A KÚRIA
Önkormányzati Tanácsának
h a t á r o z a t a
Az ügy száma: Köf.5014/2019/3.
A tanács tagja: Dr. Patyi András a tanács elnöke, Dr. Horváth Tamás előadó bíró, Dr. Dobó Viola bíró
Az indítványozó: Győr-Moson-Sopron Megyei Kormányhivatal
(9021 Győr, Árpád út 32.)
Az érintett önkormányzat: Győrság Község Önkormányzata
(9084 Győrság, Országút u. 75.)
Az ügy tárgya: önkormányzati rendelet törvényességének vizsgálata
Rendelkező rész
A Kúria Önkormányzati Tanácsa
– megállapítja, hogy Győrság Község Önkormányzata Képviselő-testületének a helyben nyújtandó szociális ellátásokról szóló 6/2018. (X.24.) számú önkormányzati rendelettel módosított 2/2015. (II.16.) számú önkormányzati rendelete 18/A. és 18/B. §-a, valamint 7. § (1) bekezdése törvénysértő, ezért azokat e határozat közzétételével megsemmisíti;
– megállapítja, hogy Győrság Község Önkormányzata Képviselő-testületének a 6/2018. (X.24.) számú önkormányzati rendelete Győrság Község Önkormányzatának a helyben nyújtandó szociális ellátásokról szóló 2/2015. (II.16.) számú rendeletének módosításáról törvénysértő volt;
– elrendeli határozatának a Magyar Közlönyben való közzétételét;
– elrendeli, hogy a határozat közzétételére – a Magyar Közlönyben való közzétételt követő 8 napon belül – az önkormányzati rendeletek kihirdetésével azonos módon kerüljön sor.
A határozat ellen jogorvoslatnak nincs helye.
Indokolás
Az indítvány alapjául szolgáló tényállás
[1] Az indítványozó felülvizsgálta Győrság Község Önkormányzata Képviselő-testületének a helyben nyújtandó szociális ellátásokról szóló 2/2015. (II. 16.) rendelet (a továbbiakban: Ör.) módosításáról szóló 6/2018. (X. 24.) rendeletét (a továbbiakban: módosító Ör.), amellyel kapcsolatban a Magyarország helyi önkormányzatairól szóló 2011. évi CLXXXIX. törvény (a továbbiakban: Mötv.) 134. § (1) bekezdése alapján 2018. december 5. napján törvényességi felhívást tett. A módosított Ör. jogszabálysértése megszüntetésének határidejét a kormányhivatal a kézbesítést követő 60. napban jelölte meg.
[2] A törvényességi felhívás 1. pontjában az indítványozó megállapította, hogy az Ör. 18/A. § (1) bekezdése jogszabálysértő, mely arról rendelkezik, hogy a képviselő-testület – az éves költségvetési rendeletben előirányzott összegben – határozatával a hatvanhárom év feletti lakosok részére jövedelmi és vagyoni viszonyokra való tekintet nélkül pénzbeli települési támogatást adhat. Az Ör. 18/B. § (1) bekezdése szerint a képviselő-testület – az éves költségvetési rendeletben előirányzott összegben – határozatával a tizennyolc év alatti gyermekek részére jövedelmi és vagyoni viszonyokra való tekintet nélkül pénzbeli települési támogatást adhat, mely rendelkezés – indítványozó szerint -szintén jogszabálysértő.
[3] A törvényességi felhívásban az indítványozó a szociális igazgatásról és szociális ellátásokról szóló 1993. évi III. törvény (a továbbiakban: Sztv.) 26. §-ára hivatkozott, mely szerint a képviselő-testület a hatáskörébe tartozó pénzbeli ellátásokat kiegészítheti, és a szociálisan rászorultak részére – a rendeletében meghatározott módon és feltételek szerint – más pénzbeli támogatásokat is megállapíthat.
[4] Az indítványozó szerint az Ör. jogszabálysértő módon a támogatások feltételrendszerét jövedelmi és vagyoni viszonyokra tekintet nélkül állapítja meg, ami nem felel meg az Sztv. 26. §-ában foglaltaknak. Az indítványozó a törvényességi felhívásban rögzítette, hogy amennyiben a képviselő-testület jövedelemhatárra tekintet nélkül kíván egyéb támogatásokat megállapítani, erről az Alaptörvény 32. cikk (2) bekezdése alapján eredeti jogalkotói hatáskörében eljárva alkothat rendeletet.
[5] A törvényességi felhívásban foglaltakat a képviselő-testület 2019. február 27. napján tartott ülésén megtárgyalta, és 15/2019. (11. 27.) határozatában arról döntött, hogy a törvényességi felhívásban foglaltakkal nem ért egyet.
A kormányhivatal indítványa és az önkormányzat védirata
[6] Az indítványozó álláspontja szerint téves az önkormányzat álláspontja, mely tizennyolc év alatti gyermekek nevelését, továbbá a hatvanharmadik életév betöltését szociális rászorultságként határozza meg. A Kúria szerinte már több döntésében rögzítette, hogy önkormányzati rendeletben felhatalmazás hiányában nem lehet a szociális támogatás feltételévé tenni nem szociális célú szempontokat (lásd a Köf.5.051/2012/6., Köf.5.008/2013/8., Köf.5.051/2014/3. Köf.5017/2015., Köf. 5019/2015/5. számú határozatokat). A módosított Ör. rendelkezései eszerint jogszabálysértőek, ezzel ugyanis az önkormányzat túllépte az Sztv.-ben meghatározott felhatalmazása kereteit.
[7] Az indítványozó megállapította továbbá, hogy az Ör. hivatkozott rendelkezései nem határozzák meg a támogatás összegét, csupán az éves költségvetési rendeletben előirányzott összegre utalnak. A 2018. évi költségvetés terhére ez az összeg egyszeri 3.000 forint volt. Az indítványozó megállapította, hogy az Ör. hivatkozott rendelkezései nem felelnek meg a jogalkotásról szóló 2010. évi CXXX. törvény (a továbbiakban: Jat.) 2. § (1) bekezdésében meghatározott egyértelműség követelményének. A hivatkozott rendelkezések alapján ugyanis nem állapítható meg, hogy azok, akik a támogatások feltételrendszerének megfelelnek, milyen összegű támogatásra jogosultak. Az Ör. az éves költségvetési rendelet előirányzatára utal, mely az adott évre vonatkozó szociális támogatás összesített előirányzatát tartalmazza. Így a címzettek számára az éves költségvetési rendelet vizsgálata során sem állapítható meg az adott támogatás összege.
[8] Az Ör. hivatkozott rendelkezései az indítványozó szerint jogszabálysértőek arra tekintettel is, hogy az éves költségvetési rendeletre és a testület határozatára, mint normatív határozatra hivatkoznak, amely mint ilyen, külső jogalanyokra rendelkezést a rendelet utaló szabálya ellenére sem tartalmazhat. A támogatások összegének meghatározása eszerint kizárólag a rendeletben történő szabályozás mellett felel meg. A rendeletben meghatározott támogatási összeg alapján hozhat a képviselő-testület egyedi határozatot a támogatások megállapítása során.
[9] A Kúria a közigazgatási perrendtartásról szóló 2017. évi I. törvény (a továbbiakban: Kp.) 140. § (1) bekezdése alapján alkalmazandó 42. § (1) bekezdése alapján az érintett önkormányzatot felhívta az indítványra vonatkozó nyilatkozata megtételére. Az önkormányzat védiratot nem nyújtott be.
A Kúria Önkormányzati Tanácsa döntésének indokolása
[10] Az indítvány az alábbiak szerint megalapozott.
[11] A Kúria Önkormányzati Tanácsa (a továbbiakban: Kúria) az indítványt a Kp. 141. § (2) bekezdése alapján tárgyaláson kívül bírálta el. A Kp. 140. § (1) bekezdése alapján az indítványra a keresetlevél szabályait kell alkalmazni.
I.
[12] Az indítvánnyal érintett Ör. rendelkezések a következők:
[13] „18/A.§
A hatvanhárom év felettiek részére nyújtott települési támogatás
(1) A képviselő-testület – az éves költségvetési rendeletben előirányzott összegben – határozatával a hatvanhárom év feletti lakosok részére jövedelmi és vagyoni viszonyokra való tekintet nélkül pénzbeli települési támogatást adhat.
(2) Pénzbeli települési támogatásra jogosult minden győrsági lakóhellyel rendelkező és életvitelszerűen Győrságon lakó személy, aki az (1) bekezdés szerinti határozat évében december 31. napjáig a hatvanharmadik életévét betölti.
(3) Jogosultság szempontjából győrsági lakosként kell figyelembe venni azokat a (2) bekezdés szerinti személyeket, akik az (1) bekezdés szerinti határozat évének szeptember 30. napjáig Győrságon lakóhelyet létesítettek.
[14] 18/B.§
Tizennyolc év alatti gyermekek részére nyújtott települési támogatás
(1) A képviselő-testület – az éves költségvetési rendeletben előirányzott összegben – határozatával a tizennyolc év alatti gyermekek részére jövedelmi és vagyoni viszonyokra való tekintet nélkül pénzbeli települési támogatást adhat.
(2) Pénzbeli települési támogatásra jogosult minden győrsági lakóhellyel rendelkező és életvitelszerűen Győrságon élő olyan magyar állampolgár, aki az (1) bekezdés szerinti határozat évében december 31. napjáig a tizennyolcadik életévét betölti.
(3) Jogosultság szempontjából győrsági lakosként kell figyelembe venni azokat a (2) bekezdés szerinti személyeket, akik az (1) bekezdés szerinti határozat évének szeptember 30. napjáig Győrújfalun lakóhelyet létesítettek.”
[15] A Kúria megállapította, hogy az Ör. egységes szerkezetben nincs feltöltve a Nemzeti Jogszabálytárba (Njt.) és hasonlóképpen nem található ekként az önkormányzat honlapján sem. Tekintettel arra, hogy az Ör. szövege az indítvánnyal támadott részben megállapítható volt, a Kúria az Ör.-nek a módosító Ör. nyomán változott, hatályos rendelkezéseinek törvényességét bírálta el.
[16] A Kúria az indítvány alapján először az Ör. Sztv.-nek való megfelelőségét, majd a jogalkotási követelmények megvalósulását, végül a normavilágosság követelményét vizsgálta.
II.
[17] Az Sztv.-nek az 1. §-ában meghatározott célja, hogy a szociális biztonság megteremtése és megőrzése érdekében meghatározza az állam által biztosított egyes szociális ellátások formáit, szervezetét, a szociális ellátásokra való jogosultság feltételeit, valamint érvényesítésének garanciáit. A helyi önkormányzatok az Sztv.-ben szabályozott ellátásokon túl saját költségvetésük terhére egyéb ellátásokat is megállapíthatnak. A szociális ellátás feltételeinek biztosítása – az egyének önmagukért és családjukért, valamint a helyi közösségeknek a tagjaikért viselt felelősségén túl – az állam központi szerveinek és a helyi önkormányzatoknak a feladata.
[18] Az Sztv. 26. §-a szerint a képviselő-testület a hatáskörébe tartozó pénzbeli ellátásokat kiegészítheti, és a szociálisan rászorultak részére – a rendeletében meghatározott módon és feltételek szerint – más pénzbeli támogatásokat is megállapíthat.
[19] A 25. § (1) bekezdése szerint a jogosult részére jövedelme kiegészítésére, pótlására, illetve a különös méltánylást érdemlő személyes élethelyzetére figyelemmel pénzbeli szociális ellátás nyújtható. Szociális rászorultság esetén a jogosult számára a (3) bekezdés b) pontja alapján a képviselő-testület – az Sztv.-ben és a települési önkormányzat rendeletében meghatározott feltételek szerint – települési támogatást állapít meg a szociális rászorultságtól függő pénzbeli ellátások körében.
[20] Az Sztv. 132. § (4) bekezdés g) pontjában felhatalmazást kap a települési önkormányzat, hogy rendeletben szabályozza a települési támogatás keretében nyújtott ellátások jogosultsági feltételeit, valamint az ellátások megállapításának, kifizetésének, folyósításának, valamint felhasználása ellenőrzésének szabályait.
[21] Az Ör. alapján az önkormányzat a hatvanhárom év feletti, illetve a tizennyolc év alatti lakosok részére „jövedelmi és vagyoni viszonyokra való tekintet nélkül” adhat pénzbeli települési támogatást. Megállapítható, hogy ez a megfogalmazás sehogyan sem értelmezhető összhangban állóként az Sztv.-nek a települési támogatást illetően kifejezetten a szociális rászorultság esetére vonatkoztatott meghatározásával, mi több, azzal kimondottan ellentétes. A Szoc. tv. által intézményesített települési támogatásként tehát az önkormányzat ilyen támogatási tartalmat jogszerűen nem határozhat meg, mert az adott, éppen a felhatalmazó magasabb szintű jogszabállyal ütközik.
[22] Az Ör. 18/A. és 18/B. §-ának törvényellenessége ezen az alapon megállapítható. A Kúria az indítványnak a nem szociális szempontokra vonatkozó hivatkozásait és ilyen határozatokra utalásait ugyanakkor nem találta ilyen mértékben meggyőzőnek.
III.
[23] A Kúriának a törvényességi vizsgálatot az Ör. 7. § (1) bekezdésére, továbbá a módosító Ör.-re is külön ki kellett terjesztenie.
[24] A módosító Ör. a fentiek szerint érdemben hatályban maradó rendelkezései a következők lettek volna:
[25] Az Ör. 7.§-ának (1) bekezdése a módosítás nyomán így szólt:
„(1) A pénzbeli települési támogatás formái:
(…)
f) hatvanhárom év felettiek részére nyújtott települési támogatás,
g) tizennyolc év alatti gyermekek részére nyújtott települési támogatás.”
[26] Az Ör. rendszerében e szakasz tartalma, a jelen indokolás II. része szerint való megsemmisítést követően kiürül, mert nem nyer további részletező meghatározást a két új támogatás. Az alkotmányossági problémát azonban a rendelet további része jelenti, mely ugyan a Jat. új 12/B. §-a szerint hatályát veszti, ha a rendelet többi módosító része végrehajtottá vált (mert a módosító rendelkezések hatályba léptek). Csakhogy jelen esetben a módosító Ör. bevezető része olyan, az Ör.-hez képest új tartalmat, és jelen normakontroll szempontjából érdemi jelentést hordoz, ami a módosított rendelkezés [Ör. 7. § (1) bekezdés] értelmezését is befolyásolja.
[27] Az Ör. bevezető része így szólt:
„Győrság Község Önkormányzata képviselő-testülete a Magyarország Alaptörvénye 32. cikk (2) bekezdésében, valamint a szociális igazgatásról és szociális ellátásokról szóló 1993. évi III. törvény 134/E. §-ában kapott felhatalmazás alapján a helyben nyújtandó szociális ellátásokról következő rendeletet alkotja.” Az Sztv. 134/E. §-a szerint a települési önkormányzat képviselő-testülete a települési támogatás megállapításának, kifizetésének, folyósításának, valamint felhasználása ellenőrzésének szabályairól szóló rendeletét legkésőbb 2015. február 28-áig megalkotja. Az Ör. szerint tehát egyértelműen végrehajtási jellegű szabályozásról van szó.
[28] A módosító Ör. bevezető része ehhez képest a következő:
„Győrság Község Önkormányzatának Képviselő-testülete Magyarország Alaptörvénye 32. cikk (2) bekezdésében meghatározott eredeti jogalkotói hatáskörében, valamint a szociális igazgatásról és szociális ellátásokról szóló 1993. évi III. törvény 1.§ (2) bekezdésében, 10.§ (1) bekezdésében, 26.§-ában, 32.§ (1) bekezdés b) pontjában, 33.§ (7) bekezdésében, 45.§ (1) és (4) bekezdéseiben, 132.§ (4) bekezdés d) és g) pontjaiban biztosított jogkörében eljárva a helyben nyújtandó szociális ellátásokról szóló 2/2015. (II.16.) sz. önkormányzati rendeletét (…) az alábbiak szerint módosítja:”
[29] Az Ör. szerint tehát egyértelműen felhatalmazás alapján került sor a rendeletalkotásra. A módosító Ör. viszont már részben eredeti jogalkotói hatáskörre hivatkozik. A fentebb már idézett törvényi szakaszokon kívül, a módosító Ör. hivatkozásai kapcsán, a hivatkozások alábbi tartalmaira kell még, éppen a hivatkozások folytán egyenként külön is figyelmet fordítani – a jogszerűség vizsgálata körében.
[30] Az Sztv. 10. § (1) bekezdése szerint a szociális ellátásra való jogosultság elbírálásához a hatóság felhívhatja a kérelmezőt, hogy családja vagyoni, jövedelmi viszonyairól nyilatkozzék, illetve azokat igazolja. Ha jogszabály másként nem rendelkezik, a települési önkormányzat képviselő-testülete a hatáskörébe tartozó pénzbeli és természetbeni ellátásoknál a nyilatkozat és az igazolás tartalmának, illetve benyújtásának részletes szabályait rendeletben szabályozza.
[31] A módosító Ör. által ugyancsak hivatkozott Sztv. 32. § (1) bekezdése szerint ha a törvény másként nem rendelkezik, a szociális rászorultságtól függő pénzbeli ellátások iránti kérelmet b) a települési önkormányzat képviselő-testületének hatáskörébe tartozó ellátás esetén az önkormányzat rendeletében meghatározott önkormányzati szervnél kell előterjeszteni.
[32] A 33. § (7) bekezdés szerint (lakókörnyezet rendben tartása feltételül szabható) a 45 § önkormányzati segély ekként nyújtható:
„(1) A települési önkormányzat képviselő-testülete a létfenntartást veszélyeztető rendkívüli élethelyzetbe került, valamint az időszakosan vagy tartósan létfenntartási gonddal küzdő személyek részére a rendeletében meghatározottak szerint önkormányzati segélyt nyújt. Önkormányzati segély pénzügyi szolgáltatási tevékenységnek nem minősülő kamatmentes kölcsön formájában is nyújtható.
(4) Önkormányzati segélyben elsősorban azokat a személyeket indokolt részesíteni, akik önmaguk, illetve családjuk létfenntartásáról más módon nem tudnak gondoskodni vagy alkalmanként jelentkező, nem várt többletkiadások – így különösen betegséghez, halálesethez, elemi kár elhárításához, a válsághelyzetben lévő várandós anya gyermekének megtartásához, iskoláztatáshoz, a gyermek fogadásának előkészítéséhez, a nevelésbe vett gyermek családjával való kapcsolattartásához, a gyermek családba való visszakerülésének elősegítéséhez kapcsolódó kiadások – vagy a gyermek hátrányos helyzete miatt anyagi segítségre szorulnak.”
[33] A módosító Ör.-nek mindezen felsorolt és tételesen kibontott hivatkozásai az Sztv.-re tehát sokoldalúan megerősítik, mint azt különösen a fentebb kurzívval kiemelt fordulatok mutatják, hogy kifejezetten az Sztv.-vel az Ör. módosító szabályozásának egésze ellentétes, és különösen emiatt az Ör. 7. § (1) bekezdése önmagában is törvényellenes, illetőleg külön a módosító Ör. – hatályban már nem lévő – egész tartalma törvénysértő voltának megállapítása is teljes mértékben indokolt.
[34] A felhatalmazás keretei között a szabályozásnak a felhatalmazó magasabb szintű szabályozással egyértelműen ellentétes volta következményeire egyébként az önkormányzati rendelet bevezető részével összefüggésben korábbi példaként szolgál a Kúria Köf.5012/2017/6. sz. határozata. A Kúria e döntésében is megállapította, hogy a helyi önkormányzat központi szinten már szabályozott tárgyban, arra vonatkozóan ellentétes tartalommal nem alkothat rendeletet.
[35] Mindezeknek megfelelően a Kúria a Kp. 143.§ (3) bekezdésére hivatkozással a normakontroll vizsgálatot az indítványhoz képest az Ör. 7. § (1) bekezdésére, valamint a módosító Ör.-re egészében, önállóan is kiterjesztette.
IV.
[36] Végezetül a Kúria az indítványnak megfelelően vizsgálta a normavilágosság követelményének érvényesülését is a Jat. 2. § (1) bekezdésének megfelelően. Az indítvánnyal egyezően megállapítható, hogy az Ör. 18/A. ás 18/B. §-aiban szereplő határozatra utalás valóban nem egyértelmű. Ha egyedi határozatról van szó, akkor problematikus a korlátlan mérlegelés. Ha normatív határozatról, akkor annak állampolgárok nem lehetnek a címzettjei. A megfogalmazás oly mértékben homályos, hogy a címzettek számára a szabályozási tartalom felismerését teszi kérdésessé, ami a Jat. sérelmét a fentiek szerinti hivatkozással idézi elő.
[37] Összefoglalva a fentieket (I–IV.), a Kúria az Ör. 18/A. és 18/B. §-a, valamint 7. § (1) bekezdése törvénysértő voltát megállapította és azokat megsemmisítette. Megállapítást nyert ugyancsak, hogy a módosító Ör. egészében is törvénysértő volt.
A döntés elvi tartalma
[38] Törvénysértő az olyan önkormányzati normaalkotás, amelyik eredeti jogalkotói jogkörre hivatkozással, feladatkörében oly módon tér el a rávonatkozó törvénytől, hogy azzal tartalmilag kifejezetten ellentétes irányú szabályozást hoz létre.
Záró rész
[39] A Kúria az indítványt a Kp. 141. § (2) bekezdése szerint tárgyaláson kívül bírálta el.
[40] A Kúria a törvényellenesség jogkövetkezményeit az Ör. tekintetében a Kp. 146. § (1) bekezdés a) pontja alapján állapította meg. A megsemmisített rendelkezés hatályvesztésének időpontja a Jat. 10. § (1) bekezdés d) pontja második fordulatán, továbbá (8) bekezdésén alapul.
[41] A Kúria a törvényellenesség jogkövetkezményeit a módosító Ör.-re vonatkozóan a Kp. 146. § (1) bekezdés b) pontja alapján állapította meg. A módosító Ör. mint végrehajtott rendelkezés a Jat. 10. § (1) bekezdés c) pontja első fordulata, továbbá 12. § (2) bekezdése szerint a végrehajtottá válással már hatályát vesztette.
[42] A Magyar Közlönyben történő közzététel a Kp. 146. § (2) bekezdésén, a helyben történő közzététel a Kp. 142. § (3) bekezdésén alapul.
[43] Jelen eljárásban a Kp. 141. § (4) bekezdése alapján az önkormányzati rendelet törvényességének vizsgálatára irányuló eljárásban a feleket teljes költségmentesség illeti meg és saját költségeiket maguk viselik.
[44] A határozat elleni jogorvoslatot a Kp. 116. § d) pontja és a 146. § (5) bekezdése zárja ki.
Budapest, 2019. július 2.
Dr. Patyi András s. k. a tanács elnöke,
Dr. Horváth Tamás s. k. előadó bíró,
Dr. Dobó Viola s. k. bíró