Köf.5.011/2024/4. számú határozat

A KÚRIA
Önkormányzati Tanácsának
határozata

Az ügy száma: Köf.5.011/2024/4.

A tanács tagjai: 

Dr. Balogh Zsolt a tanács elnöke,
Dr. Kiss Árpád Lajos előadó bíró,
Dr. Demjén Péter bíró,
Dr. Hajnal Péter bíró,
Dr. Kalas Tibor bíró

Az indítványozó: Fővárosi Törvényszék

Az érintett önkormányzat: Budapest Főváros IX. Kerület Ferencváros Önkormányzat (cím1)

Az érintett önkormányzat képviselője: Dr. Berta Ügyvédi Iroda (eljáró ügyvéd: Dr. Berta Kristóf József ügyvéd 
                                                           (cím2)

Az ügy tárgya: önkormányzati rendelet más jogszabályba ütközésének vizsgálata

Rendelkező rész

A Kúria Önkormányzati Tanácsa

  • megállapítja, hogy Budapest Főváros IX. Kerület Ferencváros Önkormányzat Képviselő-testületének a fák és fás szárú növények védelméről szóló 18/2016. (IX. 06.) önkormányzati rendelete 6. § (6) bekezdés c) pontja más jogszabályba ütközik, ezért azt a kihirdetése napjára visszamenőleges hatállyal, 2016. szeptember 6. napjával megsemmisíti;
  • a megsemmisített rendelkezés nem alkalmazható a Fővárosi Törvényszék előtt 109.K.703.657/2023. számon folyamatban lévő egyedi ügyben, valamint valamennyi, a megsemmisítés időpontjában bármely bíróság előtt folyamatban lévő egyedi ügyben;
  • elrendeli határozatának közzétételét a Magyar Közlönyben;
  • elrendeli, hogy határozatát – a kézbesítést követő nyolc napon belül – az önkormányzati rendelet kihirdetésével azonos módon az érintett önkormányzat is tegye közzé.

A határozat ellen jogorvoslatnak nincs helye.

Indokolás

Az indítvány alapjául szolgáló tényállás

  1. A Fővárosi Törvényszék (a továbbiakban: indítványozó bíróság) előtt 109.K.703.657/2023. szám alatt folyamatban lévő közigazgatási per (a továbbiakban: az alapper) adatai szerint a felperes a egyéb érdekelt1 kezelésében álló, magánterületnek minősülő Budapest, IX. kerület, 38028/1 és 38038/22 helyrajziszámú ingatlanok (a továbbiakban: ingatlanok) területén Budapest Főváros IX. Kerület Ferencváros Önkormányzat (a továbbiakban: önkormányzat) Jegyzőjének engedélye nélkül vágott ki 247 darab, mindösszesen 4786 cm össztörzsátmérőjű fát 2022. decembere és 2023. januárja közötti időszakban.
  2. Az önkormányzat egyéb érdekelt2 jelzése alapján az önkormányzat Polgármestere hivatalból eljárva, 2023. július 31. napján kelt V/1225-22/2023 számú elsőfokú határozatában megállapította az engedély nélküli fakivágás tényét, és kötelezte a felperest a kivágott fák saját költségén történő pótlására. A pótlási kötelezettséget 14 358 cm össztörzsátmérőnek megfelelően 2393 darab, egyenként legalább 6 cm törzsátmérőjű (18/20 törzskörméretű), faiskolából származó, előnevelt facsemete ültetésében határozta meg. A pótlási kötelezettséget a Budapest Főváros IX. Kerület Ferencváros Önkormányzat Képviselő-testületének a fák és fás szárú növények védelméről szóló 18/2016. (IX. 06.) önkormányzati rendeletének (a továbbiakban: Ör.) 3. § (1) bekezdése alapján állapította meg. A fapótlás mértékét pedig az Ör. 6. § (6) bekezdés c) pontjára alapítottan a kivágott fák törzsátmérőjének 300 %-ában határozta meg. Továbbá mivel megállapítása szerint az ingatlanok területén nem teljesíthető a pótlás, elrendelte a fapótlás pénzbeli megváltását az Ör. 8. §-a alapján kivágott fákként 80 000 Ft-os egységárral számolva. A kompenzáció összegét 191 440 000 Ft-ban állapította meg, és ezen összeg megfizetésére kötelezte a felperest.
  3. A felperes fellebbezése folytán eljárt önkormányzat Képviselő-testülete 2023. szeptember 28. napján kelt 347/2023. (IX. 14.) számú határozatával azonos ténybeli és jogi indokok alapján helybenhagyta az elsőfokú határozatot.
  4. Ezt követően az alapper felperese a határozattal szemben keresetet terjesztett elő, amelyben kérte annak megsemmisítését. Keresetében többek között arra hivatkozott, hogy az Ör. 6. § (6) bekezdés c) pontja jogszabályba ütközik, ezért álláspontja szerint indokolt a Kúriánál az önkormányzati rendelet más jogszabályba ütközésének vizsgálatára irányuló eljárás indítványozása.

Az indítvány és az önkormányzat védirata

  1. Az indítványozó bíróság a 2024. április 18. napján kelt 109.K.703.657/2023/17. számú végzésében a közigazgatási perrendtartásról szóló 2017. évi I. törvény (a továbbiakban: Kp.) 146. §-a alapján az Önkormányzati Tanács eljárását kezdeményezte és egyidejűleg a per tárgyalását a normakontroll eljárás jogerős befejezéséig felfüggesztette. Indítványozta az Ör. 6. § (6) bekezdés c) pontjának megsemmisítését, valamint azt, hogy a Kúria mondja ki az Ör. bíróság előtt folyamatban lévő egyedi ügyben való alkalmazhatóságának kizártságát, mivel az más jogszabályba ütközik.
  2. A bírói indítvány szerint a felperes azon tevékenysége, hogy Ferencváros közigazgatási területén engedély nélkül fákat vágott ki, az Ör. hatálya alá esik, így az abban foglalt következmények alkalmazandók rá. Ennek folytán a perbeli esetben az Ör. közvetlenül alkalmazandó jogszabálynak minősül.
  3. Kiemelte, hogy az Ör. 6. § (6) bekezdés c) pontja a pótlás mértékét az össztörzskörméret háromszorosában állapítja meg, és ez képezi a számítás alapját a pénzbeli megváltás összegének is. A bíróság álláspontja szerint ez a kompenzáció a mértékét tekintve nincs összhangban a környezet védelmének általános szabályairól szóló 1995. évi LIII. törvény (a továbbiakban: Kvtv.) 102/A. § (2) bekezdés b) pontjával.
  4. Ennek alátámasztásául hivatkozott a Kúria Köf.5037/2018/4, Köf.5008/2023/4., Köf.5001/2019/4., és Köf.5024/2019/4. számú határozataira, mely alapján a bírói gyakorlat következetes abban, hogy a kompenzáció az engedély nélküli kivágás esetén sem tehető szankciós jellegűvé.
  5. Az indítványozó bíróság szerint a Kúria fenti gyakorlatából egyértelműen levezethető, hogy az a szabályozás, amely a pótlás mértékét az össztörzskörméret háromszorosában állapítja meg, nem a „megtérítést, kiegyenlítést” tűzi célul, hanem a büntetést, szankcionálást. Kiemelte, hogy az Ör. a pótlási kötelezettséget a fák törzskörméretét tekintve az engedélyezett fakivágás esetére előírt mértékű pótláshoz viszonyítva környezetvédelmen alapuló igazoló indok nélkül növelte a háromszorosára. Mindezek következtében a bíróság álláspontja szerint úgy kell tekinteni, hogy az engedély nélküli fakivágás esetére az Ör. 8. §-a alapján meghatározott pénzbeli megváltás részben bírság jellegű szankciót tartalmaz.
  6. Összességében az indítványozó bíróság szerint megállapítható, hogy az Ör. 6. § (6) bekezdés c) pontja jogszabálysértő, a Kvtv. 102/A. § (2) bekezdés b) pontjával ellentétes.
  7. Az Önkormányzati Tanács a Kp. 140. § (1) bekezdése szerint alkalmazandó 42. § (1) bekezdése alapján az érintett önkormányzatot felhívta az indítványra vonatkozó nyilatkozata megtételére.
  8. Az Önkormányzat védiratában az indítvány elutasítását kérte. Álláspontja szerint az indítvány megalapozatlan, figyelemmel arra, hogy az Ör. 6. § (6) bekezdés c) pontja, illetőleg a rendelet egésze megfelel a magasabb szintű jogszabályi rendelkezéseknek, az nem ütközik más jogszabályba.
  9. A Kvtv. 102/A. § (2) bekezdés b) pontjával összefüggésben előadta, hogy a környezethasználó (az alapper felperese) köteles olyan intézkedéseket megtenni, amely alkalmas arra, hogy a károsodott környezeti elemet és az általa nyújtott szolgáltatást teljeskörűen pótolja, illetőleg amennyiben a pótlás természetben nem elvégezhető, annak becsült költségét kell megfizetnie.
  10. Az Önkormányzat szerint az engedély nélküli fakivágás esetén előírt, a kivágott fák össztörzsátmérőjének 300%-ában meghatározott fapótlás mértéke szakmailag megalapozott, tekintettel arra, hogy a Kvtv-ben rögzített elveknek megfelelően ez a mérték alkalmas arra, hogy a kivágott fákat pótolja. A védirat hangsúlyozta, hogy a kivágott fák hosszabb ideje fejlődő, lombos egyedek voltak, az azok által nyújtott szolgáltatás értéke jelentős mértékben meghaladja az azonos össztörzsátmérőjű facsemeték által nyújtott szolgáltatás értékét. Mivel a helyszínen a pótlás nem megoldható, az Önkormányzat más területeken kénytelen pótolni a kivágás folytán jelentős mértékben csökkent faállományt. Mivel az össztörzsátmérő 100%-ának megfelelő fapótlási díj felhasználásával ültethető famennyiség nem alkalmas az elvesztett fák által nyújtott szolgáltatások pótlására, emiatt a 300%-ban meghatározott összeg arányos és indokolt, egyben szükséges is.
  11. Összességében az Önkormányzat szerint az Ör. célja nem a büntetés vagy a szankcionálás, hanem a természetes és jogi személyek jogkövető magatartásra való ösztönzése, valamint a károsult környezeti elem megfelelő pótlása, amely összhangban van a Kvtv.-ben, valamint az Alaptörvény XXI. cikk (1) bekezdésében foglaltakkal.

Az Önkormányzati Tanács döntésének indokai

  1. Az indítvány az alábbiak szerint megalapozott.
  2. Az Ör. indítványozó előtti perekben alkalmazandó 6. § (6) bekezdésének rendelkezései a következők:

6. A fapótlás mértéke:

a. ha a kivágásra

aa) építmény elhelyezése miatt kerül sor, a kivágott össztörzsátmérő 150 %-a;
ab) környezetrendezés miatt kerül sor, a kivágott össztörzsátmérő 100 %-a;
ac) a fa – kertészeti szakvélemény által igazolt – betegsége miatt, életet vagy vagyonbiztonságot veszélyeztető helyzet megszüntetése érdekében kerül sor, a kivágott fa darabszáma;
ad) a fa kertészeti szakvélemény által igazolt kiszáradása miatt kerül sor, az össztörzsátmérő 50 %-a.

b. amennyiben kertészeti szakvéleménnyel igazolt, hogy a kivágandó fa a Populus nemzetség termős változata, a pótlás mértéke az össztörzsátmérő 100%-a.
c. engedély nélküli fakivágás esetén az össztörzsátmérő 300 %-a.

  1. A Kúria Önkormányzati Tanácsának a bírói indítványban foglaltak alapján abban a kérdésben kellett állást foglalnia, hogy a nem közterületi ingatlanon engedély nélküli fakivágás, mint jogellenes cselekmény esetére előírt kompenzációs díj – mértéke alapján – mikor válik bírságjellegűvé.
  2. A Kvt. 48. § (2) bekezdése alapján a települési önkormányzat képviselő-testülete önkormányzati rendeletben más törvény hatálya alá nem tartozó egyes fás szárú növények védelme érdekében tulajdonjogot korlátozó előírásokat határozhat meg. E törvényi felhatalmazás alapján alkotta meg az Önkormányzat az Ör.-t.
  3. A Kvt. 102/A. § (2) bekezdése szerint a környezethasználó köteles a külön jogszabályban meghatározott környezetkárosodást megelőző intézkedéseket megtenni, valamint környezetkárosodás esetén a helyreállítási intézkedések megtétele során:

b) kiegészítő helyreállítási intézkedésként amennyiben az elsődleges helyreállítási intézkedés nem vezet eredményre,

ba) a károsodott környezeti elemet erre alkalmas környezeti elemmel, illetve a környezeti elem által nyújtott szolgáltatást erre alkalmas környezeti elem által nyújtott szolgáltatással pótolni,
bb) ha a ba) pontban meghatározott pótlás sem vezet eredményre, a környezeti elemet vagy a környezeti elem által nyújtott szolgáltatást – a károsodott környezeti elem vagy szolgáltatás becsült költségével megegyező –, erre alkalmas környezeti elemmel vagy környezeti elem által nyújtott szolgáltatással pótolni.

  1. A Kúria Önkormányzati Tanácsa a Köf.5.037/2018/4., Köf.5.001/2019/4., Köf.5.008/2023/4., majd legutóbb a Köf.5.018/2023/4. számú határozatában a Kvt. 102/A. § (2) bekezdés b) pont ba) és bb) alpontjai és a Korm. rendelet 8. § (4) bekezdés rendelkezéseinek alapulvételével már kimondta, hogy „kompenzációs intézkedés rendeletben történő előírására az önkormányzat jogszabályi felhatalmazással bír, mely intézkedés mibenlétét és formáit, valamint az engedély nélküli fakivágás esetén alkalmazható szankciót a jogszabály nem határozza meg, ezért az önkormányzat származékos jogalkotási jogkörében szabadon dönthet annak lehetséges formáiról.” Így a Kúria Önkormányzati Tanácsa jelen ügyben is hangsúlyozza, hogy a kompenzációs intézkedésként pénzbeli megváltás előírása önmagában nem jogszabálysértő.
  2. Az Ör-ben az indítvány által támadott 6. § (6) bekezdés c) pontja szerint engedély nélküli fakivágás esetén a pótlás mértéke a kivágott fa össztörzsátmérőjének 300%-a. A pénzbeli megváltás összege az Ör. 8. §-a alapján az egységár és a pótlásként elültetendő facsemeték számának szorzata. A Kúria Önkormányzati Tanácsa megállapította, hogy az engedély nélküli fakivágás esetén megállapított ezen pótlási kötelezettség, a mértékét tekintve nem áll összhangban a Kvt. 102/A. § (2) bekezdés b) pontjával.
  3. A vonatkozó Kvt-beli szabályozás a fentiek szerint különbséget tesz a – károsodott környezeti elem vagy szolgáltatás becsült költségével megegyező mértékű – kompenzáció, illetve jogellenes cselekmény esetén kiszabható környezetvédelmi bírság között. A Kúria a Köf.5.001/2019/4., Köf.5.037/2018/4., Köf.5.008/2023/4. és Köf.5.018/2023/4. számú határozataiban elvi éllel mondta ki, hogy a nem közterületi ingatlanon engedéllyel vagy engedély nélkül végzett fakivágás esetén a pótlás mellett, vagy helyett kompenzációs intézkedésként a károsult környezeti elem becsült költségével egyenértékű pénzbeli megváltás is előírható. A kompenzáció azonban az engedély nélküli kivágás esetén sem tehető szankciós jellegűvé. A kompenzáció köznapi értelemben kiegyenlítést, ellenszolgáltatást, megtérítést, ellensúlyozást jelent, ugyanakkor nem a jogellenes cselekményhez kapcsolódó jogkövetkezmény, ebből következően nem kapcsolódik hozzá büntető jelleg. Ezzel ellentétben a környezetvédelmi bírság, mely a közigazgatási bírság körébe tartozik, egyértelműen jogellenes cselekményhez kapcsolódó, a címzett számára hátrányos jogkövetkezményt, azaz szankciót jelent, melyben a büntetés (annak objektív és szubjektív célja) nyilvánvalóan kifejeződik. A Kúria Önkormányzati Tanácsa ezen elvi jellegű megállapításokat továbbra is irányadónak tartja.
  4. Az önkormányzat által hivatkozott azon érv így nem foghatott helyt, hogy a kivágott fák hosszabb ideje fejlődő, lombos egyedek voltak, az azok által nyújtott szolgáltatás értéke jelentős mértékben meghaladja az azonos össztörzsátmérőjű facsemeték által nyújtott szolgáltatás értékét. Ugyanis a fentebb idézet Kvt-beli rendelkezés szerint a környezeti elem becsült költségével egyenértékű pénzbeli megváltás írható csak elő. Másrészt a Kúria Önkormányzati Tanácsának nem az indítvány alapjául szolgáló ügy tényállását, hanem az Ör. normatartalmát kellett a Kvt. rendelkezéseivel összevetni.
  5. A Köf.5.024/2019/4. számú ügyben a Kúria Önkormányzati Tanácsa úgy foglalt állást, hogy az a szabályozás mely a pótlási mértéket az össztörzskörméret két és félszeresében állapítja meg az lényegében büntetést, szankcionálást ír elő. A Köf.5.008/2023/4. számú határozatában a nem közterületen engedély nélkül kivágott fák 500 %-os pótlására vonatkozó önkormányzati rendelkezést, míg a Köf.5.018/2023/4. számú határozataiban a pótlás mértékét a fa tőátmérőjének 200%-ában megállapító önkormányzati rendelkezést találta jogszabálysértőnek.
  6. Az önkormányzat védirata szerint az Ör. vitatott szabályozásának célja a természetes és jogi személyek jogkövető magatartásra való ösztönzése. A Kúria Önkormányzati Tanácsa az Ör. 6. §-ának teljes áttekintése alapján úgy ítélte meg, hogy épp a „jogkövető magatartásra való ösztönzés” érdekében előírt 300%-os pótlási mérték elrettentő célzatú, azaz szankciót kilátásba helyező rendelkezés.
  7. A Kúria Önkormányzati Tanácsa a fenti gyakorlatából kiindulva arra a következtetésre jutott, hogy az a szabályozás, amely a pótlás mértékét a fa össztörzsátmérőjének 300%-ában állapítja meg nem a Kvt. szerinti környezeti elem becsült költségével egyenértékű pénzbeli megváltás tűzi célul, hanem a büntetést/szankcionálást.
  8. A fentiek alapján a jogellenes cselekmény jogkövetkezménye a jogsértés súlyával arányban álló közigazgatási bírság (környezetvédelmi bírság) megállapítása lehet, azonban a Kvt. 48. § (2) bekezdése a kifejtettek szerint ilyen jellegű szabályozás megalkotására nem ad felhatalmazást. A két jogintézmény, azaz a kompenzáció (megállapítása), és a bírság (kiszabása) tehát nem szabályozható azonos feltételek mentén, tekintettel arra, hogy eltérő a céljuk, ebből következően a mértékük is.
  9. A Kúria Önkormányzati Tanácsa mindezek alapján arra a következtetésre jutott, hogy az Ör. 6. § (6) bekezdés c) pontjának előírása által az engedély nélkül kivágott fák pótlási mértéke szankciós jellegűvé vált, az más jogszabályba ütközött, ezért az Ör. az 6. § (6) bekezdés c) pontját a Kp. 146. § (4) bekezdése alapján – a jogbiztonságra tekintettel – az Ör. kihirdetésének időpontjára visszamenőleges hatállyal megsemmisítette.
  10. A Kp. 147. § (1) bekezdése értelmében, ha az önkormányzati rendelet rendelkezésének megsemmisítésére bírói indítvány alapján került sor, a megsemmisített rendelkezés nem alkalmazható a bíróság és más bíróságok előtt folyamatban lévő egyedi ügyekben.

A döntés elvi tartalma

  1. Az engedély nélkül kivágott fák pótlási mértéke nem tehető szankciós jellegűvé. A jogellenes fakivágás jogkövetkezménye a jogsértés súlyával arányban álló bírság alkalmazása lehet.

Záró rész

  1. Az Önkormányzati Tanács az indítványt a Kp. 141. § (2) bekezdésére alapulóan tárgyaláson kívül bírálta el.
  2. A Kúria a törvényellenesség jogkövetkezményeit a Kp. 146. § (1) bekezdés b) pontja, valamint 147. § (1) bekezdése alapján állapította meg.
  3. A Magyar Közlönyben történő közzététel a Kp. 146. § (2) bekezdésén, a helyben történő közzététel a Kp. 142. § (3) bekezdésén alapul.
  4. Jelen eljárásban a Kp. 141. § (4) bekezdése alapján az önkormányzati rendelet törvényességének vizsgálatára irányuló eljárásban a feleket teljes költségmentesség illeti meg, és saját költségeiket maguk viselik.
  5. A határozat elleni jogorvoslatot a Kp. 116. § d) pontja és a 146. § (5) bekezdése zárja ki.

Budapest, 2024. június 18.

Dr. Balogh Zsolt s.k. a tanács elnöke
Dr. Kiss Árpád Lajos s.k. előadó bíró
Dr. Demjén Péter s.k. bíró
Dr. Hajnal Péter s.k. bíró
Dr. Kalas Tibor s.k. bíró