Köf.5.016/2019/6. számú határozat

Nyomtatóbarát változatNyomtatóbarát változat

A KÚRIA
Önkormányzati Tanácsának

h a t á r o z a t a

Az ügy száma: Köf.5016/2019/6.

A tanács tagja: Dr. Patyi András a tanács elnöke, Dr. Horváth Tamás előadó bíró, Dr. Dobó Viola bíró

Az indítványozó: Fővárosi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság

Az érintett önkormányzat: Budapest XV. kerület Rákospalota, Pestújhely, Újpalota Önkormányzata
                (1153 Budapest, Bocskai u. 1-3.)

Az ügy tárgya: önkormányzati rendelet törvényességének vizsgálata

Rendelkező rész

A Kúria Önkormányzati Tanácsa

– Budapest XV. kerület Rákospalota, Pestújhely, Újpalota Önkormányzatának a helyi adókról és az ahhoz kapcsolódó adózás rendjéről szóló  – a 25/2016. (XI. 30.) számú önkormányzati rendelettel módosított – 40/2015. (XI. 30.) számú rendeletének 2017. január 1. napjától hatályos 6. §-a jogszabály-ellenességének megállapítására és az alkalmazási tilalom kimondására irányuló bírói indítványt elutasítja;

– elrendeli, hogy határozatának közzétételére a kézbesítést követő nyolc napon belül, az önkormányzati rendelet kihirdetésével azonos módon kerüljön sor.

A határozat ellen jogorvoslatnak nincs helye.

Indokolás

Az indítvány alapjául szolgáló tényállás

[1] A felperes logisztikai gazdasági tevékenységéhez hasznosított B., Sz. E. út 11. szám alatti ... helyrajzi számú belterületi ingatlana a főváros határában, autópályák közelében található. Az indítványozó bíróság előtt folyamatban lévő 31.K.30.209/2019/8. számú per tárgya a felperes 2017. évi építményadó fizetési-kötelezettsége. Budapest Főváros XV. kerület Önkormányzatának Jegyzője mint elsőfokú hatóság a felperes építményadó kötelezettségét a 6/8541/1/2017. számú határozatával 2017. január 1. napjától 1.846 Ft/m2 évi adómérték alapulvételével 62.679.084 forintban állapította meg. Az elsőfokú határozat indokolásában a helyi adókról szóló 1990. évi C. törvény (a továbbiakban: Htv.)  12. §-ára, valamint a Budapest XV. kerület Rákospalota, Pestújhely, Újpalota Önkormányzatának (a továbbiakban: önkormányzat) a helyi adókról és az ahhoz kapcsolódó adózás rendjéről szóló – a 25/2016. (XI. 30.) számú önkormányzati rendelettel módosított – 40/2015. (XI. 30.) számú rendeletének (a továbbiakban: Ör.) 5-6. §-ára hivatkozott.

[2] A fellebbezés folytán eljárt Budapest Főváros Kormányhivatala alperes a BP/1008/0328/2/2017. számú határozatával az elsőfokú határozatot helybenhagyta.

[3] Megállapította, hogy az Ör. 5. §-a és 6. § b) pontja alapján meghatározott 2017. évi adómérték a 100 m2 hasznos alapterületet meghaladó alapterületű épületek esetében nem haladja meg a megállapítható adómaximumot.

[4] A felperes az alperes határozatának bírósági felülvizsgálatát kérte. Az önkormányzati képviselő-testület a felperes szerint figyelmen kívül hagyta a Htv. rendelkezéseit, mivel az építményadó mértékének meghatározására nem a helyi sajátosságokhoz és nem az adóalanyok teherviselő képességéhez igazodóan került sor. A figyelembe veendő szempontok körében kiemelte az ingatlanok méretének sajátosságait, funkcióik különbségeit és a településen belüli elhelyezkedést. A hátrányos megkülönböztetés tilalmába ütközőnek értékelte, hogy a rendelet nem veszi figyelembe a multinacionális hátterű adózók és a felpereshez hasonló kis- és középvállalkozások közötti különbséget. A felperes álláspontja szerint az alperes határozatában megállapított építményadómérték nem igazodik sem a helyi sajátosságokhoz, sem az adóalany teherviselő képességéhez.

[5] Az alperes a kereset elutasítását kérte. Az önkormányzati rendelet felülvizsgálatára vonatkozó nemperes eljárás kezdeményezését nem ellenezte.

[6] A Kúria Önkormányzati Tanácsa a Köf.5033/2018/4. számú határozatával a bíróság a 2018. szeptember 21. napján kelt, 31.K.31.891/2017/16-I. számú, az Ör. 2017. január 1. napjától hatályos 6. § (1) bekezdése jogszabályellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló bírói indítványát elutasította. A határozatában megállapította, hogy a bíróság a Htv. 7. § g) pontját nem jelölte meg, így azt a Kúria Önkormányzati Tanácsa nem vizsgálhatta. A felperes ismét indítványozta önkormányzati rendelet felülvizsgálatára vonatkozó eljárás kezdeményezését.

A bíróság indítványa és az önkormányzat védirata

[7] A Fővárosi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság 31.K.30.209/2019/8. számú végzésében ismét indítványozta a Kúria Önkormányzati Tanácsának eljárását az Ör. 2017. január. 1. napjától hatályos 6. § (1) bekezdése jogszabály-ellenességének megállapítására és az alkalmazási tilalom kimondására vonatkozóan. Egyidejűleg az előtte folyó per tárgyalását a nemperes eljárás befejezéséig felfüggesztette.

[8] A bíróság álláspontja szerint az Ör. 6. § (1) bekezdésében foglalt adómérték a perbeli esetben ellentétes a Htv. 7. § g) pontjával, mert az önkormányzat nem volt figyelemmel a helyi sajátosságokra (ingatlanok méretbeli sajátosságai, funkcióbeli különbségei, településen belüli elhelyezkedés, hasznosíthatósága), valamint az adóalanyok széles körét érintően az adóalanyok teherviselő képességére. Az alperes határozatával érintett ... hrsz.-ú ingatlan forgalmi értékét – mely körben a felperes által csatolt szakvélemény releváns bizonyíték – az építményadó alig több, mint 3 év alatt, vagyis rendkívül rövid időn belül felemészti. Erre tekintettel a bíróság álláspontja szerint nem érvényesül a Htv. 7. § g) pontjának azon kitétele, hogy az önkormányzat adómegállapításának összességében egyaránt meg kell felelnie helyi sajátosságoknak, valamint az önkormányzat gazdálkodási követelményeinek és az adóalanyok széles körét érintően az adóalanyok teherviselő képességének is.

[9] A Kúria a közigazgatási perrendtartásról szóló 2017. évi I. törvény (a továbbiakban: Kp.) 140. § (1) bekezdése alapján alkalmazandó 42. § (1) bekezdése alapján az érintett önkormányzatot felhívta az indítványra vonatkozó nyilatkozata megtételére.

[10] Az önkormányzat védiratában az indítvány elutasítását kérte, mert tételesen alátámasztott álláspontja, hogy a helyi sajátosságokat, az adófizetői teherbíró képességet, a magánszemélyek és a gazdasági társaságok közötti adóteher arányos elosztásának elvét – az adóalanyok széles körét érintően az adóalanyok teherviselő képességéhez és az önkormányzat gazdálkodási követelményéhez igazodóan és abba illeszkedően – a rendelet megalkotásakor figyelembe vette. Az önkormányzat a helyi sajátosságokat és adóalanyok teherviselő képességét szem előtt tartva a Htv.-ben biztosított kedvezményeken túl, további kedvezményeket és mentességeket biztosít az Ör. 3. § (1) és (2) bekezdésében és 4. §-ában.

[11] A védirat szerint a közigazgatási perben a Köf.5081/2012/4. szám alatti határozatra történő felperesi hivatkozás téves, tekintettel arra, hogy ezen döntésben megkövetelt mérlegelési, illetve egyéb szempontok (külterület-belterület, árterület stb.) a felfüggesztett perben irrelevánsak. Kiemelésre került, hogy az adótárgy a XV. kerület belterületén MZ/XV. építési övezetben, annak kertvárosias beépítésű ingatlanokkal határolt részén van. Az adózó 1/1 tulajdonában lévő belterületi ... hrsz.-ú, természetben  B., Sz. E. út 1. szám alatti ingatlan a kerület észak-keleti részén körülbelül 3 km-re az MO – M3 autópályáktól található, mely tömegközlekedéssel és vasúti közlekedéssel is könnyen megközelíthető. A vizsgált ingatlant a környező aszfaltozott utcákból a teherautók és egyéb nehézgépjárművek több bejárati kapun át tudják megközelíteni. Az ingatlanon lévő emeletes felépítmény, illetve raktárbázis a dokkoló kapuk segítségével egyszerre több tíz kamiont tud kiszolgálni. Az ingatlan fekvésétől és a tágan értelmezett infrastrukturális ellátottságtól eltekintve a jelenlegi ingatlanpiacon ilyen nagyságú ingatlan (építmény és telek) nem található. Az ingatlan nagyságából adódóan az adózó a kerületben az egyik legnagyobb adófizető. A jelenlegi ingatlanpiaci árakkal összevetve az éves építményadó összege – az éves árbevétel nélkül – a 48830 m2 alapterületű belterületi összközműves adótárgy értékének éves szinten legfeljebb a 2%-át éri el. Egy adott adóalany gazdasági teljesítőképességének növekedése vagy csökkenése továbbá nem ad alapot a helyi adó törvényellenességének megállapítására.

[12] Az önkormányzat más perre is utalt, melyben a felperes korábban kérte az Ör. felülvizsgálatát, annak 2016. január 1. napjától hatályos 6. és 10. §-ára vonatkozóan. A Kúria Önkormányzati Tanácsa a Köf.5011/2017/4. számú határozatával a bíróság erre vonatkozó indítványát elutasította.

A Kúria Önkormányzati Tanácsa döntésének indokolása

[13] Az indítvány nem megalapozott.

[14] A Kúria Önkormányzati Tanácsa az indítványt a közigazgatási perrendtartásról szóló 2017. évi I. törvény (a továbbiakban: Kp.) 141. § (2) bekezdése alapján bírálta el. A 140. § (1) bekezdése alapján az indítványra a keresetlevél szabályait kell alkalmazni. A Kp. 37. § (1) bekezdés f) pontja szerint az indítványnak tartalmaznia kell a közigazgatási tevékenységgel okozott jogsérelmet, az annak alapjául szolgáló tények, illetve azok bizonyítékai előadásával.

I.
[15] Az indítvánnyal érintett Ör. rendelkezés, mely 2017. január 1–december 31-ig volt hatályban, a következő.
„6. § Az építményadó mértéke:
a) 100 m2 hasznos alapterületet nem meghaladó nagyságú építmény esetén 1576 Ft/m2/év;
b) 100 m2 hasznos alapterületet meghaladó nagyságú építmény esetén 1846 Ft/m2/év.”

[16] Figyelemmel arra, hogy az adott jogszabályhely már korábban képezte törvényességi felülvizsgálat tárgyát a felperesre háruló adókötelezettség jogszerűsége tekintetében, a Kúria vizsgálta jelen indítvány elbírálásának lehetségességét. A Kp. 140. § (1) bekezdése folytán alkalmazandó 48. § (1) bekezdés g) pontja alapján ugyanis az indítvány visszautasításának van helye, ha a vitatott önkormányzati jogszabály jogszerűségére ugyanazon jogviszonyra, ugyanazon a jogalapon már indítványt elutasító határozat született. A Kúria Önkormányzati Tanácsának Köf.5011/2017/4. számú határozata ugyanennek a jogszabályhelynek a törvényességét azonban a 2016-ban hatályos állapot szerint vizsgálta, míg jelen ügyben a 2017. évi állapotról van szó. A Köf.5033/2018/4. számú határozat tárgya ugyan már hasonlóan ennek az évnek a hatályos szabályozási állapota a tárgyban, azonban az indítvány más jogalapot jelölt meg, amiért a határozat annak elbírálására szorítkozott. Jelen ügyben tehát az indítvány újbóli elbírálásának nem volt törvényes akadálya.

II.
[17] A 2017. január 1. napjától hatályos Htv. 7. § g) pontja szerint az önkormányzat adómegállapítási jogát korlátozza az, hogy az adóalap fajtáját, az adó mértékét, a rendeleti adómentességet és adókedvezményt úgy állapíthatja meg, hogy azok összességükben egyaránt megfeleljenek a helyi sajátosságoknak, az önkormányzat gazdálkodási követelményeinek és az adóalanyok széles körét érintően az adóalanyok teherviselő képességének.

[18] Az indítvány szerint az adómérték az adott esetben túlzó, mert az ingatlan forgalmi értékét kb. három év alatt felemészti. Az önkormányzat eszerint nem volt tekintettel a helyi sajátosságokra az adó megállapításakor.

[19] A Kúria a hasonló ügyekben (így egyebek között a Köf.5027/2018. számú ügyben) az indítvány alapján először az adóterhelés abszolút mértékének kérdését, majd a megállapítás során az önkormányzati jogalkotási felhatalmazás gyakorlása kereteit, illetve egyáltalán annak vizsgálhatóságát érinti.

[20] A Kúria Önkormányzati Tanácsa a Köf.5001/2013/6. számú határozatában – az Alkotmánybíróság határozataira utalással – megállapította, hogy „a vagyoni típusú adók célja az arányos közteherviselés elvének megvalósítása: a vagyonadó alapja minden adóalany vonatkozásában ugyanaz, a vagyontömeg, jelen esetben az ingatlantulajdon. Az adókötelezettség törvényi okból, a tulajdonolt vagyontömegre tekintettel keletkezik.” Ez azt jelenti, hogy a kötelezettség tartalma, mértéke a vagyontömeg értékéhez – amely egyben az adóalany teherviselő képességét is jelenti – igazodó kell legyen. „Ez az alapja a vagyonadók esetében az adózókkal szembeni azonos (önkormányzati) jogalkotói elbánásnak. E megállapítás normatív alapját elsődlegesen az Alaptörvény XXX. cikk (1) bekezdése adja, e követelményt az önkormányzati jogalkotó esetében ugyanakkor a Htv. (…) közvetíti” (Köf.5024/2016/5.), mindenek előtt a jelenlegi Htv. 7. § g) pontja szerint.

[21] A teherbíró képességhez igazodó közteherviselés Alaptörvény XXX. cikkében megfogalmazott kötelezettsége – az Alkotmánybíróság arányos közteherviseléshez kapcsolódó gyakorlata alapján – többek között magában foglalja az adómérték arányosságát. Jóllehet a (helyi) jogalkotónak nagy a szabadsága abban, hogy milyen módon kötelezi az adóalanyokat a közterhekhez való hozzájárulásra, vagyoni típusú adók esetében azonban az adó mértéke nem vezethet az adó tárgyának elvonásához, illetve azzal kapcsolatos aránytalansághoz. A teherbíró képességet meghaladó, a vagyont elvonó, konfiskáló jellegű az az adó, amely mértékénél fogva és az adó tárgyát képező vagyontömeghez képest súlyosan aránytalan. Az ilyen adó elveszti az adóhoz mint jogintézményhez kapcsolódó jellegzetességeit, és lényegében szankciónak tekinthető, amely az adó intézményével összeegyeztethetetlen.

[22] A Kúria Önkormányzati Tanácsának gyakorlata szerint az az adómérték, ami évente a vagyon értékének közel 60–70 %-át teszi ki, súlyosan aránytalannak minősül, mivel belátható időn belül felemészti az adótárgyat. A Köf.5081/2012/4. számú ügyben pedig az adótárgy értékének 70%-át kitevő adóteher minősült túlzónak azzal, hogy az eloldódott a vagyontömeg értékétől. A Kúria Köf.5024/2016/5. számú határozatában az ingatlan értékének 64%-át kitevő éves adómértéket minősítette konfiskálónak arra tekintettel, hogy a következő adóévekben az adóteher összege meghaladta a telek értékét.

[23] Jelen ügyben az indítvány szerint az adómérték az ingatlan forgalmi értékének kb. harmadát teszi ki, ami – a fentiek szerint a Kúria gyakorlata alapján – önmagában nem minősül konfiskáló jellegűnek. Az önkormányzat védiratában egyébként vitatja az ingatlan értékmegállapítását, és az építmény elhelyezkedésének sajátosságai alapján, az adóterhelés éves mértékét legfeljebb 2%-ra teszi. Tekintettel a fenti megállapításra, miszerint akár a 30%-os elvonást sem minősül – a helyi szabályozás szabadsága összefüggésében – túlzónak, az értékmegállapítás további tartalmi kérdéseivel jelen eljárásban nem kellett foglalkozni.

III.
[24] A jogalkotási felhatalmazás gyakorlásának kereteit illetően az indítvány hivatkozva a Köf.5081/2012/4. számú határozatra állítja, hogy az adómérték tételes megállapítása az adóalany adóztatott vagyonához képest aránytalanságot eredményez. Figyelemmel erre az érvre, eltekintve a mérték túlzónak minősítésével kapcsolatos gyakorlattól, a megállapítás szempontjának törvényességi vizsgálata is indokolt volt.

[25] 2017. január 1-jétől az önkormányzat helyi adó megállapítási jogát korlátozó rendelkezést a Htv. 7. § g) pontja már másképpen tartalmazza, mint az idézett határozat idején, mégpedig az alábbiak szerint:
„7. § Az önkormányzat adómegállapítási jogát korlátozza az, hogy (…)
g) az adóalap fajtáját, az adó mértékét, a rendeleti adómentességet és adókedvezményt úgy állapíthatja meg, hogy azok összességükben egyaránt megfeleljenek a helyi sajátosságoknak, az önkormányzat gazdálkodási követelményeinek és az adóalanyok széles körét érintően az adóalanyok teherviselő képességének”.

[26] Megállapítható tehát, hogy a törvényi szabályozás esetlegesen 2016. december 31-ig teszi lehetővé az adóalany egyéni teherviselő képességének mérlegelését. Miként azt az előzményi Köf.5033/2018/4. számú határozat a Köf.5022/2018/4. határozatra hivatkozással tartalmazza, ezt követően ez a mérce már az adóalanyok szélesebb köréhez igazodik, aminek kiterjedését az adóterhelés alapja oldaláról vett azonosság, az adóterhelés alkotmányosan védhető indoka, továbbá ezen ok és az érintett kör lehatárolása közötti okszerű, nem önkényesen meghatározott kapcsolat által jellemezhető helyzet határolhatja be. Ilyen módon az adott adóalanyra szóló kötelezés a továbbiakban már csak a normativitás szempontját sértheti.

[27] Az indítvány arra vonatkozóan, hogy a szabályozás ne lenne normatív (szabályozó jellegű), érvet nem tartalmaz. A védiratból viszont kitűnik, hogy az önkormányzat figyelmet fordított a szabályozás során a helyi sajátosságok kifejezésére, mégpedig egyenként az adótényállási elemek tételes tartalmának meghatározása során.

[28] A fentebb hivatkozottak szerint alkalmazandó Kp. 37. § (1) bekezdés f) pontja alapján a Kúria Önkormányzati Tanácsa önkormányzati rendelet más jogszabályba ütközésének vizsgálatára irányuló eljárása során, ha bírói indítvány alapján jár el, az indítvány és a védirat keretei között vizsgálódhat, a magasabb jogforrási szintű szabályok által meghatározott keretek között. Az indítványtól függetlenül a bíró előtt folyó alapeljárás cselekményeinek, tényeinek figyelembe vételére nincs lehetőség, hiszen ekkor egy, a normakontroll eljárástól elkülönült ügyben kerülne sor állásfoglalásra. Mindezek a körülmények jelen eljárás döntési körét érdemben behatárolják.

[29] Mindezekre figyelemmel, összességében tehát sem abszolút értelemben az adó mértéke, sem a helyi sajátosságok figyelembevétele tekintetében az Ör. törvényességi vizsgálata során a hatályos jog alapján, az indítvány keretei között és érvei mentén szabályellenesség nem volt megállapítható. Meggyőző bizonyíték ennek ellenében a Kúria eljárásában nem került előtárásra. Ilyen alapokon tehát nincs ok az önkormányzati normaalkotás felülbírálatára sem.

[30] Mivel az indítvánnyal érintett Ör. rendelkezése az indítvány hivatkozott tartalma alapján megítélhető módon nem ellentétes a Htv.-vel, illetve az indítványban foglalt érvek mibenléte és részletezettségi szintje alapján törvényellenesség nem megállapítható, ezért a Kúria Önkormányzati Tanácsa az indítványt a Kp. 142. § (2) bekezdése alapján elutasította.

A döntés elvi tartalma

[31] A helyi adókról szóló hatályos szabályozás [Htv. 7. § g) pontja] alapján a teherviselő-képesség figyelembe vétele az adóalanyok szélesebb köréhez igazodik. E kör kiterjedését az adóterhelés alapja oldaláról vett azonosság, az adóterhelés alkotmányosan védhető indoka, továbbá ezen ok és az érintett kör lehatárolása közötti okszerű, nem önkényesen meghatározott kapcsolat határolja be. Ilyen módon az adott adóalanyra szóló kötelezés a továbbiakban jellemzően már csak a normativitás szempontját sértheti.

[32] A Kúria Önkormányzati Tanácsa önkormányzati rendelet más jogszabályba ütközésének vizsgálatára irányuló eljárása során a bírói indítványt annak, továbbá a védiratnak a keretei között bírálja el.

Záró rész

[33] A Kúria az indítványt a Kp. 141. § (2) bekezdése szerint tárgyaláson kívül bírálta el.

[34] Jelen eljárásban a Kp. 141. § (4) bekezdése alapján az önkormányzati rendelet törvényességének vizsgálatára irányuló eljárásban a feleket teljes költségmentesség illeti meg és saját költségeiket maguk viselik.

[35] A határozat helyben történő közzététele a Kp. 142. § (3) bekezdésén alapul.

[36] A határozat elleni jogorvoslatot a Kp. 116. § d) pontja és a 146. § (5) bekezdése zárja ki.

Budapest, 2019. szeptember 10.

Dr. Patyi András s. k. a tanács elnöke,
Dr. Horváth Tamás s. k. előadó bíró,
Dr. Dobó Viola s. k. bíró