Köf.5.012/2020/6. számú határozat

Nyomtatóbarát változat

 

 

A Kúria
Önkormányzati Tanácsának

határozata

Az ügy száma: Köf.5012/2020/6.

A tanács tagja: Dr. Patyi András a tanács elnöke, Dr. Dobó Viola előadó bíró, Dr. Varga Eszter bíró

Az indítványozó: Budapest Környéki Törvényszék

Az érintett önkormányzat: Mogyoród Nagyközség Önkormányzata
(2146 Mogyoród, Dózsa Gy. út 40.)

Az ügy tárgya: önkormányzati rendelet törvényességének vizsgálata

Rendelkező rész

A Kúria Önkormányzati Tanácsa

-  Mogyoród Nagyközség Önkormányzat Képviselő-testületének a helyi adókról szóló 25/2013(XII.2.) számú önkormányzati rendelet 2014. január 1. és 2015. december 31. között hatályos 13. § (1) bekezdése és a 2016. január 1-től hatályos 13. § a) pontja jogszabály-ellenességének megállapítására irányuló bírói indítványt elutasítja;

-  elrendeli, hogy határozatának közzétételére – a kézbesítést követő nyolc napon belül – az önkormányzati rendelet kihirdetésével azonos módon kerüljön sor.

A határozat ellen jogorvoslatnak nincs helye.

Indokolás

Az indítvány alapjául szolgáló tényállás

[1] Veresegyház Város Önkormányzat Jegyzője, elsőfokú adóhatóságként hozott határozatában – a Pest Megyei Kormányhivatal, az indítványozó előtt folyó per alperese által helybenhagyott részében a 2014-2016. adóévekre telekadófizetési kötelezettséget állapított meg a felperes tulajdonát képező kivett útként nyilvántartott mogyoródi fekvésű ingatlanai után. Az adó mértékét a vizsgált időszakokban hatályos Mogyoród Nagyközség Önkormányzat Képviselő-testületének a helyi adókról szóló 25/2013. (XII.2.) számú rendelet (a továbbiakban: Ör.) 2014. január 1. és 2015. december 31. között hatályos 13. § (1) bekezdés és a 2016. január 1-től hatályos 13. § a) pontja alapján 20 Ft/m2/év összegben határozta meg.

[2] Az indítványozó előtt folyó per felperese keresetében az alperesi határozat elsőfokú határozatra is kiterjedő megsemmisítését kérte. Álláspontja szerint az önkormányzati rendelet a helyi adókról szóló 1990. évi C. törvény (a továbbiakban: Htv.) 6. § c) pontjába ütközik, így kérte, hogy a bíróság kezdeményezze az önkormányzati rendelet törvényességi vizsgálatát a Kúria Önkormányzati Tanácsánál (a továbbiakban: Önkormányzati Tanács).

 

A bírói indítvány és az önkormányzat védirata

[3] A Budapest Környéki Törvényszék az előtte folyó per egyidejű felfüggesztése mellett indítványozta az Önkormányzati Tanács eljárását az Ör. 2014. január 1. és 2015. december 31. között hatályos 13. § (1) bekezdés és a 2016. január 1-től hatályos 13. § a) pontja jogszabály-ellenességének megállapítása és e jogszabálysértő rendelkezés konkrét ügyben való alkalmazási tilalmának megállapítása céljából.

[4] Az indítványozó rögzítette, hogy igazságügyi ingatlanforgalmi szakértőt rendelt ki a perben érintett 16 darab adókötelezettséggel terhelt ingatlan forgalmi értékének megállapítására, amely szakértői vélemény érdemi változás hiányában mindhárom adóévre egyező összegben tizenkét ingatlan forgalmi értékét egységesen 31,- Ft/m2, míg négy ingatlan forgalmi értékét egységesen 828,- Ft/m2 határozta meg.

[5] Az indítványozó a szakértői véleményt alapul véve egyrészt megállapította, hogy az a körülmény, hogy négy ingatlan forgalmi értéke a többi vizsgált ingatlan forgalmi értékét több, mint huszonhatszorosan haladja meg úgy, hogy e négy ingatlan az adómérték szempontjából azonos megítélés alá esik, önmagában igazolja azt, hogy az önkormányzat az adómérték meghatározásakor nem kellő mértékben differenciált és a helyi sajátosságokat nem vette figyelembe. Az indítványozó álláspontja alátámasztásaként hivatkozott az Önkormányzati Tanács Köf.5.001/2018/5. és a Köf.5.018/2016/4. sz. határozataira.

[6] Az indítványozó másrészt hangsúlyozta, hogy az alacsonyabb értékű tizenkét ingatlan esetében az éves adómérték meghaladja azok értékének 64%-át, ami az adóztatott vagyontömeg mértékéhez képest aránytalan, hisz az adóztatott vagyontárgy értékét kevesebb, mint két év alatt felemészti. Álláspontja szerint, a telekadó Ör. rendelkezésben meghatározott mértéke tehát vagyonelvonó jellegű, ezért az a Htv. 6. § c) pontjába, illetve az Alaptörvény XXX. cikkének (1) bekezdésében rögzített teherbíró képesség elvébe ütközik.

[7] Az Önkormányzati Tanács a közigazgatási perrendtartásról szóló 2017. évi I. törvény (a továbbiakban: Kp.) 140. § (1) bekezdése alapján alkalmazandó 42. § (1) bekezdése alapján az önkormányzatot felhívta az indítványra vonatkozó nyilatkozata megtételére.

[8] Az Önkormányzat védiratában előadta, hogy az Ör. egyes rendelkezéseinek meghatározásánál a Htv. 6. §. c) pontjában foglaltakat figyelembe vette, az adó alapját és az adó mértékét a törvényi határok között állapította meg. Az önkormányzat szerint az indítványban megjelölt forgalmi érték nem reális, a valós forgalmi értéket nem tükrözi. Álláspontja alátámasztása végett hivatkozott a Köf. 5.023/2019/5. sz. határozatra, amely egyebek mellett a településen meghatározott piaci forgalmi értékeket is tartalmazza. Kiemelte, hogy tudomása szerint e tizenhat ingatlan művelés alól kivett saját használatú út megjelölésű földrészletek, amelynél a forgalmi érték megállapítása során az utak által kiszolgált ingatlanok átlagos értékét kell figyelembe venni. Jelezte, hogy a perbeli szakvéleményt nem ismeri, hiszen az önkormányzat a perben nem vesz részt. Rögzítette, hogy a telekadó mértéke az egyes adóévekben az adómaximumnak csupán 6-7%-a, az átlagos forgalmi értéknek pedig ettől lényegesen kevesebb része. Hangsúlyozta, hogy az önkormányzati rendelet mentességi okokat is meghatározott és az adótárgyankénti differenciálással figyelemmel volt a helyi sajátosságokra. A településen lévő utak vonatkozásában további kategorizálást nem tartott indokoltnak.

Az Önkormányzati Tanács döntésének indokolása

[9]  Az indítvány nem megalapozott.

[10] A Kúria Önkormányzati Tanácsa már több döntésében rámutatott arra, hogy bírói indítvány esetén mindig azt a jogot vizsgálja, amelyet a bírónak az előtte folyó perben alkalmaznia kell. (Köf.5083/2012/4., Köf.5012/2016/4., Köf.502162018/4.) A perbeli ügyben a Htv. 2014-2016. adóévekben hatályos normaszövege jelenti az alkalmazandó jogot az Ör-ben megállapított adómérték törvényességének vizsgálata során.

[11] A vizsgált időszakban a Htv. 6. §c) pontja alapján„ az önkormányzat adómegállapítási joga arra terjed ki, hogy: az adó mértékét a helyi sajátosságokhoz, az önkormányzat gazdálkodási követelményeihez és az adóalanyok teherviselő képességéhez igazodóan - az e törvényben meghatározott felső határokra, illetőleg a 16. § a) pontjában, a 22. § a) pontjában, a 26. §-ában, a 33. §-ának a) pontjában meghatározott felső határoknak 2005. évre a KSH által 2003. évre vonatkozóan közzétett fogyasztói árszínvonal-változással, 2006. évtől pedig a 2003. évre és az adóévet megelőző második évig eltelt évek fogyasztói árszínvonal változásai szorzatával növelt összegére (a felső határ és a felső határ növelt összege együtt: adómaximum) figyelemmel – megállapítsa.”A Htv. 22. § a) pontjaszerint:Az adó évi mértékének felső határa: a 21. § a) pontja szerinti adóalap-számítás esetén: 200 Ft/m2.

[12] Az indítvánnyal támadott Ör. 2014. január 1. és 2015. december 31. között hatályos 13. § (1) bekezdése szerint: “[a]z adó mértéke:20 Ft/m².”

[13] Az indítvánnyal támadott Ör. 2016. január 1-től hatályos 13. § a) pontja szerint: “[a]z adó mértéke a) a 10. § a)-b) pontja szerinti telek esetében: 20,- Ft/ m²,[...]”

[14] I. Az Önkormányzati Tanácsnak az indítvány alapján elsőként abban a kérdésben kellett állást foglalnia, hogy az indítvánnyal támadott önkormányzati rendelkezés kellőképp differenciál-e az adómérték meghatározásakor az azonos megítélés alá eső ingatlanok közötti kirívó értékbeli eltérésekre figyelemmel.

[15] Az önkormányzatok telekadóztatási gyakorlatának vizsgálata során az Önkormányzati Tanács több elvi jelentőségű megállapítást fogalmazott már meg a szabályozás differenciáltsági kötelezettsége vonatkozásában is. Az adómérték meghatározásához a Htv. 6. § c) pontja három szempontot rendelt: az önkormányzat az adómértékben a helyi sajátosságokat, az adóalanyok teherbíró képességét és az önkormányzat gazdálkodási követelményeit érvényesítheti. E törvényi szabályozás tehát implicit módon foglalta magában a differenciálás kötelezettségét. [Köf. 5001/2018/5. sz. határozat 16. pont]

[16] Az Önkormányzati Tanács a telekadóra vonatkozó szabályozás differenciáltságát az érintett önkormányzat korábbi szabályozása - Mogyoród Nagyközség Önkormányzat Képviselő-testületének a helyi telekadóról szóló 33/2012. (XI. 30.) számú önkormányzati rendelet (a továbbiakban: régi Ör.) - kapcsán már vizsgálta a Köf.5.023/2019/5. számú határozatban. A két ügy több hasonlóságot mutat: a régi Ör. és az indítvánnyal támadott Ör. sérelmezett rendelkezései hasonlatosak, mindkét ügyben az indítványozó előtt folyó per felperesének, azaz az adóalanynaka személye megegyezik.

[17] Az Önkormányzati Tanács a régi Ör. vonatkozásában megállapította, hogy: „[…]A Kúria gyakorlata szerint a helyi sajátosságok körében értékelhető pl. a telkek hasznosítása, funkciója, illetve mérete. E szempontok jelennek meg az Ör. 4. § (3) bekezdésében, ugyanis a mentességi okok között említi a vállalkozónak nem minősülő adóalanyok esetében az 5.000,- Ft-ot meg nem haladó éves telekadó mértéket, illetve a kivett magánutat, ha az adóalany saját tulajdonában lévő, általa lakott lakóingatlana más módon nem közelíthető meg. Az Ör. eleget tesz – a Htv-ben expessis verbis ki nem mondott –, de a releváns Kúriai gyakorlat által elvárt differenciált szabályozás követelményének is, három adótárgy között tesz ugyanis distinkciót: kivett út; legalább 20.000 m² nagyságú, művelési ág kivett megnevezésű terület; és beépíthető telek.” [Köf. 5.023/2019/5. sz. határozat 18. pont]

[18] A jelen ügyben vizsgált adóévekben is az Ör. - az indítvánnyal ugyan nem támadott - 10. §-a a régi Ör.-hez hasonlóan általános adómentességet biztosított néhány kivétel meghatározása mellett az alábbiak szerint.

[19] Az Ör. 2014. január 1. és 2015. december 31. között hatályos 10. §-a alapján:
“(1) Mentes az adó alól a Htv. 19. §-ban felsorolt telek.
(2) Mentes az adó alól az Önkormányzat illetékességi területén lévő telek, az alábbiak kivételével:
a) a Földhivatali Ingatlan Nyilvántartásban (a tulajdoni lapon) kivett útként feltüntetett terület, nagyságára tekintet nélkül;
b) a Földhivatali Ingatlan Nyilvántartásban (a tulajdoni lapon), művelési ág kivett megnevezésű terület, mely legalább 20.000 m2 nagyságú. A művelés alól kivett terület meghatározását, az ingatlan nyilvántartásról szóló 109/1999. (XII.29.) FVM rendelet szabályozza.
(3) Mentes az adó alól:
a) a vállalkozónak nem minősülő adóalanyok esetében, az 5.000 Ft-ot (azaz ötezer forintot) meg nem haladó éves telekadó mérték. A mentesség megállapításhoz, a tulajdoni lapon nyilvántartott adatokat kell figyelembe venni (tulajdonos neve, tulajdoni hányad). A vállalkozó meghatározását a Htv. 52. § 26. pontja szabályozza;
b) a Földhivatali Ingatlan Nyilvántartásban (tulajdoni lapon) kivett magánútként feltüntetett terület – nagyságára tekintet nélkül – ahol az adóalany a saját tulajdonában lévő, általa lakott lakóingatlana más módon nem közelíthető meg, csak a kivett magánút igénybevételével.”

[20] Az indítvánnyal támadott Ör. 2016. január 1-től hatályos 10. § szerint:
„ (1) Az adó alól mentes minden telek, kivéve az ingatlan-nyilvántartásban:
a) művelés alól kivett területként nyilvántartott út, magánút és egyéb utak,
b) a művelés alól kivett és legalább 20.000 m2 nagyságú telek,
c) a belterületen beépítetlenként nyilvántartott telek, amennyiben a nagysága eléri a Mogyoród Nagyközség Helyi Építési Szabályzatáról szóló önkormányzati rendeletnek a telek fekvése szerinti építési övezetre meghatározott minimális telekméretet.
(2) Mentes az adó alól az adóalanynak az ingatlan-nyilvántartásban művelés alól kivett magánútként nyilvántartott telke, amennyiben kizárólag annak igénybevételével közelíthető meg a tulajdonában lévő és általa lakott lakóingatlan.
(3) Mentes az adó alól az a telek, amelynek adóalanya nem minősül vállalkozónak és a befizetendő éves adó az ötezer forintot nem haladja meg.”

[21] Az Önkormányzati Tanács a korábbi bírói indítványt elutasította és megállapította, hogy a régi Ör. szerinti szabályozás kellő mértékben differenciált. Jelen ügyben e korábbi megállapítástól pedig nem indokolt eltérni, hisz jelen esetben is – a korábbi szabályozáshoz hasonlóan - több adótárgy között tesz distinkciót az önkormányzati jogalkotó. A Kúria Önkormányzati Tanácsa gyakorlatában az Önkormányzat a kedvezmények és mentességek megállapításával is eleget tehet a differenciált adómegállapítás követelményének, különösen, ha a megállapított adómérték a törvényi minimumhoz közelít.”(Köf.5.034/2019/6. [35])

[22] Az ingatlanok forgalmi értéke közti értékbeli eltérés – amelyet az önkormányzat védiratában vitatott – pedig önmagában nem alapozza meg azt az indítványbeli hivatkozást, hogy az Ör. nem differenciál kellőképp az adó mértékének meghatározásakor, ugyanis az adó alapja az Ör. 12. §-a alapján a teleknégyzetméterben számított területe (Htv. 21. § a) pontja) és nem az egyes ingatlanok forgalmi értéke.

[23] II. Az Önkormányzati Tanács a fentieket követően azt vizsgálta, hogy az indítvánnyal támadott önkormányzati rendelkezésben meghatározott telekadó mértéke konfiskáló jellegűnek minősíthető-e.

[24] Az Önkormányzati Tanácsnak kiterjedt ítélkezési gyakorlata van az önkormányzati adóztatási gyakorlat konfiskáló jellegének megállapítása vonatkozásában. A teherbíró képességhez igazodó közteherviselés Alaptörvény XXX. cikkében megfogalmazott kötelezettsége – az Alkotmánybíróság arányos közteherviseléshez kapcsolódó gyakorlata alapján – többek között magában foglalja az adómérték arányosságát.[ Köf.5.010/2019/5. sz. határozat 21. pont]. Az adóalanyok teherviselő képességét azonban nem külön-külön ingatlanonként szükséges megállapítani: nem elégséges csak az ingatlanok forgalmi értékéhez viszonyítani az adóterhet, hanem az adó vagyont elvonó jellege meghatározásakor az adóalany teherviselő képességét az adóalany által tulajdonolt vagyontömeg után együttesen szükséges figyelembe venni. A  Kúria Önkormányzati Tanácsa már a régi Ör. vizsgálata során elvi éllel mutatott rá, hogy „ a teherbíró képességet meghaladó, vagyont elvonó, konfiskáló jellegű az az adó, amely mértékénél fogva és az adó tárgyát képező vagyontömeghez képest súlyosan aránytalan.” (Köf.5023/2019/5.)

[25] Jelen esetben az indítványban található tizenhat ingatlanból az alacsonyabb értékű tizenkét ingatlan területe összesen 34 904 m², amelynek a vizsgált időszakban a szakértői vélemény alapján meghatározott forgalmi értéke –  31 Ft/ m² fajlagos értékkel számítva –  1 082 024 Ft. A négy magasabb értékű ingatlan területe összesen 6 330 m²; amelyeknek a vizsgált időszakban a szakértői vélemény alapján meghatározott forgalmi értéke – 828 Ft/ m²  fajlagos értékkel számítva - 5 241 240 Ft. A szakértő által meghatározott forgalmi értéket alapul véve a fizetendő adó (az Ör. szerinti 20 Ft/ m² adómértékkel számolva) az alacsonyabb értékű tizenkét ingatlan esetén a forgalmi érték 64%-a, míg a négy magasabb értékű ingatlan vonatkozásában a forgalmi érték 2%-a. Az adó tárgyát képező vagyontömeg viszont az indítványban található tizenhat ingatlan, melyek területe  összesen 41 234 m², összforgalmi értékük 6 323 264 Ft. A telekadó összege a tizenhat ingatlan vonatkozásában a vizsgált időszakokban évi (41 234 m² x 20 Ft/ m²=) 824 860 Ft, amely az indítványban érintett ingatlanok összforgalmi értékének 13%-a, ezért a fizetendő adó nem minősíthető vagyont elvonó jellegűnek.

[26] Az adó éves mértékének a Htv. 22. §-ában meghatározott felső határa 200 Ft/m², fogyasztói árszínvonal változással 2014. adóévre 313,2 Ft/m², 2015. adóévre 331,1 Ft/m², 2016. adóévre 336,0 Ft/m². Az Ör. indítvánnyal támadott rendelkezésében megállapított éves adómérték, a 20 Ft/ m² a Htv.-ben megállapított adómaximumba sem ütközik, azt meg sem közelíti, annak kevesebb mint 10%-a. Az önkormányzat által meghatározott csekély adómérték önmagában is kétségessé teszi annak a lehetőségét, hogy az adó mértékének konfiskáló jellege megállapítható legyen.

[27] Az Önkormányzati Tanács ítélkezési gyakorlatában az adó konfiskáló jellegének megállapítására csak kivételesen és szélsőséges esetben kerülhet sor [Köf.5.013/2017/4. sz. határozat 22. pont]. Jelen esetben a telekadó mértéke habár elsőre konfiskáló jellegűnek tűnhet az alacsonyabb értékű tizenkét ingatlan vonatkozásában, ez végül a fentiek alapján nem állapítható meg; és más módon sem nyert bizonyítást jelen ügyben, hogy az adóalany teherviselő képességének sérelme megvalósult volna.

[28] Minderre tekintettel az indítványban található érvek alapján az indítvánnyal támadott Ör. rendelkezés nem ellentétes a Htv. 6. § c) pontjával, ezért az Önkormányzati Tanács az indítványt a Kp. 142. § (2) bekezdése alapján elutasítja.

[29] Az Önkormányzati Tanács a normakontroll eljárásban a helyi norma más jogszabályba ütközésének megállapítására irányuló indítványt az alaptörvényi összefüggéseket is értékelve vizsgálja. Ugyanakkor a helyi norma más jogszabály közbejötte nélküli, közvetlenül Alaptörvénybe ütközését állító indítványt (indítványrészt) a Kúriának nincs hatásköre vizsgálni, figyelemmel az Alaptörvény T) cikkének (2) bekezdésére, valamint a 25. cikk (2) bekezdésére. Mindezekre tekintettel a Kúria az indítványnak azon részét, amely az Alaptörvény XXX. cikkének (1) bekezdésébe rögzített teherbíróképesség elvébe ütközésének megállapítására irányult, hatáskör hiányában elutasítja a Kp. 142. § (2) bekezdése alapján.

A döntés javasolt elvi tartalma

[30]  Az adómérték konfiskáló jellegének megállapítására csak kivételesen és szélsőséges esetben kerülhet sor az adóalanyok teherviselő képességéhez igazodóan. Az adóalanyok teherviselő képessége azonban nem ingatlanonként  külön-külön vizsgálandó: nem elégséges csak az ingatlanok forgalmi értékéhez viszonyítani az adóterhet, hanem az adó vagyont elvonó jellege meghatározásakor az adóalany teherviselő képességét az adóalany által tulajdonolt vagyontömeghez mérten kell figyelembe venni.

Záró rész

[31]  A Kúria az indítványt a Kp. 141. § (2) bekezdése szerint tárgyaláson kívül bírálta el.

[32]  Jelen eljárásban a Kp. 141. § (4) bekezdése alapján az önkormányzati rendelet törvényességének vizsgálatára irányuló eljárásban a feleket teljes költségmentesség illeti meg és saját költségeiket maguk viselik.

[33]  A határozat helyben történő közzététele a Kp. 142. § (3) bekezdésén alapul.

[34]  A határozat elleni jogorvoslatot a Kp. 116. § d) pontja és a 146. § (5) bekezdése zárja ki.

[35]  Budapest, 2020. szeptember 1.

dr. Patyi András sk. a tanács elnöke,
dr. Dobó Viola sk. előadó bíró,
dr. Varga Eszter sk. bíró