Az ügy száma: Köf.5.012/2023/2.
A tanács tagja: Dr. Patyi András a tanács elnöke, Dr. Dobó Viola előadó bíró, Dr. Balogh Zsolt bíró, Dr. Kiss Árpád Lajos bíró, Dr. Varga Zs. András bíró
Az indítványozó: Budapest Környéki Törvényszék
Az érintett önkormányzat: Őrbottyán Város Önkormányzata (...)
Az érintett önkormányzat képviselője: Dr. Babiczky Andrea Ügyvédi Iroda; Dr. Babiczky Andrea ügyvéd (...)
Az ügy tárgya: önkormányzati rendelet más jogszabályba ütközésének vizsgálata
Rendelkező rész
A Kúria Önkormányzati Tanácsa Őrbottyán Nagyközség Önkormányzat Képviselő-testületének a helyi adókról és a helyi adózással összefüggő egyes kérdésekről szóló 24/2012. (XI. 30.) önkormányzati rendelete 4. § (1) és (3) bekezdésének más jogszabályba ütközése megállapítására és e rendelkezések folyamatban lévő ügyben való alkalmazásának kizárására irányuló indítványt visszautasítja.
A végzés ellen jogorvoslatnak nincs helye.
Indokolás
Az indítvány alapjául szolgáló tényállás
[1] A Budapest Környéki Törvényszék (a továbbiakban: indítványozó) előtt folyó per felperese (a továbbiakban: felperes) egy zártkörűen működő részvénytársaság, 2017-ben összesen 46 őrbottyáni ingatlan tulajdonosa volt. Az elsőfokú adóhatóság az 583-2/2017. számú határozatával a felperest a 2016. december 31. napján kelt adóbevallása alapján 2017. adóévre 1.012.800 forint telekadó megfizetésére kötelezte az Őrbottyán 017/7. hrsz.-ú ingatlan (a továbbiakban: perbeli ingatlan) után.
[2] A felperes fellebbezése alapján eljárt Pest Megyei Kormányhivatal a 2017. április 25. napján kelt PE/040/01443-58/2017. számú másodfokú határozatával az elsőfokú határozatot akként változtatta meg, hogy a felperes perbeli ingatlana után fizetendő, 2017. adóévi telekadó kötelezettségét 10.128.000 forint évesösszegben állapította meg. Az alperes a határozatát az akkor hatályban volt, Őrbottyán Nagyközség Önkormányzat Képviselő-testületének a helyi adókról és a helyi adózással összefüggő egyes kérdésekről szóló 24/2012. (XI. 30.) önkormányzati rendeletére (a továbbiakban: Ör.) alapította.
[3] Az Ör.-t Őrbottyán Város Önkormányzat Képviselő-testületének a helyi adókról és a helyi adózással összefüggő egyes kérdésekről szóló 13/2017. (XII.13.) önkormányzati rendeletének 9.§ (2) bekezdése 2018. január 01. napjával hatályon kívül helyezte.
Az alapügy felperese keresetet terjesztett elő az alperes határozatával szemben, állítva, hogy a kiszabott adó mértéke konfiskáló, az nem igazodik sem az adóalany teherviselő képességéhez, sem a helyi sajátosságokhoz, továbbá az Ör. nem differenciál, s vele szemben diszkriminatív.
[4] Az indítványozó a 2022. július 12. napján kelt 1.K.700.271/2021/48. számú végzésében kezdeményezte a Kúria Önkormányzati Tanácsának eljárását. Indítványában arra hivatkozott, hogy az önkormányzat illetékességi területén lévő beépítetlen telek adókötelezettségét megállapító Ör. 4. § (1) bekezdése ellentétes a helyi adókról szóló 1990. évi C. törvény (a továbbiakban: Htv.) 17. §-ával [Adóköteles az önkormányzat illetékességi területén lévő telek.], valamint a Htv. 52. § 16. pontjával, amely a telek fogalmát határozza meg [telek: az épülettel, épületrésszel be nem épített földterület, ide nem értve (...).] Ezzel egyidejűleg azt is állította, hogy az Ör. vitatott rendelkezése megismétli a magasabb szintű jogszabály, így a Htv. fenti rendelkezését. Előadta továbbá, hogy az Ör. 4. § (3) bekezdése sérti az Alaptörvény XXX. cikkében és a Htv. 6.§ c) pontjában rögzített arányos közteherviselés elvét és a Htv. 7. § g) pontját azzal, hogy „különböző adómértéket állapított meg belterületi és a külterületi telkek vonatkozásában”. Az indítványozó szerint „a helyi jogalkotó nem volt tekintettel a perbeli ingatlan egyedi sajátosságaira sem”, „az önkormányzat nem alkalmazhatott volna különböző adómértéket a külterületi és a belterületi ingatlanok vonatkozásban”.
[5] A Kúria Önkormányzati Tanácsa a 2022. október 22. napján kelt Köf.5.015/2022/9. számú határozatával az Ör. más jogszabályba ütközésének vizsgálatára irányuló bírói indítványt a közigazgatási perrendtartásról szóló 2017. évi I. törvény (a továbbiakban: Kp.) 142. § (2) bekezdése alapján elutasította.
[6] Megállapította, hogy az Ör. 4. § (1) bekezdésének vitatott rendelkezése az adótárgyat megjelöli: telekadó esetében ez értelemszerűen az önkormányzat illetékességi területén lévő (beépítetlen) telek, földterület, miként erről a Htv. is rendelkezik. Utalt arra, hogy az indítványozó nem fejtette ki, hogy az Ör. milyen ellentétet hordoz magában a Htv.-hez képest, ez az ellentét miként befolyásolja az előtte fekvő ügy elbírálását (hogyan befolyásolja a perbeli ingatlanra vonatkozó adókötelezettséget, illetve annak megítélését), és az Ör. hogyan lehet egyszerre ellentétes azzal a magasabb szintű jogszabállyal, amelyet egyúttal – az indítványozó állítása szerint – „megismétel”.
[7] A Kúria Önkormányzati Tanácsa az Ör. 4. § (3) bekezdésének indítványozó által állított, az Alaptörvény XXX. cikkébe és a Htv. 6. § c) pontjába, valamint a Htv. 7. § g) pontjába ütközésével összefüggésben megállapította, hogy az indítványozó csupán ismertette a Kúria Önkormányzati Tanácsa és az Alkotmánybíróság telekadóztatási ügyekben hozott döntéseit, de nem jelölte meg, hogy a konkrét esettel az idézett határozatok hogyan hozhatók összefüggésbe. Állítása alátámasztásához sem a perben kirendelt szakértő szakvéleményének egyes konkrét megállapításaira nem hivatkozott, és nem jelölte meg, hogy miért jogszabálysértő a kül- és belterületi ingatlanok közötti különbségtétel, amely az idézett gyakorlat alapján éppen a differenciálás meglétét támasztja alá, továbbá a felperes külterületi ingatlana tekintetében kedvezőbb, mintha arra a belterületi adómértéket kellene alkalmazni. (Köf.5015/2022/9.)
A bírói indítvány
[8] Ezt követően az indítványozó a 2023. április 28-án kelt 1.K.700.198/2023/7. számú végzésében ismételten indítványozta a Kúria Önkormányzati Tanácsánál az Ör. felülvizsgálatát és az Ör. 4. § (1) (3) bekezdései más jogszabályba ütközésének megállapítását és a bíróság előtt folyamatban lévő egyedi ügyben való alkalmazhatóságának kizárását.
[9] Indítványában előadta, hogy álláspontja szerint a Kp. 139. §-a alapján – az Alaptörvény C) cikk (1) bekezdésével, 25. cikk (1) bekezdésével, illetve 28. cikkével összhangban értelmezve – a bírói kezdeményezések vonatkozásában a Kp. 39. §-ában rögzített harminc napos keresetindítási határidő nem alkalmazható figyelemmel arra is, hogy a bíróság nem jogosult jogszabálysértés észlelésére, azaz a bíróságnak kizárólag kételyei lehetnek az önkormányzati rendelet jogszerűségével kapcsolatban, valamint arra is hivatkozott, hogy – egyetértve a Kúria Köf.5043/2012/3. határozatában kifejtettekkel – a bírói tanács csak abban az esetben tud eleget tenni alkotmányos kötelezettségének, ha arra kap választ, hogy a perben alkalmazandó és a perbe vitt jogokat keletkeztető Ör. hatályossága idején megfelelt-e a hatályos jogrendnek.
[10] Álláspontja szerint a szabályozás kialakításakor az Önkormányzat nem értékelte, nem mérlegelte a helyi sajátosságokat, az Önkormányzat illetékességi területén található telkek eltérő rendeltetését, a telkek eltérő övezeti besorolását; a telkek eltérő beépíthetőségét; a telkek eltérő hasznosíthatóságát, elhelyezkedését, megközelíthetőségét, közműkapcsolatát/illetve ennek hiányát, a településen belüli forgalmi értékekben fennálló jelentős eltéréseket, az adóalanyok teherviselő képességét, továbbá a telekadót a jelentősen eltérő forgalmi értékű ingatlanok vonatkozásában nem arányosította.
[11] Előadta, hogy a telekadó aránytalanul magas konfiskáló mértéke miatt az adózó belátható időn belül ismételten megfizeti telkei forgalmi értékét telekadó formájában az Önkormányzat részére. A telekadó mértéke nem igazodik az adóztatott vagyon értékéhez, a perbeli adótárgy értékéhez viszonyítottan aránytalan. Az Ör. 4. § (3) bekezdés második fordulata pedig a felperes esetében olyan szabály, ami a tulajdonjogának hosszútávú megtartását veszélyezteti, ezért kilép a közhatalmi vagyonelvonás még megengedett köréből, a tulajdonjog sérelmére.
[12] Álláspontja szerint az Ör. vitatott rendelkezése ellentétes a 2016. december 31. napjáig hatályos Htv. 6. § c) pontjának és a Htv. 2017.01.01. napjától hatályos 7. § g) pontjának előírásaival azzal, hogy különböző adómértéket állapított meg belterületi és a külterületi telkek vonatkozásában. Továbbá az Önkormányzat azzal, hogy a telekadó mértékének a meghatározásakor figyelmen kívül hagyta a helyi sajátosságokat és az adózóknak a telektulajdonhoz kötődő ésszerű teherviselő képességét, megsértette az Alaptörvény XXX. cikk (1) bekezdésében foglalt arányosság követelményét is.
Az Önkormányzati Tanács döntésének indokolása
[13] Az indítvány érdemi vizsgálatára az alábbiak szerint nem volt lehetőség.
I.
[14] A Kúria Önkormányzati Tanácsának először abban a kérdésben kellett állást foglalnia, hogy a normakontroll indítvány – így az ismételt indítvány – előterjesztésére milyen feltételek fennállása esetén van módja az indítványozónak. A Kúria a Köf.5.013/2020/4. számú határozatában már megállapította, hogy az Önkormányzati Tanács eljárásában a normakontroll sajátosságaira figyelemmel alkalmazza a Kp. általános szabályait, így a keresetlevélre, annak visszautasítására és az eljárás megszüntetésére vonatkozó szabályokat is [Kp. 139. §]. Az ismételt normakontroll indítvány előterjesztésének egyik feltétele az erre vonatkozó határidő megtartása, hisz az önkormányzati normakontroll eljárásokban is alkalmazandók a keresetindítási határidőre vonatkozó általános szabályok.
[15] A Kp. 39. § (1) bekezdése alapján „[a] keresetlevelet - ha törvény eltérően nem rendelkezik - a vitatott közigazgatási cselekmény közlésétől számított harminc napon belül kell a vitatott cselekményt megvalósító közigazgatási szervhez benyújtani. Ha a közigazgatási cselekményt nem kell közölni, a keresetlevelet - törvény eltérő rendelkezése hiányában - a cselekményről való tudomásszerzéstől számított harminc napon belül, de legkésőbb a cselekmény megvalósulásától számított egy éven belül kell benyújtani. […]”
[16] A Kúria hivatkozott határozatában megtestesülő közzétett gyakorlata szerint tehát az ismételten előterjesztett, kiegészített bírói indítvány benyújtásánál is irányadók a Kp. keresetindítási határidőre vonatkozó rendelkezései, azaz az indítvány előterjesztésére nyitva álló határidő a bírónak a tudomásszerzésétől számított harminc nap, azaz a jogsértés észlelésétől számított harminc nap. (Köf.5.013/2020/4. [16])
[17] A Kúria Önkormányzati Tanácsa megállapította, hogy jelen ügyben az indítványozó bíró a támadott önkormányzati rendelet jogszabályba ütközését legkésőbb 2022. július 12. napján észlelte, azaz amikor először indítványozta az önkormányzati normakontroll eljárás lefolytatását. Az ismételt bírói indítvány kelte pedig 2023. április 28. napja volt, holott az indítványozó már a 2022. október 18. napján kelt Köf.5.015/2022/9. határozat közlésével tudomást szerzett az indítvány elutasításának indokairól.
[18] Az Önkormányzati Tanács eljárásában a normakontroll sajátosságaira figyelemmel alkalmazza a Kp. általános szabályait [Kp. 139. §], így a keresetlevél visszautasítására vonatkozó szabályokat is.
A Kp. 48. § (1) bekezdés i) pontja alapján bíróság a keresetlevelet visszautasítja, ha a felperes a keresetindítási határidőt elmulasztja, és igazolási kérelmet nem terjeszt elő, vagy azt a bíróság elutasítja.
[19] Mindezek alapján a Kúria Önkormányzati Tanácsa megállapította, hogy az ismételten benyújtott, kiegészített indokolással ellátott indítvány előterjesztése időpontjában a kezdeményezésre nyitva álló Kp. 39. § (1) bekezdése szerinti harminc napos határidő jelen esetben többszörösen eltelt, tehát a bírói indítvány elkésett.
II.
[20] A fentiek szerint az Ör. indítvánnyal támadott rendelkezéseinek más jogszabályba ütközésének vizsgálata már önkormányzati normakontroll eljárás tárgya volt: mind a Köf.5.015/2022. számú normakontroll eljárásban, mind a jelen ügyben az Ör. 4. § (1) és (3) bekezdésének más jogszabályba, nevezetesen az Alaptörvény XXX. cikkébe, a Htv. 6. § c) pontjába és a Htv. 7. § g) pontjába ütközésének vizsgálatát kezdeményezte az indítványozó.
[21] Az Önkormányzati Tanács megállapította, hogy a jelen ügyben az indítvány hivatkozása a Köf.5.015/2022. számú ügyben előterjesztett indítványához képest nem tartalmaz többlet-elemet. A Köf.5.015/2022/9. számú határozatban foglaltak szerint az Ör. más jogszabályba ütközése indokainak alátámasztásául a kialakult gyakorlat ismertetése nem felel meg a Kp. 37. § (1) bekezdés f) pontjában nevesített, az indítvánnyal szemben támasztott követelményeinek. Az indítványban – amennyiben az konfiskáló adómértéket állít(ana) – be kell mutatni, hogy a szabályozás tárgyát képező telek milyen értéket képvisel; melyek a sajátosságai; milyen a településen lévő telkek értéke közötti, a helyi sajátosságokat is figyelembe vevő (pl. rendeltetés, földrajzi elhelyezkedése, a településre jellemző esetlegesen eltérő forgalmi értékek) különbségek vannak, mindezeket milyen bizonyítékok támasztják alá, és a hivatkozott szempontok miért nem érvényesülnek az Ör. szabályozásában. (Köf.5.015/2022/9. [21] bekezdés) Mindezek kifejtése az indítványból továbbra is hiányzik.
[22] A jelen ügyben az Ör. vitatott 4. § (1) és (3) bekezdése más jogszabályba ütközését az Önkormányzati Tanács korábbi határozatában már átfogóan, az arányosság és a közteherviselés elvével összefüggésben, illetve a Htv. hivatkozott rendelkezésein alapuló kritériumok vonatkozásában, – így az adóalanyok széles körét érintően az adóalanyok teherviselő képességére is figyelemmel – érdemben megvizsgálta és az indítványt elutasította. Az Ör. 4. § (1) bekezdés vonatkozásában megállapította, hogy az nem sérti a Htv. 17. §-át és az 52. § 16. pontját. (Köf.5.015/2022/9. [8] és [9] indokolás-bekezdés) Az Ör. 4. § (3) bekezdését illetően az Alaptörvény XXX. cikkével, a Htv. 6. § c) és 7. § g) pontjával összefüggésben pedig a jogsértésre vonatkozó indokolási kötelezettség hiányára figyelemmel nem találta megalapozottnak az indítványt.
Ezzel összefüggésben azt emelte ki, hogy a Kúria Önkormányzati Tanácsa az indítványozó szerepét nem veheti át, az indítványban meg nem jelenő, az indítványozó belső meggyőződését nem tükröző tények és körülmények figyelembevételére nincs lehetőség, hiszen ez a normakontroll eljárástól elkülönülő alapügyben történő érdemi állásfoglalást jelentené. (Köf.5.004/2021/3.)
[23] Az önkormányzati rendelet más jogszabályba ütközése tárgyában hozott kúriai döntés mindenkire nézve kötelező [Kp. 146. § (5) bekezdése]. A változatlan szabályozási környezetre tekintettel az indítványban feltett kérdés már eldöntött dolog (res judicata), a korábbi döntéstől sem az érintett önkormányzat, sem az Önkormányzati Tanács nem térhet el.
[24] Az önkormányzati rendeletek vizsgálatának sajátosságait figyelembe véve ugyanazon önkormányzati rendeleti rendelkezés akkor vizsgálható újra, ha a rendelkezés tartalma megváltozott, vagy ha ugyanaz a tartalma, de más törvényi rendelkezésbe ütközés vizsgálatát kéri az indítványozó.
[25] Az Önkormányzati Tanács „ […] normakontroll eljárása sok szempontból rokonságot mutat az alkotmánybírósági eljárással, így nincs helye az önkormányzati rendelet vizsgálatának, ha az indítvány a Kúria által érdemben már elbírált önkormányzati rendelet vagy önkormányzati rendelkezés vizsgálatára irányul, és az indítványozó ugyanarra a más jogszabályba ütközésre hivatkozva kéri a törvényellenességet megállapítását.” (Köf.5.041/2015/4. számú határozat [7] pontja).
[26] Az Önkormányzati Tanács eljárásában a normakontroll sajátosságaira figyelemmel alkalmazza a Kp. általános szabályait, így a keresetlevél visszautasítására, az eljárás megszüntetésére, illetve az anyagi jogerőhatásra vonatkozó szabályokat is [Kp. 139. §].
[27] Az Önkormányzati Tanács az indítványt visszautasítja, ha az önkormányzati rendelet más jogszabályba ütközésének vizsgálata tárgyában – ugyanazon a jogalapon – már jogerős határozatot hozott [Kp. 48. § (1) bekezdés g) pontja]. A határozat jogereje kizárja azt, hogy ugyanabban a tárgykörben a bíróság új indítványt terjeszthessen elő vagy azt egyébként vitássá tehesse [Kp. 96. §].
[28] Mindezeknek alapján a Kúria Önkormányzati Tanácsa az ismételten előterjesztett, kiegészített bírói indítványt érdemben nem vizsgálta, azt a Kp. 48. § (1) bekezdés i) és g) alapján visszautasította.
A döntés elvi tartalma
[29] Bírói indítvány alapján a támadott önkormányzati rendeleti rendelkezés akkor vizsgálható újra, ha a rendelkezés tartalma vagy a szabályozási környezet megváltozott, vagy ha ugyanaz a tartalma, de más törvényi rendelkezésbe ütközés vizsgálatát kéri az indítványozó.
Záró rész
[30] A Kúria az indítványt a Kp. 141. § (2) bekezdése szerint tárgyaláson kívül bírálta el.
[31] Jelen eljárásban a Kp. 141. § (4) bekezdése alapján az önkormányzati rendelet törvényellenességének vizsgálatára irányuló eljárásban a feleket teljes költségmentesség illeti meg és saját költségeiket maguk viselik.
[32] A végzés elleni jogorvoslatot a Kp. 116. § d) pontja és a 146. § (5) bekezdése zárja ki.
Budapest, 2023. május 17.
Dr. Patyi András s.k. a tanács elnöke,
Dr. Dobó Viola s.k. előadó bíró,
Dr. Balogh Zsolt s.k. bíró,
Dr. Kiss Árpád Lajos s.k. bíró,
Dr. Varga Zs. András s.k. bíró