A KÚRIA
Önkormányzati Tanácsának
határozata
Az ügy száma: Köf.5010/2023/7.
A tanács tagjai: Dr. Varga Zs. András bíró a tanács elnöke, Dr. Varga Eszter előadó bíró, Dr. Balogh Zsolt bíró, Dr. Kiss Árpád Lajos bíró, Dr. Patyi András bíró
Az indítványozó: Győr-Moson-Sopron Megyei Kormányhivatal (….)
Az indítványozó képviselője: Dr. Gyurita Rita kamarai jogtanácsos
Az érintett önkormányzat: Győr Megyei Jogú Város Önkormányzata (….)
Az érintett önkormányzat képviselője: Dr. Mester & Társa Ügyvédi Iroda (…..; eljáró ügyvéd: dr. Mester László)
Az ügy tárgya: önkormányzati rendelet más jogszabályba ütközésének vizsgálata
Rendelkező rész
A Kúria Önkormányzati Tanácsa
- megállapítja, hogy Győr Megyei Jogú Város Önkormányzata Közgyűlésének az SZTM 2022-007 számú rendezési tervmódosítás készítésének időszakára elrendelt változtatási tilalomról szóló 24/2022. (IX. 20.) önkormányzati rendelete más jogszabályba ütközik, ezért azt a kihirdetésére visszamenőleges hatállyal megsemmisíti;
- elrendeli határozatának közzétételét a Magyar Közlönyben;
- elrendeli, hogy határozatát – a kézbesítést követő nyolc napon belül – az önkormányzati rendelet kihirdetésével azonos módon az érintett önkormányzat is tegye közzé.
A határozat ellen jogorvoslatnak nincs helye.
Indokolás
Az indítvány alapjául szolgáló tényállás
[1] Győr Megyei Jogú Város Önkormányzat Közgyűlése (a továbbiakban: érintett önkormányzat) megalkotta az SZTM 2022-007 számú rendezési tervmódosítás készítésének időszakára elrendelt változtatási tilalomról szóló 24/2022. (IX. 20.) önkormányzati rendeletet (a továbbiakban: Ör.). Az Ör. a helyi építési szabályzat módosításának hatályba lépéséig, de legfeljebb 2024. május 10. napjáig változtatási tilalmat rendelt el az Ör. 1. melléklete szerinti ingatlanokon.
[2] A Győr-Moson-Sopron Megyei Kormányhivatal (a továbbiakban: indítványozó) GY/04/1-1/2023. iktatószámú törvényességi felhívással élt az Ör.-nek az épített környezet alakításáról és védelméről szóló 1997. évi LXXVIII. törvény (a továbbiakban: Étv.) 21. § (1) bekezdésébe (törvényességi felhívás 1. pont) és 20. § (2) bekezdésébe (törvényességi felhívás 2. pont) ütközésére hivatkozással. Az előzőek tekintetében – az érintett önkormányzat polgármesterének információkérésekre adott válaszaira is utalással – megállapította, hogy a szóban forgó eljárás településrendezési célja a Győri Építési Szabályzatról (GYÉSZ-ről) és Győr Szabályozási Tervéről szóló 1/2006. (I. 25.) önkormányzati rendelet (a továbbiakban: GYÉSZ) parkolási szabályainak módosítása és egyedi szabályok előírása a parkolóállások kialakításával kapcsolatban. Az eljárás dokumentációja tervezési szerződés (a továbbiakban: tervezési szerződés) alapján a ……. Kft. generáltervezésében készül, feladata a szaktervezői feladatok elvégzésére is kiterjed, a felek pedig nem rendelkeztek a társtervező igénybevételének eseteiről és módjáról. Az indítványozó megállapította, hogy a közlekedési és tervezési feladatok elvégzéséhez szükséges szakági munkarész és javaslat készítése okleveles közlekedés-építőmérnök, okleveles közlekedésmérnök szakképesítéshez kötött, mely szakképesítéssel …… felelős tervező nem rendelkezik. Mivel az érintett önkormányzat az eljárás kezdetén a megfelelő jogosultsággal rendelkező tervezőt a településrendezési terv módosításába nem vonta be, az Ör. az Étv. 21. § (1) bekezdésébe ütközik, közjogilag érvénytelen. A törvényeségi felhívás 2. pontja értelmében az Ör. az Étv. 20. § (2) bekezdésébe ütközik, mert az érintett önkormányzat által hivatkozott absztrakt veszély (az intenzívebb beépítésű területeken visszafordíthatatlan beavatkozások történnek, szintszám/beépítési százalék esetleges növelése) önmagában nem elégséges a változtatási tilalom elrendelésére. A változtatási tilalom elrendelésének sem a szükségessége, sem az arányossága nem áll fenn, mert az érintett önkormányzat rendelkezik olyan, a tulajdonjogot kisebb mértékben korlátozó eszközzel, amellyel az esetleges nem kívánatos rendeltetésváltozásból eredő parkolószám növekedés elkerülhető. A jogszabályi követelményeknek való megfelelést a még be nem épített ingatlanok tekintetében az építési engedélyezési/bejelentési eljárások során a kormányhivatalnak érvényesíteni kell, továbbá a parkolási problémák kezelésére a helyi közutak kezelőjének további eszközök állnak rendelkezésére. Hangsúlyozta, hogy az érintett önkormányzat az általa hivatkozott jogharmonizációt követően sem írhat elő egynél több parkolóhelyet jogszerűen, melyet a jelenleg hatályos jogszabályi környezetben is biztosítani kell {az országos településrendezési és építési követelményekről szóló 253/1997. (XII. 20.) Korm. rendelet (a továbbiakban: OTÉK) 42. § (2a) bekezdés}.
[3] Győr Megyei Jogú Város Polgármestere (a továbbiakban: polgármester) a felhívásban foglaltakkal nem értett egyet, a törvényes határidőn belül nem tett intézkedést a törvényességi felhívásban állított jogszabálysértés megszüntetése érdekében.
A kormányhivatal indítványa és az önkormányzat védirata
[4] Az indítványozó a 2023. április 27. napján kelt GY/04/778/2023. iktatószámú indítványában kezdeményezte a Kúria Önkormányzati Tanácsánál az Ör. más jogszabályba ütközésének megállapítását és megsemmisítését.
[5] A törvényességi felhívás 1. pontjában foglaltakkal egyezően arra hivatkozott, hogy a településfejlesztési koncepcióról, az integrált településfejlesztési stratégiáról és a településrendezési eszközökről, valamint egyes településrendezési sajátos jogintézményekről szóló 314/2012. (XI. 8.) Korm. rendelet 3. melléklet 31. 3.7. sora szerint a helyi építési szabályzat gépjármű elhelyezésére, parkolásra vonatkozó előírásainak készítése, vagy módosítása során ki kell dolgozni a közlekedési alátámasztó javaslatot. Az építésügyi és az építésüggyel összefüggő szakmagyakorlási tevékenységekről szóló 266/2013. (VII. 11.) Korm. rendelet (a továbbiakban: Korm. rendelet) 14. § (1) és (2) bekezdése alapján a településtervezési tevékenység 1. melléklet szerinti dokumentációinak elkészítése jogosultsághoz kötött. A településtervező feladata az önkormányzat döntései, megbízása és a jogszabályok, szabványok és szakmai szabályok figyelembevételével az 1. melléklet szerinti dokumentáció – a feladat elvégzéséhez szükséges településtervezési szakági tervezők bevonásával történő – elkészítése. A Korm. rendelet 1. melléklet I. Szakma Településtervezés című táblázat 4. sora alapján a településtervezési közlekedési szakterület, mint településtervezési szakági tervezési terület körébe tartozó közlekedési vizsgálat, helyzetelemzés, értékelés, közlekedési és a tervezési feladat elvégzéséhez szükséges szakági munkarész és javaslat készítése okleveles közlekedés-építőmérnök, okleveles közlekedésmérnök szakképesítéshez kötött. Hivatkozott a tervezési szerződés 1.1. pontjára, mely szerint annak tárgya a GYÉSZ 6/A. §-ában jóváhagyott parkolási szabályok jogharmonizációs módosítására, a parkolóállásokkal kapcsolatos helyi, egyedi szabályokkal való kiegészítésére vonatkozó településtervezés; az 1.2. pont szerint a Tervező elvállalja az 1. pontban foglalt tervezési munka elvégzését; a 3.3. pont alapján „a szerződő felek megállapodnak abban, hogy a Tervező feladata kiterjed a véleményezési eljárás során az államigazgatási szervek által esetlegesen előírt szaktervezői feladatok elvégzésére, így a 6.1. pontban meghatározott tervezői díj tartalmazza ezek díjazását.”
[6] Az indítványozó előadta, hogy a közhiteles kamarai névjegyzék adatai alapján …….. településtervezési területen (TT/1 08-0065) és építészeti tervezési területen (É 08-0065) jogosult ellátni tervezési feladatot. Hivatkozott az Étv. 16/A. §-ára, valamint a Kúria Önkormányzati Tanácsának Köf.5006/2022/5. számú határozatában foglaltakra, mely szerint a változtatási tilalom alapjául szolgáló rendezési tervmódosítás elkészítéséhez szükséges szakági tervezőt az eljárás kezdetén be kell vonni az eljárásba. A megfelelő jogosultsággal rendelkező tervezővel való szerződéskötés nélküli jogalkotás a rendelet egészének a megalkotási feltételek hiánya miatti törvénybe ütközését jelenti, így a változtatási tilalmat elrendelő önkormányzati rendelet az Étv. 21. § (1) bekezdésébe ütközően jogszabálysértő, közjogilag érvénytelen.
[7] Mivel a tervezési szerződésben a felek nem rendelkeztek arról, hogy milyen esetben, illetve módon vehet igénybe társtervezőt a településtervező, sőt a 3.3. pont akként rendelkezik, hogy a szakági tervezői feladatokat is a …… Kft.-nek kell ellátnia, ezért az Étv. 16/A. §-ára figyelemmel a tervező nem vehet igénybe alvállalkozóként szakági tervezőt.
[8] Az indítvány 2. pontja a törvényességi felhívás 2. pontjában foglaltakkal azonos érveléssel tartalmazza, hogy a jogszabálysértés továbbra is fennáll, ezért az Étv. 20. § (2) bekezdésére hivatkozással kérte az Ör. megsemmisítését.
[9] A Kúria Önkormányzati Tanácsa a közigazgatási perrendtartásról szóló 2017. évi I. törvény (a továbbiakban: Kp.) 140. § (1) bekezdése alapján a 42. § (1) bekezdése értelmében felhívta az érintett önkormányzatot az indítványra vonatkozó nyilatkozata előterjesztésére.
[10] Az önkormányzat védiratában az indítvány elutasítását kérte.
[11] Kiemelte, hogy az Ör. megalkotásának, azaz a változtatási tilalom elrendelésének indoka a helyi építési szabályzat módosításának SZTM 2022-007 számon futó eljárása, melynek tárgya az OTÉK 42. §-ában található, járművek elhelyezésére vonatkozó rendelkezések miatt a GYÉSZ 6/A. §-ban jóváhagyott parkolási szabályok jogharmonizációs módosítása, a parkolóállásokkal kapcsolatos helyi, egyedi szabályokkal való kiegészítése.
[12] Utalt arra, hogy az indítványozó nem vette figyelembe, hogy a szerződés több ponton utal arra (1.2.1., 2.1., 2.7., 6.6. pontok), hogy a generáltervező társtervező igénybevételére jogosult. A felek továbbá a tervezési szerződés közös értelmezése tekintetében megállapodást kötöttek, mely szerint a felek a szerződést úgy értelmezik, hogy a tervező a szerződés teljesítéséhez szakági szakértőt fog igénybe venni, mely körülmény már az ajánlattétel és a szerződéskötés időpontjában ismert volt a felek számára. Egyebekben a szerződés érvényes, annak semmisségét csak a bíróság állapíthatja meg.
[13] A helyi önkormányzatok a településfejlesztési, településrendezési tevékenységük során az Alaptörvény általános felhatalmazása alapján, törvényben konkretizált feladatkörben járnak el. Alkotmányos érdek fűződik tehát ahhoz, hogy ezt a feladatkört az önkormányzatok az alkotmányosság keretei között széles mérlegelési szabadság mellett gyakorolhassák {3125/2015. (VII. 9.) AB határozat, Indokolás [36]}. A településfejlesztési, településrendezési feladatok az épített környezet, a település tervszerű alakítása és védelme célját szolgálják, ezen belül a változtatási tilalom a helyi építési szabályzat készítésének időszakára, vagyis legfeljebb három évre rendelhető el. A változtatási tilalom elrendelése komoly beavatkozás a tulajdonos rendelkezési jogába, célja az építési szabályozások meghatározó átalakítása előtt egy adott terület megóvása attól, hogy azon visszafordíthatatlan beavatkozások történjenek.
[14] A védirat szerint a változtatási tilalom oka (szükségesség) tisztán látható: a helyi építési szabályzatnak a település valamennyi építési övezetére kiterjedő, átfogó módosítása folyamatban van. A változtatási tilalom azon helyi közérdekű célt szolgálja, hogy a tilalommal érintett területeken hosszú távon is megoldott legyen a lakosság lakhatási és parkolási igényének kielégítése. Helyi közügy a parkolási szabályok jogharmonizációs módosítása, a parkolóállásokkal kapcsolatos helyi, egyedi szabályokkal való kiegészítése. Az Ör. megalkotását megelőzően megvizsgálta, hogy a szabályozási cél megvalósítására a változtatási tilalom az egyetlen megfelelő eszköz.
[15] Álláspontja szerint nem távoli, absztrakt veszélyre alapozta a döntését, hanem egyértelműen levezethető, az előterjesztéshez csatolt táblázatban igazolta, hogy amennyiben a kormányhivatal a jelenleg hatályos jogszabályi rendelkezéseknek való megfelelést vizsgálná az érintett ingatlanokon (ahogy azt az indítványában kifejtette) az esetleges engedélyeztetési eljárásokban, olyan épületek megvalósítását tennék lehetővé, melyek a tervezett új normatív szabályok alapján már nem lesznek engedélyezhetők. A többlakásos társasházak egyértelműen megváltoztatják a lakhatási, közlekedési szokásokat, a GYÉSZ módosítása során ezért a mai kor kihívásaira jobban reagáló parkolási szabályozás kidolgozása szükséges.
[16] Előadta, hogy az indítványozó által felkínált alternatív lehetőségek egyáltalán nem alkalmasak arra, hogy a helyi építési szabályzat felülvizsgálatáig, illetve az új szabályozás életbe lépéséig biztosítsák annak lehetőségét, hogy a parkolási helyzet az érintett lakóövezetekben hosszú távon biztosított legyen, ugyanis a jelenlegi eszközrendszer kizárólag a jelenleg hatályos jogszabályoknak történő megfelelést biztosítja. Mindezek alapján az elrendelt változtatási tilalom előírása az Étv.-ben foglalt formai, törvényi követelményeket teljesíti, azoknak megfelel.
A Kúria Önkormányzati Tanácsa döntésének indokolása
[17] Az indítvány megalapozott.
[18] A Kúria Önkormányzati Tanácsa kiemeli, hogy lényegében azonos kérdésben az indítványozó által hivatkozott Köf.5006/2022/5. számú határozatában már állást foglalt, az abban foglaltaktól nem kíván eltérni, azt a jelen ügyre is irányadónak tekinti a következők szerint.
[19] A Korm. rendelet 14. § (1)-(3) bekezdései értelmében a településtervezési tevékenység 1. melléklet szerinti dokumentációinak elkészítése jogosultsághoz kötött. A településtervező feladata az önkormányzat döntései, megbízása és a jogszabályok, szabványok és szakmai szabályok figyelembevételével az 1. melléklet szerinti dokumentáció – a feladat elvégzéséhez szükséges településtervezési szakági tervezők bevonásával történő – elkészítése. A szakági településtervező feladata a szakterületének megfelelő településtervezési szakági munkarészek és javaslatok elkészítése a jogszabályok, szabványok és szakmai szabályok alapján.
[20] Az Étv. 16/A. § (1) bekezdése szerint a településtervet és annak módosítását a települési önkormányzat maga készíti el, vagy településtervezési szerződés alapján készítteti el.
[21] Az Étv. 16/A. § (2) bekezdés b) pontja alapján, a településtervezési szerződésre a Polgári Törvénykönyvről szóló 2013. évi V. törvényben (a továbbiakban: Ptk.) szabályozott tervezési szerződés szabályait kell alkalmazni azzal az eltéréssel, hogy a tervező a szerződésben meghatározott esetben és módon vehet igénybe társtervezőt, illetve szakági tervezőt.
[22] Az a felek által nem volt vitatott, hogy …….. a közhiteles kamarai névjegyzék adatai szerint nem rendelkezik településtervezési közlekedési szakterületre vonatkozó tervezési jogosultsággal, továbbá az érintett önkormányzat sem kötött az Ör. megalkotását megelőzően szerződést településtervezési közlekedési szakterületen tervezési feladat ellátására jogosult személlyel. A Kúria Önkormányzati Tanácsának ezért a jelen ügyben azt kellett vizsgálnia, hogy az előző feladat elvégzésére jogosult személy bevonását a településtervezési szerződésben lehetővé tette-e az érintett önkormányzat.
[23] A Kúria Önkormányzati Tanácsa megállapította, hogy a tervezési szerződés egyes pontjaira a fentiek alátámasztásaként az érintett önkormányzat a védiratában alaptalanul hivatkozott. A tervezési szerződés 1.2.1. pontja a tervezési feladatot tartalmazza, a 2.1. pontja a tervező feladatait rögzíti, a 2.7. pontja a szakmai szabályok betartására vonatkozik, míg a 6.6. pontja a közreműködők kifizetésére vonatkozó kötelezettségvállalást szabályozza. Egyik hivatkozott szerződéses kikötés sem vonatkozik társtervező, illetve szakági tervező igénybevételének eseteire és módjára.
[24] A felek által 2023. február 14-én megkötött megállapodás, így a fenti szerződéses pontok utólagos kiterjesztő értelmezése az Étv. 21. § (1) bekezdésének nem felel meg, hiszen e törvényi követelmény, azaz az írásos – a szakági tervező/társtervező igénybevételét tartalmazó – szerződés megléte a változtatási tilalom elrendelésének az előfeltétele, az e nélküli jogalkotás a rendelet egészének a megalkotási feltételek hiánya miatti törvénybe ütközését jelenti {Köf.5006/2022/5. számú határozat [42] bekezdés}, így a változtatási tilalmat elrendelő Ör. az Étv. 21. § (1) bekezdésébe ütközően jogszabálysértő.
[25] A jogalkotási eljárás garanciális szabályainak megsértését a megállapodás utólagos megkötése nem befolyásolja, egyrészt mert az Étv. 21. § (1) bekezdésének való megfelelés a változtatási tilalom elrendelésének az előfeltétele, másrészt a szóban forgó megállapodás nem kizárólag a tervezési szerződés egyes pontjainak értelmezéséről, hanem a fent megjelölt kikötések utólagos, az eredetitől eltérő tartalmú kiterjesztéséről szól. A Kúria Önkormányzati Tanácsa utal a tervezési szerződés 3.3. pontjára, melyben foglaltak szerint a tervező feladata kiterjed a véleményezési eljárás során az államigazgatási szervek által esetlegesen előírt speciális szaktervezői feladatok elvégzésére is.
[26] A Kúria Önkormányzati Tanácsa hangsúlyozza, hogy az Ör. megalkotásához szükséges előfeltétel hiánya a fent megjelölt határozatban foglaltakkal egyezően nem a szerződés polgári jogi értelemben vett semmisségét eredményezte, hanem az Étv. 21. § (1) bekezdésébe ütközését, ezért az érintett önkormányzat semmisség körében kifejtett érvelése súlytalan.
[27] A Kúria Önkormányzati Tanácsa a Köf.5006/2022. számon folyamatban volt normakontroll eljárással azonosan megállapította, hogy a szakági tervezővel való szerződés, illetve az ilyen szaktervező igénybevételére vonatkozó szerződéses kikötés – változtatási tilalom elrendelése idején fennálló – hiánya a rendelet közjogi érvénytelenségét vonja maga után, így azt ex tunc hatállyal semmisítette meg. Az indítvány (kereset) kimerítésének Kp. 86. § (1) bekezdésében megfogalmazott kötelezettsége a Kp. 139. §-a alapján a normakontroll eljárások sajátosságaihoz igazodva áll fönn ezekben az eljárásokban, így, ha a rendelet egészének megalkotásához szükséges jogszabályi feltétel hiányzik, akkor az egész rendelet emiatt jogszabályba ütközik és meg kell semmisíteni. Erre tekintettel a Kúria Önkormányzati Tanácsa az indítványban felvetett további jogkérdés(eke)t (szükségesség-arányosság) és jogszabálysértést nem vizsgálta. {Köf.5023/2021/10. [42] bekezdés, Köf.5006/2022/5. [45] bekezdés}
A döntés elvi tartalma
[28] A változtatási tilalom alapjául szolgáló rendezési tervmódosítás elkészítéséhez szükséges szakági tervezőt az eljárás kezdetén be kell vonni az eljárásba.
Záró rész
[29] A Kúria Önkormányzati Tanácsa az indítványt a Kp. 141. § (2) bekezdése szerint tárgyaláson kívül bírálta el, a jogkövetkezményeket a Kp. 146. § (1) bekezdés a) pontja, valamint 146. § (4) bekezdése alapján állapította meg.
[30] A Magyar Közlönyben történő közzététel a Kp. 146. § (2) bekezdésén, a helyben történő közzététel a Kp. 142. § (3) bekezdésén alapul.
[31] Jelen eljárásban a Kp. 141. § (4) bekezdése alapján a feleket teljes költségmentesség illeti meg és saját költségeiket maguk viselik.
[32] A határozat elleni jogorvoslatot a Kp. 116. § d) pontja és a 146. § (5) bekezdése zárja ki.
Budapest, 2023. július 4.
Dr. Varga Zs. András sk. a tanács elnöke
Dr. Varga Eszter sk. előadó bíró
Dr. Balogh Zsolt sk. bíró
Dr. Kiss Árpád Lajos sk. bíró
Dr. Patyi András sk. bíró