A KÚRIA
Önkormányzati Tanácsának
h a t á r o z a t a
Az ügy száma: Köf.5010/2019/5.
A tanács tagja: Dr. Balogh Zsolt a tanács elnöke, Dr. Horváth Tamás előadó bíró, Dr. Dobó Viola bíró
Az indítványozó: Győri Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság
Az érintett önkormányzat: Mosonudvar Község Önkormányzata
(9246 Mosonudvar, Esze Tamás utca 9.)
Az ügy tárgya: önkormányzati rendelet törvényességének vizsgálata
Rendelkező rész
A Kúria Önkormányzati Tanácsa
– Mosonudvar Község Önkormányzata Képviselő-testületének a helyi adókról szóló 10/2015. (XI.30.) önkormányzati rendelete 9. §-a jogszabály-ellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló bírói kezdeményezést elutasítja;
– elrendeli, hogy határozatának közzétételére – a kézbesítést követő nyolc napon belül – az önkormányzati rendelet kihirdetésével azonos módon kerüljön sor.
A határozat ellen jogorvoslatnak nincs helye.
Indokolás
Az indítvány alapjául szolgáló tényállás
[1] A Mosonszolnoki Közös Önkormányzati Hivatal Jegyzője (a továbbiakban: elsőfokú hatóság) a felperes terhére, a 2016. adóévre a megismételt eljárásokban hozott 81-64/2016/MUD számú határozatával a Mosonudvar .../3 helyrajzi számú ingatlan után 14.248.000 Ft, a 81-70/2016/MUD számú határozatával a Mosonudvar ... helyrajzi számú ingatlan után 1.271.000 Ft, a 81-68/2016/MUD számú határozatával a Mosonudvar ... helyrajzi számú ingatlan után 1.761.600 Ft és a 81-65/2016/MUD iktatószámú határozatával a Mosonudvar ... helyrajzi számú ingatlan után 3.894.600 Ft telekadó megfizetését rendelte el, hivatkozva Mosonudvar Község Önkormányzata Képviselő-testületének a helyi adókról szóló 10/2015. (XI.30.) önkormányzati rendeletének (a továbbiakban: Ör.) 8.§-ára és 9.§-ára.
[2] Az elsőfokú hatóság rögzítette döntésében, hogy az ingatlanok forgalmi értékét az alapeljárásban a másodfokú hatóság által beszerzett, T. J. igazságügyi szakértő, az alapeljárásban a felperes által a fellebbezéshez csatolt, E. Gy. I. Kft., valamint a megismételt eljárásban beszerzett, F. T. igazságügyi szakértő által készített szakvéleményében meghatározott forgalmi értékek átlagolásával határozta meg (a Mosonudvar .../3 helyrajzi számú ingatlan vonatkozásában nem készült). Mindezek alapján a Mosonudvar .../3 helyrajzi számú ingatlan forgalmi értékét 107.450.000 Ft-ban, a Mosonudvar ... helyrajzi számú ingatlan forgalmi értékét 6.470.000 Ft-ban, a Mosonudvar ... helyrajzi számú ingatlan értékét 27.720.000 Ft-ban, végül a Mosonudvar ... helyrajzi számú ingatlan forgalmi értékét 23.500.000 Ft-ban állapította meg.
[3] A felperes fellebbezései alapján eljáró alperes a GYB–05/316-5/2017., GYB–05/324-4/2017., GYB–05/322-4/2017. és GYB–05/321-5/2017. számú határozataival az elsőfokú határozatokat helybenhagyta. A felperes fellebbezése kapcsán megállapította, hogy a helyi jogalkotó nem lépte túl a Htv. 6.§ c.) pontja szerinti valorizált adómaximumot, figyelemmel volt az adómértékkel szembeni törvényi követelményekre. Az adó mértéke a szakvéleményeket figyelembe véve egyik esetben sem haladja meg az ingatlanok forgalmi értékének a Kúria Önkormányzati Tanácsának határozataiban megfogalmazott, jogszabálysértőnek ítélt arányát. A fentieknek megfelelően az alperes megállapította, hogy a kivetett adók arányban állnak a telkek értékével.
[4] A felperes kereseti kérelmeiben az alperes határozatainak hatályon kívül helyezését és alperes új eljárás lefolytatására kötelezését kérte. Álláspontja szerint az Ör. 9.§-a törvényellenes, sérti a helyi adókról szóló 1990. évi C. törvény (a továbbiakban: Htv.) 6.§ c.) pontjában foglaltakat. Utalt arra is, hogy a szakértői vélemények közötti rendkívüli nagy eltérésekre tekintettel az átlagolást nem tartja helytállónak, mivel a szakértői vélemények közötti ellentmondást ezzel a hatóság nem oldja fel. Ezzel az eljárásával a hatóság megsértette a közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló 2004. évi CXL. törvény (a továbbiakban: Ket.) 59.§ (5) bekezdését. A felperes szerint valamennyi ingatlan esetében megállapítható, hogy az adó mértéke az adott vagyontárgy értékét rövid időn belül felemészti, szankció jellegű és vagyonelvonó. Erre tekintettel keresetében kérte kezdeményezni a Kúria Önkormányzati Tanácsának eljárását az Ör. 9.§-a törvényellenessége megállapítása végett.
[5] Az alperes ellenkérelmeiben határozatbeli indokait fenntartva a keresetek elutasítását kérte.
[6] A Győri Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság a 17.K.27.196/2017/14. számú ítéletével az alperes határozatait – egyéb e tárgyban hozott, de jelen felülvizsgálat tárgyát nem képező határozatok mellett – az elsőfokú határozatokra is kiterjedően hatályon kívül helyezte és az elsőfokú hatóságot új eljárásra kötelezte. Az alperes felülvizsgálati kérelme alapján eljáró Kúria a Kfv.I.35.084/2018/5. számú határozatával az elsőfokú bíróság ítéletét a felülvizsgálattal érintett részében hatályon kívül helyezte és az elsőfokú bíróságot új eljárás lefolytatására kötelezte. Rögzítette döntésében, hogy a bíróságnak a megismételt eljárásban határoznia kell arról, hogy kezdeményezi-e az Önkormányzati Tanács normakontroll eljárását, vagy sem.
A bíróság indítványa és az önkormányzat védirata
[7] A megismételt eljárásban eljáró Győri Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság 1.K.27.050/2019/4. számú végzésében a polgári perrendtartásról szóló 1952. évi III. törvény 155/C.§ (1) bekezdése és a 2011. évi CLXI. törvény 48. § (3) bekezdése alapján indítványozta, hogy a Kúria állapítsa meg az Ör. 9.§-ának a rendeletalkotás idején hatályos Htv. 6.§ c) pontjába ütközését, és ezen rendelkezést semmisítse meg.
[8] A bíróság rögzítette, hogy a perben az ingatlanok forgalmi értékének megállapítására újabb szakértő kirendelését nem tartotta indokoltnak, mivel a felperes tárgyaláson úgy nyilatkozott, hogy a megismételt eljárásban kirendelt F. T. szakértő szakvéleményét elfogadja. E szakértői vélemény szerint két ingatlan (Mosonudvar ... és ... hrsz.) esetében 5, illetve 5-6 év alatt éri el az adómérték az adótárgy értékét, egy ingatlan esetében (Mosonudvar .../3 hrsz.) 7,5 év alatt, míg egy olyan ingatlan van (Mosonudvar ... hrsz.), melynél ez az idő hosszabb, 9 vagy 15,7 év.
[9] A bíróság szerint a rendelkezésre álló adatok alapján megállapítható, hogy a Mosonudvar ..., ... és .../3 helyrajzi számú ingatlan esetében belátható időn belül, telekadó formájában megfizetik az ingatlanok forgalmi értékét. A bíróság szerint a jogsértés, azaz az adó konfiskáló jellege akkor is megállapítható, ha a jogsértő önkormányzati rendelkezés akár egy ingatlant érint, azaz jelen esetben nem feltétel az, hogy felperes tulajdonában álló valamennyi ingatlan érintett legyen.
[10] A fentiekre tekintettel a bíróság álláspontja szerint az Ör.9.§-a a Htv.6.§ c) pontjába ütközik.
[11] A Kúria a közigazgatási perrendtartásról szóló 2017. évi I. törvény (a továbbiakban: Kp.) 140. § (1) bekezdése alapján alkalmazandó 42. § (1) bekezdése alapján az érintett önkormányzatot felhívta az indítványra vonatkozó nyilatkozata megtételére.
[12] Védiratában az önkormányzat kérte, hogy a Kúria Önkormányzati Tanácsa az indítványt utasítsa el. A védirat szerint a Kúria ítélkezési gyakorlata értelmében az adó konfiskáló jellegének megállapítására csak kivételes és szélsőséges esetben kerülhet sor, jelen esetben azonban ilyen körülmény nem áll fenn. Az önkormányzat utalt arra is, hogy a telekadó mértéke éves szinten egyik ingatlan esetében sem haladja meg az adótárgy értékének 20%-át, ténylegesen 6%, 10%, 13%, 20%-os mértékeket ér el. A rendelkezésre álló adatok alapján tehát megállapítható, hogy a Kúria Önkormányzati Tanácsa döntéseiben megfogalmazott elvi állásfoglaláshoz képest messze nem aránytalan a mosonudvari ingatlanok esetében alkalmazott adómérték. Megjegyezte továbbá, hogy a megállapított adómérték más, érintett adózók körében elfogadott. Egyebekben minden tekintetben osztja az alperes álláspontját, indokait.
A Kúria Önkormányzati Tanácsa döntésének indokolása
[13] Az indítvány nem megalapozott.
[14] A Kúria Önkormányzati Tanácsa az indítványt a közigazgatási perrendtartásról szóló 2017. évi I. törvény (a továbbiakban: Kp.) 141. § (2) bekezdése alapján bírálta el. A Kp. 140. § (1) bekezdése alapján az indítványra a keresetlevél szabályait kell alkalmazni. A 37. § (1) bekezdés f) pontja szerint az indítványnak tartalmaznia kell a közigazgatási tevékenységgel okozott jogsérelmet, az annak alapjául szolgáló tények, illetve azok bizonyítékai előadásával. Jelen normakontroll eljárás alapjául szolgáló végzés indokolása mindezeket az indítványozó bíróság álláspontjaként tartalmazza, ezért az érdemi elbírálásnak nem volt akadálya.
I.
[15] Az indítvánnyal érintett önkormányzati rendeleti rendelkezés a következő:
Az Ör. 9. §-a:
„A telekadó mértéke: 200,- Ft/m2/év.”
II.
[16] Az alkalmazandó jogot illetően az indítványozó bíró az Ör. 9.§-ának a rendeletalkotás idején hatályos Htv. 6.§ c) pontjába való ütközésére tekintettel kérte a rendelkezés megsemmisítését. A Kúria Önkormányzati Tanácsa több korábbi határozatában rögzítette, hogy az Önkormányzati Tanács bírói kezdeményezés esetén azt a jogot vizsgálja, amelyet a bírónak alkalmaznia kell. Így kerülhet sor az abban az idősíkban hatályos magasabb jogszabályok figyelembe vételére (Köf.5012/2016/4., Köf.5083/2012/4., Köf.5021/2018/4.). A perbeli ügyben a jogvita tárgyát az indítványozó bíróság előtt 2016. adóévhez kapcsolódó telekadófizetési-kötelezettség képezte, így a 2016. adóévre vonatkozóan a Htv. 2016-ban hatályos normaszövege jelenti az alkalmazandó jogot.
[17] A Htv. 2016. december 31-ig hatályban volt 6. § c) pontja szerint: „Az önkormányzat adómegállapítási joga arra terjed ki, hogy: [c)] az adó mértékét a helyi sajátosságokhoz, az önkormányzat gazdálkodási követelményeihez és az adóalanyok teherviselő képességéhez igazodóan – az e törvényben meghatározott felső határokra, illetőleg a 16. § a) pontjában, a 22. § a) pontjában, a 26. §-ában, a 33. §-ának a) pontjában meghatározott felső határoknak 2005. évre a KSH által 2003. évre vonatkozóan közzétett fogyasztói árszínvonal-változással, 2006. évtől pedig a 2003. évre és az adóévet megelőző második évig eltelt évek fogyasztói árszínvonal változásai szorzatával növelt összegére (a felső határ és a felső határ növelt összege együtt: adómaximum) figyelemmel – megállapítsa”.
[18] A Htv. 6. § c) pontjának értelmezése a Kúria Önkormányzati Tanácsa Köf. 5001/2018/5. számú határozatában az alábbiak szerint az, hogy a törvényhely „három szempontot rendelt az adómérték meghatározásához: az önkormányzat az adómértékben a helyi sajátosságokat, az adóalanyok teherbíró képességét és az önkormányzat gazdálkodási követelményeit érvényesítheti. E törvényi szabályozás implicit módon foglalta magában a differenciálás kötelezettségét.”
III.
1.
[19] A Kúria a hasonló ügyekben (így egyebek között a Köf.5027/2018. számú ügyben) az indítvány alapján először az adóterhelés abszolút mértékének kérdésével, majd a megállapítás során az önkormányzati rendeletalkotási felhatalmazás kereteivel, illetve egyáltalán annak vizsgálhatóságával foglalkozott.
[20] A Kúria Önkormányzati Tanácsa a Köf.5001/2013/6. számú határozatában – az Alkotmánybíróság határozataira utalással – megállapította, hogy „a vagyoni típusú adók célja az arányos közteherviselés elvének megvalósítása: a vagyonadó alapja minden adóalany vonatkozásában ugyanaz, a vagyontömeg, jelen esetben az ingatlantulajdon. Az adókötelezettség törvényi okból, a tulajdonolt vagyontömegre tekintettel keletkezik.” Ez azt jelenti, hogy a kötelezettség tartalma, mértéke a vagyontömeg értékéhez – amely egyben az adóalany teherviselő képességét is jelenti – igazodó kell legyen. „Ez az alapja a vagyonadók esetében az adózókkal szembeni azonos (önkormányzati) jogalkotói elbánásnak. E megállapítás normatív alapját elsődlegesen az Alaptörvény XXX. cikk (1) bekezdése adja, e követelményt az önkormányzati jogalkotó esetében ugyanakkor a Htv. [jelen ügy idején is hatályos] 6. § c) pontja közvetíti” (Köf.5024/2016/5.).
[21] A teherbíró képességhez igazodó közteherviselés Alaptörvény XXX. cikkében megfogalmazott kötelezettsége – az Alkotmánybíróság arányos közteherviseléshez kapcsolódó gyakorlata alapján – többek között magában foglalja az adómérték arányosságát. Jóllehet a (helyi) jogalkotónak nagy a szabadsága abban, hogy milyen módon kötelezi az adóalanyokat a közterhekhez való hozzájárulásra, vagyoni típusú adók esetében azonban az adó mértéke nem vezethet az adó tárgyának elvonásához, illetve azzal kapcsolatos aránytalansághoz. A teherbíró képességet meghaladó, a vagyont elvonó, konfiskáló jellegű az az adó, amely mértékénél fogva és az adó tárgyát képező vagyontömeghez képest súlyosan aránytalan. Az ilyen adó elveszti az adóhoz mint jogintézményhez kapcsolódó jellegzetességeit, és lényegében szankciónak tekinthető, amely az adó intézményével összeegyeztethetetlen.
[22] A Kúria Önkormányzati Tanácsának gyakorlata szerint az az adómérték, amely évente a vagyon értékének közel 60–70 %-át teszi ki, súlyosan aránytalannak minősül, mivel belátható időn belül felemészti az adótárgyat. A Köf.5081/2012/4. számú ügyben pedig az adótárgy értékének 70%-át kitevő adóteher minősült túlzónak azzal, hogy az eloldódott a vagyontömeg értékétől. A Kúria a Köf.5024/2016/5. számú határozatában a telek értékének 64%-át kitevő éves adómértéket minősítette konfiskálónak arra tekintettel, hogy a következő adóévekben az adóteher összege meghaladta a telek értékét.
[23] Jelen ügyben az adómérték az ingatlan forgalmi értékének ténylegesen 6%, 10%, 13%, 20%-át teszi ki, amely – a fentiek szerint a Kúria gyakorlata alapján – önmagában nem minősül konfiskáló jellegűnek. Összehasonlításképpen, legutóbb a Köf.5005/2019/4. számú döntésben 50% sem minősült túlzónak.
2.
[24] A Kúria vizsgálata az ügy idején hatályos jogi szabályozás keretei között kiterjed az ingatlanok közötti differenciálás szükségességének kérdésére, mely akkor lehet érdemi, ha az indítvány teljes körűen tartalmazza az ennek hiányában előálló jogsérelem mibenlétét és jogalkotási mulasztással vagy törvénysértéssel való összefüggését.
[25] A Htv. 2016. december 31. napjáig hatályos 6. § c) pontja szerint az önkormányzat adómegállapítási joga a fentebb idézettek alapján arra terjedt ki, hogy az adó mértékét a helyi sajátosságokhoz, az önkormányzat gazdálkodási követelményeihez és az adóalanyok teherviselő képességéhez igazodóan, a törvényi korlátok között megállapítsa. Az ingatlanok sajátosságai szerinti, így például a belterület és a külterület közötti differenciált adómegállapítás nem volt abszolút követelmény a Htv. 2016. december 31. napjáig hatályos 6. § c) pontja alapján.
[26] Ezzel összefüggésben a Kúria rámutat, hogy az indítványozó bíróság nem fejtette ki, hogy az ingatlan pontosan milyen sajátosságainak figyelembe vétele hiányzik álláspontja szerint a helyi szabályozásból. Csak általánosságban utal a megfelelő körülmények figyelembe vételének kötelezettségére és az annak alapján való differenciálás szükségességére. Nem derül ki azonban, hogy egy adott szempont szerint, összehasonlításban milyen mértékű hátrány is keletkezik az adott ingatlanok tekintetében a tulajdonosra nézve.
[27] Tételes érvelés hiányában, ami az adóalany teherviselő képességének (adott esetben nemcsak az adómértékben megnyilvánuló) meghaladását igazolja, nem kérdőjelezhető meg az általános szabályozás. A Kúriának a normakontroll eljárásban ugyanis tételes indítvány híján nincs lehetősége az alapper kérdéseiben való állásfoglalásra.
[28] Összességében nem nyert bizonyítást, hogy az Önkormányzat törvény által adott helyi szabályozási jogkörén mennyiben lépett volna túl. Ilyen módon nincs ok az önkormányzati normaalkotás és -alkalmazás felülbírálatára sem.
[29] Mivel az indítvánnyal érintett Ör. rendelkezése az indítvány hivatkozott tartalma alapján megítélhető módon nem ellentétes az akkor hatályos Htv.-vel, illetve az indítványban foglalt érvek mibenléte és részletezettségi szintje alapján törvényellenesség nem megállapítható, ezért a Kúria Önkormányzati Tanácsa az indítványt a Kp. 142. § (2) bekezdése alapján elutasította.
A döntés elvi tartalma
[30] Az önkormányzati rendelet normakontrolljára irányuló indítványnak tartalmaznia kell teljes körűen a törvényellenesség megállapítása iránti igényt alátámasztó bizonyítékokat.
Záró rész
[31] A Kúria az indítványt a Kp. 141. § (2) bekezdése szerint tárgyaláson kívül bírálta el.
[32] Jelen eljárásban a Kp. 141. § (4) bekezdése alapján az önkormányzati rendelet törvényességének vizsgálatára irányuló eljárásban a feleket teljes költségmentesség illeti meg és saját költségeiket maguk viselik.
[33] A határozat helyben történő közzététele a Kp. 142. § (3) bekezdésén alapul.
[34] A határozat elleni jogorvoslatot a Kp. 116. § d) pontja és a 146. § (5) bekezdése zárja ki.
Budapest, 2019. június 4.
Dr. Balogh Zsolt s. k. a tanács elnöke,
Dr. Horváth Tamás s. k. előadó bíró,
Dr. Dobó Viola s. k. bíró