaptörvény) 32. cikk (2) bekezdése alapján feladatkörében eljárva a helyi önkormányzat törvény által nem szabályozott helyi társadalmi viszonyok rendezésére, illetve törvényben kapott felhatalmazás alapján önkormányzati rendeletet alkot.
[17] A jogalkotásról szóló 2010. évi CXXX. törvény (a továbbiakban: Jat.) 2. § (1) bekezdése alapján a jogszabálynak a címzettek számára egyértelműen értelmezhető szabályozási tartalommal kell rendelkeznie.
[18] Az Alaptörvény 32. cikk (3) bekezdése értelmében az önkormányzati rendelet más jogszabállyal nem lehet ellentétes. A Jat. 2. § (4) bekezdésének b) pontja alapján az önkormányzati rendeletek megalkotásakor is biztosítani kell, hogy azok illeszkedjenek a jogrendszer egységébe.
[19] Az országos településrendezési és építési követelményekről szóló 253/1997. (XII. 20.) Korm. rendelet (a továbbiakban: OTÉK) 42. § (2) és (12) bekezdése értelmében a kerületi önkormányzatnak biztosítania kell az építményekhez tartozó gépjármű elhelyezését, azon túlmenően pedig a település idegenforgalmi vagy központi szerepéhez mérten a megfelelő számú parkolóhelyet.
[20] Az Ör. konstrukciója szerint a gépjármű elhelyezési kötelezettség megváltásakor a kötelezett (építtető) az általa meg nem valósított parkolóhely miatt önkormányzatra háruló további parkolóhely kialakítás költségeit téríti meg, a megváltás díjával hozva egyensúlyba az önkormányzat költségvetésére áthárított terhet.
[21] Az önkormányzat és az építtető mint felek ennek érdekében a Polgári Törvénykönyvről szóló 2013. évi V. törvény (a továbbiakban: Ptk.) hatálya alá tartozó szerződést kötnek, melynek keretében a közösségi szolgáltatásért cserébe járó, díjként meghatározott ellenértékként pénzösszeget fizetnek.
III.
[22] A Kúria Önkormányzati Tanácsa mindenekelőtt a parkólóhely megváltásáról szóló döntés alapját adó jogviszony jellegét vizsgálta az Ör. egésze szabályozásának tükrében.
[23] A Magyarország helyi önkormányzatairól szóló 2011. évi CLXXXIX. törvény 13. § (1) bekezdésének 1. pontja szerint a helyi közügyek, valamint a helyben biztosítható közfeladatok körében ellátandó helyi önkormányzati feladatok különösen a településrendezés. A 14. § (1) bekezdése szerint a 13. § (1) bekezdésében meghatározott feladatok ellátásának részletes szabályait, ha e törvény másként nem rendelkezik, jogszabályok tartalmazzák. Jelen tágyban a vonatkozó kötelezettséget az épített környezet alakításáról és védelméről szóló 1997. évi LXXVIII. törvény (Étv.) felhatalmazása alapján az OTÉK 42. §-a tartalmazza, ami az erről szóló rendelkezést az önkormányzat rendeleteként megalkotott helyi építési szabályzatához köti.
[24] Tekintettel arra, hogy ez OTÉK 42. § (2) bekezdése szerint az építmények rendeltetésszerű használatához a telken belül kell biztosítani a személygépkocsi elhelyezését, az önkormányzatnak erre vonatkozóan nincsen (közterületen parkolóhelybiztosítási) kötelezettsége. A gépjármű-elhelyezés adott településrészen tartalmában a helyi építési szabályzat által meghatározott közigazgatási kötelezési jogviszony.
[25] E kötelezettség kiváltása alapulhat megállapodáson, de abban az esetben a garanciális feltételeket vagy magasabb szintű jogforrás szabályozása alapján, vagy azok részletes helyi jogalkotás keretében történő kialakítása révén kell megállapítani.
[26] Jelen tárgyban az Ör.-re hárul ez a szerep, megállapítható azonban, hogy a szabályozott jogintézmény nem felel meg ennek a követelménynek.
[27] Az indítványozó szerint az Ör. nem rendezi egyértelműen, hogy a 4. § (3) bekezdésében meghatározott pénzbeli megváltás kapcsán a polgármester önkormányzati hatósági eljárást folytat le, avagy tulajdonosi jogkörben hozza meg döntését. Tartalma ennek az, hogy az Ör. a megváltási díj formájában az építtetővel ellentételezteti, hogy helyette az önkormányzat alakítja ki a parkolóhelyet. Az egyoldalú kötelezési tartalom folytán ez közigazgatási jogviszony, amire az Ör. 4. § (3) bekezdése egyértelműen utal, amikor a pénzbeli megváltás engedélyezését nevesíti – a főépítész indokolt javaslata alapján – a polgármester hatáskörében.
[28] Az Ör. „Szerződés” című 1. sz. mellékletének 3.1. pontjában azonban az szerepel, hogy a megállapodásba nem foglalt kérdésekben az Ör., az OTÉK, a vonatkozó KÉSZ (kerületi építési szabályzat) és a Ptk. rendelkezései az irányadók.
[29] Megállapítható, hogy az ekként szabályozott jogviszony szabályszerűen nem értelmezhető. A polgármesteri engedély ugyanis kétségkívül hatósági aktus. Az ennek alapján kötendő megállapodás, az Ör. 1. melléklete szerinti szerződés viszont valójában nem hagy teret a felek akarata szerinti megállapodásnak. Különösen azáltal, hogy lényegében az egyik, polgári jog szerint „mellérendelt” felet egyidejűleg közigazgatási hatósági jogkör gyakorlójának helyzetébe hozza.
[30] Az önkormányzat ezzel kapcsolatos ellenérveivel összefüggésben a Kúria a következőket rögzíti. Egyrészt közigazgatási jogviszony nem azáltal keletkezik, hogy az Ör. szabályozási körébe vonja azt, hiszen önkormányzati rendelet szólhat mellérendeltségi viszonyokról. A polgármesteri engedély az, ami jelen esetben a helyi szabályozás folytán létesített közigazgatási aktus, és ami miatt a szerződés alapjául szolgáló mellérendeltség nem lehet valóságos.
[31] Másrészt az építtető szabadsága, hogy a kötelezettség alóli mentesülést választhatja, nem hasonlítható egy polgári jog szerinti szokásos blanketta-szerződéshez, mert – bár a felek mozgástere ott is eltérő – egyikük nem rendelkezik még ráadásul közhatalmi jogosítvánnyal is a szerződés tartalmának meghatározását illetően. Egyebek között ez garanciális szempontból is fontos, mert a diktált feltételekkel szembeni szokásos garanciák (pl. fogyasztóvédelem) közjogi viszonyban nem érvényesíthetők. Közhatalmi jogosítvány feltétel nélkül, kifejezetten mellérendeltségi alapon való szabályozása ugyancsak aggályos.
[32] A Kúria Önkormányzati Tanácsa számos összefüggésben hozott már határozatot az önkormányzati feladatok ellátásával összefüggésben a rendeleti szabályozásban foglalt közjogi és magánjogi viszonyok intézményesítésének feltételeiről és azok egymáshoz történő kapcsolódásáról.
[33] A Köf.5033/2017/4. számú döntés kifejti, hogy az önkormányzatok törvény keretei között megválaszthatják a helyi közfeladatok ellátása érdekében az általuk intézményesíthető jogviszonyok közjogi vagy magánjogi jellegét, azonban a felek számára szükséges garanciákat ennek megfelelően koherensen kell kiépíteniük. Nem lehet hol az egyik, hol a másik viszonyrendszer elemeit aszerint alkalmazni, hogy az az egyik fél számára miképpen látszik célszerűnek. Hasonlóképpen rendelkezik egyebek között a Köf.5031/2019/5., a Köf.5010/2020/6., Köf.5010/2021/4. illetve legutóbb a Köf.5017/2021/6. számú határozat.
[34] Jelen ügyben a kétféle jogviszony kapcsolódásának tisztázatlansága végeredményben a szerződő magánfelet, illetve az engedélyes ügyfelet illetően a garanciális jogvédelem kereteinek felismerhetetlenségét eredményezi, vagyis annak tisztázatlanságát, hogy erre közigazgatási vagy polgári jogi keretek között van-e módja.
[35] Az, hogy a rendelet mellékletében az szerepel, hogy a megállapodásban nem rendezett kérdésekben a Ptk. rendelkezései az irányadók, nem teszi egyértelművé a döntéshozatal jogalapját, hiszen hatósági aktus, azaz engedélyezés határozza meg teljeskörűen a megállapodás tartalmát. Azért is aggályos ez, mert így egy hatósági döntés kerül „beárazásra”, ami a közhatalom gyakorlására való felhatalmazás tartalmával általában ellentétes.
[36] A magyar jogrendszerben kifejezetten vegyes jogviszonyokat tipikusan törvény hoz létre, melyben felhatalmazással jelölik ki a helyi szabályozás mellérendeltségi viszonyokat intézményesítő szerepét. Ilyen a védirat által hivatkozott, a lakások és helyiségek bérletére, valamint elidegenítésükre vonatkozó egyes szabályokról szóló 1993. évi LXXVIII. törvény (lakástörvény).
[37] A helyi önkormányzat szabályozhat saját maga is a tárgyban felhatalmazása keretei között, vagy teheti ezt eredeti szabályozási jogkörében is – a garanciális követelményeket azonban szem előtt kell tartania. Az önkormányzat ugyanis nem szokványos magánjogi szerződő fél, mert a másik féllel való akarategyezés elérését részéről jelentősen erősíti az a körülmény, hogy az említett módon egyben szabályozója is az önmagát érintő viszonynak. A szerződés másik alanyának, illetve az állampolgárok helyi közösségének garanciális jogait ebben az összefüggésben csak kifejezett közjogi eszközökkel lehetne biztosítani. A felek egyenjogúsága, valódi akarategyezősége ebben a kiegyensúlyozatlan és egyenlőtlen alaphelyzetben másképp aligha garantálható.
[38] Jelen esetben az elégséges garanciák hiányában mindenekelőtt a Jat. 2. § (1) bekezdése sérült. Az egyértelmű szabályozási tartalom a jogviszonyok alapvető jellege, illetve összefüggése kialakításának elmaradása miatt ugyanis nem állapítható meg, ami egyértelműen jogbizonytalanságot okoz. E törvénybe ütközés alapján az Ör. teljes megsemmisítése vált indokolttá a Kp. 146. § (1) bekezdés a) pontja alapján.
[39] A megsemmisítés miatt az Önkormányzati Tanács nem foglalkozott az Ör. tárgya 603-as Korm. rendelet hatálya alá tartozásának kérdésével, mert az ekként okafogyottá vált. Mivel ugyanis nem volt megállapítható a helyben szabályozott jogviszony természete, az abban meghatározott díjjal kapcsolatban sem tisztázható, hogy az a Korm. rendelet hatálya alá tartozik-e, vagy pedig sem.
[40] Az indítványozó az Ör. ex tunc hatályú megsemmisítését kérte. A Kúria szerint azonban ez jogbizonytalanságot okozna az ezt a határnapot követően már teljesedésbe ment jogviszonyokat érintően. A gépjármű elhelyezés megváltásának továbbá ekkor huzamosabb ideig egyáltalán nem lenne jogalapja, ami a jogalkotói akarattal, a beruházói szempontokkal és rövidtávon feltehetően a lakossági érdekkel is ellentétes.
[41] Mindezek alapján az Ör. egészének a jelen határozat közzétételének napjával történő (ex nunc hatályú) megsemmisítése indokolt.
A döntés elvi tartalma
[42] Az önkormányzatok törvény keretei között megválaszthatják a helyi közfeladatok ellátása érdekében az általuk intézményesíthető jogviszony közjogi vagy magánjogi jellegét, aminek megfelelő tartalom azonban világosan értelmezhető kell, hogy legyen. Az e követelménynek megfelelő szabályozás egyként koherens módon, akár a magánjog, akár a közjog sajátosságaira figyelemmel, szükségképpen tartalmazza a felek számára elengedhetetlen garanciákat, a jogállami követelményeknek megfelelő elégséges tartalommal.
Záró rész
[43] A Kúria az indítványt a Kp. 141. § (2) bekezdése szerint tárgyaláson kívül bírálta el.
[44] A Kúria a törvényellenesség jogkövetkezményeit a Kp. 146. § (1) bekezdés a) pontja, valamint 146. § (4) bekezdése alapján állapította meg.
[45] A Magyar Közlönyben történő közzététel a Kp. 146. § (2) bekezdésén, a helyben történő közzététel a Kp. 142. § (3) bekezdésén alapul.
[46] Jelen eljárásban a Kp. 141. § (4) bekezdése alapján az önkormányzati rendelet törvényességének vizsgálatára irányuló eljárásban a feleket teljes költségmentesség illeti meg és saját költségeiket maguk viselik.
[47] A határozat elleni jogorvoslatot a Kp. 116. § d)pontja zárja ki.
Budapest, 2021. október 12.
Dr. Patyi András s.k. a tanács elnöke,
Dr. Horváth Tamás s.k. előadó bíró,
Dr. Balogh Zsolt s.k. bíró,
Dr. Kiss Árpád Lajos s.k. bíró,
Dr. Varga Eszter s.k. bíró