Köf.5.018/2012/8. számú határozat

Nyomtatóbarát változat

KÚRIA

Köf.5018/2012/8.szám

A Kúria Önkormányzati Tanácsa a Simonné Dr. Grósz Melinda jogtanácsos által képviselt Heves Megyei Kormányhivatal (3300 Eger, Kossuth Lajos u. 9.) indítványa alapján, a Dr. Kozma Katalin jogtanácsos által képviselt Gyöngyös Város Önkormányzata (3200 Gyöngyös, Fő tér 13.) ellen, a helyi népszavazásról és népi kezdeményezésről szóló 16/2001. (IV. 25.) KT rendelet törvényellenességének vizsgálatára irányuló nemperes eljárásban meghozta az alábbi

h a t á r o z a t o t:

A Kúria Önkormányzati Tanácsa Gyöngyös Város Önkormányzata Képviselő-testületének a - 34/2007. (X. 19.) KT rendelet 2. §-ával megállapított - a helyi népszavazásról és népi kezdeményezésről szóló 16/2001. (IV. 25.) KT rendelet 5/A. §-a törvényellenességének megállapítására irányuló indítványt elutasítja.
Ez ellen a határozat ellen jogorvoslatnak helye nincs.

I n d o k o l á s
I.

1. Az Észak-magyarországi Regionális Közigazgatási Hivatal vezetője (a továbbiakban: indítványozó) a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény (a továbbiakban: Ötv.) 99. § (2) bekezdés a) pontja alapján kezdeményezte az Alkotmánybíróságnál Gyöngyös Város Önkormányzata Képviselő-testületének (a továbbiakban: önkormányzat) - a 34/2007. (X. 19.) KT rendelet 2. §-ával megállapított - a helyi népszavazásról és népi kezdeményezésről szóló 16/2001. (IV. 25.) KT rendelet (a továbbiakban: Ör.) 5/A. §-a alkotmány-és törvényellenességének vizsgálatát. Az Ör. vizsgálni kért 5/A. §-a a falugyűlés rendjét, működésének szabályait állapítja meg területszervezési eljárás során. Az indítványozó szerint annak ellenére, hogy az Ötv. 50. § (2) bekezdése felhatalmazza az önkormányzatokat a helyi népszavazás és népi kezdeményezés további szabályozására, illetve, hogy az Ötv. 18. § (2) bekezdése a lakossági fórumok között nevesíti a falugyűlést, továbbá, hogy az Ötv. 52. § (2) bekezdése új község alakítása során az előkészítő bizottság megválasztásához kapcsolódva szól falugyűlésről, az önkormányzatnak arra nincs törvényi felhatalmazása, hogy a területszervezési eljáráshoz kapcsolódó falugyűlés részletszabályait meghatározza. Erre a területszervezési eljárásról szóló 1999. évi XLI. törvény (a továbbiakban: Ttv.) sem ad felhatalmazást. Az indítványozó utalt arra, hogy az Ötv. 46. § (1) bekezdés b) és c) pontja alapján az új község alakítása, községegyesítés, községegyesítés megszüntetése kezdeményezéséről az érintett településrész választópolgárainak közössége helyi népszavazással - s nem falugyűlésen – dönt. A falugyűlés a népszavazást az Ötv. 47. § (4) bekezdés alapján csak az 500 lakoson aluli községben válthatja ki, nagyobb lélekszámú településen nem. Ehhez képest a vizsgálni kért Ör. 5/A. §-a a községalakítás kezdeményezése körében meghatározza a falugyűlés határozatképességének fogalmát, szavazati arányról szól, amely fogalmak a döntéshozatali eljáráshoz kapcsolódnak, márpedig Gyöngyös esetében a falugyűlés területszervezési ügyekben nem lehet döntéshozó fórum.  Erre tekintettel az indítványozó szerint az Ör. 5/A. §-a az Ötv. jelölt szabályait sérti.
Az indítványozó végül utalt arra, hogy Gyöngyös Város Önkormányzatának Szervezeti és Működési Szabályzatáról szóló 8/2007. (III. 26.) KT. rendelet (a továbbiakban: SZMSZ) 25. §-a szabályozza a lakossági fórumokat, de ebben a falugyűlés nem szerepel.

2. 2012. január 1-én hatályba lépett Magyarország Alaptörvénye. Az Alaptörvény 25. Cikk. (2) bekezdés c/ pontja szerint a bíróság dönt az önkormányzati rendelet más jogszabályba ütközéséről és megsemmisítéséről. A bíróságok szervezetéről és igazgatásáról szóló 2011. évi CLXI. törvény (a továbbiakban: Bszi.) 24. § (1) bekezdés f) pontja értelmében a Kúria dönt az önkormányzati rendelet más jogszabályba ütközéséről és megsemmisítéséről.
Az Alkotmánybíróságról szóló 2011. évi CLI. törvény 72. § (1) bekezdése szerint az Alaptörvény 25. cikk (2) bekezdés c) pontja alapján a bírósághoz kell áttenni az e törvény hatálybalépését megelőzően a fővárosi és megyei kormányhivatal, illetve jogelődje által előterjesztett olyan indítványt, amely jogszabály alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló eljárásban önkormányzati rendelet vizsgálatára irányult, és az indítvány tartalmában önkormányzati rendelet más jogszabályba ütközését állítja.
Ez alapján az Alkotmánybíróság az indítványt áttette a Kúriára.

3. A Kúria Önkormányzati Tanácsa megállapította, hogy az indítványozó jogutódja – a Kormány általános hatáskörű területi államigazgatási szervéről szóló 318/2008. (XII. 23.) Korm. rendelet 15. §-a, a fővárosi, megyei közigazgatási hivatalokról szóló 214/2010. (VII. 9.) Korm. rendelet 32. § (1) bekezdése, valamint a fővárosi és megyei kormányhivatalok kialakításával és a területi integrációval összefüggő törvénymódosításokról szóló 2010. évi CXXVI. törvény 23. § (1) bekezdés alapján – a Heves Megyei Kormányhivatal.
A Kúria Önkormányzati Tanácsa felhívta a Kormányhivatalt, hogy nyilatkozzon: az indítványt fenntartja-e. A Kormányhivatal az indítványt fenntartotta, illetve tájékoztatta az Önkormányzati Tanácsot, hogy a kifogásolt rendelkezések jelenleg is hatályban vannak.
Utalt arra is, hogy az indítványban említett SZMSZ helyébe a 7/2011. (III. 25.) önkormányzati rendelettel új SZMSZ lépett, amelynek 34. §-a szabályozza a lakossági fórumra vonatkozó rendelkezéseket. Ezek között – az indítványban foglaltakkal továbbra is megegyezően – a falugyűlés nem szerepel.
A Kúria Önkormányzati Tanácsa a Bszi. 52. §-a alapján 30 napos határidő tűzésével megküldte az indítványt az érintett önkormányzatnak. Az önkormányzat szerint az Ötv. 18. § (2) bekezdés szerint a falugyűlés rendjének meghatározása képviselő-testületi kompetencia. Területszervezési ügyekben figyelembe kell venni az Ötv. 52. § (2) bekezdését, amely kifejezetten a falugyűlésre bízza az előkészítő biztosság megválasztását. Az önkormányzat úgy vélte, hogy az Ör. 5/A. §-ában szabályozott falugyűlésnek nincs felhatalmazása népszavazást helyettesítő döntés meghozatalára, így az nem lépte túl az Ötv-ben biztosított jogalkotási felhatalmazás kereteit.

II.

Az indítvány nem megalapozott.

1. Az Ör. vizsgálni kért 5/A. §-a a „[f]alugyűlés rendje, működésének főbb szabályai területszervezési eljárásban” címmel az alábbi rendelkezéseket tartalmazza:
„(1) Új község alakításának, illetve településegyesítés megszüntetésének (továbbiakban együtt: községalakítás) kezdeményezése esetén falugyűlést kell tartani a kezdeményezéssel érintett településrész választópolgárainak részvételével.
(2) A falugyűlés összehívásáról, annak helyéről, időpontjáról, napirendjéről az érintett településrész lakosságát – a falugyűlést megelőzően legalább 7 nappal – hirdetmény útján, a Képviselő-testület tagjait, valamint az illetékes közigazgatási hivatalt írásban kell értesíteni. A falugyűlés összehívása, levezetése, személyi és tárgyi feltételeinek biztosítása a kezdeményező feladata és költsége.
(3) A falugyűlés akkor tekinthető eredményesen összehívottnak, ha az érintett településrész felnőttkorú bejelentett lakosainak legalább egynegyede jelen van.
(4) A falugyűlés a jelenlévők több, mint felének támogatásával dönt a községalakítási kezdeményezés előkészítéséről, és legalább 3 tagú előkészítő bizottság megválasztásáról.
(5) Az előkészítő bizottságot az érintett településrészen lakó települési képviselők közül választják, ha nincs elég települési képviselő, vagy a megbízást nem vállalják, akkor más, a falugyűlésen jelen lévő választópolgárok közül. A jelölt személyére javaslatot tehet a falugyűlésen jelenlévő bármely választópolgár, a jelölés elfogadásáról a jelöltnek szavazás előtt nyilatkoznia kell.  
(6) A falugyűlésről jegyzőkönyvet kell készíteni, amelynek tartalmaznia kell a falugyűlésen megjelentek nevét (jelenléti ív), a határozatképesség, vagy –képtelenség tényét, a tárgyalt napirendi pontokat, a tanácskozás lényegét és a hozott határozatokat. A jegyzőkönyvet a falugyűlés által megválasztott jegyzőkönyvvezető és jegyzőkönyv-hitelesítő írja alá. A jegyzőkönyvet 8 napon belül meg kell küldeni az Önkormányzat Polgármestere, valamint a Közigazgatási Hivatal részére.”

2. Az Ör. 5/A. §-a a falugyűlés működését a területszervezési ügyek közül az új község alakítására és a településegyesítés megszüntetésére vonatkozóan szabályozza. Az Ötv. 46. § (1) bekezdés b) és c) pontja értelmében a képviselő-testület helyi népszavazást köteles kiírni a községegyesítésnek és a községegyesítés megszüntetésének kezdeményezése, illetve új község alakításának kezdeményezése esetén. Megállapítható tehát, hogy a törvény e kérdésekben kötelezően kiírandó helyi népszavazást és nem falugyűlést ír elő. Falugyűlés népszavazási döntést csak az ötszáz lakoson aluli községekben hozhat az Ötv. 47. § (4) bekezdése szerint.

3. Ugyanakkor a falugyűlés intézménye részben kapcsolódik a területszervezési ügyekhez: Az Ötv. 52. § (2) bekezdés szerint
„Új község alakításának a kezdeményezése esetén a falugyűlés legalább háromtagú előkészítő bizottságot választ a településrészen lakó települési képviselőkből, ha nincs elég települési képviselő, vagy azok a megbízatást nem vállalják, akkor más választópolgárokból. Az előkészítő bizottság javaslatot tesz az új község területére, szakértői vélemény alapján a község elnevezésére, a vagyon, valamint a vagyoni jogok és kötelezettségek megosztására, a költségek viselésére…”
Tehát az Ötv. 52. § (2) bekezdés alapján falugyűlés választja meg az előkészítő bizottságot. A falugyűlés által megválasztott előkészítő bizottságnak az új község alakítása és a településegyesítés megszüntetésének előkészítése tekintetében - törvényekben szabályozott módon - jelentős szerepe van. Az Ötv.-n túl a Ttv. is rendelkezik az előkészítő bizottságról. A Ttv. 8. § (1) bekezdése szerint az új község alakítását, településegyesítés megszüntetését kezdeményező előkészítő bizottság a kezdeményezés indokairól, a törvényben előírt feltételek teljesítéséről írásos tájékoztatást készít a választópolgárok számára. A Ttv. 8. § (2) bekezdés meghatározza e tájékoztató kötelező tartalmát. A Ttv. 8. § (3) bekezdés alapján az előkészítő bizottság elkészíti a kezdeményezésnek megfelelő döntés esetén megalakuló önkormányzat költségvetésének számítási anyagát. A Ttv. 9. § (1) bekezdése pedig kimondja, hogy az előkészítő bizottság a javaslatáról kéri a képviselő-testület állásfoglalását, és a javaslatát a költségvetés számítási anyagával együtt a helyi népszavazás előtt ismerteti a választópolgárokkal.
Látható tehát, hogy a helyi népszavazás előkészítése során az Ötv. 52. § (2) bekezdésében a falugyűlés által megválasztott előkészítő bizottság tevékenysége az Ötv.-ben és a Ttv.-ben is szabályozott, ehhez képest az előkészítő bizottságot megválasztó falugyűlésre hasonló részletezettségű törvényi szabályok nincsenek.

4. A jelen ügyben vizsgált Ör. 5/A. §-a nem a népszavazást kiváltó falugyűlés szabályairól szól (amit egyébként is csak az ötszáz lakos alatti településen lehetséges), hanem az előkészítő bizottságot megválasztó falugyűlés működésének főbb szabályait határozza meg. Az Ör. 5/A. §-a tartalmában nem tér el az Ötv. 52. § (2) bekezdésétől (a falugyűlés a legalább háromtagú előkészítő bizottságot ugyanúgy a településrészen lakó települési képviselőkből, illetve ha nincs elég települési képviselő, vagy azok a megbízatást nem vállalják, akkor más a falugyűlésen részt vevő választópolgárokból választja), viszont kétségtelen, hogy kiegészíti azt. Ez a kiegészítés abból áll, hogy jogi kereteket ad az előkészítő bizottságot választó falugyűlés működéséhez: meghatározza a falugyűlés összehívásának szabályait, kimondja, hogy a falugyűlésen döntést csak akkor lehet hozni, ha az érintett településrész felnőtt korú bejelentett lakosainak legalább egynegyede jelen van, rendelkezik arról, hogy a falugyűlés a döntést szótöbbséggel hozza meg, szól a jegyzőkönyvkészítés szabályairól.

5. Az Ötv. 16. § (1) bekezdés alapján az önkormányzat törvényben nem szabályozott helyi társadalmi viszonyok rendezésre rendeletet alkothat. Megállapítható, hogy területszervezési ügyekben az előkészítő bizottságot megválasztó falugyűlés működésének jogi keretei törvény által nem szabályozottak. Gyöngyös esetén – ahogy az önkormányzat állásfoglalásában kifejtette – Mátrafüred településrész elszakadására irányuló területszervezési kezdeményezések adják meg a szabályozás alapjául szolgáló társadalmi viszonyok helyi sajátosságait. Megállapítható továbbá, hogy az Ör. 5/A. §-ában foglalt jogi keretek alkalmasak arra, hogy az előkészítő bizottság a demokratikus döntéshozatali eljárás keretében kerüljön megválasztásra. Az Ötv. 52. § (2) bekezdése szerint a falugyűlésnek e tekintetben dönteni (azaz választani) kell. Végezetül a Kúria Önkormányzati Tanácsa utal arra, hogy mindez hozzájárul az így megválasztott előkészítő bizottság legitimációjához, ami az előkészítő bizottság törvények által részletesen meghatározott feladat-ellátása miatt – adott esetben – nem szükségtelen.

6. A fentiek alapján a Kúria Önkormányzati tanácsa úgy ítélte meg, hogy az Ör. 5/A. §-a az Ötv. 16. § (1) bekezdésén és 52. § (2) bekezdésén nyugszik.

7. Mindkét indítványozó hivatkozott álláspontja alátámasztása céljából az Alkotmánybíróság 1124/E/2004. AB határozatára E határozat vizsgálta azt a kérdést, hogy fennáll-e mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség a miatt, hogy sem az Ötv. sem a Ttv. nem határozza meg az Ötv. 52. §-ában előírt falugyűlés eljárási rendjét, határozathozatali szabályait. Az Alkotmánybíróság e döntésében úgy ítélte meg, hogy ilyen tartalmú törvényi szabályok hiánya nem valósít meg mulasztásos alkotmánysértést. A határozat szerint „A falugyűlés által megválasztott előkészítő bizottság nem döntést hozó szerv, funkciója a községgé nyilvánítási kezdeményezés előkészítése. A falugyűlés e funkciójára tekintettel, az Alkotmánybíróság álláspontja szerint az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében szabályozott jogállamiság elvéből nem vezethető le olyan alkotmányos követelmény, amelynek alapján az Ötv. 52. § (2) bekezdésében szabályozott falugyűlés eljárási és határozathozatali rendjére vonatkozó törvényi szabályozás kötelezettsége megállapítható lenne.” (ABH 2006, 1702, 1714.)
A Kúria Önkormányzati Tanácsa megállapítja, hogy önmagában az a tény, hogy az Alkotmánybíróság szerint nem áll fenn alkotmánysértő mulasztás a falugyűlés törvényi szabályainak hiánya miatt, nem jelenti azt, hogy az adott kérdést a jogi szabályozás nem is rendezheti. Rendelkezhet-e tárgyban törvény is (csak az az Alkotmányból kényszerítően nem következik), törvényi szabályok hiánya esetén pedig önkormányzati rendelet is, ha az egyébként más jogszabállyal nem ellentétes. Ilyen szabályt tartalmaz jelen ügyben az Ör. 5/A. §-a.

8. Az indítványozó hivatkozott arra is, hogy az SZMSZ 25. §-a - amelynek helyébe Gyöngyös Város Képviselő-testületének Gyöngyös Város Önkormányzata Szervezeti és Működési Szabályzatáról szóló 7/2011. (III. 25.) önkormányzati rendelet (a továbbiakban: új SZMSZ) 34. §-a lépett - változatlan tartalommal – a lakossági fórumok felsorolása között nem rendelkezik a falugyűlésről. Az új SZMSZ. 34. § (1) bekezdése a lakossági fórum, a településrészi tanácskozás, a közmeghallgatás, a rendelettervezetek közszemlére tétele formákról rendelkezik. Az Ötv. 18. § (2) bekezdése szerint „[a] képviselő-testület meghatározza azoknak a fórumoknak a rendjét (község-, várospolitikai fórum, városrész tanácskozás, falugyűlés stb.), amelyek a lakosság, az egyesületek közvetlen tájékoztatását, a fontosabb döntések előkészítésébe való bevonását szolgálják. Ezek állásfoglalásáról és az ott felmerült kisebbségi véleményekről tájékoztatni kell a képviselő-testületet.”
A Kúria Önkormányzati Tanácsa úgy ítélte meg, hogy nem áll fenn az Ör. 5/A. §-ának törvénysértését eredményező helyzet a miatt, hogy az Ör. 5/A. §-a szabályozza a falugyűlést, az új SZMSZ 34. §-a azonban nem nevesíti azt. Az Ötv. 18. § (2) bekezdése nem határozza meg, hogy a lakosság közvetlen tájékoztatását szolgáló (ott példálózóan felsorolt) fórumokat milyen tárgyú önkormányzati rendeletben (egy, vagy esetleg több rendeletben) kell szabályozni. Önmagában azzal, hogy a falugyűlést, mint fórumot az Ör. tartalmazza, nem teszi az Ör. 5/A. §-át az Ötv. 18. § (2) bekezdésével ellentétessé (az új SZMSZ 34. §-a törvényességi vizsgálatára pedig az indítványozó nem terjesztett elő kérelmet).

9. A fenti indokok alapján a Kúria Önkormányzati Tanácsa az Ör. 5/A. §-a törvényellenességének megállapítására irányuló indítványt elutasította.
A jogorvoslat kizárására irányuló rendelkezés a Bszi. 49. §-án alapul.

Budapest, 2012. május 29.

Dr. Kalas Tibor sk. az Önkormányzati Tanács elnöke
Dr. Balogh Zsolt sk. előadó bíró
Dr. Hörcherné Dr. Marosi Ildikó sk. bíró