Köf.5.018/2013/6. számú határozat

Nyomtatóbarát változat

A KÚRIA
ÖNKORMÁNYZATI TANÁCSA  

Köf.5018/2013/6.

A Kúria Önkormányzati Tanácsa
a Prof. Dr. Szabó Máté, az alapvető jogok biztosa (1051 Budapest, Nádor utca 22.) Indítványozónak, a dr. Csiszár Miklós jegyző (3525 Miskolc, Városház tér 8.) által képviselt Miskolc Megyei Jogú Város Önkormányzata (3525 Miskolc, Városház tér 8.), Érintett Önkormányzat ellen, a szmogriadó-tervről szóló 23/2009. (VI. 30.) számú önkormányzati rendeletének törvényességi felülvizsgálatára irányuló nemperes eljárásban meghozta az alábbi

h a t á r o z a t o t :

1. A Kúria Önkormányzati Tanácsa
megállapítja, hogy a Miskolc Megyei Jogú Város Önkormányzatának a szmogriadó-tervről szóló 23/2009. (VI. 30.) számú rendelete jogellenes, ezért azt 2013. október 30. napjával megsemmisíti.

2. A Kúria Önkormányzati Tanácsa elrendeli a határozata Magyar Közlönyben való közzétételét.

3. A Kúria Önkormányzati Tanácsa elrendeli, hogy határozatát – a Magyar Közlönyben való közzétételt követő nyolc napon belül – az önkormányzati rendelet kihirdetésével azonos módon hirdessék ki.

A határozat ellen jogorvoslatnak nincs helye.

I n d o k o l á s

I.

1. A jövő nemzedékek országgyűlési biztosa (a továbbiakban: JNO Biztosa) JNO-1975/2008. számon jelentést adott ki Miskolc Megyei Jogú Város szmogriadó-tervéről szóló rendelet tervezetéhez kapcsolódóan, amelyben számos visszásságot állapított meg és jogalkotási javaslatot tett. Az Érintett Önkormányzat a jelentést követően alkotta meg a szmogriadó-tervről szóló 23/2009. (VI. 30.) számú rendeletét (a továbbiakban: Ör.). Az Ör. a JNO Biztosa jelentésének kiadását és az Ör. megalkotását követően a Kormány elfogadta a levegő védelméről szóló 306/2010. (XII. 23.) Kormányrendeletet (a továbbiakban: Lr.). A 2011. január 15-étől hatályba lépő Lr. olyan új feltételt, tartalmi követelményt, intézkedési kötelezettséget, és mérlegelési szempontot vezetett be, amely indokolta azt, hogy az alapvető jogok biztosa a rávonatkozó törvény alapján, jogutódi minőségben a JNO Biztosának eljárását – a JNO-1975/2008. számú jelentés hivatalból indított utóvizsgálatának keretében - folytassa és a Kúria Önkormányzati Tanácsa előtt Indítványozóként fellépjen.

2. Az alapvető jogok biztosa az Ör. több rendelkezésével összefüggésben érdemi törvény-, illetve jogszabálysértés megállapítását indítványozta.
Az indítványban foglaltak szerint
az Ör. alapján a polgármester évente tájékozódik a rendelet területi hatálya szerinti helyhez kötött légszennyező forrásokról, azok rendeleti meghatározása helyett;
az Ör. - törvényi felhatalmazásán túlterjeszkedve – feladatokat állapít meg a Szmog Intéző Bizottság tagjaként egyes államigazgatási szervek részére;
az Ör. többszintű és párhuzamos szabályozást alakít ki az államigazgatási és az önkormányzati környezetvédelmi hatóság közötti együttműködés szabályozásával;
az Ör. rendelkezései túlterjeszkednek a törvényi és jogszabályi felhatalmazáson, illetve ellentétesek törvényi és rendeleti szabályokkal a polgármesternek a füstkörriadó terv végrehajtása tekintetében megállapított hatásköre tekintetében;
az Ör. más jogszabályokban foglaltakkal ellentétesen rendelkeznek a lakosság tájékoztatásának tartalmát illetően;
végül az Ör. a füstködriadó riasztási fokozatának elrendelése esetén a rendeleti szintű szabálynál kisebb mértékű korlátozást enged a forgalomkorlátozás tekintetében.
Az Ör. több rendelkezése a fenti érdemi, tartalmi okból   a jogalkotásról szóló 2010. éci CXXX. törvény (a továbbiakban: Jat.), a környezetvédelmének általános szabályairól szóló 1995. évi LIII. törvény (a továbbiakban: Kvtv.), az egészségügyi hatóság és igazgatási tevékenységről szóló 1991. évi XI. törvény (a továbbiakban: Etv.), a Lr., és más miniszteri szintű jogszabály rendelkezéseibe ütközik.
Az alapvető jogok biztosa ezért indítványozta az Ör. 4. § (1) bekezdésének, az 5-7. §-ainak, a 10-11. §-ainak, a 12. § (2) bekezdés d) pontjának, a 14. §-ának, az Ör. 1. számú mellékletének a riasztási fokozatban elrendelhető, a közlekedést érintő rendelkezések közül a c) ponti szerinti rendelkezés,, valamint az 1. számú mellékletből a forgalomkorlátozás alól kivételt képező gépjárművek körére vonatkozó rendelkezések megsemmisítését.

3. Az Érintett Önkormányzat állásfoglalásában nem vitatta az indítványban megjelölt hiányosságokat. Egyúttal jelezte, hogy folyamatban van az Ör. felülvizsgálata és figyelemmel a közgyűlés munkarendjére is, az Ör.  módosítására avagy új rendelet megalkotására 2013. szeptember 30. napjáig kerül sor.

II.

1. Az Európai Parlament és a Tanács 2008. május 21-i 2008/50/EK irányelve (a továbbiakban: irányelv) a környezeti levegő minőségéről és a Tisztább levegőt Európának elnevezésű programról 2008. május 21-én kelt és a kihirdetéssel hatályba lépett. Az irányelv 33. cikke értelmében a tagállamok 2010. június 11-ig voltak kötelesek megalkotni azokat a törvényi, rendeleti és közigazgatási rendelkezéseket, amelyek szükségesek ahhoz, hogy az irányelvnek megfeleljenek.

2. A jogalkotó meghagyva a korábbi szabályozás három szintjét, módosította a Kvtv. egyes rendelkezéseit, valamint újra alkotta a kormányrendeleti és a miniszteri rendeleti szintű szabályozást.
A Lr. hatálya változatlanul a levegőterhelőkre terjed ki. Az irányelvben foglaltaknak – a korábbi szabályozás logikáját követve – részben levegőminőségi követelményeket ír elő (levegőterheltségi szint – imisszió), részben pedig a levegőminőségi célok elérése érdekében a légszennyező források kibocsátásait szabályozza (levegőszennyezés – emisszió). A változások alapvetően a levegőminőségi követelményeket (immissziós értékek, expozíciós mutatók, PM2,5 – szállópor értékek), valamint új elemként a bűzzel kapcsolatos szabályozást és a felügyeleti feladatokat érintik.

3. Az irányelv 24. cikke értelmében a tagállamoknak – a levegőminőségi terveken túlmenően – a meghozandó intézkedések meghatározásával rövidtávú cselekvési tervet kell kidolgozniuk, ha egy adott zónában vagy agglomerációban fennáll a veszélye annak, hogy a szennyező anyagok szintje meghaladja az irányelvben rögzített mértékű riasztási küszöbértéket. A rövidtávú cselekvési tervben megjelölt hatékony intézkedések a tevékenységek ellenőrzésén túl, szükség esetén a tevékenység - gépjárműforgalom, az építkezési munkák, a kikötőben lévő hajók, az ipari üzemek vagy termékek alkalmazása vagy a lakossági fűtőberendezések használata – felfüggesztésére is kiterjedhetnek.

4. A Kvtv. 48. § (4) bekezdés a) pontja értelmében „[a] települési önkormányzat képviselő-testületének hatáskörébe tartozik a füstködriadó terv” rendelettel történő elfogadása. A 48. § (6) bekezdés a)-b) pontjai pedig a polgármester levegő-tisztaságvédelmi feladatkörébe, illetőleg államigazgatási, hatósági hatáskörébe sorolja a füstködriadó terv kidolgoztatását és végrehajtását. A Kvtv. a polgármester  feladatkörébe, illetőleg hatáskörébe sorolja továbbá „a füstködriadó terv végrehajtása során a légszennyezést okozó, szolgáltató, illetve termelő tevékenységet ellátó létesítmények üzemeltetőinek más energiahordozó, üzemmód használatára kötelezését, az üzemeltető tevékenységének, valamint a közúti közlekedési eszközök üzemeltetésének időleges korlátozását vagy felfüggesztését [48. § (6) bekezdés b) pont]. A Kvtv. értelmében ugyancsak a polgármester feladata és hatósági hatásköre „a külön jogszabályban meghatározott szmoghelyzet (füstködállapot) bekövetkezése esetén az érintett lakosság tájékoztatása a meglévő és várható túllépés helyéről, mértékéről és időtartamáról, a lehetséges egészségügyi hatásokról és a javasolt teendőkről, valamint a jövőbeli túllépés megelőzése érdekében szükséges feladatokról”.

A törvényi rendelkezések értelmében tehát a füstköd-riadó tervvel, mint rövidtávú cselekvési tervvel összefüggésben a polgármester központi szerepet játszik: a füstköd-riadó tervet a polgármester dolgozza ki, a helyi önkormányzat képviselő-testülete rendelettel fogadja el és a polgármester faladata, illetve hatósági jogköre annak végrehajtása.

5. Rövidtávú cselekvési tervként a füstköd-riadó tervet, annak tartalmi elemeit - a szmoghelyzet definiálása, és a lakosság tájékoztatásának - a Lr. intézményesíti. A Lr. 20. §-a rögzíti azon települések körét, ahol a füstköd- riadó terv elkészítése kötelező, a Kvtv. alapján az alkalmazható korlátozó intézkedéseket, a polgármester által – egyes hatósági vélemények beszerzését követően elrendelendő, illetve elrendelhető - korlátozó jellegű intézkedéseinek körét.
Ebből következőleg a polgármester az, aki a szmogriadóhelyzet fennálltát megállapítja és korlátozó intézkedések elrendeléséről – egyes hatósági vélemények beszerzését követően - döntést hoz.
A Lr. 36. § (3) bekezdése egyértelművé teszi, hogy a polgármester „a füstköd-riadó terv végrehajtásával kapcsolatos levegőtisztaság-védelmi hatósági ügyben” első fokon eljáró hatóságnak minősül. A polgármester tehát meghatározza a korlátozó intézkedések körét, és hatósági jogkörében eljárva kikényszeríti azok betartását.
A füstköd-riadó tervről szóló önkormányzati rendelet  tartalmát a Lr. 2. számú melléklete, a végrehajtását a 3. számú melléklet A) pontja, az elrendelhető intézkedések körét pedig a 3. számú melléklet B) pontja rendezi.
A Lr. több rendelkezése is előírja szmoghelyzet esetére a lakosság tájékoztatását, a tájékoztatás tartalmára és felelősére vonatkozó szabályokkal együtt [19. § (2) bek., 20. § (3) bek., 20. § (5) bek.].

6. Az Alaptörvény 32. cikk (1) bekezdése „a helyi közügyek intézése körében törvény keretei között” hatalmazza fel a helyi önkormányzatokat rendeletalkotásra. A korábbi törvényi szabályt emelte az alkotmányozó az Alaptörvény 32. cikk (2) bekezdésébe, amely szerint „[f]eladatkörében eljárva a helyi önkormányzat törvény által nem szabályozott helyi társadalmi viszonyok rendezésére, illetve törvényben kapott felhatalmazás alapján önkormányzati rendeletet alkot”.

A jelen eljárásban törvényességi vizsgálatnak alávetett Ör. a Kvtv. korábban hatályos, valamint a 21/2001. (II. 14.) Korm. rendelet rendelkezéseinek felhatalmazása alapján született meg. Következésképpen az Érintett Önkormányzat a törvényi és kormányrendeleti keretek között rögzíthet a helyi sajátosságokhoz igazodó normákat, magatartási szabályokat. Az Alaptörvény 32. cikk (2) bekezdése értelmében „[a]z önkormányzati rendelet más jogszabállyal nem lehet ellentétes”. A végrehajtási jelleggel kiadott önkormányzati rendelet tehát más jogszabályba ütközően jogsértő akkor, ha a felhatalmazása kereteit túllépve szabályoz.

7. Az alapvető jogok biztosának indítványa annak megállapítására irányul, hogy az Ör. hatályos rendelkezései több esetben a felhatalmazás keretein túlterjeszkedve szabályoznak. Tekintettel arra, hogy az Érintett Önkormányzat nem vitatta az indítványban foglaltakat, ezért a Kúria Önkormányzati Tanácsa a Ör. utólagos absztrakt kontrollját a Kvtv. és a Lr. rendelkezéseire tekintettel elegendőnek ítélte elvégezni.

7.1. A Kúria Önkormányzati Tanácsa több határozatában leszögezte: az Alaptörvényből eredő feladata, hogy „az önkormányzati normákat a törvényekkel összhangba hozza, illetőleg - az új jogalkotást tekintve - összhangban tartsa”. [5031/2012., MK 2012. 76.] Az Ör.-nek tehát a mindenkor hatályos jogszabályokkal kell összhangban állnia.

7.2. Az Ör. 5. §-a hozza létre a Szmog Intéző Bizottságot (a továbbiakban: SZIB), amelynek tagja több hatóság területi szerve (Észak-magyarországi Környezetvédelmi, Természetvédelmi és Vízügyi Felügyelőség, az ÁNTSZ Kistérségi Intézete, a Nemzeti Közlekedési Hatóság Észak-magyarországi Regionális Igazgatósága). Az Ör. számos, a szmoghelyzet kezelésével összefüggő, a Kvtv. és a Lr. értelmében a polgármestert terhelő feladatot telepít a SZIB-re. E feladatok részben a füstkör-riadó elrendelésével (5-7 §-ok, 14-18. §-ok), részben pedig a lakosság tájékoztatásával állnak összefüggésben (6-7. §-ok, 10. §, 13. §).
A Lr. 20. § (4) bekezdése az – egyéb hatósági feladataik mellett – a füstköd-riadó terv végrehajtása kapcsán e hatóságoknak véleményező feladatot szán. Ezért minden további, az Ör.-ben – az 5-7. §-okban, a 10-11. §-okban, a 12. § (2) bekezdés d) pontjában, 13-18. §-okban -    megállapított hatáskör az államigazgatási szervek területi szervei vonatkozásában meghaladja az Érintett Önkormányzat jogalkotói kompetenciáját, és a Kvtv., illetve a Lr. fentiekben megjelölt rendelkezéseibe ütközően jogsértő.

Az indítványban foglaltakkal egyezően, és a fentiekkel párhuzamosan megállapítható az is, hogy az Ör. polgármester hatáskörére vonatkozó szabályai ellentétesek a Kvtv. 46. § (6) bekezdésében foglaltakkal. A Kvtv. értelmében ugyanis a füstköd-riadó esetében a korlátozó intézkedéseket a polgármester rendeli el, döntésének tartalmára a hatóságok nem javaslatot adnak [Ör. 11. § c) pont; 12. § (2) bekezdés d) pont], hanem a Lr. 20. § (4) bekezdése szerinti tárgykörben véleményt fogalmaznak meg.

7.3. Megjegyzendő továbbá az is, hogy a Lr. 34-35. §-ai a levegővédelmi követelmények megsértésére önálló szankciórendszert hozott létre, amely részben a Lr. 9. számú mellékletében meghatározott mértékű levegőtisztaság-védelmi bírságból [Lr. 34. § (2) bekezdés], illetve füstköd-riadó terv alapján elrendelt intézkedés be nem tartása esetén a levegőterhelő tevékenység betiltását jelentheti. Ezért az Ör. 24. § (2) bekezdésében megjelölt, – egyebekben 2012. IV. 15-től hatálytalan – 218/1999. (XII. 28.) Korm. rendeleten alapuló szankciórendszere sem felel meg a hatályos jogi szabályozásnak.

A kifejtettek értelmében a Kúria Önkormányzati Tanácsa megállapította, hogy az Ör. 3.§-a, 4. § (1) bekezdése, 5-7. §-ai, 10. §-a, 11. § c) pontja, 12. § (2) bekezdés c) pontja, 13-18. §-ainak államigazgatási hatóságok területi szerveit érintő, valamint a polgármester feladat- és hatáskörét érintő rendelkezései, a 20. §-a, valamint 24. § (2) bekezdése a Kvtv. 48. § (2) és (6) bekezdéseibe, valamint a Lr. 20. §-ába. 36. § (3) bekezdésébe, valamint a Lr. 2. és 3. számú mellékletébe ütközően jogellenesek.

8. Összefoglalva rögzíteni szükséges azt is, hogy az Ör.-t az Érintett Önkormányzat a levegő védelméről szóló korábbi törvényi és kormányrendeleti felhatalmazásra tekintettel alkotta meg, és tartja hatályban a kúriai felülvizsgálat idején is. A 2010-es és a 2011-es években a levegőminőség védelem területének országos szintű szabályozása – jogharmonizációs okokra visszavezethetően – alapvető változáson ment át, amely érintette a levegő minőségének védelmét garantáló intézményrendszert, a hatáskörök megosztását, a szmoghelyzet kialakulásának határértékeit is és a jogsértések szankciórendszerét is. A jelen határozat II.2. pontjában hivatkozott háromszintű szabályozást a Kvtv. és a Lr. mellett miniszteri rendeletek egészítik ki [a levegőterhelési szint határértékeiről és a helyhez kötött légszennyező pontforrások kibocsátási határértékeiről szóló 4/2011. (I. 14.) VM rendelet, a levegőterheltségi szint és a helyhez kötött légszennyező források kibocsátásának vizsgálatával, ellenőrzésével, értékelésével kapcsolatos szabályokról szóló 6/2011. (I. 24.) VM rendelet], amelyek tartalmazzák a megváltozott határértékeket. Ezért az Ör. jogszerűsége egészében megkérdőjelezendő, hiszen a megalkotására adott törvényi felhatalmazás, a levegő védelmére vonatkozó 2001-ben megalkotott rendeleti szintű szabályok, így a 21/2001. (II. 14.) Kormányrendelet, valamint a kibocsátási határértékekről szóló 14/2001. (V. 9.) KöM-EüM-FVM együttes rendelet (Ör. 3. §), már nem hatályosak. Ezért az Ör. nem alkalmazza a hatályos joganyag fogalomkészletét, értékmeghatározásait, a szmoghelyzet esetén alkalmazandó és alkalmazható intézkedéseket, az egyes hatásköröket pedig nem megfelelően és nem egyértelműen választja szét.

9. A bíróságok szervezetéről és igazgatásáról szóló 2011. évi CLXI. törvény ( a továbbiakban: Bszi.) 55. § (1) bekezdésében kapott felhatalmazással élve a Kúria Önkormányzati Tanácsa a szoros összefüggésre és a megváltozott jogszabályi környezetre tekintettel az Ör. egészét felülvizsgálva állapította meg annak jogsértő jellegét, és az 55. § (2) bekezdés a) pontja alapján az Ör. egészére nézve vonta le a jogellenesség jogkövetkezményeit.
A Bszi. 55. § (2) bekezdése értelmében „[a] megsemmisített önkormányzati rendelet vagy annak rendelkezése a határozatnak a Magyar Közlönyben való közzétételét követő napon hatályát veszti”. Az 56. § (3) bekezdése értelmében azonban a hatályvesztést „eltérően is megállapíthatja, ha azt a jogbiztonság vagy a rendelet hatálya alá tartozó jogalanyok különösen fontos érdeke indokolja”.
A Kúria Önkormányzati Tanácsa a jogalkotáshoz szükséges időigényt értékelve az Ör.-t a jövő nézve semmisítette meg. Az Érintett Önkormányzat 2013. október 30-ig megfelelő idővel rendelkezik arra, hogy a levegőminőség védelmére vonatkozó korszerű szabályozását kidolgozza és elfogadja. A határidő elmulasztása pedig a kormányhivatali törvényességi felügyeleti eljárást válthat ki és adott esetben rendeletpótlási eljáráshoz vezethet.

A határozat közzétételéről a Bszi. 55. § (2) bekezdés b) és c) pontjai alapján határozott.

Budapest, 2013. június  23.

Dr. Kozma György sk. az Önkormányzati Tanács elnöke
Dr. Hörcherné Dr. Marosi Ildikó sk. előadó bíró
Dr. Balogh Zsolt sk. bíró

A kiadmány hiteléül:

tisztviselő