Köf.5.015/2014/3. számú határozat

Nyomtatóbarát változat

A KÚRIA
Önkormányzati Tanácsának
h a t á r o z a t a

Az ügy száma: Köf.5015/2014/3.
A tanács tagja: dr. Kozma György a tanács elnöke; dr. Hörcherné dr. Marosi Ildikó előadó bíró dr. Balogh Zsolt bíró
Az indítványozó: Komárom-Esztergom Megyei Kormányhivatal (Tatabánya, Bárdos L. utca 2.)
Az indítványozó képviselője: dr. Rácz Vanda főosztályvezető
Az érintett önkormányzat: Dömös Község Önkormányzata (Dömös, Táncsics u. 2.)
Az ügy tárgya: törvényellenesség megállapítása

Rendelkező rész

A Kúria Önkormányzati Tanácsa

megállapítja, hogy Dömös Község Önkormányzatának a települési szilárd hulladékkezelési közszolgáltatás igénybevételéről szóló módosított 16/2009. (XII. 16.) önkormányzati rendelete törvénysértő, ezért azt megsemmisíti;
megállapítja, hogy Dömös Község Önkormányzatának a települési szilárd hulladékkezelési közszolgáltatás igénybevételéről szóló módosított 16/ 2009. (XII. 16.) önkormányzati rendelete 20. §-a a határozatnak a Magyar Közlönyben való közzétételét követő napon veszti hatályát;
megállapítja, hogy Dömös Község Önkormányzatának a települési szilárd hulladékkezelési közszolgáltatás igénybevételéről szóló módosított 16/ 2009. (XII. 16.) önkormányzati rendelete egyéb rendelkezései 2014. október 30-ával vesztik hatályukat;
-    elrendeli határozatának a Magyar Közlönyben való közzétételét;
-    elrendeli, hogy a határozat közzétételére – a Magyar Közlönyben való közzétételt követő nyolc napon belül – az önkormányzati rendelet kihirdetésével azonos módon kerüljön sor.

A határozat ellen jogorvoslatnak nincs helye.

Indokolás

Az indítvány alapjául szolgáló tényállás

  1. Az indítványozó a Magyarország helyi önkormányzatairól szóló 2011. évi CLXXXIX. törvény (a továbbiakban Mötv.) 134. § (1) bekezdése alapján törvényességi felhívással fordult az érintett önkormányzathoz, mivel jogsértőnek minősítette az érintett önkormányzat települési szilárd hulladékkezelési közszolgáltatás igénybevételéről szóló módosított 6/2009. (XII. 16.) önkormányzati rendeletének (a továbbiakban: Ör.) több rendelkezését.
  2. Határidő tűzésével hívta fel az érintett önkormányzatot a törvényes állapot helyreállítására.
  3. Az érintett önkormányzat az általa kezdeményezett határidő-módosítás ellenére elmulasztott eleget tenni a törvényességi felhívásban foglaltaknak. Ezért az indítványozó a Kúriától kérte az Ör. egyes rendelkezéseinek törvényességi felülvizsgálatát és a törvényellenes rendelkezések megsemmisítését.

Az indítvány és az érintett önkormányzat állásfoglalása

  4. Az indítvány értelmében az Ör. bevezető része ellentétes a jogalkotásról szóló 2010. évi CXXX. törvény (a továbbiakban: Jat.) 2. § (1) bekezdésével, valamint a jogszabályszerkesztésről szóló 61/2009. (XII. 14.) IRM rendelet (a továbbiakban: IRM rendelet) 55. § (1) bekezdésébe ütközően jogsértő. Ugyancsak a Jat. 2. §(1) bekezdésbe ütközik az Ör. 9. § (5) bekezdése is, mivel már nem hatályos törvényi rendelkezésekre utal, a 19. § (6) bekezdése pedig azért, mivel annak nem egyértelmű a szabályozása.
Az Ör. 9. § (1) bekezdés e) pontja, a 14. § (1)-(3). valamint (6) bekezdései a hulladékról szóló 2012. CLXXXV. törvénybe (a továbbiakban: Ht.) ütköznek, mivel a Ht. a hulladékgazdálkodási közszolgáltatás díjának megállapítását nem települési önkormányzat, hanem miniszter szabályozási hatáskörbe adta.
Az indítvány értelmében az Ör. 14. § (10) bekezdése a Ht. 38. § (3) bekezdésébe ütközik, mivel az Ör. az ingatlanhasználó adatainak továbbítását jegyzői hatáskörbe utalja, szemben a törvény ingatlanhasználót kötelező rendelkezéseivel.
Az Ör. 16. § (3) bekezdését az indítvány azért tartotta törvénysértőnek, mivel szemben az helyi normával a Ht. nem biztosít mentességet a hulladékgazdálkodási közszolgáltatás díjának megfizetése alól.
Végül az indítvány értelmében az Ör. szabálysértést konstituáló 20. §-a a szabálysértésekről, a szabálysértési eljárásról és a szabálysértési nyilvántartási rendszerről szóló 2012. évi II. törvény (a továbbiakban: Szabstv.) 1. § (1) bekezdésébe ütközik.

  5. A Kúria Önkormányzati Tanácsa a bíróságok szervezetéről és igazgatásáról szóló 2011. évi CLXI. törvény (a továbbiakban: Bszi.) 52. §-a alapján felhívta az érintett önkormányzatot az üggyel kapcsolatos állásfoglalása beszerzése céljából. Az érintett önkormányzat állásfoglalás benyújtásának lehetőségével nem élt.

A Kúria Önkormányzati Tanácsa döntésének indokolása

  6. A Kúria – az indítvány formai vizsgálata kapcsán – megállapította, hogy a törvényességi felügyeleti felhívásban megjelölt 2014. március 28-i határidőhöz képest 2014. április 7-én a Kúrián érkeztetett indítvány az Mötv. 136. § (2) bekezdése szerinti határidőben érkezett.
  7. Az Ör. támadott rendelkezéseinek érdemi vizsgálatát megelőzően a Kúria az alábbiakra utal:
A 2013. január 1-én hatályba lépő Ht. rendelkezései megújították – egyebek mellett – a hulladékgazdálkodási közszolgáltatás törvényi környezetét. A fogalomkészlet újraszabályozásán [pl.: „hulladékbirtokos” - Ht. 2. § (1) bekezdés 24. pont; „ingatlanhasználó” - Ht. 2. § (1) bekezdés 34. pont; „lomhulladék” Ht. 2. § (1) bekezdés 39. pont; „települési hulladék” Ht. 2. § (1) bekezdés 43. pont] túl, a Ht. V. fejezetében részletesen szabályozza a hulladékgazdálkodási közszolgáltatás szereplőinek jogait és kötelezettségeit, ezzel a közszolgáltatási feladat címzettje és a közszolgáltató, valamint a közszolgáltató és a fogyasztó közötti szerződés tartalmát, létrejöttének és megszűnésének szabályait. A Ht. 33. - 36. §-ai között a helyi önkormányzatra nézve tartalmaznak előírásokat. E szerint a települési önkormányzatnak közbeszerzési eljárás keretében kell kiválasztania a hatósági engedéllyel, valamint minősítő okirattal rendelkező közszolgáltatót, a kötelező tartalmai elemekkel rendelkező közszolgáltatási szerződés esetében pedig  formakényszer érvényesül. A Ht. 35. §-a – a 88. § (4) bekezdésében foglaltakkal együtt – határozza meg azokat a szabályozási területeket, amelyeket a helyi önkormányzat köteles származtatott jogkörben eljárva szabályozni.
  8. A Ht. 35. § a) – g) pontjai a közszolgáltató és a fogyasztó közötti szerződés személyi, területi hatályát, valamint tartalmának helyi sajátosságokhoz szabott jogalkotási kört ölelik fel, kiegészítő szerepre szorítva a szolgáltatásért fizetendő díj kérdését. Lényegében hasonló tartalmú felhatalmazásról rendelkezik a 88. § (4) bekezdése is.
  9. Az Alaptörvény 32. cikk (1) bekezdés a) pontja a rendeletalkotási jogkört a települési önkormányzatok alkotmányos jogköreként fogalmazza meg. A jogalkotói jogkör az Alaptörvény 32. cikk (2) bekezdése értelmében eredeti, illetve származékos eredetű lehet: „[f]eladatkörében eljárva a helyi önkormányzat törvény által nem szabályozott helyi társadalmi viszonyok rendezésére, illetve törvényben kapott felhatalmazás alapján önkormányzati rendeletet alkot”. Az Alaptörvény T) cikk (3) bekezdése szerint „[a]z önkormányzati rendelet más jogszabállyal nem lehet ellentétes.”
  10. A Kúria a normakontroll eljárás során, megvizsgálva az Ör.-t megállapította, hogy az érintett önkormányzat egészében elmulasztotta az Ör. rendelkezéseit a hatályos Ht. szabályaihoz igazítani.
  11. Ennek eredményeként az Ör. 1. § (4) és (5) bekezdései olyan fogalmakat definiálnak, amelyeket a Ht. törvényi szinten meghatároz. Így a hivatkozott rendeleti rendelkezések részben a Ht. 2. § (1) bekezdés 34. pontjával („ingatlanhasználó”) és 43. pontjával („települési hulladék”) váltak ellentétessé, ugyanakkor felhatalmazás nélkül szabályozzák e kérdéseket. Törvényellenességre vezet továbbá az is, hogy az Ör. az általa meghatározott „tulajdonosi” körre állapít meg szabályokat, amely kör lényegesen szűkebb mint a Ht. 2. § (1) bekezdés 34. pont szerinti „ingatlanhasználók” köre. Az Ör. 1. § (4) bekezdése értelmében az érintett személyi kör „a község közigazgatási területén lévő valamennyi ingatlan tulajdonosa, tulajdonosi közössége, használója, kezelője...”. Ezért az Ör. azon rendelkezései, amelyek a fogyasztók szerződéses magatartását érintik [5. § (1) bekezdés, 9. §, 10. §, 11. §, 13. § (2) bekezdés, 14. § (4) és (11) bekezdés, 15. §, 17. § (3) bekezdés, 18. § (2) bekezdés] nem ölelik fel a Ht. személyi hatálya alá tartozó személyi kört.
  12. Az Ör. 2. és 4. §-ai normatív erővel jelölik meg azt a társaságot, amelynek a tevékenysége révén az érintett önkormányzat teljesíti az Mötv. szerinti közfeladatát, illetve amellyel a fogyasztók kötelesek a hulladékgazdálkodási közszolgáltatási szerzőst megkötni. A Ht. 33. §-a – bizonyos kivételes eseteket leszámítva - közbeszerzési eljárás útján rendeli kiválasztani azt a vállalkozást, amely a fentiek szerinti közfeladatot ellátja.
  13. A Ht. 41-45. §-ai tartalmazzák a közszolgáltatóra vonatkozó magatartási szabályokat, a 38-40. §-ok pedig az ingatlanhasználók jogait és kötelezettségeit rendezik. Ez utóbbi magatartási szabályok egyik központi kérdése a díjfizetés. A Kúria Önkormányzati Tanácsa több határozatában is megállapította (Köf.5012/2013/4., Köf.5016/2013/4.), hogy a hulladékgazdálkodásról szóló 2000. évi XLIII. törvény (a továbbiakban: Hgt.) 23. § f) pontjában a települési önkormányzatok díjmegállapítására adott felhatalmazás a Hgt. hatályon kívül helyezése folytán megszűnt. Ezért a hivatkozott kúriai határozatok értelmében a díjfizetési kötelezettség csupán 2013. január 1-éig alapulhatott önkormányzati rendelet rendelkezésén. Bár a Ht. 2013. CCL. törvénnyel történt módosítása ismételten felhatalmazta az önkormányzatokat a tárgykörben rendeletalkotásra, ez a felhatalmazás azonban már nem generális. A Ht. 35. § e) pontja, illetve a 88. § (4) bekezdés d) pontja csupán a miniszteri rendeletben nem szabályozott díjfizetési kötelezettségre, megfizetésének rendjére, az arra vonatkozó esetleges kedvezményekre terjedhet ki. Az Ör. 9. § (1) bekezdés e) pontja, 1. melléklete, valamint 14. § (1) – (3) bekezdései, és (6) bekezdése a díjfizetési kötelezettséget egészében szabályozzák, ezért az Ör. ezen rendelkezései a hatályos törvényi felhatalmazáson lényegesen túlterjeszkednek.
  14. Az Ör. 16. § (3) bekezdése a közszolgáltatási díj megfizetése alóli mentesülés két esetkörét is szabályozza: mentesül a díjfizetés alól a „tulajdonos” akkor, ha az ingatlan beépítetlen vagy lakatlan és települési szilárd hulladék sem keletkezik, illetve a közszolgáltatás szüneteltetésének esetében. Annak ellenére, hogy a Ht. 35. § e) pontja felhatalmazza a települési önkormányzatokat a hulladékgazdálkodási közszolgáltatás ingatlanhasználó kérésére történő szüneteltetés esetköreinek szabályozására, a díjfizetés alól mentesülésre sem a Ht. rendelkezései, sem a helyi szabályozásra történő kiutalás nem ad lehetőséget. Ezért az Ör. 16. § (3) bekezdése felhatalmazás nélkül ad mentesülési lehetőséget a díjfizetés alól.
  15. A Kúria megállapította, hogy az indítvány helyesen hivatkozik az Ör. törvénysértő jellegére az adatszolgáltatási kötelezettség tekintetében is:
Míg a Ht. 35. § g) pontja „a hulladékgazdálkodási közszolgáltatással összefüggő személyes adatok (a természetes személyazonosító adatok, valamint a lakcím) kezelésére vonatkozó” rendelkezések megalkotására hatalmazza fel az érintett önkormányzatot, addig az Ör. 14. § (10) bekezdése értelmében „”[a] jegyző minden év február 28-áig átadja a közszolgáltató részére a település ingatlantulajdonosainak az adatait (a közszolgáltatást igénybe vevő tulajdonosok nevét, lakcímét és az ingatlanban tartózkodó személyek számát) melyet a közszolgáltató – az adatvédelemmel kapcsolatos jogszabályok betartásával – kizárólag a közszolgáltatás díjának beszedésére használhat fel (...)”. A Ht. az adatszolgáltatási kötelezettség alanyaként az ingatlanhasználót jelöli meg a 38. § (3) bekezdésében. Ezen túlmenően osztotta a Kúria az indítványozó álláspontját abban a tekintetben is, hogy a Ht felhatalmazását negligáló Ör. nem rendezi a közszolgáltató adatkezelésének időtartamát, amely az információs önrendelkezési jogról és az információs szabadságról szóló 2011. évi CXII. törvény 5. § (3) bekezdésébe ütközően sérti a személyes adatok védelméhez fűződő jogot.
  16. Az indítvány sérelmezi a Szabstv. 1. § (1) bekezdésének megsértését is. A Kúria megállapította, hogy az Ör. 20. §-a összesen tíz szabálysértési tényállást hozott létre, amelyek megvalósulását harmincezer forintig terjedő pénzbírsággal rendelte sújtani. A Szabstv. 1. § (1) bekezdése a társadalomra veszélyes kisebb súlyú kriminális cselekmények szabálysértéssé minősítését törvényalkotói jogkörben kívánja tartani. E rendelkezés értelmében „[s]zabálysértés az az e törvény által büntetni rendelt tevékenység vagy mulasztás, amely veszélyes a társadalomra.”
A szabálysértési tényállások kizárólagos törvényi konstituálásának törvényalkotói szándékára utal az is, hogy a Szabstv. 254. § (2) bekezdése értelmében „[a]z önkormányzatok 2012. május 31-ig kötelesek hatályon kívül helyezni az önkormányzati rendeletekben meghatározott szabálysértési rendelkezéseket.” Az érintett önkormányzatnak tehát 2012. május 31-ig az Ör. 20. §-át hatályon kívül kellett volna helyezni.
  17. Végül a Kúria megállapította azt is, hogy az indítványozó helyesen hivatkozott az Ör. bevezető része Jat. 2. § (1) bekezdésébe, illetve az IRM rendelet 55. § (1) bekezdésébe ütközésére, mivel abban a már hatályon kívül helyezett Hgt. szerepel.
  18. A Kúria a Bszi. 55. § (1) bekezdésében kapott felhatalmazás alapján „az önkormányzati rendeletnek az indítványban megjelölt rendelkezésével szoros összefüggésben álló más rendelkezését is” megvizsgálta. Megállapította, hogy az összesen 21 §-ból álló Ör. majd mindegyike ellentétben áll törvényi szabályokkal.
  19. A Bszi. 55. § (2) bekezdése értelmében „[h]a az önkormányzati tanács megállapítja, hogy az önkormányzati rendelet vagy annak valamely rendelkezése más jogszabályba ütközik, „az önkormányzati rendeletet vagy annak rendelkezését megsemmisíti (...)”. A Bszi. 55. § (2) bekezdésének főszabály értelmében a megsemmisített önkormányzati rendelet vagy annak rendelkezése a határozatnak a Magyar Közlönyben való közzétételét követő napon hatályát veszti”, ám az 55. § (3) bekezdése felhatalmazza az Önkormányzati Tanácsot arra, hogy „a (2) bekezdésben meghatározottaktól eltérően is megállapíthatja az önkormányzati rendelet vagy annak rendelkezése hatályvesztését, ha azt a jogbiztonság vagy a rendelet hatálya alá tartozó jogalanyok különösen fontos érdeke indokolja.”
  20. A jelen eljárásban a Kúria úgy ítélte meg, hogy az Ör. 20. §-ában szabályozott magatartások represszív jellegű szankcionálásának törvénysértő fenntartása olyan súlyú, amely – figyelemmel az Ör. hatálya alá tartozó jogalanyok különösen fontos érdekére is - annak ex nunc hatályú megsemmisítését indokolta.
Egyebekben a Kúria az Ör. egészének megsemmisítése mellett döntött arra tekintettel, hogy a törvénysértő rendelkezések sokasága miatt – azok hiányában - értelmezhetetlen, következésképpen alkalmazhatatlan önkormányzati norma maradna hatályban.
A Kúria az Ör. egészének jövőbeli, pro futuro megsemmisítése mellett döntött azért, mert időt kívánt hagyni az érintett önkormányzati jogalkotó számára a hatályos törvényeknek megfelelő Ör. megalkotására.

A döntés elvi tartalma

A származtatott hatáskörben megalkotott önkormányzati normatív aktust egészében kell megsemmisíteni akkor, ha figyelmen kívül hagyja a szabályozási keretet jelentő törvényi szabályok megváltozását és a törvényellenes rendeleti szabályok egyedi megsemmisítése értelmezhetetlen, következésképpen  alkalmazhatatlan normát eredményezne.

A felhatalmazás nélküli büntető jellegű helyi rendelkezéseket ex nunc hatállyal kell megsemmisíteni.

Alkalmazott jogszabályok

  21. 2012. évi CXXX, törvény 2. § (1) bekezdés; 2012. évi CLXXXV. törvény 2. § (1) bekezdés, 35-38. §-ok, 41-45. §-ok, 88. § (4) bekezdés; 2012. II. törvény 1. § (1) bekezdés, 254. § (2)  bekezdés; 61/2009. (XII. 14.) IRM rendelet.

Záró rész

  22. A Magyar Közlönyben és az önkormányzati rendelettel azonos módon való közzététel elrendelésére a Bszi 57. §-a folytán alkalmazandó Bszi. 55. § (2) bekezdés b) és c) pontja alapján került sor.
  23. A döntés elleni jogorvoslatot a Bszi. 49. §-a zárja ki.

Budapest, 2014. július 1.

Dr. Kozma György a tanács elnöke
Dr. Hörcherné dr. Marosi Ildikó előadó bíró
Dr. Balogh Zsolt bíró